丁長發(fā)

（廈門大學經(jīng)濟學系，福建 廈門 361005）

解析剛性悖論視角下的耕者有其田

丁長發(fā)

（廈門大學經(jīng)濟學系，福建 廈門 361005）

文章根據(jù)馬克思歷史和邏輯相統(tǒng)一的方法，對批評我國耕者有其田的五大論據(jù)：意識形態(tài)論和違憲論、耕地資源稟賦下的土地社會保障論、土地兼并論、耕地主體保護論、阻礙城市化論展開全面分析，進而指出我國農(nóng)地目前最重要的不僅僅是產(chǎn)權改革，還包括農(nóng)地產(chǎn)權權利的保護問題，并建議在我國偏遠地區(qū)先建立耕者有其田的制度安排。

耕者有其田；產(chǎn)權分析；權利保護；解析

從20世紀80年代中期至今，我國許多學者對農(nóng)地產(chǎn)權制度的改革做了持久、深入的研究和探討，其研究文獻可謂汗牛充棟。但隨著我國耕地銳減和“三農(nóng)”問題愈發(fā)嚴重，對于我國耕地產(chǎn)權改革的爭論也越發(fā)激烈，出現(xiàn)了大量反對和支持耕者有其田的論據(jù)。一般而言，所謂農(nóng)地產(chǎn)權包括農(nóng)地的占有、使用、收益和處分權。我國在1978年的土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制確認了農(nóng)民的占有和使用權，1984年確定了農(nóng)民15年的使用權，1998年法律上確認了30年的使用權（承包權），黨的十七屆三中全會確認了農(nóng)民長久使用權，2011年中央經(jīng)濟會議上提出提高農(nóng)民土地增值收益的決定（收益權）；黨的十八屆三中全會提出“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”（部分處分權）。即隨著我國改革的深入，黨和政府不斷賦予農(nóng)民更多的農(nóng)地產(chǎn)權。為此，本文根據(jù)馬克思歷史和邏輯相統(tǒng)一的方法，深入分析反對耕者有其田的相關論據(jù)，指出我國農(nóng)地目前最重要的不僅僅是產(chǎn)權改革，還包括目前農(nóng)民農(nóng)地產(chǎn)權權利的保護問題，并提出在我國偏遠地區(qū)建立耕者有其田的建議。

一、耕者有其田——意識形態(tài)的剛性制約之辨析

目前反對耕者有其田的最主要論據(jù)就是我國意識形態(tài)的剛性制約，特別是憲法的規(guī)定對我國耕地產(chǎn)權的約束。新制度經(jīng)濟學將意識形態(tài)定義為關于世界的一套信念，而成功的意識形態(tài)“是種節(jié)約機制，通過它，人們認識了他們所處環(huán)境，并被一種世界觀導引，從而使決策過程簡單明了”［1］。即成功的意識形態(tài)可以通過抑制“搭便車”行為減少界定、維護產(chǎn)權的成本，降低交易費用。

第一，實現(xiàn)耕者有其田是否違背我國憲法？在1949年9月29日通過的《共同綱領》（臨時憲法）第3條規(guī)定：“中華人民共和國必須取消帝國主義國家在中國的一切特權，沒收官僚資本歸人民的國家所有，有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制?！睘閷崿F(xiàn)這一根本目標，第27條又規(guī)定：“土地改革為發(fā)展生產(chǎn)力和國家工業(yè)化的必要條件。凡已實行土地改革的地區(qū)，必須保護農(nóng)民已得土地的所有權。凡尚未實行土地改革的地區(qū)，必須發(fā)動農(nóng)民群眾，建立農(nóng)民團體，經(jīng)過清除惡霸，減租減息和分配土地等項步驟，實現(xiàn)耕者有其田?！蓖高^這些條文得出“共同綱領”意欲建立農(nóng)民土地所有制，實現(xiàn)耕者有其田。1954年9月20日《中華人民共和國憲法》第5條規(guī)定：“中華人民共和國的生產(chǎn)資料所有制現(xiàn)在主要有下列各種：國家所有制，即全民所有制；合作社所有制，即勞動群眾集體所有制；個體勞動者所有制；資本家所有制?！蓖瑫r，第8條規(guī)定：“國家依照法律保護農(nóng)民的土地所有權和其他生產(chǎn)資料所有權。”“五四憲法”在農(nóng)村土地制度上實行農(nóng)民土地所有制，即實行耕者有其田的土地所有制。

