滿　莉　毛依娜

(1.中國財(cái)政科學(xué)研究院，北京 100142；2.中國PPP研究院，北京 100036)

我國海綿城市建設(shè)商業(yè)模式研究
——基于美、德兩國的經(jīng)驗(yàn)借鑒

滿莉1毛依娜2

(1.中國財(cái)政科學(xué)研究院，北京 100142；2.中國PPP研究院，北京 100036)

內(nèi)容提要：海綿城市建設(shè)作為2.0版的新型城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)啟動(dòng)的加速器，通過加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理，有效控制雨水徑流，將實(shí)現(xiàn)“修復(fù)水生態(tài)、改善水環(huán)境、涵養(yǎng)水資源、提高水安全、復(fù)興水文化”五位一體的目標(biāo)。中央安排近200億的中央專項(xiàng)資金給予支持，對(duì)采用政府與社會(huì)資本合作 (Public PrivatePartnership，PPP)模式達(dá)到一定比例的項(xiàng)目將獎(jiǎng)勵(lì)10%。海綿城市作為非經(jīng)營性項(xiàng)目，在推動(dòng)項(xiàng)目過程中政府與市場(chǎng)邊界及其商業(yè)模式不確定，進(jìn)入門檻較高，利益風(fēng)險(xiǎn)分配分擔(dān)機(jī)制不清晰，可操作性受限，導(dǎo)致社會(huì)資本的參與熱情有余、動(dòng)力不足。本文以和諧共生、低影響力開發(fā)理念、綠色可持續(xù)為理論依據(jù)，闡述分析目前非經(jīng)營性項(xiàng)目建設(shè)的難點(diǎn)，并結(jié)合國外海綿城市建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)與實(shí)例，從海綿城市建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)與考核指標(biāo)出發(fā)，提出海綿城市建設(shè)商業(yè)模式的總體思路與路徑，并提出具體的應(yīng)用建議。

海綿城市PPP模式商業(yè)模式低影響力開發(fā)績(jī)效評(píng)價(jià)

一、海綿城市建設(shè)背景

隨著我國工業(yè)化進(jìn)程的加速，城鎮(zhèn)化建設(shè)正在經(jīng)歷一個(gè)低起點(diǎn)、高增速的發(fā)展過程，由此引發(fā)的水生態(tài)、水污染、城市內(nèi)澇等城市水問題愈發(fā)嚴(yán)重。習(xí)近平總書記多次提到將建設(shè)海綿城市作為新時(shí)期城市治水的重要內(nèi)容。國家各部委先后發(fā)文引導(dǎo)海綿城市建設(shè)。2014年10月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布《關(guān)于印發(fā)海綿城市建設(shè)技術(shù)指南——低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建(試行)的通知》；國家財(cái)政部、水利部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部于12月印發(fā)《關(guān)于開展中央財(cái)政支持海綿城市建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》；2015年,三部委聯(lián)合啟動(dòng)了海綿城市建設(shè)試點(diǎn)工作，濟(jì)南、武漢等16個(gè)城市通過層層篩選被列入國家級(jí)試點(diǎn)名單；隨后，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺(tái)《海綿城市建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)與考核辦法(試行)》；8月，水利部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)水利工作的指導(dǎo)意見的通知》。10月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》,明確海綿城市建設(shè)是城市發(fā)展的方向，優(yōu)先推進(jìn)PPP模式明晰海綿城市建設(shè)的融資方向，并確立我國未來推進(jìn)海綿城市建設(shè)的工作目標(biāo)和基本原則?！昂＞d城市”是指城市能夠像海綿一樣，在應(yīng)對(duì)各種環(huán)境變化和承受自然災(zāi)害等方面具有良好的彈性。降雨時(shí)，對(duì)雨水進(jìn)行吸收、儲(chǔ)存、滲透、凈化等一系列雨水管理，補(bǔ)充地下水；當(dāng)城市缺水時(shí)將蓄存的水釋放并加以利用，最終形成一個(gè)雨水管理循環(huán)系統(tǒng)，達(dá)到“自然積存、自然滲透、自然凈化”的城市發(fā)展新模式。經(jīng)濟(jì)和社會(huì)功能的優(yōu)先性是傳統(tǒng)的城市建設(shè)理念，追求“堅(jiān)固耐用、經(jīng)濟(jì)美觀”，缺乏生態(tài)環(huán)境和水源涵養(yǎng)功能的社會(huì)認(rèn)知感，對(duì)城市中存在的水文效應(yīng)考慮不足。例如，為了增加建設(shè)用地，城市河湖進(jìn)行圍填；為了解決雨天道路泥濘的問題，城市建設(shè)中的馬路和停車場(chǎng)等通常采用硬化方式；為了節(jié)省河道兩岸土地，城市河道也采用渠化方式，人為增加排水流速，縮減河道斷面等等。海綿城市建設(shè)就是改變傳統(tǒng)的城市治水理念，在城市規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)領(lǐng)域進(jìn)行的一次創(chuàng)新。海綿城市偏重于盡可能地維持區(qū)域天然狀態(tài)的水文條件下進(jìn)行城市開發(fā)和建設(shè)，充分利用城市道路、綠化、公園等基礎(chǔ)設(shè)施為載體，制定適應(yīng)于不同城市的、可操作性強(qiáng)的實(shí)施戰(zhàn)略。推進(jìn)海綿城市建設(shè)過程中，一些問題制約了海綿城市在我國的發(fā)展。一是海綿城市建設(shè)投資規(guī)模大、增長快，資金保障比較困難。基于城市總體建設(shè)規(guī)模，以及地方經(jīng)濟(jì)增長及財(cái)政狀況，建設(shè)海綿城市的資金需求有較大的超前性。住建部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，海綿城市建設(shè)投資約為每平方公里1-1.5億元。無形中拉大了資金需求與財(cái)力和籌資能力的差距，導(dǎo)致融資的任務(wù)重、難度大。二是多元化的投融資格局尚未形成。目前，海綿城市建設(shè)領(lǐng)域市場(chǎng)開放度不高，體制、機(jī)制性的障礙還比較嚴(yán)重，融資渠道狹窄，方式單一。三是專業(yè)技術(shù)力量薄弱，管理理念相對(duì)滯后。四是海綿城市建設(shè)配套的政策、機(jī)制尚未成熟完善。中央財(cái)政為海綿城市建設(shè)試點(diǎn)提供專項(xiàng)資金補(bǔ)助支持，按照“一定三年，分檔補(bǔ)貼”的原則，對(duì)進(jìn)入海綿城市試點(diǎn)名單的直轄市每年補(bǔ)貼6億元，省會(huì)城市補(bǔ)貼5億元，其他城市4億元。除政府補(bǔ)貼外，政府鼓勵(lì)社會(huì)資本參與海綿城市，對(duì)采用PPP模式獎(jiǎng)勵(lì)10%。社會(huì)資本將成為海綿城市建設(shè)運(yùn)營中投融資的重要渠道。因此，政府和社會(huì)資本合作(PPP)是推進(jìn)海綿城市建設(shè)的重要抓手。作為非經(jīng)營性項(xiàng)目，社會(huì)資本參與度不高，需要多元化融資模式的介入。20世紀(jì)90年代發(fā)展至今，我國雨洪管理技術(shù)方面有許多研究，但是海綿城市的提出，國內(nèi)缺乏“商業(yè)模式”的研究與制定。本文通過介紹發(fā)達(dá)國家城市雨水管理的發(fā)展情況，結(jié)合國外海綿城市商業(yè)模式的運(yùn)用進(jìn)行較為詳盡的綜述，為我國海綿城市的開展提供經(jīng)濟(jì)視角和總體思路。

