謝小蓉

（西南財經(jīng)大學中國西部經(jīng)濟研究中心，四川 成都 611130）

“三農(nóng)”問題

城鎮(zhèn)化、耕地流失與糧食安全

謝小蓉

（西南財經(jīng)大學中國西部經(jīng)濟研究中心，四川 成都 611130）

城鎮(zhèn)化進程中耕地變化對糧食安全的影響成為近年來中國學術(shù)界重點關注問題之一。文章首先分析新中國成立至今的城鎮(zhèn)化發(fā)展各階段及其耕地變化的特征，然后定量分析城鎮(zhèn)化進程中耕地面積和耕地質(zhì)量變化對中國糧食安全的影響，最后從國家糧食安全的角度出發(fā)提出中國城鎮(zhèn)化道路選擇：一是堅持耕地資源集約型城市化道路；二是保持城鎮(zhèn)化適度發(fā)展；三是嚴格執(zhí)行土地管理制度；四是構(gòu)建全要素耕地保護體系。

城鎮(zhèn)化；耕地流失；糧食安全

城市化是人類社會發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。按照美國城市地理學家諾瑟姆提出的城市化階段性規(guī)律，20世紀90年代中期中國開始進入城市化加速發(fā)展階段，即城市化率達到30%。根據(jù)聯(lián)合國的預測，到2020年，中國將有一半人口居住在城鎮(zhèn)地區(qū)［1］。糧食安全問題始終是關系人類生存與發(fā)展的重要問題。城市化進程中耕地變化是否對糧食安全產(chǎn)生影響這一問題存在較大爭論。主流觀點認為城市擴張是耕地減少的主要源頭之一［2-4］。姜長云［5］和魏振香［6］認為片面追求城市化的外延擴張，或基于財政增收的動機過度推崇經(jīng)營城鎮(zhèn)，導致大量基本農(nóng)田被侵占，持續(xù)增加耕地占用壓力，制約糧食綜合生產(chǎn)能力增長，對國家糧食安全造成壓力。其他學者也認為城市化擴張影響著國家糧食自給能力［7-9］。因此，不少學者提出，中國的糧食安全，不在庫里，而在地里［10-12］。但也有不少學者持反對觀點。一些學者認為，由于城鎮(zhèn)人均建設用地少于農(nóng)村，人口城市化和農(nóng)村勞動力非農(nóng)化不僅不會增加耕地占用，而且對耕地保護還會有積極地促進作用［13］［14］，或是城市化對耕地減少還起到一些緩解作用［15］。也有學者認為耕地變化對中國糧食安全沒有造成顯著影響［16］。郭劍雄［17］進一步提出，長期來看，只要農(nóng)業(yè)資本投入能夠保持較大增長，農(nóng)業(yè)技術(shù)能夠?qū)崿F(xiàn)不斷創(chuàng)新，有可能實現(xiàn)城市化水平和糧食生產(chǎn)能力的同步提高。

一、中國城鎮(zhèn)化發(fā)展階段與耕地變化：1949-2011年

城鎮(zhèn)化，又稱城市化，是由農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會向以工業(yè)和服務業(yè)為主的現(xiàn)代城市社會逐漸轉(zhuǎn)變的歷史過程，或指農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口、農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械貐^(qū)的過程。衡量城鎮(zhèn)化水平通常用城鎮(zhèn)化率表示，即城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎?。美國城市地理學家諾瑟姆［2］通過對發(fā)達國家城市化發(fā)展歷史軌跡的研究，將城市化進程分為沿“S”形曲線變動的三個基本階段，即初期城市化率低于30%；中期城市化率突破30%后，直到城市化率接近70%，此為城市化加速階段；后期城市化率突破70%，城市化趨于平緩［18］。根據(jù)“S”形變動規(guī)律，新中國成立至今六十多年來，中國城鎮(zhèn)化過程復雜曲折，可歸納為五個階段：

（一）城鎮(zhèn)化初期發(fā)展階段（1949-1957年）：耕地面積逐年遞增

1949-1957年，中國工業(yè)化和城市建設大規(guī)模展開。城鎮(zhèn)化率由1949年的10.64%上升為1957年的15.39%，年均增幅為0.68%。同期耕地面積也由97881.33千公頃大幅度增長為1957年的111830.00千公頃（見圖1）。

