葛乃旭　楊留花

（同濟大學，上海 200092)

政府間轉(zhuǎn)移支付對地方財政努力影響研究
——基于動態(tài)面板數(shù)據(jù)模型分析

葛乃旭楊留花

（同濟大學，上海 200092)

內(nèi)容提要：完善的轉(zhuǎn)移支付制度應在實現(xiàn)財政均等化的同時，不降低地方政府的財政努力。然而本文采用適合我國國情的地方財政努力的新測算方法，基于我國2000年-2007年省級動態(tài)面板數(shù)據(jù)模型的實證研究發(fā)現(xiàn)，稅收返還和均衡性轉(zhuǎn)移支付對地方財政努力均存在明顯的負效應，只有專項性質(zhì)的轉(zhuǎn)移支付對地方財政努力存在激勵作用。本文認為，抑制轉(zhuǎn)移支付對地方財政努力的負效應可以從以下三方面入手：建立按人口分配的稅收返還制度、分離一般性轉(zhuǎn)移支付中非均衡性轉(zhuǎn)移支付為專項轉(zhuǎn)移支付和改進均衡性轉(zhuǎn)移支付公式。

政府間轉(zhuǎn)移支付地方財政努力均衡性轉(zhuǎn)移支付

一、引言

我國自實行分稅制以來，政府間轉(zhuǎn)移支付力度不斷加大。2013年中央對地方政府的轉(zhuǎn)移支付總額為48037.64億元，占當年中央財政支出的比重高達70.12%①根據(jù)中華人民共和國財政部《2014年中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預算表》和《2014年中央公共財政支出預算表》相關(guān)數(shù)據(jù)計算而得。。但是轉(zhuǎn)移支付的均等化效果一直不理想（劉溶滄、焦國華，2002；尹恒等，2007），其原因除了學者們已取得共識的如稅收返還具有均等化負效應、具有均等化效應的均衡性轉(zhuǎn)移支付所占比例小、專項轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范等，還有一個可能被忽視的原因，就是現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度在平衡各地區(qū)財力的同時造成了地方財政收入的減少。因為地方政府往往會把中央的補助當作地方財政收入的替代，從而降低對本地稅源的征收力度，導致地方政府自有財力下降，使轉(zhuǎn)移支付的政策效果受到削弱。現(xiàn)有研究證明，轉(zhuǎn)移支付確實會對財政努力造成顯著的影響。

目前，國外已有的關(guān)于轉(zhuǎn)移支付和財政努力關(guān)系的研究并未形成一致的結(jié)論。該項研究的開創(chuàng)者Bahl（1971）認為，中央政府在設計一個鼓勵地方增加自由收入的轉(zhuǎn)移支付制度時，很可能會降低地方政府的稅收努力程度。Gramlich（1987）認為中央政府降低轉(zhuǎn)移支付時，地方政府會增加財政努力，以彌補財政支出的不足，即轉(zhuǎn)移支付與財政努力之間存在負向關(guān)系。Inman（1987）發(fā)現(xiàn)地方政府的預算支出對轉(zhuǎn)移支付增長的彈性遠遠高于本地區(qū)非公共部門收入增長的彈性。這就是著名的“粘蠅紙效應”（Fly paper Effect）。隨后，Stine（1994）、Gamkhar 和Oates（1996）的實證分析為“粘蠅紙效應”提供了依據(jù)，他們認為地方政府不可能通過增加財政努力來填補中央政府縮減轉(zhuǎn)移支付的部分。Büttner （1999）和Panda（2009）的研究也進一步為轉(zhuǎn)移支付抑制了征稅努力提供了證據(jù)。然而，Hines和Thaler （1995）認為轉(zhuǎn)移支付與地方財政努力之間的“粘蠅紙效應”可能促使地方政府提高征稅努力以滿足公共支出。Smart（1998）認為在一個均等化財政轉(zhuǎn)移支付制度下，由于稅率的提高造成的稅源流失，反而會通過地區(qū)間的援助制度得到補貼。Egger（2010）也從地區(qū)最優(yōu)營業(yè)稅率與均等化率的函數(shù)關(guān)系中，發(fā)現(xiàn)地區(qū)間均等化轉(zhuǎn)移支付率越高，最優(yōu)稅率越高，即均等化轉(zhuǎn)移支付刺激了地方政府的征稅努力。