二、國外“海綿城市”建設(shè)技術(shù)及商業(yè)模式

目前，美國、德國、英國等國家和地區(qū)的“海綿城市”在全球領(lǐng)先。美國的雨洪管理主要采用低影響力開發(fā)(LowImpacted Development，LID)和最佳管理措施(Best Management Practices，BMP)兩種策略，現(xiàn)在美國已全面提出綠色基礎(chǔ)設(shè)施(Green Infrastructure，GI)。類似地，澳大利亞采用水敏感城市設(shè)計(jì)(Water Sensitive Urban Design,WSUD)，英國實(shí)施可持續(xù)排水系統(tǒng) (Sustainable Urban Drainage, SUDS)，以及新西蘭運(yùn)用低影響城市設(shè)計(jì)與開發(fā)(Low Impact Urban Design and Development,LIUDD)。本文著重對(duì)德國和美國的海綿城市建設(shè)技術(shù)和收費(fèi)機(jī)制進(jìn)行歸納，著重分析比較他們的商業(yè)模式運(yùn)作情況。

(一)德國

1.德國雨水處理系統(tǒng)

德國雨水處理系統(tǒng)對(duì)徑流的處理，要求開發(fā)后的水文條件接近于開發(fā)前的自然特征，從源頭、傳輸途徑、末端三個(gè)過程進(jìn)行控制調(diào)蓄。源頭控制是指從最初徑流產(chǎn)生處進(jìn)行處理，降低因徑流的匯集而造成污染物擴(kuò)散的風(fēng)險(xiǎn)。一般源頭控制可以采用透水鋪裝、屋頂花園、雨水收集罐、城市綠地等分散式設(shè)施。德國雨水處理系統(tǒng)經(jīng)過多年發(fā)展已日趨成熟，主要的雨水處理措施有三種：一是屋頂雨水集蓄系統(tǒng)，屋頂收集的雨水進(jìn)行簡(jiǎn)單的處理達(dá)到雜用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，一般用于社區(qū)的植被澆灑和廁所沖洗等非飲用用途。專家評(píng)估屋頂綠化工作達(dá)到一定密度后，未來至少可以儲(chǔ)存60%的雨水。二是自然滲透系統(tǒng)，采取植草溝、洼地、透水地面等措施，不僅降低下滲水量和速度，而且雨洪處理設(shè)施可與城市綠化景觀系統(tǒng)融合，從而改善局域小氣候兼具雨水調(diào)蓄及景觀、調(diào)節(jié)等多重屬性。三是雨水截流系統(tǒng)，比如德國設(shè)計(jì)綠地低于地面，在綠地內(nèi)建造雨水滯留設(shè)施吸收雨水。根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，草地覆蓋的土壤比同土壤條件的裸地穩(wěn)定入滲率高15%-20%。如果草地莖根密集且草葉繁茂，一般在地表有2cm深水層可儲(chǔ)存雨水，不易快速流失。途徑控制指的是將城市道路的徑流雨水引入綠地進(jìn)行下滲、蓄水、調(diào)節(jié)等處理。一是非交通干道路面常采用砂石或植草磚等易滲透路面，將剩余的徑流優(yōu)先排到道路綠化帶。二是道路橫斷面設(shè)計(jì)處理徑流，注重道路橫縱坡坡向、路面與綠化帶的豎向關(guān)系的設(shè)計(jì)，使徑流雨水能快速積聚后引入綠地或其他處理設(shè)施。三是雨水設(shè)施的設(shè)計(jì)和布局。地表雨水設(shè)施應(yīng)避免徑流在地表積蓄停留過久，對(duì)徑流進(jìn)行截污處理。末端調(diào)蓄包括濕地、湖泊等儲(chǔ)存雨水徑流的景觀水體，能夠消納自身及周邊區(qū)域的徑流雨水。徑流利用沉淀池等裝備設(shè)置對(duì)進(jìn)入綠地內(nèi)的徑流雨水進(jìn)行預(yù)處理，防止徑流雨水對(duì)綠地環(huán)境造成破壞，位于末端調(diào)蓄的設(shè)施內(nèi)種植植物宜選擇耐鹽、耐淹、耐污等能力較強(qiáng)的本土物種。