隨后在1975年《憲法》和1978年《憲法》規(guī)定了農(nóng)村土地公有制。1982年《憲法》第10條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！逼涞?0條第4款規(guī)定：“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地?！痹摋l款實質上是否認了土地本身所具有的商品屬性和市場價值。但是隨著改革開放的深入推進和經(jīng)濟發(fā)展實際需要，1987年1月上海市率先制定了土地使用權流轉的相關規(guī)定。1987年12月1日，深圳市政府第一次采取公開拍賣的方式有償轉讓一塊國有土地的使用權。1987年12月29日，廣東省人大常委會通過《深圳經(jīng)濟特區(qū)土地管理條例》，第一次規(guī)定“特區(qū)國有土地實行有償使用和有償轉讓制度”。深圳的土地制度改革直接促成了《憲法》的修改，1988年4月12日，七屆人大一次會議通過的第2條憲法修正案把憲法第10條第4款修改為：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓?！边@一修改是以國家根本法的形式肯定了深圳土地制度的改革成果，為在全國范圍內(nèi)實行國有土地使用權有償轉讓提供了基本的憲法依據(jù)和制度保障。當憲法禁止土地轉讓的時候，在改革開放最前沿的深圳，土地交易進行的如火如荼，雖然事后制定了一系列規(guī)范土地交易的法規(guī)，并且在后來的修憲中予以確認，但是在違憲成為常態(tài)的情況下，憲法只能在事后匆忙地加以追認［2］。

而1978年安徽省小崗村的農(nóng)村實行承包制的改革得到了當時主政者的默認，被學者為喻為“良性違憲”［3］。1993年4月第八屆全國人大對1988年修正后的《憲法》進行了又一次修正，該次修正第一次將“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”列入《憲法》的范疇，使其成為一項國家基本經(jīng)濟制度，從而解決了多年來人們對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的爭議與非難。1998年8月29日，第九屆全國人大第十次會議通過了修訂的《土地管理法》。該法第一次將“土地承包經(jīng)營期限為30年”這一土地政策上升為法律。這是我國土地政策法律化的一個典型例證，它使“土地承包期限30年”具有了法律保障。

因此，從靜態(tài)角度看，目前我國憲法是規(guī)定了農(nóng)地集體所有，但我國土地產(chǎn)權制度改革總是實踐先于理論，是一個不斷修改憲法的過程。而我國改革的標準是“三個有利于”。為此，中國的改革，比如國企改革乃至經(jīng)濟體制改革都是一個不斷修憲的過程。從動態(tài)角度也未必違反我國憲法，并且經(jīng)過四次修憲，私有財產(chǎn)權的保護已經(jīng)寫入憲法。尤其是2004年憲法修正案將原第13條修改為：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權和繼承權。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償?！辈皇芮址负褪艿絿冶Ｗo的“私有財產(chǎn)權”，光明正大地登上了共和國憲法的神圣殿堂。

目前，我國城市國有企業(yè)改革可以實現(xiàn)勞者有其股、居者有其屋。為何農(nóng)民作為中國公民就不能耕者有其田呢？這在邏輯上明顯行不通。

第二，在社會主義初級階段，中國堅持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度同樣適用于農(nóng)村土地所有制改革。黨的十五大到十八大都堅持“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度”。

據(jù)1996年全國土地普查，中國國有土地面積占53.17%，農(nóng)村集體所有土地占46.18%，尚未確定權屬的公地占0.65%，在土地面積上，公有制占絕大部分。根據(jù)2013年公布的全國農(nóng)地普查結果，我國總耕地面積為20.27億畝，占全國土地總面積144億畝的14.08%。由此可知，即使將全部耕地實行耕者有其田，國家土地的公有制成分仍占主導地位，并未改變以公有制為主體的社會主義性質。