國內(nèi)對這一問題的研究起步較晚。喬寶云等（2006）最先借鑒Bahl（1971）財政努力的定義方法，在構(gòu)建理論模型的基礎(chǔ)上，利用1994年-2002年的數(shù)據(jù)實證檢驗了總量條件轉(zhuǎn)移支付和條件轉(zhuǎn)移支付對財政努力的影響，研究發(fā)現(xiàn)：兩種轉(zhuǎn)移支付都抑制了地方財政努力程度。喬寶云等的研究基本奠定了國內(nèi)轉(zhuǎn)移支付對財政努力影響的研究框架。劉鳳偉（2007）、張恒龍和陳憲（2007）、劉勇政和趙建梅（2009）從轉(zhuǎn)移支付的類型入手，研究轉(zhuǎn)移支付與財政努力的關(guān)系，但研究結(jié)論差異甚大：劉鳳偉（2007）認為轉(zhuǎn)移支付總額、財力性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付均抑制了財政努力；張恒龍和陳憲（2007）在劉鳳偉的研究基礎(chǔ)上，進一步確定了稅收返還的正向激勵作用；而劉勇政和趙建梅（2009）則認為專項轉(zhuǎn)移支付對財政努力起激勵作用，稅收返還和財力性轉(zhuǎn)移支付均起抑制作用。胡祖銓等（2013）認為傳統(tǒng)研究之所以不能確定轉(zhuǎn)移支付對財政努力的影響，關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)移支付的劃分不合理，他們重新對我國的轉(zhuǎn)移支付進行分類并實證考察了不同性質(zhì)的轉(zhuǎn)移支付對征稅努力的影響，結(jié)果顯示：總量性質(zhì)轉(zhuǎn)移支付（即稅收返還）、均等性質(zhì)轉(zhuǎn)移支付（即均衡性轉(zhuǎn)移支付和定額補助）對地方征稅努力存在抑制作用，配套性質(zhì)轉(zhuǎn)移支付（除均衡性轉(zhuǎn)移支付、定額補助外的一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付）則能增進地方征稅努力，但激勵效果遠小于總量和均等性質(zhì)的轉(zhuǎn)移支付。

最近幾年，轉(zhuǎn)移支付對地方財政努力影響的研究視角有了進一步的發(fā)展：如唐沿源（2010）用地方對公共品的需求彈性來定義稅收努力并對其做了進一步的研究；付文林（2010）在地方政府內(nèi)生化財政選擇背景下從征稅積極性、地方公共服務供給兩個方面進行考察均等化轉(zhuǎn)移支付制度對地方財政行為的激勵效應；張超（2012）從“博弈論”和“彈性理論”兩方面實證分析中央轉(zhuǎn)移支付對新疆地方財政努力的影響。