2.德國雨水收費(fèi)模式

德國在法律手段方面積極配合海綿城市的建設(shè)，出臺(tái)聯(lián)邦水法、建設(shè)法規(guī)和地區(qū)法規(guī)來保證水的可持續(xù)性利用。1986年和1996年兩次修改聯(lián)邦水法,分別提出“每位用戶有義務(wù)節(jié)水,保證水供應(yīng)的總量平衡”和“水的可持續(xù)利用”理念并強(qiáng)調(diào)“排水量零增長”的概念。各州有關(guān)雨水利用的法規(guī)、政策導(dǎo)向的基礎(chǔ)是聯(lián)邦水法。德國采取雨水排放費(fèi)與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)等措施實(shí)現(xiàn)排入管網(wǎng)徑流量的零增長。德國目前通過征收高額雨水排放費(fèi)限制不透水地面，并且按不透水地面的面積收取雨水排放費(fèi)。雨水排放費(fèi)的定價(jià)是普通自來水價(jià)格的1.5倍，采取雨水處理措施的用戶可獲得減免優(yōu)惠。同時(shí)在新建工業(yè)、商業(yè)及居民小區(qū)時(shí)，住宅、廠房、花園等建筑如沒有雨水利用裝置，政府將根據(jù)建筑物造價(jià)征收一定的雨水排放費(fèi)，此項(xiàng)資金主要用于雨水項(xiàng)目的投資補(bǔ)貼，以鼓勵(lì)雨水利用項(xiàng)目的建設(shè)。為此房地產(chǎn)開發(fā)商則紛紛建造綠色屋頂?shù)壤醚b置。對(duì)于能主動(dòng)收集使用雨水的住戶，政府每年都給予一定金額的“雨水利用補(bǔ)助”。

(二)美國

1.美國雨水管理技術(shù)

美國的城市雨水管理總體上經(jīng)歷了排放、水量控制、水質(zhì)控制、生態(tài)保護(hù)等階段，雨水管理理念和技術(shù)重點(diǎn)逐漸向低影響開發(fā)(LID)源頭控制轉(zhuǎn)變，逐步構(gòu)建污染防治與總量削減相結(jié)合的多目標(biāo)控制和管理體系。LID是通過分散的、均勻分布的、小規(guī)模的雨水源頭控制機(jī)制，用滲透、蒸發(fā)、過濾、存儲(chǔ)等手段，實(shí)現(xiàn)控制暴雨所產(chǎn)生的徑流和污染，避免開發(fā)造成的水文擾動(dòng)。技術(shù)的前提基于雨水管理不應(yīng)該被看作是雨水處理，而是在流域底部用大型的、昂貴的末端治理設(shè)施輸送和管理。目前，美國結(jié)合工程和非工程措施的方法進(jìn)行雨水的控制和處理。方法強(qiáng)調(diào)源頭控制、自然與生態(tài)措施、非工程方法、以及與植物、綠地、水體等自然條件和景觀結(jié)合的生態(tài)設(shè)計(jì),如植物淺溝、濕地、植被緩沖帶等,大量應(yīng)用由屋頂蓄水或入滲池、井、草地、透水地面組成的地表回灌系統(tǒng)，以獲得環(huán)境、生態(tài)、景觀等多重效益。

2.美國雨水管理商業(yè)模式

美國國會(huì)積極立法保障雨水的調(diào)蓄及利用。為了加強(qiáng)對(duì)雨水徑流及其污染控制系統(tǒng)的識(shí)別和管理利用，美國頒布了1972年的聯(lián)邦水污染控制法(Federal Water Pollution Control Act,FWPCA)、1987年的水質(zhì)法案(Water Quality Act,WQA)和1997年的清潔水法(CleanAirAct,CWA)。就地滯洪蓄水，聯(lián)邦法律要求對(duì)所有新開發(fā)區(qū)強(qiáng)制實(shí)行,即改建或新建開發(fā)區(qū)的雨水下泄量不得超過開發(fā)前的水平。在聯(lián)邦法律基礎(chǔ)上,各州相繼制定了《雨水利用條例》保障雨水的調(diào)蓄與利用。與德國較為單一的收費(fèi)模式相比,美國聯(lián)邦和各州采用控制總稅收、發(fā)行義務(wù)債券、聯(lián)邦和州給予財(cái)政補(bǔ)貼與貸款等一系列的經(jīng)濟(jì)手段，確保雨水的合理處理及資源化利用，推動(dòng)城市與區(qū)域海綿城市的可持續(xù)性發(fā)展。美國弗羅里達(dá)州和博爾德市制定專門的雨水管理?xiàng)l例和雨水稅收制度，控制新開發(fā)區(qū)的徑流量保持在較前的水平，否則增稅或罰款。