第三，耕者有其田一度是黨和國家的主要政策，尤其是解放戰(zhàn)爭到建國初期我國農(nóng)村的主要政策。

很多學者從意識形態(tài)角度認為我黨一貫堅持耕地公有制，這是不符合史實。在歷史上我黨對土地的國有制、私有制和集體所有制都有過明確的主張，但無論實行何種土地所有制，都沒有改變和動搖黨的性質和根本宗旨。

在革命戰(zhàn)爭年代，中國共產(chǎn)黨就認為土地制度的改革是中國革命的主要內(nèi)容。1925年中共發(fā)表《中國共產(chǎn)黨告農(nóng)民書》提出：“解決農(nóng)民的困苦，根本是要實行‘耕者有其田’的辦法，就是誰耕種的田地歸誰自己所有?！?931年3月《江西省蘇維埃政府布告》指出“土地使用權、所有權通通歸農(nóng)民”［4］，必須“確定土地歸農(nóng)民私有……生的不補，死的不退”［5］“租借買賣，由他自主，田中出產(chǎn)，除交土地稅與政府外，均歸農(nóng)民所有”［6］。1940年毛澤東提出新民主主義的農(nóng)村產(chǎn)權制度是：“沒收地主的土地，分配給無地和少地的農(nóng)民，實行中山先生‘耕者有其田’的口號，掃除農(nóng)村中的封建關系，把土地變?yōu)檗r(nóng)民的私產(chǎn)”［7］。1947年的《中國土地法大綱》提出了廢除封建半封建的土地制度，實行耕者有其田。1950年6月公布《中華人民共和國土地改革法》指出“人民政府發(fā)給土地所有證，并承認一切土地所有者自由經(jīng)營、買賣及出租其土地的權利”，隨后的《共同綱領》規(guī)定了國家依法“保護農(nóng)民的土地所有權和其他生產(chǎn)資料所有權”“公民私有財產(chǎn)的繼承權”。

第四，實踐證明耕者有其田的外部效應相當好。1949-1953年，我國初步建立了耕者有其田。1952年與1949年相比，中國的糧食總產(chǎn)量由11318萬噸增加到16392萬噸，年平均遞增13.14%；棉花總產(chǎn)量由44.4萬噸增加到130.4萬噸，年平均遞增43.15%；油料由256.4萬噸增加到419.3萬噸，年平均遞增21.17%（見表1）。1952年農(nóng)民人均純收入增加30.1%，糧食單位面積產(chǎn)量增加了28.5%；農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值年均遞增率為12.3%，復種指數(shù)由1949年的127%增加到1952年的131%，1952年的災害抗逆指數(shù)達到0.735，人均糧食的占有量提高了37.9%①國家統(tǒng)計局.新中國農(nóng)業(yè)60年統(tǒng)計資料.北京：農(nóng)業(yè)部出版社，2009。全文所有農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)除特別注明外，均出自本統(tǒng)計資料，不再一一注明。。

而1978-1984年期間，我國實行了農(nóng)地家庭承包制，我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的年均增幅高達11.1%，其中種植業(yè)產(chǎn)出的年均增長率也達到了5.9%；而且，根據(jù)林毅夫的模型測算，農(nóng)地家庭承包制的實施對農(nóng)業(yè)增長的貢獻更是達到了46.89%［8］。糧食產(chǎn)量由1978年的30477萬噸增加到1984年的40731萬噸，增產(chǎn)34%；1984年棉花總產(chǎn)量為625.8萬噸，增長1.9倍，油料增長1.3倍，豬牛羊肉增長1.6倍，農(nóng)民人均收入接近翻了一番（見表1）。