圖1　1949-1957年中國城鎮(zhèn)化水平與耕地面積變化

耕地面積增長原因在于：（1）1949-1952年中國進行全國性土地改革，大量戰(zhàn)亂撂荒的耕地得到復耕，加之“誰開誰有”政策的鼓勵，農(nóng)民生產(chǎn)積極性得到提高。1949年12月，毛澤東發(fā)布軍隊參加生產(chǎn)建設工作的指示，復墾和開荒面積進一步擴大。（2）1953-1957年國家采取大辦國營農(nóng)場、軍墾農(nóng)場和鼓勵農(nóng)民就地開荒、移民開荒以及知識青年志愿墾荒等形式，四年全國累計開荒5476.5千公頃［19］。扣除城鄉(xiāng)基本建設占地和災害毀損，1957年全國耕地面積增加到111830千公頃，達到該時期歷史最高水平。這一時期，中國糧食總產(chǎn)量由1949年的11318萬噸上升為1957年的19505萬噸。雖然糧食產(chǎn)量逐年增長，但仍不能完全滿足國家建設和發(fā)展的需要。為了緩解糧食安全壓力，國家制定了糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、憑票供應口糧等政策措施，制約了農(nóng)村人口向城市的自由轉(zhuǎn)移，阻礙了城市化的發(fā)展。

（二）過度城鎮(zhèn)化階段（1958-1960年）：耕地面積急劇減少

1958-1960年，“大躍進”誘使城鎮(zhèn)化過度發(fā)展。我國城鎮(zhèn)化率由1958年的16.25%激增至1960年的19.75%，年均增幅高達1.45%，達到新中國城鎮(zhèn)化歷史最高水平。過度城鎮(zhèn)化使得3年內(nèi)城鎮(zhèn)人口凈增2352萬人?！按筌S進”導致國民經(jīng)濟比例失調(diào)，大量耕地被占用和毀棄。中國耕地面積急劇減少，從1957年的峰值11183.00千公頃下降到1960年的104861.33千公頃，年均減少2322.89千公頃（見圖2）。

圖2　1958-1960年中國城市化水平與耕地面積變化

城鎮(zhèn)的超常規(guī)發(fā)展占用大量耕地，限制了糧食生產(chǎn)。“大躍進”時期糧食連續(xù)減產(chǎn)，由1958年的年產(chǎn)2億噸減少到1960年的年產(chǎn)14350萬噸，導致糧食的生產(chǎn)和供應遠遠不能滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求。為確保糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策的執(zhí)行，國家在農(nóng)村地區(qū)實行了人民公社制度。人民公社制度打擊了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力受到了極大地束縛，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率急劇下降，加上自然災害等原因，糧食產(chǎn)量跌至建國初期水平，糧食供需矛盾進一步激化。

（三）逆城鎮(zhèn)化階段（1961-1978年）：耕地面積持續(xù)減少

“大躍進”和三年自然災害時期，過度城鎮(zhèn)化導致糧食供需缺口巨大。商品糧供應嚴重失衡使得城鎮(zhèn)化發(fā)展失去根本保障。為緩解矛盾，國家在1961-1965年期間組織了大規(guī)模的返鄉(xiāng)運動。城鎮(zhèn)化率從1961年的19.29%回落到1965年的17.98%，其中，1964年更是跌落到16.52%。鄉(xiāng)村人口增多有助于加強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。與此同時，耕地面積從103310.67千公頃回升至103594.00千公頃。而1966-1976年文化大革命期間，大批知識分子和干部下鄉(xiāng)。城鎮(zhèn)化率徘徊在17.50%左右，一直處于波動狀態(tài)，但仍比1961-1965年高出近1個百分點。此時期耕地面積持續(xù)減少，降至1976年的99388.67千公頃。隨著文化大革命的結(jié)束，國民經(jīng)濟逐步恢復，城鎮(zhèn)化水平提高到1978年的17.92%?？傊?961-1978年間城市人口經(jīng)歷了幾次大的變動，年均城鎮(zhèn)化率僅為17.50%（見圖3）。與1958-1960年年均城鎮(zhèn)化率18.14%相比，下降了0.64%，是城鎮(zhèn)化發(fā)展不正常的階段。這一階段逐漸形成的戶籍管理制度等政策措施為此后城鎮(zhèn)化發(fā)展產(chǎn)生了負面影響。