(1)市政債券

美國LID融資戰(zhàn)略多采用由城市或機(jī)構(gòu)發(fā)行的市政債券籌集公共項(xiàng)目資金，包括由政府稅收擔(dān)保的一般責(zé)任債券，以及由項(xiàng)目收益作為抵押擔(dān)保的收益?zhèn)?。在美國洛杉磯，這兩類市政債券為低影響力開發(fā)的建設(shè)和規(guī)劃籌措資金。但是，發(fā)行債券僅僅覆蓋資金成本的一部分。因此，美國低影響力開發(fā)項(xiàng)目持續(xù)的維護(hù)運(yùn)營費(fèi)用依賴于私人部門的參與。

(2)LID替代費(fèi)用

LID替代費(fèi)用(LID in-Lieu Fees)指的是美國城市的一些地區(qū)密集開發(fā)，允許多層滲透物，對(duì)于這些地區(qū)，城市籌集資金可通過向開發(fā)商收取替代費(fèi)用于維護(hù)發(fā)展LID項(xiàng)目。替代費(fèi)增加了低影響力開發(fā)規(guī)則的靈活性，使得LID成為一個(gè)有政治吸引力的選擇。因?yàn)長ID的目標(biāo)是根據(jù)當(dāng)?shù)厮竭M(jìn)行雨洪管理，所以這是替代項(xiàng)目接近于原始項(xiàng)目地點(diǎn)最重要的原因。

(3)增加雨水污染治理費(fèi)

雨水污染治理費(fèi)(Storm water Pollution Abatement Charge，SPAC)起源于《居民洛杉磯稅法》，用于接收、運(yùn)送、抽水、建設(shè)以及維護(hù)排水設(shè)施而產(chǎn)生的費(fèi)用。洛杉磯城市流域保護(hù)部門每年籌集大約2860萬美元用于開發(fā)和實(shí)施本城市的雨水治理項(xiàng)目。雨水治理費(fèi)的增加是增加未來LID項(xiàng)目收益和運(yùn)營維護(hù)成本的一個(gè)非常好的資金來源。1993年，雨水治理費(fèi)費(fèi)率最初設(shè)定為每等價(jià)住宅單元為23美元(218號(hào)提案)，這個(gè)費(fèi)率實(shí)施了15年，限制了政府增加費(fèi)用的能力。隨著國家通貨膨脹率增加，雨水治理費(fèi)也逐步增加，2008年達(dá)到33.81美元，為城市產(chǎn)生額外1340萬美元收入。2008年，流域保護(hù)部門總體SPAC收入為4200萬美元，而不是僅僅2860萬美元(46%的差距)。

(4)個(gè)人雨水排放費(fèi)

個(gè)人雨水排放費(fèi) (Individual Parcel Drainage Fees，IPDF)基于居民房屋的不透水面層區(qū)域的排水量。IPDF在德國已經(jīng)實(shí)施了很多年，但對(duì)于美國這是一項(xiàng)很新的措施。個(gè)人排水評(píng)估(Individual Parcel Assessments,IPAs)特別適合于低影響力開發(fā)，因?yàn)樗麄兲峁┙o居民一種經(jīng)濟(jì)誘因，降低他們土地的不透水面層大小。另外，他們影響整個(gè)城市(支持LID分散雨水管理的目標(biāo))評(píng)估系統(tǒng)獲得的數(shù)據(jù)給未來流域規(guī)劃成就帶來了有用的信息。IPDF的計(jì)算和管理辦法在不同地區(qū)有所不同,比如華盛頓奧林匹亞市的收費(fèi)類型分為兩類，居民區(qū)和非居民區(qū)。居民區(qū)的一個(gè)等效居住單元 (ERU)為其等效不透水面積(2528 m2),收取費(fèi)用為4.50美元/(ERU·月);非居民區(qū)則按管理費(fèi)用、徑流水量費(fèi)用和徑流水質(zhì)費(fèi)用收取。印地安那州瓦爾帕萊索縣將雨水排放費(fèi)的費(fèi)率分為六級(jí),單戶家庭以3.00美元/(ERU·月)為基準(zhǔn),住宅樓以2.25美元/(ERU·月)為基準(zhǔn)進(jìn)行計(jì)算;而非居民區(qū)則按不透水面積大小分別征收不同的雨水排放費(fèi)。相比IPAs，洛杉磯目前依賴于每塊土地住宅單位的雨水治理費(fèi)，并不是房屋不透水面層的尺寸大小。因此，IPAs對(duì)于企業(yè)或居民運(yùn)用低影響力開發(fā)BMPs沒有激勵(lì)作用。城市可考慮回扣制，降低或免除房屋徑流100%滲入的費(fèi)用。為了降低洛杉磯房屋預(yù)期的不透水層面成本，在IPAs計(jì)劃的第一年洛杉磯要求企業(yè)或房屋所有者為專業(yè)的土地評(píng)估付款，第二年公眾開始支付排水費(fèi)。西雅圖收取所有房屋所有者雨水管理服務(wù)的年費(fèi)，基于每戶對(duì)市政排水系統(tǒng)預(yù)計(jì)流量的影響。費(fèi)用產(chǎn)生的收入用于建立新的雨水管理設(shè)施，運(yùn)營和維護(hù)的支出。小塊土地收取統(tǒng)一費(fèi)率的費(fèi)用，而大塊土地費(fèi)用根據(jù)他們的預(yù)期不透水層面的面積收取。功能性房屋、現(xiàn)場(chǎng)雨水蓄洪水庫可以申請(qǐng)信用降低他們的排水費(fèi)。