表1　　我國不同時期的主要作物產(chǎn)量和人均量　　單位：萬噸、公斤

第五，從現(xiàn)實來看，世界公認的社會主義國家中有如波蘭和南斯拉夫等國，在建立社會主義國家后也沒有實行農(nóng)業(yè)集體經(jīng)營，而保留了耕者有其田的農(nóng)地產(chǎn)權制度。

因此，不管是從理論、實踐或者從《憲法》的制度變遷來看，耕者有其田制度并不一定違背我國的意識形態(tài)。我國的任何改革都是按照鄧小平同志的“三個有利于”為指導思想，任何一種農(nóng)地產(chǎn)權制度的變遷，都沒有改變和動搖黨的性質和根本宗旨。

二、我國農(nóng)地資源稟賦的剛性悖論之辨析

有學者從“土地的福利化分配和土地是農(nóng)民的社會保障以及政府與農(nóng)民之間的交易成本角度出發(fā)，認為在我國人地關系高度緊張的資源稟賦下，我國農(nóng)地既不能國有化，也不能私有化［9］。即所謂集體所有。周其仁［10］認為，集體公有制“既不是一種‘共有的、合作的私有產(chǎn)權’，也不是一種純粹的國家所有權，它是由國家控制但由集體來承受其控制結果的一種農(nóng)村社會主義制度安排?！?/p>

首先，從社會保障的定義和性質看，社會保障是指國家通過立法對社會成員給予物質幫助時采取的各種措施的綜合，獲得保障是每一個社會成員享有的基本權利，實行保障是國家對其成員應承擔的基本義務。而社會保障是非競爭和非排他性的，是具有很大溢出效應的公共產(chǎn)品，其供給主體應該是政府。而土地社會保障不能私有化是指其義務不能私有化，并混淆了權利和義務的關系，顛倒了主體。

其次，從內(nèi)容看，社會保障包括社會保險、社會救濟和社會福利，其中社會保險包括養(yǎng)老、醫(yī)療、傷殘、失業(yè)和生育保險。而農(nóng)地只能算是農(nóng)民就業(yè)保障，而對農(nóng)民的醫(yī)療保險，則是不可能的。2003年，衛(wèi)生部第三次國家衛(wèi)生服務調(diào)查，79.1%的農(nóng)村人口無任何醫(yī)療保障［11］。2013年在我國農(nóng)村領取退休金的人群僅占18.7%，大量是靠的家庭和土地養(yǎng)老。經(jīng)專家測算發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民如果參加新農(nóng)保并連續(xù)繳費15年，60歲后每月最低只能領取73元養(yǎng)老金，即便按照最高標準繳費，最多也只能獲得每月129元的養(yǎng)老金。但隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進，“土地養(yǎng)老”模式也不斷受到?jīng)_擊。據(jù)統(tǒng)計，我國完全失去土地或部分失去土地的農(nóng)民達1.12億人［12］。2015年年底中國人均耕地1.452畝，不足世界平均水平的35%，有三分之一的省人均耕地不到1畝，有666個縣人均耕地低于聯(lián)合國確定的0.795畝的最低標準線，土地的農(nóng)業(yè)收入肯定不能保障醫(yī)療支出。另外由于農(nóng)業(yè)的市場風險和自然風險，也不可能起到社會福利和社會救濟的作用，反而是需要救濟的對象。

再次，根據(jù)我國《憲法》和已經(jīng)簽訂的《公民權利和政治權利國際公約》等規(guī)定。社會保障權是國際人權公約規(guī)定的每一個公民都應當享有的基本人權，給全體國民提供社會保障是公認的國際準則，也是現(xiàn)代國家存在和發(fā)展的合法性基石。正因如此，2009年我國啟動了農(nóng)村基本養(yǎng)老試點，到2015年全國60歲以上農(nóng)民獲得人均82元的養(yǎng)老金，但遠低于城市人均2200元的水平。中國農(nóng)民較少享有國家提供的社會保障，這是二元社會結構的結果，是對農(nóng)民公共物品供給不足的表現(xiàn)，不能認為農(nóng)民擁有一份土地就認為農(nóng)民享有社會保障，而將政府應當提供社會保障的責任推給土地去承擔，世界上沒有將土地作為農(nóng)民社會保障的慣例。