已有文獻對財政努力的測算，大多采用GDP來線性擬合預期財政收入，對我國是否適用有待進一步考查。對于轉(zhuǎn)移支付與財政努力關(guān)系的研究，往往止于財力性轉(zhuǎn)移支付，而對其中真正起均等化作用的均衡性轉(zhuǎn)移支付對財政努力的影響鮮有研究①2002年，我國國務院頒布《關(guān)于印發(fā)所得稅收入分享改革方案的通知》，將“過渡期轉(zhuǎn)移支付”改為“一般性轉(zhuǎn)移支付”。此后，為了適應新情況，新增了民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付等形式，財政部將新增的轉(zhuǎn)移支付與一般性轉(zhuǎn)移支付一起，統(tǒng)稱為中央財政對地方財政的“財力性轉(zhuǎn)移支付”。2009年起，除稅收返還外，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付被簡化為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付兩類。其中，一般性轉(zhuǎn)移支付包括原財力性轉(zhuǎn)移支付、以及補助數(shù)額相對穩(wěn)定、原列入專項轉(zhuǎn)移支付的教育、社會保障和就業(yè)、公共安全、一般公共服務等支出，而原一般性轉(zhuǎn)移支付改稱為“均衡性轉(zhuǎn)移支付”。本文所指的均衡性轉(zhuǎn)移支付，基于2009年以后的名稱，也即具有真正均等化意義的轉(zhuǎn)移支付。下文所用的均衡性轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)均根據(jù)實際意義整理。。因此有必要探索適合我國國情的財政努力的測算方法，并系統(tǒng)研究轉(zhuǎn)移支付（特別是均衡性轉(zhuǎn)移支付）對財政努力的影響。本文將介紹適合我國國情的地方財政努力的測算方法及測算結(jié)果，基于動態(tài)面板數(shù)據(jù)模型實證分析不同類型的轉(zhuǎn)移支付對地方財政努力的影響，并討論其原因；最后總結(jié)全文，并從提高財政努力的視角，提出完善轉(zhuǎn)移支付的政策建議。

二、地方財政努力的測算及統(tǒng)計分析

（一）地方財政努力的測算

Bahl（1971）提出，財政努力是指一個國家或地區(qū)籌集財政收入的效率，即相對于潛在稅收能力而言，實際財政收入的征集程度，并進一步提出用實際財政收入與預期財政收入的比值來衡量財政努力。這一定義在財政研究領(lǐng)域廣泛流行。定義中，預期財政收入的測算最為關(guān)鍵。喬寶云等（2006）在中國的研究中，率先使用GDP與時間的啞變量來擬合預期財政收入，模型如下：

其中，R表示各省的實際財政收入，即一般預算收入；GDP為各省的國內(nèi)生產(chǎn)總值；dum為各年份的啞變量。ε是服從標準正態(tài)分布的誤差項。

該方法得到了學者的紛紛效仿，掀起了國內(nèi)的研究熱潮（張倫倫，2006；劉鳳偉，2007；李婉，2007；劉小勇，2012）。但該方法只考慮經(jīng)濟總量對預期財政收入的影響，適用于發(fā)達國家各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差別不大的情況。我國地區(qū)差距懸殊，落后地區(qū)以農(nóng)業(yè)為主，發(fā)達地區(qū)則以第二、第三產(chǎn)業(yè)為主。同時，我國農(nóng)業(yè)稅已取消，地區(qū)財政收入主要來自于第二產(chǎn)業(yè)（增值稅）和第三產(chǎn)業(yè)（營業(yè)稅）。因此，根據(jù)GDP測算我國各地區(qū)的預期財政收入不再合適。

本文借鑒張立軍（2012）的方法，用工業(yè)增加值和第三產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值為重要因素線性回歸標準財政收入。該方法充分考慮了經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和稅收來源的影響，適合我國國情。計量模型如下：

其中Rit為i地區(qū)t期的實際財政收入，即一般預算收入；C是常數(shù)項；IAit為i地區(qū)t期工業(yè)增加值；TPit為i地區(qū)t期第三產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值。εit是誤差項。

考慮到數(shù)據(jù)的可獲得性和可靠性，我們選用1999年-2007年的相關(guān)數(shù)據(jù)進行測算。一般預算收入、工業(yè)增加值和第三產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值的數(shù)據(jù)均來自于1999年-2007年各年《中國統(tǒng)計年鑒》。樣本為1999年-2007年中國31個省市自治區(qū)。