(5)“百分之一綠色街道”基金

目前，美國奧勒岡州最大的城市波特蘭發(fā)起了“百分之一綠色街道”基金，在城市優(yōu)先權(quán)下籌集項(xiàng)目建設(shè)預(yù)算的1%，不遵從波特蘭雨水管理指南。隨著波特蘭城市委員會(huì)出臺(tái)綠色街道法，該基金于2007年成立。該基金用于綠色街道性質(zhì)的建設(shè)融資，遵循LID指南。社會(huì)資本方申請(qǐng)綠色街道補(bǔ)貼幫助LID項(xiàng)目的基金設(shè)計(jì)、建設(shè)和材料。洛杉磯也實(shí)施相同的計(jì)劃，基金設(shè)計(jì)要考慮基金運(yùn)作和維護(hù)成本以及建造成本。

(6)停車增量融資

停車增量融資產(chǎn)生重要的收入用于建設(shè)新的低影響力開發(fā)項(xiàng)目，更重要的是，資金用于運(yùn)營和維護(hù)成本。綠色停車場(chǎng)的建設(shè)是比較成熟的，并且有明確的收費(fèi)點(diǎn)。另外，停車場(chǎng)還可進(jìn)行雨水洗車，增加雨水循環(huán)率。

(7)激勵(lì)機(jī)制

美國采用多種補(bǔ)貼的形式激勵(lì)美國的LID事業(yè)。一些地方政府專門將雨水收集列入重要的環(huán)保項(xiàng)目，充分給予相應(yīng)的政策支持。在芝加哥綠色屋頂計(jì)劃中，當(dāng)綠色覆蓋屋頂比例高于50%或者面積大于2000平方英尺(約合185.8m2)，開發(fā)商可獲得由政府提供的“密度獎(jiǎng)金”。另外，通過安裝集雨桶、植樹等方法個(gè)人居民可以獲得直接的現(xiàn)金補(bǔ)貼。

三、國內(nèi)海綿城市商業(yè)模式探索

(一)非經(jīng)營性項(xiàng)目推進(jìn)PPP的難點(diǎn)

海綿城市承載的雨水收集利用、污染防控、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等功能多帶有公用事業(yè)性質(zhì)，不具有盈利性。海綿城市作為典型的非經(jīng)營項(xiàng)目，推進(jìn)PPP模式過程中存在很多難點(diǎn)。一是公益性項(xiàng)目缺乏可靠的收益來源，商業(yè)模式尚未確定，社會(huì)資本參與積極性不高。二是公益性項(xiàng)目需要靠政府兜底，加重財(cái)政壓力，實(shí)際沒有緩解財(cái)政負(fù)擔(dān)。三是公益性項(xiàng)目大多是教育、健康養(yǎng)老、環(huán)保、文化市政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模大、周期長、涵蓋領(lǐng)域廣、跨部門多，我們應(yīng)著重打造各行業(yè)的優(yōu)秀專業(yè)團(tuán)隊(duì)，多方共同合作參與；四是目前PPP相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制尚不成熟。由于缺乏足夠的PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，國內(nèi)尚未出臺(tái)相關(guān)文件或法律規(guī)定發(fā)起人(建設(shè)方、運(yùn)營方、融資方)、中介機(jī)構(gòu)(規(guī)劃設(shè)計(jì)、咨詢)等風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。另外，缺乏利益分配機(jī)制合理化，缺乏定價(jià)機(jī)制合理化以及對(duì)企業(yè)的條款約束性，導(dǎo)致一部分項(xiàng)目出現(xiàn)暴利或虧損，違背PPP模式的基本原則。五是缺乏實(shí)際操作的經(jīng)驗(yàn)和技能。開展公益性項(xiàng)目更行之有效的是采用PPP模式，需要真正的市場(chǎng)測(cè)試、商業(yè)計(jì)劃等，這對(duì)許多地方政府來說很陌生的，特別是傳統(tǒng)的項(xiàng)目模式逐步被PPP模式取代。但是，推廣延展到政府按可用性支付或者可行性缺口付費(fèi)的項(xiàng)目時(shí)，地方政府需要對(duì)系統(tǒng)深入了解，而且需要規(guī)則指引。產(chǎn)權(quán)、回報(bào)、政府付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定是非常復(fù)雜的，必須建立PPP財(cái)務(wù)模型，建設(shè)運(yùn)營成本合理界定，財(cái)政上需要建立一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。六是缺乏法律支撐。我國目前規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)營以“部委發(fā)通知、制定政策”為主導(dǎo)，而這種方式法律效力較低。PPP模式下，項(xiàng)目公司、招投標(biāo)和稅收優(yōu)惠等問題需要特別的法律約束，其中部分PPP涉及的法規(guī)與一般法規(guī)可能存在一些沖突。國務(wù)院各主管部門應(yīng)從全局性、系統(tǒng)性的角度出發(fā)制定PPP法律，明確PPP應(yīng)用的領(lǐng)域與方式，保證PPP項(xiàng)目的各方利益不受損害，實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本各方利益的最大公約數(shù)。

(二)我國海綿城市商業(yè)模式設(shè)計(jì)

目前，海綿城市建設(shè)中各部門一直在商討海綿城市的商業(yè)模式，抓住建設(shè)的贏利點(diǎn)推動(dòng)“PPP+海綿城市”建設(shè)。創(chuàng)造條件，研究利用中央預(yù)算內(nèi)投資、銀行資金等建立股權(quán)投資引導(dǎo)基金，吸引社會(huì)投資。加快推進(jìn)PPP模式、政府采購模式，對(duì)于符合條件的重點(diǎn)項(xiàng)目，給予積極支持。就多渠道的融資模式而言，繼續(xù)推廣債貸組合、投貸結(jié)合、租貸組合、資產(chǎn)證券化等模式，引導(dǎo)基金、貸款、債券、保險(xiǎn)、信托等各類金融資金廣泛參與海綿城市建設(shè)、以及相關(guān)的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，最終形成多元化的投融資模式助力海綿城市的資本投入，作為海綿城市商業(yè)模式的其中一個(gè)重要環(huán)節(jié)。