最后，退一步說如果農(nóng)地集體所有能夠起到社會保障作用，難道變成自己的土地就沒有社會保障了？因此，在實踐上，東部富裕地區(qū)農(nóng)民的社會保障在很大程度上不太依靠土地（土地在這里更多的是資本），而是依靠當?shù)卣蜕鐓^(qū)，而西部貧困地區(qū)土地也無法提供社會保障。所謂以“土地保障”換社會保障，就是說在沒有保障的情況下，有地權的農(nóng)民還可以賣地救命，而無地權的農(nóng)民只能望地等死［13］。

總之，無論歷史還是現(xiàn)實，土地給農(nóng)民提供了生存的手段，但其本身并不是社會保障，土地是農(nóng)民的社會保障的命題不能成立。也正因為認識到土地社會保障不足的問題，黨中央國務院分別在2002年10月開始建立了新型農(nóng)村合作醫(yī)療體系，2003年逐步建立了農(nóng)村居民低保制度，2009年9月建立了新型農(nóng)民養(yǎng)老保險制度。

三、耕者有其田會導致土地自由買賣和土地兼并之辨析

反對耕者有其田的學者認為存在“農(nóng)地私有→自由買賣→集中兼并→兩極分化→農(nóng)民戰(zhàn)爭→王朝更替”邏輯，這個推論不符合歷史事實。

第一，歷史上造成“土地兼并”主要是由封賜、圈地、投獻、有賦稅優(yōu)免特權的權貴吞并不堪賦役負擔的民地等政治原因造成的，與平民間的土地流轉甚至民間商業(yè)資本的土地購買沒有太大的關系?！稗r(nóng)地私有—土地買賣—兩極分化”造成土地兼并之說純屬想象。中國私有農(nóng)地的買賣活動在歷史上從未造成土地的高度集中與高度分散［14］。

第二，我國歷史上的“農(nóng)民戰(zhàn)爭”主要是因官民矛盾而非主佃矛盾所致。由于國家對貧民耕地產(chǎn)權保護不到位，例如：唐朝時，國家禁止轉讓世業(yè)口分田，但是貴族、官僚、富商通過巧取豪奪的方式“購買”世業(yè)口分田之所有權、使用權的情況已經(jīng)非常普遍。后來，貧苦百姓的暴力革命使唐朝走向衰落和滅亡［15］。

第三，耕地可以兼并嗎？其實，世界上許多發(fā)達國家在沒有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村大量人口轉移之前，都限制耕地的非農(nóng)化（現(xiàn)在也是），更不要說自由買賣了。如日本1946年的《土地改革法》限制公司擁有土地和限制非農(nóng)生產(chǎn)者擁有土地。1970年的《農(nóng)地法》才允許農(nóng)地流轉，但也對農(nóng)地的轉用進行嚴格的管制，包括：農(nóng)地取得的面積管制（都府縣為50公畝）；用途的管制；進入的管制（進行從事農(nóng)業(yè)的“認證農(nóng)業(yè)人”制度）［16］。我國臺灣地區(qū)20世紀50年代的土地改革，實現(xiàn)了耕者有其田后，也一直執(zhí)行農(nóng)地農(nóng)有和農(nóng)地農(nóng)用的政策。即使在農(nóng)地資源十分豐富的美國，1977年通過的《糧食農(nóng)業(yè)法案》也規(guī)定了農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營為主體，資本不能隨意收購農(nóng)地。目前全世界發(fā)達國家都在農(nóng)地的嚴格用途管制下才允許流轉，這和我國耕地在嚴格農(nóng)業(yè)用途管制下的流轉是一樣的。