為了避免偽回歸的出現(xiàn)，首先采用LLC檢驗法對各序列進行單位根檢驗，檢驗結(jié)果表明：各序列都是二階平穩(wěn)的，并且均在1%的統(tǒng)計水平下顯著。進一步地，做變量間的協(xié)整檢驗，檢驗結(jié)果表明變量之間是協(xié)整的①限于篇幅，此處省略了單位根檢驗和協(xié)整檢驗的檢驗結(jié)果。。在此基礎(chǔ)上，我們對模型（2）分別采用混合回歸法、隨機效應法和固定效應法進行回歸。由于該面板數(shù)據(jù)的橫截面?zhèn)€數(shù)大于序列個數(shù)，回歸過程中，采用了截面加權(quán)估計法（CSW），以減少估計誤差。具體結(jié)果見表1。

表1　地方標準財政收入回歸結(jié)果

由表1可知，F(xiàn)統(tǒng)計量和H統(tǒng)計量的判定結(jié)果一致認為應當使用固定效應模型。該模型整體擬合效果好，且各變量的顯著性程度高，能更有利的解釋地方財政收入的影響因素。以該模型的回歸結(jié)果計算地方政府的標準財政收入，并根據(jù)財政努力=實際財政收入/標準財政收入，計算地方政府的財政努力。

（二）地方財政努力的統(tǒng)計分析

由于西藏、青海、寧夏這三個地區(qū)的地方財政努力在部分年份中多為負值①簡化起見，本文在實證過程中更多的考慮31個省市的共性，未考慮特殊地區(qū)的個性，因而，實證結(jié)果中西藏、青海和寧夏三個地區(qū)出現(xiàn)極值。本文旨在從宏觀層面分析轉(zhuǎn)移支付對財政努力的影響，剔除極值并不影響本文的研究。，因此，后續(xù)研究中將這三個地區(qū)剔除。剔除極值并不影響對我國總體情況的研究。

為了便于定性分析轉(zhuǎn)移支付與財政努力之間的關(guān)系，本文將全國31個省市、自治區(qū)按照2007年的轉(zhuǎn)移支付總量由高到低排序②我們對2000-2007年間各省的總量轉(zhuǎn)移支付做了排序，發(fā)現(xiàn)按照2007年總轉(zhuǎn)移支付排序來劃分的三大區(qū)域具有一般性，區(qū)與區(qū)之間的省份變動較小，區(qū)內(nèi)的省份排名變動比較大，但不影響我們對區(qū)域內(nèi)財政努力均值的研究。，并按照排名分為一區(qū)（排名1-10）、二區(qū)（排名11-20）和三區(qū)（排名21-31）③三大地區(qū)按排名依次為：一區(qū)：四川、河南、廣東、江蘇、湖南、遼寧、山東、河北、北京、湖北；二區(qū)：浙江、安徽、內(nèi)蒙古、云南、黑龍江、上海、廣西、吉林、江西、陜西；三區(qū)：甘肅、山西、貴州、重慶、新疆、福建、青海、寧夏、天津、海南、西藏。，并分別對三大區(qū)域進行統(tǒng)計分析，統(tǒng)計結(jié)果如表2所示。

表2　2007年三大區(qū)域財政努力的描述性統(tǒng)計

由表2平均值一列可以看出，2007年三區(qū)的平均財政努力最高，二區(qū)次之，一區(qū)最低。從極值來看，三區(qū)的極小值0.93（福建）大于二區(qū)的極小值0.79（吉林），大于一區(qū)的極小值0.76（湖北），同時極大值也呈現(xiàn)出三區(qū)大于二區(qū)大于一區(qū)的態(tài)勢。同時注意到，區(qū)域內(nèi)部所獲得的轉(zhuǎn)移支付總量和該地區(qū)的財政努力度并不匹配：如一區(qū)，2007年，遼寧并不是所獲轉(zhuǎn)移支付最多的地區(qū)，但是其財政努力在當年卻最高。表2最后一列變異系數(shù)表明區(qū)域內(nèi)部財政努力度的離散程度，二區(qū)的變異系數(shù)最高，說明其內(nèi)部差異相對于其它地區(qū)較大。