1.海綿城市資產(chǎn)包

海綿城市主要依靠政府出資，但較低的回報(bào)率，成本較高，技術(shù)水平要求較高使社會(huì)資本參與積極性不高?！凹夹g(shù)+產(chǎn)業(yè)基金+模式”創(chuàng)新，既可以解決政府債務(wù)，也可以扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。利用SPV (Special PurposeVehicle)公司，使得產(chǎn)業(yè)基金和海綿城市相結(jié)合。將以項(xiàng)目為單位上升到以城市、國家為單位的高度，形成全方位的海綿資產(chǎn)包，包括從規(guī)劃、設(shè)計(jì)、投融資、建設(shè)與運(yùn)營管理，真正孵化航母級(jí)綜合海綿城市的上市公司。引進(jìn)技術(shù)、資本、產(chǎn)業(yè)，成為一個(gè)團(tuán)隊(duì)推動(dòng)海綿城市建設(shè)上下游產(chǎn)業(yè)鏈，打造一流海綿城市建設(shè)團(tuán)隊(duì)。嚴(yán)格運(yùn)用PPP模式并且成立PPP項(xiàng)目公司，最終現(xiàn)金流增發(fā)到上市公司或者通過資產(chǎn)證券化形式。另外，非經(jīng)營性項(xiàng)目由于無現(xiàn)金流，可與經(jīng)營性項(xiàng)目打包。地方政府不用額外投資，合并補(bǔ)償公益性項(xiàng)目的收益?？紤]到海綿城市建設(shè)外部性，一些收益直接匯集到平臺(tái)上。當(dāng)收益超過一定比例(比如5%)時(shí)可以進(jìn)行資產(chǎn)證券化，或者定向增發(fā)至上市公司轉(zhuǎn)化為另一種資產(chǎn)證券化。海綿城市資產(chǎn)包的運(yùn)作模式可以更好地孵化為新的上市公司，引導(dǎo)海綿城市建設(shè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化，最終實(shí)現(xiàn)海綿經(jīng)濟(jì)的崛起，提升總體的經(jīng)濟(jì)效益。

2.稅收機(jī)制

PPP模式的產(chǎn)生是一種倒逼機(jī)制的產(chǎn)物。公共產(chǎn)品理論上是由政府買單，但是海綿城市建設(shè)存在的內(nèi)生性和外溢性，海綿城市建設(shè)后生態(tài)環(huán)境等的改變是對(duì)于所有居住的居民而言的。公共產(chǎn)品具有效用的不可分割性、消費(fèi)非競(jìng)爭(zhēng)性、受益的非排他性特征。住建部提出海綿城市建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)與考核指標(biāo)分為水生態(tài)、水環(huán)境、水資源、水安全、制度建設(shè)及執(zhí)行情況、顯示度六個(gè)方面。最終根據(jù)績(jī)效結(jié)果、人民的滿意度等，由受益者付費(fèi)可直接反映在稅收上。海綿城市調(diào)水、蓄水、美化環(huán)境方面的影響，對(duì)響應(yīng)的利益相關(guān)方收費(fèi)并鼓勵(lì)其投資。主要的受益者包括政府(包含市民)、保險(xiǎn)公司、自來水公司、用水密集型產(chǎn)業(yè)、商業(yè)旅游酒店住宅等項(xiàng)目的開發(fā)運(yùn)營商，而最終的受益者是納稅人。通過水權(quán)、地權(quán)的讓渡鼓勵(lì)社會(huì)資本和納稅人參與。因此，從財(cái)政層面來看，稅收將會(huì)是最后一把抓手或者是最有效的抓手。從宏觀層面來看，我國海綿城市的商業(yè)模式中緊扣著不僅僅是經(jīng)濟(jì)效益，還有社會(huì)效益、生態(tài)效益、環(huán)境績(jī)效等等。

3.雨水治理費(fèi)等其他使用者付費(fèi)機(jī)制

這種收費(fèi)機(jī)制類似于稅收機(jī)制，只是在不同的環(huán)節(jié)進(jìn)行收取。很多專家都認(rèn)為不應(yīng)該考慮使用者付費(fèi)，畢竟海綿城市是作為非經(jīng)營性項(xiàng)目，但是由政府兜底無疑加重了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。為了海綿城市的可持續(xù)發(fā)展，德國、美國已采用使用者付費(fèi)，比如雨水排放費(fèi)。目前，我國已經(jīng)采取污水處理費(fèi)的收取，類似于雨水治理費(fèi)。1月26日，國家發(fā)改委、財(cái)政部和住建部聯(lián)合下發(fā)通知，以“污染付費(fèi)、公平負(fù)擔(dān)、補(bǔ)償成本、合理盈利”為原則，規(guī)定合理制定和調(diào)整污水處理費(fèi)、加大收費(fèi)力度等問題。污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是補(bǔ)償污水處理和污泥處置設(shè)施的運(yùn)營成本并合理盈利。原則上，城市污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在2016年年底前每噸應(yīng)調(diào)整至居民不低于0.95元，非居民不低于1.4元；縣城、重點(diǎn)建制鎮(zhèn)每噸應(yīng)調(diào)整至居民不低于0.85元，非居民不低于1.2元。因此，最大程度上改造各社區(qū)、各戶的雨水滲透等設(shè)施，做好最大限度的雨水收集。