圖3　1961-1978年中國城鎮(zhèn)化水平與耕地面積變化

（四）城鎮(zhèn)化恢復發(fā)展階段（1979-1995年）：建設用地快速擴展

改革開放后，中國城鎮(zhèn)化而進入了發(fā)展新階段，城鎮(zhèn)化水平不斷提高。1979年城鎮(zhèn)化率由改革開放前的17.92%提高到18.96%，一年增長1個百分點。到1995年，城鎮(zhèn)化率高達29.04%。17年間，城鎮(zhèn)化水平提高了10個百分點，年均增長0.65%（見圖4）。與“大躍進”時期過度城鎮(zhèn)化不同的是，這一階段城鎮(zhèn)發(fā)展對鄉(xiāng)村人口的吸收控制在合理比例范圍內(nèi)。此時耕地面積不斷減少，由1979年的 99498.00千公頃降至 1995年的94973.90千公頃，年均減少259.73千公頃。這一時期，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制極大地調(diào)動了農(nóng)民的勞動生產(chǎn)積極性，解放了農(nóng)村勞動生產(chǎn)力，糧食產(chǎn)量大幅度提高。1984年全國糧食產(chǎn)量高達40730.5萬噸，比1978年增加了33.65%。此后全國糧食產(chǎn)量持續(xù)穩(wěn)定在較高水平，夯實了糧食安全堡壘，保障了城鎮(zhèn)化發(fā)展的用糧需求。

圖4　1979-1995年中國城鎮(zhèn)化水平與耕地面積變化

衡量城鎮(zhèn)化發(fā)展速度是否合理的指標之一是城市用地擴展的合理性系數(shù)。根據(jù)中國城市規(guī)劃設計院對歷年城市化進程的分析，城鎮(zhèn)建設用地增長率應略高于人口增長率，且二者合理比例系數(shù)為1.12。1979-1995年中國城鎮(zhèn)化恢復發(fā)展階段，出現(xiàn)一個值得注意的問題：城市建成區(qū)面積的增加快于城市人口的增加，且增長速度在加快。根據(jù)國家土地管理局對上海等24個大中城市的調(diào)查結(jié)果顯示：與1980年相比，1995年受訪城市建成區(qū)面積凈增1406.6平方千米，年均增長4.5%；建成區(qū)人口凈增1406.6萬人，年均增長2.3%［20］。調(diào)查城市的城市用地擴張的合理性系數(shù)為2.2，遠高于中國城市規(guī)劃設計院提出的1.12的標準。數(shù)字表明，城市規(guī)模急速膨脹①1981-1990年中國城市規(guī)模擴大了4888.3平方千米。，建成區(qū)土地利用率下降，城市人均用地量迅速擴大，引起耕地銳減。以北京為例，1950年北京市建成區(qū)僅100多平方千米，1989-1993年北京市建成區(qū)猛增至305平方千米，增幅達77.22%；1983-1993年期間，城市擴張占用耕地48.6萬畝，年均占地4.4萬畝［20］。由此可見，隨著城鎮(zhèn)化恢復發(fā)展，城市擴張速度過快，沖擊著耕地資源的持續(xù)利用。

（五）城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段（1996年至今）：建設占用耕地日趨嚴重

一般而言，城鎮(zhèn)化率超過30%就步入城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段。根據(jù)中國國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，1996年中國城鎮(zhèn)化率達到30.48%。此后城鎮(zhèn)化水平直線上升，2003年達到40.53%，2010年達到49.95%。1996-2010年中國城鎮(zhèn)化率以年均1.39個百分點的速度提高，這意味著城市人口的膨脹②據(jù)中國國家統(tǒng)計局歷年《中國統(tǒng)計年鑒》計算得到：1996-2010年每年有1900多萬農(nóng)村人口成為城鎮(zhèn)人口。和城區(qū)面積的擴大。大中城市建設用地擴張所需的新增城市建設用地占用耕地的比例平均為70.0%。其中，東部地區(qū)城市建設用地擴張占用耕地的比例最低為69.0%，中部地區(qū)為72.0%，西部地區(qū)高達80.9%［4］。由于城市增容擴建，大量耕地被征用，耕地流失問題日趨嚴重。1996年我國耕地面積為130039.20千公頃，而到2008年為121715.90千公頃，13年間共減少8323.30千公頃，年均減少693.61千公頃；人均耕地面積由1996年的1.594畝/人降至2008年的1.375畝/人，降幅高達13.74%，不足1952年人均耕地面積一半（見圖5）。