更直觀地，圖1給出了1999年-2007年三大區(qū)域平均財政努力的變動情況?？傮w看來，一區(qū)的財政努力呈現(xiàn)平緩上升的趨勢，其余兩大區(qū)域的財政努力呈現(xiàn)了先遞減后遞增的趨勢。1999年-2007年間，三大區(qū)域的財政努力呈現(xiàn)三區(qū)高于二區(qū)，二區(qū)高于一區(qū)的分布態(tài)勢，也即財政轉(zhuǎn)移支付總量獲得越多的地區(qū)，政府的財政努力越低，政府越?jīng)]有動力征稅。由此可以初步推斷，我國的轉(zhuǎn)移支付很可能對地方政府的征稅行為產(chǎn)生了負向激勵作用。為了進一步證實這一推斷，接下來實證分析移支付對地方財政努力的影響。

圖1　全國三大區(qū)域平均財政努力比較

三、轉(zhuǎn)移支付影響地方財政努力的實證研究

（一）模型設定

轉(zhuǎn)移支付中均衡性轉(zhuǎn)移支付基于規(guī)范的公式進行分配，均等化的政策意圖最強，而我國對其與地方財政努力關(guān)系的研究卻較少。本文將對兩者關(guān)系進行研究。如果其對地方財政努力具有抑制作用，則可以通過改善其公式，消除消極影響，增強均等化效果。模型如下：

其中，EFFi,t-1表示i地區(qū)t期的財政努力一階滯后項；T1i,t、T21i,t、T22i,t、T3i,t分別表示i地區(qū)t期的人均稅收返還、人均非均衡性轉(zhuǎn)移支付（一般性轉(zhuǎn)移支付中不包含均衡性轉(zhuǎn)移支付的部分）、人均均衡性轉(zhuǎn)移支付和人均專項轉(zhuǎn)移支付；RW、PPOPU和MINO是分別考慮各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、人口因素和民族特征的控制變量：RWi,t是i地區(qū)t期人均GDP與當年全國人均GDP的比值，表示相對富裕程度（喬寶云等，2006）；PPOPUi,t是i地區(qū)t期的人口增長率；MINO是少數(shù)民族地區(qū)的虛擬變量，若i地區(qū)是少數(shù)民族，則取1，否則，取0。εi,t為誤差項。

考慮到地方財政努力作為一種經(jīng)濟行為，很可能存在滯后效應，即財政努力很可能受技術(shù)、制度因素或地方政府心理預期的影響，而將前期狀態(tài)帶入本期。實證研究中一般通過其滯后項來考察這種影響。所以，本文在模型中加入了財政努力的滯后項，以考察地方政府過去經(jīng)驗對當期財政努力的影響。因變量滯后項的加入很可能導致解釋變量與隨機擾動項相關(guān)，從而產(chǎn)生內(nèi)生性問題，使得傳統(tǒng)估計方法的估計結(jié)果有偏。Arellano和Bover（1995）與Blundell和 Bond（1998） 在差分廣義距估計（GeneralizedMethodof Moments，GMM）的基礎(chǔ)上進一步提出了系統(tǒng)廣義距估計，該方法能夠很好的解決這一問題，且不受有限樣本的影響，在動態(tài)面板數(shù)據(jù)的實證研究中有廣泛的運用。鑒于此，本文將使用系統(tǒng)GMM估計法進行估計。