四、熱愛耕地的主體和農(nóng)地需求與否之辨析

反對耕者有其田的學者一般都假設各級政府或者集體是最熱愛耕地的主體，這個假設被事實所粉碎。

首先，從馬克思歷史和邏輯相統(tǒng)一的角度看，農(nóng)民是中國最珍愛自己的土地的所有者②正是因為農(nóng)地對農(nóng)民的重要性，中國農(nóng)民作為理性的經(jīng)濟人，是最熱愛自己的土地的。這個可以從國土資源部的報告中指出，侵害耕地的主體是各級政府，而非農(nóng)民，而且農(nóng)民上訪等最主要的原因也是因為耕地被侵害。因此，溫鐵軍的論述在論據(jù)上是站不住腳的。見《80%違法用地面積的違法主體是政府》，中國國土資源報，2007-07-13.。步德茂等人［17］在考察18世紀廣東土地商品化過程中，揭示出農(nóng)民大多憎惡與土地分離，他們典賣土地是不得已而為之的，并且盡可能的贖買回來。而美國學者帕金斯［18］認為中國農(nóng)民不會為了要取得投機或經(jīng)商的資本，或因為想變動一下處境而出賣他們自己的土地。大多數(shù)土地的轉讓都是因為天災人禍被迫的，并且盡可能贖回自己的土地。黃宗智［19］認為，清代土地轉讓沒有增加，但土地很少有絕對出售的，除非是天災人禍實在迫不得已才典當?shù)?，并且都注明是活賣（即可出典者永遠享有贖回的權利），沒有注明是活賣的，典賣者在30年內(nèi)可以贖回土地，只有當原訂契約上特定注明交易是絕賣時，原主才無贖回的權利。毛澤東［20］同志的早期調(diào)查表明，農(nóng)民即使要出典、出租、轉包或出賣土地，也只愿意給兄弟、族人、親友耕種，以便日后還可能贖回或領回自己耕種；這是農(nóng)民防范風險的自我優(yōu)選法。同時，即使在清末民國前期，特殊困難導致農(nóng)民賣地的比率也只占整個農(nóng)戶的2%。

因此，李昌平等［21］學者認為農(nóng)民沒有這個需求，未必符合調(diào)查實際。據(jù)趙俊臣、喬召旗2006年對云南省大理白族自治州南澗彝族自治縣沙樂村的問卷調(diào)查，64.8%的農(nóng)戶期望農(nóng)地產(chǎn)權長期不變，永久歸自家（見表2）。

表2　　農(nóng)戶對農(nóng)地產(chǎn)權的態(tài)度調(diào)查

此外，許志永［22］于2002年在河南、山東等地的調(diào)查顯示，80%以上的農(nóng)民主張土地私有。只有少數(shù)農(nóng)民主張土地集體所有，這些人分別是村干部及其家屬，以及因婚嫁生子造成明顯人多地少的家庭③筆者在2006年作為省百家社會科學專家在福建龍巖市上杭縣、新羅區(qū)、永定縣等的調(diào)查和筆者家鄉(xiāng)南平的口頭調(diào)查，絕大部分農(nóng)戶都希望耕者有其田。。2013年9月6日，由學者和官員組成的調(diào)研組對安徽省鳳陽縣大廟鎮(zhèn)東陵村的調(diào)研對象包括：村支書、支委、文書和老村長、老隊長以及普通農(nóng)民等十人。其中，大部分農(nóng)民都有農(nóng)地產(chǎn)權需求［23］。正因為農(nóng)民沒有土地所有權，出現(xiàn)了土地的掠奪性經(jīng)營，大量使用化肥、農(nóng)藥，造成土壤退化、毒化，農(nóng)田水利建設基本沒有投入，形成了種地靠化肥、吃糧靠天收的局面。而中國經(jīng)濟體制改革研究會對除西藏外的30個省、直轄市和自治區(qū)，125個縣級單位（城市郊區(qū)、縣級市和縣），250個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，500個行政村，關于土地對農(nóng)民家庭的意義，在9個子問題的回答中，“土地是我家財產(chǎn)，不能輕易失去”的評分排在第二位（78.3分）。與此相應，對該問題的反問題“承包地是集體財產(chǎn)，村里想收回就收回”的評分最低，回答“基本同意”和“完全同意”的農(nóng)戶只占11.4%。而在回答土地在什么條件下可以賣出時，樣本戶中已租出借出土地的348戶的回答，其中50.9%的農(nóng)戶堅持“在任何情況下不同意”賣地，也有4%的農(nóng)戶回答“現(xiàn)在就可以賣”，即不需要再有附加條件。另有很多農(nóng)戶回答“滿足一定條件就可以賣地”，這類回答的戶數(shù)合計157戶，占回答總戶數(shù)的45.1%。盡管回答此問題的是租出借出土地戶，但45.1%仍是一個不小的比例。在認為滿足一定條件可以賣地的157戶中，認為價格滿意可以賣地的占第一位（36.2%），意味著農(nóng)民在決定是否賣地時，土地的財產(chǎn)意義成為重要的決定因素［24］。