4.資源補(bǔ)償模式

雖然單純的海綿城市建設(shè)很難找到盈利點(diǎn)，但海綿城市包含很多板塊的建設(shè)，我們可以利用這種資源補(bǔ)償模式的項(xiàng)目也被稱為資源補(bǔ)償項(xiàng)目(ResourceCompensateProject，RCP)。具體來看，在這種項(xiàng)目中，政府通過對(duì)PPP項(xiàng)目公司進(jìn)行補(bǔ)償?shù)姆绞?，將基礎(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)項(xiàng)目(地鐵、隧道、環(huán)境治理等)周邊一定數(shù)量的資源(如土地、旅游、礦產(chǎn))的開發(fā)權(quán)出讓給PPP項(xiàng)目公司，最終以這種附加資源捆綁的方式來提高項(xiàng)目公司在該項(xiàng)目中的整體盈利能力，從而確保項(xiàng)目投資者獲取合理回報(bào)，調(diào)動(dòng)投資者的積極性。相較于其他方式，這種方式可以進(jìn)一步減輕政府的財(cái)政壓力，尤其是對(duì)于項(xiàng)目所提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)屬于非經(jīng)營性項(xiàng)目 (沒有任何付費(fèi)機(jī)制、現(xiàn)金流入)，或準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目(僅有限的付費(fèi)和現(xiàn)金流入，但依靠項(xiàng)目本身根本無法收回投資成本)，則推薦考慮采用公共物品供給的捆綁模式，從而避免面臨財(cái)政壓力大的問題。由于海綿城市建設(shè)項(xiàng)目的長期性，在捆綁開發(fā)權(quán)的同時(shí)，政府還需要考慮商業(yè)開發(fā)計(jì)劃的合理性和穩(wěn)定性，一個(gè)不良的開發(fā)計(jì)劃除了會(huì)對(duì)私人投資方造成損失外，對(duì)于公共項(xiàng)目本身亦可能是有害的。但不可否認(rèn)的是，如果能夠精心設(shè)計(jì)和利用這種模式，其所帶來的效益也將會(huì)是具有聯(lián)動(dòng)性的。為政府提供更多的機(jī)會(huì)在海綿城市商業(yè)模式系統(tǒng)中可持續(xù)發(fā)展。

四、結(jié)論

通過以上國內(nèi)外海綿城市商業(yè)模式的分析，以中國元素中國傳統(tǒng)文化為核心建立獨(dú)特的海綿城市建設(shè)發(fā)展基金，突出以“一體雙翼，產(chǎn)融結(jié)合”為理念核心，打造“海綿城市基金雙核模式”的海綿城市多元化商業(yè)模式(如下圖)。

“海綿城市基金雙核模式”指的是多部門建立的國家海綿城市發(fā)展基金，疊加產(chǎn)業(yè)投資人技術(shù)和財(cái)務(wù)投資人雙核模式“雙SPV+雙GP(一般合伙人)”的投融資思路。根據(jù)國外經(jīng)驗(yàn)及試點(diǎn)實(shí)踐證明，建立海綿城市發(fā)展基金是以市場(chǎng)化方式建設(shè)海綿城市的可行模式。由于政府配套體系完善，我國應(yīng)盡快形成一套成熟的市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制。國家應(yīng)出臺(tái)配套的法律法規(guī)引導(dǎo)海綿城市走市場(chǎng)化道路。各類投資基金、銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、房地產(chǎn)公司、實(shí)業(yè)資本、非盈利機(jī)構(gòu)、個(gè)人投資者等均是海綿城市建設(shè)的投資主體。在產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)作的過程中，政府主要通過購買服務(wù)、政府投資基金入股等方式，支持海綿城市建設(shè)運(yùn)營，形成增加公共服務(wù)、政府資產(chǎn)增值、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的共贏局面。