（二）數(shù)據(jù)來源

在此，我們同樣剔除了西藏、青海和寧夏這三個地區(qū)，只用余下的28個省市自治區(qū)2000年-2007年的動態(tài)面板數(shù)據(jù)進行研究。其中，轉(zhuǎn)移支付的數(shù)據(jù)均來自于2000年-2007年《全國地市縣財政統(tǒng)計資料》，計算相對富裕程度和人口增長率的數(shù)據(jù)來自于2000年-2007年《中國統(tǒng)計年鑒》，少數(shù)民族這一虛擬變量的值根據(jù)少數(shù)民族八省區(qū)確定①少數(shù)民族八省區(qū)為內(nèi)蒙古、寧夏、新疆、西藏和廣西五大少數(shù)民族自治區(qū)和少數(shù)民族分布集中的青海、云南和貴州三省。。因2008年之后與原一般性轉(zhuǎn)移支付口徑一致的均衡性轉(zhuǎn)移支付的數(shù)據(jù)不再單獨列示，因此數(shù)據(jù)只更新到2007年②2008年之后，我國轉(zhuǎn)移支付制度沒有大的改變，因此本文的研究結(jié)論仍具有代表性，適用于現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度。。

（三）實證結(jié)果及分析

根據(jù)全國28個地區(qū)2000年-2007年的面板數(shù)據(jù)，本文利用Stata軟件對（3）式進行系統(tǒng)GMM估計法回歸。為了說明系統(tǒng)GMM估計的有效性，本文將混合模型和固定效應模型的回歸結(jié)果與其進行對比。具體回歸結(jié)果見表3。

由表3可知，傳統(tǒng)估計法下各變量的估計值均存在較大偏誤，無法真實反映被解釋變量和解釋變量之間的關(guān)系。而系統(tǒng)GMM估計法下，除了人口增長率和少數(shù)民族這兩個控制變量不顯著之外，其它的變量均在10%的顯著性水平下顯著，表明回歸結(jié)果能夠比較好的解釋轉(zhuǎn)移支付對地方財政努力的影響；Sargan檢驗的P值較大，不能拒絕工具變量是合理的原假設，說明系統(tǒng)GMM估計中，以財政努力的一階滯后項作為工具變量不存在過度識別問題。Arellano-Bond AR(1)和AR(2)的檢驗結(jié)果表明模型的水平殘差序列只存在一階序列相關(guān)，而無二階序列相關(guān)，進一步說明了序列之間不存在相關(guān)性。其與系統(tǒng)GMM估計中序列不相關(guān)的先驗假設是一致的，證明了估計的有效性。

根據(jù)動態(tài)面板數(shù)據(jù)的回歸結(jié)果，財政努力滯后項的系數(shù)顯著為正，說明財政努力這一經(jīng)濟行為確實存在滯后效應。從各項轉(zhuǎn)移支付的系數(shù)來看，總體上，我國的轉(zhuǎn)移支付不利于地方財政努力的提高，這也為上文“我國轉(zhuǎn)移支付很可能對地方政府的征稅行為產(chǎn)生了負向激勵作用”這一推斷提供了證據(jù)。其中：稅收返還對地方財政努力具有負效應。在我國現(xiàn)行稅制下，消費稅是中央稅，增值稅屬中央和地方共享稅，兩者均由國稅系統(tǒng)征收，與地方政府的征稅行為基本不相關(guān)。稅收返還無異于地方政府的“贈款”，受贈的地方政府可以在維持原有公共服務水平的同時，通過降低邊際成本來降低公共服務的平均成本，進而降低財政努力。一般性轉(zhuǎn)移支付中的非均衡性轉(zhuǎn)移支付對地方財政努力有正效應，而均衡性轉(zhuǎn)移支付對地方財政努力有負效應，并且其負效應超過了非均衡性轉(zhuǎn)移支付的正效應，使得一般性轉(zhuǎn)移支付抑制了地方財政努力的提高。專項轉(zhuǎn)移支付對地方財政努力有正向激勵作用，這是因為專項轉(zhuǎn)移支付兼具替代效應和收入效應，替代效應因?qū)ｍ椶D(zhuǎn)移支付降低了地方政府提供公共產(chǎn)品和服務的相對價格而正向的激勵了地方政府的征稅努力；收入效應則通過誘發(fā)地方政府“藏富于民”的保護主義行為傾向，進而抑制了地方征稅努力。而替代效應的作用超過了收入效應,因此綜合效應就為對地方財政努力有正向激勵作用。