圖5　1996-2010年中國城鎮(zhèn)化水平與耕地面積變化

建設占用耕地是中國耕地流失的重要原因之一。如表1所示，1996年城鎮(zhèn)化建設占用耕地635.43千公頃，形成峰值。1997-2009年城鎮(zhèn)化建設占用耕地由193千公頃增至319千公頃。城鎮(zhèn)化建設占用耕地占當年耕地減少總面積的比重由1997年的41.77%上升至2008年的76.76%。雖然近年來在國家一系列耕地保護政策下，耕地減少速度有所放緩。但隨著城鎮(zhèn)化的推進，近年來建設占用導致耕地流失現(xiàn)象日趨嚴重。2003-2007年間，建設用地占當年耕地減少面積的比重由7.95%（歷史最低值）猛增至79.69%（歷史最高值），年均增幅達到17.94%。2010年我國耕地面積約為18.26億畝，比1997年的19.49億畝減少1.23億畝。2010年城鎮(zhèn)化建設占用耕地仍達211.8千公頃，占年內(nèi)減少耕地的比重達43.36%。2011年城鎮(zhèn)化建設占用耕地仍達253.0千公頃，比上年增加31.2千公頃，占年內(nèi)減少耕地的比重依舊高于40%?？梢姡Ｗo耕地的主要挑戰(zhàn)來源于城市和小城鎮(zhèn)的快速膨脹和建設用地的擴張。

二、中國城鎮(zhèn)化進程中耕地流失對糧食安全的影響

根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）1996年對糧食安全概念所作出的第三次表述，實現(xiàn)糧食安全就是確保人人都有權(quán)獲得安全而富有營養(yǎng)的糧食。因此，增加糧食的有效供給（數(shù)量和質(zhì)量）就成為實現(xiàn)糧食安全的先決條件。糧食生產(chǎn)必須遵循農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本規(guī)律，發(fā)生在生物—自然、社會—政治、經(jīng)濟—技術(shù)這三重環(huán)境內(nèi)各種過程的綜合［21］。其中，耕地是糧食生產(chǎn)最重要的自然資源基礎，對糧食有效供給能力起著最根本的約束作用，所謂“地之不存，糧將焉出”［8］。通過上文對中國城鎮(zhèn)化進程分階段分析，鑒于城市化建設占用耕地數(shù)據(jù)的可獲得性，筆者將重點研究中國城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段（1996年至今）耕地流失對糧食安全的約束作用，圍繞耕地數(shù)量減少對糧食播種面積變化的約束作用、耕地質(zhì)量變化對糧食生產(chǎn)水平的影響兩方面展開。

表1　1996-2011年中國耕地面積與城鎮(zhèn)化建設用地占用耕地情況　　單位：千公頃

（一）耕地數(shù)量減少對糧食播種面積的約束作用

影響糧食總產(chǎn)量的因素主要有耕地面積、糧食播種面積和糧食單位面積產(chǎn)量。隨著中國城市化加速發(fā)展，1996-2008年中國耕地面積逐年下降，城鎮(zhèn)化建設占用耕地成為耕地面積減少的重要原因③2009年開始，《中國國土資源公報》不再公布耕地面積。。與此同時，1996-2003年糧食總產(chǎn)量和單產(chǎn)波動中下降，與1996年相比，2003年糧食總產(chǎn)量和單產(chǎn)降幅分別達到14.64%和3.35%。隨后，2003-2010年，中國糧食總產(chǎn)量和單產(chǎn)呈現(xiàn)平穩(wěn)上升態(tài)勢。但增長幅度都趨于緩慢。尤其是糧食單產(chǎn)水平更是在2009年陡然下降，降幅高達1.62%（見表2）。因此，表面上看耕地面積減少與糧食總產(chǎn)量增長趨勢明顯不一致，深入分析卻能夠發(fā)現(xiàn)，耕地面積減少制約糧食播種面積的增長，從而對糧食總產(chǎn)量增長產(chǎn)生越來越強的約束作用。