而最新的調(diào)查表明：9成農(nóng)民不愿交地換非農(nóng)戶口：“沒工作不如種地”［25］。因此，筆者認為，從經(jīng)濟理性邏輯推理，在存在極大級差地租的大中小城市的郊區(qū)以及沿海發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民和經(jīng)濟不發(fā)達或山區(qū)的農(nóng)民，他們的態(tài)度可能是不同的。前者一般要求耕者有其田，而后者對保持目前的農(nóng)地集體所有家庭耕種可能沒有異議，但不代表對農(nóng)地產(chǎn)權抱有極大的熱情和期盼。

其次，從公共選擇理論看，作為集體耕地代理人的各級政府（包括村集體）也是理性的經(jīng)濟人。由于層層的委托代理，信息的耗散，委托人和代理人之間的責、權、利不對稱。特別是目前各級政府尤其是縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府由于財政壓力，全國1080個縣發(fā)不出來工資，財政長期赤字、入不敷出的超過50%［26］，于是土地成為很多地方政府的“第二財政”，成為政府官員追求GDP增長的資本原始積累的載體。因此侵害耕地的主體80%是各級政府，其中大部分是基層政府。

最后，耕者有其田會阻礙中國的糧食安全嗎？有些反對者認為農(nóng)地耕者有其田后，農(nóng)民可以在自己的耕地上建房子、種植經(jīng)濟作物等會導致中國的糧食安全出問題。這個看法是片面和錯誤的。一方面，我國的相關法律規(guī)定了耕地的保護法則；而實際上如前所述，侵害我國耕地的微觀主體80%是各級政府，而不是農(nóng)民。另一方面，我國糧食安全最好的時期是在解放后到1956年之前，以及1979年開始的農(nóng)村家庭承包制，不僅一舉解決了中國人的吃飯問題，而且是比20世紀50到70年代人口增加一倍的基礎上解決的。

五、耕者有其田會阻礙城市化建設之辨析

首先，從國際上看，從來沒有一個現(xiàn)代國家在城市化過程中因為耕者有其田而導致城市化滯后或市政建設滯后的問題，并阻礙城市化建設的。相反，我國由于二元社會結構等問題，2015年底城市化程度為56.01%，但按照公共服務的戶籍來計算我國真實的城市化率為37%左右，遠落后于發(fā)達國家平均水平（見表3）。而工業(yè)化和城市化領先全球的西歐、北美、日本，土地制度都是“私人所有、自由買賣、按值成交”。

表3　2011年世界各國的城市化水平　　單位：%

其次，耕者有其田會導致非農(nóng)建設用地成本提高問題。一方面，如果通過市場等價交換的原則，農(nóng)民可以獲得大部分的征地款項，而不是目前的5%-10%（地方政府占20%-30%，企業(yè)占40%-50%，村級組織占25%-30%，農(nóng)民僅占5%-10%）。因此，根據(jù)國土資源部的公報數(shù)據(jù)，各級政府獲得的土地財政從2005年的5505億元，大幅度暴漲到2014年的4.29萬億元、2015的3.37萬億元。另一方面，土地作為要素價格的提高有利于建設節(jié)約型和諧社會，不會導致我國耕地被浪費使用。如2015年我國城市人均土地面積134平方米，遠遠超過國外人均80平方米的城市化水平。城市用地增長率與人口增長率的比例，我國的數(shù)據(jù)為2.29∶1，而國際上比較合理的數(shù)據(jù)是1.12∶1。