表3　轉(zhuǎn)移支付影響地方財政努力的回歸結(jié)果比較

影響地方財政努力的三個控制變量中，代表相對富裕程度的變量RW對地方財政努力的影響是正的，并且在1%的顯著性水平下顯著。這意味著經(jīng)濟發(fā)展水平越高的地區(qū)，地方的財政努力也越高。這可以從以下兩方面來解釋，一是富裕地區(qū)因財政自給能力較高，較高的自給能力很可能是通過對本地區(qū)稅源潛力的挖掘?qū)崿F(xiàn)的；二是富裕地區(qū)往往有更加完善的稅收征收體系，特別是分稅制改革以來以“金稅工程”為代表的稅源監(jiān)控體系的完善，大大提升了稅收的征收效率。代表人口增長率、少數(shù)民族地區(qū)的變量均不顯著，因此不能確定其對財政努力的影響。

四、結(jié)論和政策建議

本文采用工業(yè)增加值和第三產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值對財政努力進行測算，并運用2000年-2007年的動態(tài)面板數(shù)據(jù)模型對我國轉(zhuǎn)移支付對地方財政努力影響進行了實證分析。研究結(jié)果表明：（1）從總量上來看，我國的轉(zhuǎn)移支付制度抑制了地方財政努力。從轉(zhuǎn)移支付的性質(zhì)來看，稅收返還和均衡性轉(zhuǎn)移支付均不利于地方財政努力的提高，只有專項性質(zhì)的轉(zhuǎn)移支付對地方財政努力起正向激勵作用。（2）就地區(qū)而言，富裕地區(qū)的財政努力要高于貧困地區(qū)。這很可能是由于貧困地區(qū)因客觀條件限制，自給能力嚴重不足，只能依賴中央政府的轉(zhuǎn)移支付以應對基本公共支出需要。

根據(jù)實證研究的結(jié)論，本文在借鑒國外相關(guān)成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，給出如下降低轉(zhuǎn)移支付對地方財政努力負效應的政策建議：

第一，建立按人口分配的稅收返還制度。我國現(xiàn)行的稅收返還仍然采用“基數(shù)法”核算，對均等化水平和地方財政努力的提高都不利。因此，建議稅收返還以各地區(qū)的人口占全國總?cè)丝诘谋戎貫闄?quán)重，進行再分配。這是因為稅收返還以消費支出為主，最終由消費者支付。人口多，總消費就多，實際繳納的稅額必然高。因此根據(jù)最終消費地原則，這部分銷售稅應該按人口分配，是稅收重新返還到各地區(qū)的一個合理辦法（葛乃旭、宋靜，2013）。

第二，分離一般性轉(zhuǎn)移支付中非均衡性轉(zhuǎn)移支付為專項轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付設立的初衷是實現(xiàn)地區(qū)間公共服務均等化。但是，從我國一般性轉(zhuǎn)移支付的構(gòu)成來看，真正體現(xiàn)這一初衷的只有均衡性轉(zhuǎn)移支付，其它均具有專項轉(zhuǎn)移支付的性質(zhì)，項目多且比重大。這些子項目短期政策意圖明顯，穩(wěn)定性和透明性較差，不利于地方財政獨立性的改進，更不利于地方財政努力的提高。因此，可以考慮將具有專項轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的非均衡性轉(zhuǎn)移支付分離出來，劃入專項轉(zhuǎn)移支付。一是可以更加明確一般性轉(zhuǎn)移支付的均等化使命；二是轉(zhuǎn)移支付的分類能更加明晰。