由表2可知，1996-2011年中國糧食單產(chǎn)年均增幅為1.02%，糧食播種面積年均減幅為0.12%，耕地面積年均減幅為0.53%，糧食總產(chǎn)年均增幅為0.88%。雖然糧食播種面積、耕地面積逐年減少，糧食總產(chǎn)卻能夠保持增長，其中，由于農(nóng)業(yè)技術(shù)進步引起的糧食單產(chǎn)水平提高對糧食總產(chǎn)量作用較大。具體來說，良種推廣普及、節(jié)水灌溉、病蟲害專業(yè)化統(tǒng)防統(tǒng)治、測土配方施肥、玉米地膜覆蓋等新栽培技術(shù)的應用，以及農(nóng)業(yè)機械化水平進一步提高，都為糧食穩(wěn)定增產(chǎn)做出重要貢獻。根據(jù)科技部提供的數(shù)據(jù)，良種對我國糧食作物增產(chǎn)的貢獻率達到35%以上，我國糧食作物的良種覆蓋率已經(jīng)達到95%④《我國糧食產(chǎn)量再上新臺階》國家統(tǒng)計局http：//www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20111202_402769587.htm。。但是，也必須看到，糧食單產(chǎn)和總產(chǎn)量增速整體趨緩。因此，在其他條件不變的情況下，依靠技術(shù)進步提高單產(chǎn)進而提高糧食總產(chǎn)量的空間非常有限。在此情況下，糧食播種面積成為糧食總產(chǎn)量的主要變量。而糧食播種面積由糧食復種指數(shù)和耕地面積共同決定。由于農(nóng)業(yè)科技沒有取得重大突破，特定地區(qū)的最大光溫生產(chǎn)潛力是一定的，復種指數(shù)也存在著必然上限。因此，過分依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)提高復種指數(shù)，以替代耕地面積對糧食生產(chǎn)的保障作用的設想是不可行的。由此可見，隨著城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，耕地面積對糧食播種面積具有較強的約束作用。

表2　1996-2011年中國糧食生產(chǎn)變化與耕地面積變動率

從耕地面積減少的結(jié)構(gòu)來看，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整減少耕地面積所引起的糧食播種面積變化具有較大彈性，較易恢復糧食生產(chǎn)；而建設占用耕地等其他原因引起耕地減少可逆性差，難以恢復糧食生產(chǎn)，導致糧食生產(chǎn)剛性減少。除農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整外，其他原因引起的耕地面積減少占當年減少耕地總面積的比重平均高達88.07%，而城鎮(zhèn)化建設占用耕地是耕地面積減少的主要原因。2007年城鎮(zhèn)化建設占用耕地占當年耕地減少面積的79.69%⑤根據(jù)中國國土資源部歷年《中國國土資源公報》整理計算而得。。由于城鎮(zhèn)化進程繼續(xù)推進導致耕地面積不斷減少，而我國數(shù)年內(nèi)人口仍將持續(xù)增長，因此，我國人均耕地減少的趨勢短期內(nèi)難以逆轉(zhuǎn)。不難想象，隨著城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，耕地流失對糧食生產(chǎn)的強約束將日益凸顯。

（二）耕地質(zhì)量變化對糧食生產(chǎn)水平的影響

隨著經(jīng)濟發(fā)展和人口持續(xù)增長，城市擴張占用耕地呈現(xiàn)增長的趨勢。由于城鎮(zhèn)一般分布在自然條件較好的平坦地區(qū)，周邊耕地生產(chǎn)力高。因此，城鎮(zhèn)化平攤式擴張造成大量優(yōu)質(zhì)耕地占用比例大。這些被占用的優(yōu)質(zhì)耕地很難通過開發(fā)荒地進行彌補。為了確保國家糧食安全，政府出臺了一系列耕地保護政策，如耕地總量動態(tài)平衡政策。表面上看，某些地區(qū)城市擴張占用耕地實現(xiàn)了“占補平衡”。實際上，卻造成耕地質(zhì)量產(chǎn)生不利變化，即耕地地域環(huán)境變化和耕地生產(chǎn)力變化，由此引起糧食生產(chǎn)水平產(chǎn)生很大差異。