圖1　海綿城市基金雙核模式

首先，以社會(huì)資本利益最大化為最優(yōu)原則，為了更好地吸引社會(huì)資本，優(yōu)先政策性銀行為城市建設(shè)項(xiàng)目貸款并為項(xiàng)目進(jìn)行信用擔(dān)保，為后來更多社會(huì)資本的加入打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，與金融機(jī)構(gòu)等共同發(fā)起設(shè)立國家海綿城市發(fā)展基金。前期商業(yè)模式的設(shè)計(jì)為社會(huì)資本的進(jìn)入打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，通過設(shè)計(jì)盈利點(diǎn)讓社會(huì)資本看到長期穩(wěn)定的利潤和所帶來的附加值。投資匹配資金與資源，區(qū)域內(nèi)平衡或跨行業(yè)互補(bǔ)，不新增政府債務(wù)。行業(yè)主管部門對(duì)基金進(jìn)行政策上支持，以及監(jiān)督基金投資。然后，由海綿城市建設(shè)商與政府等PPP實(shí)施主體成立SPV公司，咨詢公司為項(xiàng)目進(jìn)行方案設(shè)計(jì)?；鸷蜕鐣?huì)資本作為資本注入項(xiàng)目公司。項(xiàng)目公司為此城市海綿建設(shè)擁有特許經(jīng)營權(quán)，最終通過4種方式獲得收益，包括可行性缺口補(bǔ)助、使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)以及資源補(bǔ)償。從我國目前海綿城市的長期建設(shè)來看，我國海綿城市的付費(fèi)機(jī)制依托于政府付費(fèi)，政府直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)。由于海綿城市作為新鮮事物的出現(xiàn)，并且投入成本較高，所以單單依賴使用者付費(fèi)很困難。海綿城市的建設(shè)前期可采取政府付費(fèi)的模式，納入當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算，逐步分期還款的方式減輕政府還債壓力，放緩經(jīng)濟(jì)的下行壓力。所謂使用者付費(fèi)的實(shí)現(xiàn)，我國可以采取雨水排放費(fèi)與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)等措施實(shí)現(xiàn)排入管網(wǎng)徑流量的零增長。我國海綿城市建設(shè)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟邓疇顩r與居民擁有不透水地面的面積，計(jì)算出每戶應(yīng)繳納的雨水費(fèi)，由相應(yīng)的行政主管部門收取，采取雨水處理措施的用戶可獲得減免優(yōu)惠。另外，海綿經(jīng)濟(jì)的興起，以“新產(chǎn)品、新技術(shù)、新材料、新工藝”的理念孵化大型上市公司。未來的稅收收入將可作為一種途徑繳納給政府并且更好地體現(xiàn)出海綿城市受益方付費(fèi)機(jī)制。當(dāng)使用者付費(fèi)不足以滿足社會(huì)資本或項(xiàng)目公司成本回收和合理回報(bào)，而由政府以財(cái)政補(bǔ)貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，稱之為可行性缺口補(bǔ)助。資源補(bǔ)償?shù)姆绞捷^其他方式而言最容易運(yùn)用，政府建設(shè)海綿城市的同時(shí)將周邊一定數(shù)量的資源(如河湖、旅游、礦產(chǎn)、土地)的開發(fā)權(quán)出讓給PPP項(xiàng)目公司，最終以這種附加資源捆綁的方式來提高項(xiàng)目公司整體盈利能力，吸引社會(huì)資本的參與度，保障我國海綿城市的順利推進(jìn)。特許經(jīng)營期滿，項(xiàng)目移交政府。以出售資產(chǎn)、資產(chǎn)證券化、上市退出、基金投資退出等方式獲得最終收益，并且將所有收益回報(bào)給投資方。移交時(shí)依照住建部出臺(tái)的《海綿城市建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)與考核指標(biāo)》，檢驗(yàn)海綿城市建設(shè)情況。伴隨著自上而下的政府政策引導(dǎo)模式，自下而上的績(jī)效評(píng)價(jià)反饋機(jī)制，整個(gè)海綿城市商業(yè)模式運(yùn)作真正體現(xiàn)了“海綿城市基金+雙核模式創(chuàng)新”。運(yùn)用PPP模式，是完成海綿城市產(chǎn)業(yè)革命的唯一道路。

〔1〕 財(cái)政部，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部，水利部.于開展中央財(cái)政支持海綿城市建設(shè)試點(diǎn)工作的通知［Z］.財(cái)建［2014］838號(hào).

〔2〕 財(cái)政部辦公廳，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳，水利部辦公廳.關(guān)于組織申報(bào)2015年海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市的通知［Z］.財(cái)辦建［2015］4號(hào).

〔3〕 程江，徐啟新，楊凱，等.國外城市雨水資源利用管理體系的比較及啟示［J］.中國給水排水，2007（12）：68-72.

〔4〕 丁悅云.德國的雨水利用技術(shù)［J］.北京水利，2002，（6）：28-40.

〔5〕 顧陽.三部門聯(lián)合下發(fā)通知污水處理費(fèi)將設(shè)下限［N］.經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，2015-01-27.

〔6〕 國家發(fā)展改革委，財(cái)政部，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部.污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)：城市居民每噸不低于0.95元［EB/OL］.

〔7〕 國務(wù)院辦公廳.關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見的通知［Z］.國辦發(fā)［2015］75號(hào).

〔8〕 國研網(wǎng)宏觀經(jīng)濟(jì)研究部.PPP融資模式熱難點(diǎn)解析［EB/ OL］.

〔9〕 黎靖.我國城市雨水排放費(fèi)制度的設(shè)計(jì)研究［D］.華南理工大學(xué)碩士學(xué)位論文.廣州：2011.

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〔12〕馬愛平.什么是海綿城市？［EB/OL］.

〔13〕水利部.關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)水利工作的指導(dǎo)意見［Z］.

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〔16〕中國工程建設(shè)網(wǎng).PPP資源補(bǔ)償（RCP）項(xiàng)目——澳大利亞墨爾本會(huì)議中心［EB/OL］.

〔17〕住房城鄉(xiāng)建設(shè)部.關(guān)于海綿城市建設(shè)技術(shù)指南——低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建（試行）的通知［Z］.建城函［2014］275 號(hào).

〔18〕住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳.關(guān)于印發(fā)海綿城市建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)與考核辦法（試行）的通知［Z］.建辦城函［2015］635號(hào).

〔19〕住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部.關(guān)于印發(fā)海綿城市建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)與考核辦法（試行）的通知［Z］.

〔20〕Haan-Fawn Chau.Green Infrastructure for Los Angeles：Addressing Urban Runoff and Water Supply Through Low Impact Development，2009：61-65.

【責(zé)任編輯王東偉】

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A

1672-9544（2016）07-0105-08

2015-10-06

滿莉，中國財(cái)政科學(xué)研究院應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后，副教授，研究方向?yàn)楣卜?wù)績(jī)效評(píng)價(jià)、PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理、稅務(wù)籌劃以及財(cái)政審計(jì)等研究；毛依娜，碩士研究生，公私合作（PPP）研究院研究員，主要從事海綿城市投融資等相關(guān)研究工作。