第三，改進均衡性轉(zhuǎn)移支付的公式。具體改進措施可以從以下三個方面展開：

1.加大直接激勵?，F(xiàn)行均衡性轉(zhuǎn)移支付公式設計中，直接體現(xiàn)財政激勵的“獎勵資金”僅對省對下均等化努力程度前五位的地區(qū)予以一定比例的獎勵①參見：中國人民共和國財政部.2012年中央對地方均衡性轉(zhuǎn)移支付辦 法［DB/OL］.（2012-06-14）［2012-07-25］http：//yss.mof.gov.cn/ zhengwuxinxi/zhengceguizhang/201207/t20120725_669218.html.，這種激勵非常有限。加大直接激勵可以借鑒德國的經(jīng)驗，德國的做法是在計算各州的財政能力時，與上年相比稅收收入增加額超過平均數(shù)的部分準予12%的扣除，不計入財政能力指數(shù)（葛乃旭、宋靜，2013）。我國可以借鑒這一方法，對財政努力排名較前的地區(qū)，允許其在計算標準財政收入時有一定比例的扣除，這樣地方政府可以保留一部分收入用于自身的支出需要，并且多征多用，有助于保護地方政府的征稅積極性。

2.提高轉(zhuǎn)移支付系數(shù)。胡祖銓等（2012）的研究中發(fā)現(xiàn)均等性質(zhì)轉(zhuǎn)移支付制度下，提高轉(zhuǎn)移支付系數(shù)有利于提高征稅努力。因此，均衡性轉(zhuǎn)移支付的公式改進中，應當借助于提高轉(zhuǎn)移支付系數(shù)來降低其對地方政府的財政努力的負效應。目前，我國轉(zhuǎn)移支付系數(shù)按照轉(zhuǎn)移支付總額、各地區(qū)標準財政收支差額以及各地區(qū)財政困難程度等因素確定。提高轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，可以重新評估轉(zhuǎn)移支付系數(shù)中各因素的重要性水平，并根據(jù)地區(qū)的實際情況，合理的對各因素的重要性水平進行增量調(diào)整。

3.完善標準收入的測算方法。所謂標準財政收入是指在全國平均財政努力下，一個地區(qū)應有的財政收入規(guī)模。其通常使用主要地方稅稅基和標準稅率來計算。測算過程中，為了避免財政努力的影響，必須使用標準稅率而不是實際稅率。而我國，標準財政收入并非嚴格按照標準稅率測算，如城市維護建設稅按各地實際有效稅率計算，耕地占用稅按各地區(qū)的單位稅額計算，資源稅、印花稅等則按照實際收入計算②參見：中國人民共和國財政部.2012年中央對地方均衡性轉(zhuǎn)移支付辦 法［DB/OL］.（2012-06-14）［2012-07-25］http：//yss.mof.gov.cn/ zhengwuxinxi/zhengceguizhang/201207/t20120725_669218.html.。因此，很有可能是我國實際稅率高于標準稅率造成了均衡性轉(zhuǎn)移支付對地方財政努力的負向激勵作用。計算標準財政收入的理想公式是用各地的稅基乘以中央政府規(guī)定的標準稅率（馬駿，1998）。但實際操作中，我國稅種繁多，基于上述方法確定標準財政收入非常困難。因此，本文建議以工業(yè)增加值和第三產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值這兩個客觀變量為稅柄，測算標準財政收入。一是現(xiàn)代經(jīng)濟中，稅收主要來源于第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)。二是實證研究中，變量的顯著性水平高，模型擬合度好。三是與代表性稅收法相比，數(shù)據(jù)搜集簡單，測算過程便捷，易于理解和運用。

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【責任編輯郭艷嬌】

F812.2

A

1672-9544（2016）07-0046-08

2016-04-09

葛乃旭，經(jīng)濟與管理學院副教授，博士，研究方向為財政理論與政策；楊留花，經(jīng)濟與管理學院博士研究生，研究方向為可持續(xù)發(fā)展。

同濟大學中央高?；究蒲袠I(yè)務費資助（1200219306）。