1.耕地地域環(huán)境差異造成糧食作物復種指數(shù)不同。復種潛力是決定復種指數(shù)變化的自然原因和重要因素，是現(xiàn)有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)下農(nóng)作物復種的上限。梁書民［22］研究表明，大于等于10℃積溫與熟制的對應關系大致為：（1）大于等于10℃積溫1000-1500時，休耕情況下可以栽培早熟喜涼作物，因此復種指數(shù)僅為0.5。（2）大于等于10℃積溫1500-3500時，可以常年栽培中溫作物和喜涼作物，因此復種指數(shù)為1。（3）大于等于10℃積溫3500-4000時，冬小麥復種早熟喜涼作物，其熟制可達兩年三熟，因此復種指數(shù)為1.5。（4）大于等于10℃積溫4000-5000之間，冬小麥可復種玉米、谷子、大豆和甘薯，是典型的一年兩熟地區(qū)，稻麥兩熟和栽培雙季稻，因此復種指數(shù)為2。（5）大于等于10℃積溫5000-6000時，雙季稻可加種冬作大麥、小麥或油菜，熟制可達兩年五熟，因此復種指數(shù)為2.5。（6）大于等于10℃積溫6000以上時，可常年栽培雙季稻加種冬作大麥、小麥或油菜，或者常年栽培三季稻，熟制可以達到一年三熟，因此復種指數(shù)為3，是最大值。歷史上我國主要農(nóng)耕區(qū)分布在（4）（5）（6）區(qū)域。其中，東部的長江三角洲、珠江三角洲、京津唐地區(qū)、山東半島等地區(qū)復種指數(shù)均在2以上。這些地區(qū)恰是中國城市建設用地擴張快、占用的耕地比例高的區(qū)域。觀察城市化發(fā)展軌跡，不難發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)化占用大量高復種潛力地塊，使得該地域內(nèi)的復種總潛力下降?，F(xiàn)行耕地占補平衡制度實施過程中，經(jīng)濟發(fā)展較快的東中部地區(qū)城鎮(zhèn)化建設占用大量優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)良田，而其補充的耕地卻主要分布在區(qū)位、地形和水熱條件相對較差的地方的中西部地區(qū)。也就是說，在復種指數(shù)高的地區(qū)城市建設占用耕地，在復種指數(shù)低的地區(qū)開發(fā)新增耕地。假設兩地耕地生產(chǎn)力相同，由于地域環(huán)境不同、復種指數(shù)差異，影響到國家總體復種指數(shù)的增加，最終影響國家糧食生產(chǎn)水平。

2.耕地生產(chǎn)力差異造成糧食單產(chǎn)水平降低。我國耕地資源質(zhì)量差，耕地后備資源質(zhì)量不高，導致耕地補充空間潛力狹小。一方面，我國耕地質(zhì)量總體很差。三分之二的耕地分布在山地、丘陵和高原地區(qū)，且缺乏灌溉設施，旱澇不保。40%的耕地因為水土流失和荒漠化侵蝕，耕地質(zhì)量嚴重退化。20%的耕地因受到農(nóng)藥污染和工業(yè)“三廢”影響，每年有數(shù)百萬畝耕地減產(chǎn)甚至絕收［9］。另一方面，我國耕地后備資源質(zhì)量總體不高。31個省、區(qū)、市都分布著可供開發(fā)的耕地后備資源，但水熱條件好的南方和東部的耕地后備資源較少，大部分耕地后備資源位于北方和西部干旱地區(qū)。這些地區(qū)水資源缺乏，土地鹽堿化現(xiàn)象突出，自然災害比較頻繁，土地生產(chǎn)力相對較低。而且，由于受資金投入和生態(tài)環(huán)境保護等因素制約，這些地區(qū)不宜大面積開發(fā)新增耕地。因此新增耕地質(zhì)量不高，耕地補充空間日趨狹小。