最后，如果真正以公益目的用地需要征用土地，這在我國的《憲法》《土地管理法》等法律規(guī)章都有明確規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用?！北徽鞯貑挝挥蟹膰倚枰牧x務，并獲得適當補償?shù)臋嗬?/p>

六、結論與討論

眾所周知，國內(nèi)外絕大多數(shù)學者都承認目前農(nóng)地集體產(chǎn)權存在很多弊端，隨著時間的推移，黨和政府不斷賦予農(nóng)民比較完整的農(nóng)地產(chǎn)權，如承包經(jīng)營權從15年到30年到長久不變，提高農(nóng)民的土地增值收益的分配，允許農(nóng)地集體入市等。因此，以上五大批評耕者有其田的論據(jù)是不成立的，但筆者認為目前耕地產(chǎn)權問題應在產(chǎn)權之外的農(nóng)民耕地產(chǎn)權的保護問題。

首先，從上面分析可以看出，相對于產(chǎn)權而言，更重要的是農(nóng)民目前土地權利的保障問題，耕者有其田未必能遏制土地被強制征用，問題的關鍵不是土地所有權，而是連法律明確規(guī)定的土地使用權都得不到尊重，因此耕者有其田的前提，是要保障農(nóng)民農(nóng)地產(chǎn)權不受侵犯，否則在強大的公權力面前，任何所有權都是脆弱的。

其次，目前中國的耕地還承擔著中國經(jīng)濟改革的成本，即地方政府的“資本原始積累”和“土地財政”的功能。農(nóng)地集體產(chǎn)權的制度安排就其實質來說，是國家控制農(nóng)村經(jīng)濟權利的一種形式。由于中國改革目前已經(jīng)不是帕累托改進時期，中國目前的經(jīng)濟高速發(fā)展，其中低廉的土地價格起到極其重要的作用。比如，改革開放的30多年中，僅征用農(nóng)地的價格剪刀差，就從農(nóng)村拿走20-30萬億元。因此，如果不改變目前的官員政績考核機制、不改變目前我國經(jīng)濟增長的粗放模式，不建立起中央和地方財權和事權相對稱的公共財政制度，任何的農(nóng)地產(chǎn)權都沒有保障。

最后，目前耕地產(chǎn)權的弊端和不可持續(xù)性。2013年，我國20.27億畝耕地受到不同程度的化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等污染，有超過3億畝耕地受到不同程度的重金屬污染，約5000萬畝耕地受到中、高度污染不能復耕④第二次全國土地調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果的公報.新華網(wǎng)，2013-12-30.。我國耕地化肥施用量平均469公斤/公頃，比國際平均117公斤/公頃高約4倍，總施用量5704.2萬噸（折純），占世界的35%；農(nóng)藥施用量平均14.7公斤/公頃，比國際平均5.88公斤/公頃高約2.5倍，總施用量178.7萬噸，占世界的20%；農(nóng)膜總使用量124.5萬噸，覆蓋耕地1979.05萬公頃，回收率比較低⑤中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒2013［M］.中國統(tǒng)計出版社，2013.。這些都導致了我國耕地土壤板結化、質量退化、毒化和沙化。也嚴重地威脅到我國的糧食安全和食品安全。

因此，隨著我國耕地面積的減少和質量下降，為激發(fā)耕地主體農(nóng)民的投資熱情等，我們是否可以把全國基本農(nóng)田的耕地和西北、東北等偏遠地區(qū)的耕地實現(xiàn)耕者有其田呢？

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（責任編輯：管仲）

福建省社科基金項目（項目編號：2011B218）。

丁長發(fā)（1969-），男，福建順昌人，經(jīng)濟學博士，副教授，碩士生導師，研究方向：中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟體制改革。