“占補平衡”導致耕地生產(chǎn)力出現(xiàn)較大差異。根據(jù)屠能地租理論，中國城鎮(zhèn)擴張主要占用自然條件較好的平原耕地。實際情況也是如此。據(jù)國土資源部的調(diào)查顯示，城鎮(zhèn)建設占用耕地大多是平原地區(qū)土壤肥力高、水源充足的優(yōu)良耕地。現(xiàn)行的耕地占補平衡存在著十分嚴重的“占優(yōu)補劣”現(xiàn)象。例如，2004年建設占用耕地多數(shù)是優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)良田，水田占用多，補充的耕地往往是舊城區(qū)置換出來的土地或者開發(fā)荒地，可耕性差；城市建設占用耕地中有灌溉設施的占72%，而補充耕地中有灌溉設施的僅占34%［23］。此外，東部的長江三角洲、珠江三角洲、京津唐地區(qū)、山東半島和西部成都平原和銀川等糧食單產(chǎn)比較高的地區(qū)，恰是中國城市建設用地擴張迅猛、耕地占用比例高的區(qū)域；西北、東北和華北等糧食單產(chǎn)低于全國平均水平的地區(qū)，卻是新增耕地的重要區(qū)域。由于現(xiàn)行的征地制度和耕地占補平衡政策不能有效約束地方城市發(fā)展占用高產(chǎn)田，而通過土地整理復墾補充耕地多為低產(chǎn)田，要提高其耕地生產(chǎn)力，受到資金投入、技術(shù)復雜、建設周期等諸多條件約束。因此，城市化加速發(fā)展導致耕地質(zhì)量下降趨勢難以遏制。耕地資源質(zhì)量差異導致糧食單產(chǎn)水平不同。在投入水平相對穩(wěn)定的情況下，減少1公頃高產(chǎn)田比減少1公頃低產(chǎn)田對糧食生產(chǎn)的影響更大［24］。很顯然，城市擴張勢必造成耕地生產(chǎn)力降低，影響糧食單產(chǎn)總體水平。

三、基于耕地保護和糧食安全的中國城鎮(zhèn)化道路選擇

（一）堅持耕地資源集約型城鎮(zhèn)化道路，避免單純的外延式城市發(fā)展

一是加快制定以發(fā)展大城市為主導，各級城市（鎮(zhèn)）全面部署的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，合理規(guī)劃，重點突出，避免小城鎮(zhèn)“遍地開花”。二是推行城鎮(zhèn)化發(fā)展的高人口密度政策措施，避免棄舊城建新城的做法，提高城市土地利用率，實現(xiàn)節(jié)約土地資源、保護耕地生產(chǎn)力與城市化發(fā)展協(xié)調(diào)同步。

（二）保持城鎮(zhèn)化適度發(fā)展，避免城鎮(zhèn)化“大躍進”

一是要有節(jié)奏地推行人口城市化，保持城市人口增長適度性，避免城市人口膨脹給糧食供給造成壓力。二是要確保城市建成區(qū)面積增速與城市人口增速保持合理水平（如城市擴展的合理性系數(shù)保持在1.12），避免城市建成區(qū)過度發(fā)展引起土地資源浪費。

（三）嚴格執(zhí)行土地管理制度，倡導地方政府綠色政績觀念

一是始終把珍惜、合理利用每一寸土地、切實保護耕地作為國家的基本國策，明確規(guī)定地方政府確保耕地數(shù)量和質(zhì)量雙重平衡的職責。二是改變當前衡量政府官員政績的標準，將保護耕地數(shù)量與質(zhì)量明確納入政府政績標準并給予較大權(quán)重，充分約束和激勵政府行為，增強政府官員耕地保護意識，從而實現(xiàn)經(jīng)濟—社會—生態(tài)和諧發(fā)展。

（四）構(gòu)建全要素耕地保護體系

耕地具有數(shù)量、質(zhì)量、空間、時間四大屬性。在城市化進程中，我國耕地保護對于數(shù)量問題最為關注。雖然近來理論和實踐部門都開始關注耕地保護數(shù)量和質(zhì)量并重。由于北糧南調(diào)新格局的形成導致耕地重心北移引發(fā)水資源和生態(tài)危機等，耕地空間的問題日益凸顯。關于耕地保護的時間問題，基本農(nóng)田何時不能占用？何以保證永久性基本農(nóng)田永久不變？總之，過去我們一味強調(diào)保護耕地面積（數(shù)量），事實上弱化了耕地其他方面的重要屬性。從我國基本國情出發(fā)，希望學術(shù)界和政府部門盡快樹立耕地全要素保護理念與準則，呼吁正在開展的土地管理法修訂工作能夠?qū)θ馗乇Ｗo體系予以考慮。

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（責任編輯：管仲）

國家自然科學基金項目（項目編號：71503214）；教育部人文科學研究項目（項目編號：12YJC790211）；西南財經(jīng)大學中國糧食安全政策研究項目（項目編號：JBK150404）。

謝小蓉（1981-），女，四川瀘州人，博士，副教授，碩士生導師，研究方向：糧食安全、農(nóng)村金融。