羅航海 郭明鑫 姬楠（中國人民銀行咸陽市中心支行 陜西咸陽 712000）

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關(guān)于推進外匯管理原則監(jiān)管的若干思考

羅航海 郭明鑫 姬楠（中國人民銀行咸陽市中心支行 陜西咸陽 712000）

摘 要：本文從原則監(jiān)管和規(guī)則監(jiān)管的概念入手，從管理學(xué)角度探討了原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管的理論基礎(chǔ)，提出了外匯管理從規(guī)則監(jiān)管向原則監(jiān)管轉(zhuǎn)變過程中可能遇到的問題，針對性地提出了相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：原則監(jiān)管；人性假設(shè)；道德風(fēng)險；內(nèi)控建設(shè)

【DOI】10.19312/j.cnki.61-1499/c.2016.05.024

目前，原則監(jiān)管已被英國、美國、日本、加拿大和新加坡等國的金融監(jiān)管機構(gòu)采用。近年來，原則監(jiān)管也越來越多的受到我國外匯管理部門的重視。

一、原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管的概念

1.原則與規(guī)則

從法學(xué)的角度講，原則與規(guī)則的區(qū)別表現(xiàn)在：

（1）內(nèi)容上，規(guī)則是明確具體的。它著眼于主體行為及各種條件（情況）的共性，目的是削弱或防止法律適用上的“自由裁量”，屬于全過程控制；而原則只是做一些概括性的要求或標準，并不直接告訴應(yīng)當(dāng)知何去實現(xiàn)要求或滿足標準，在適用時具有較大的余地，屬于結(jié)果導(dǎo)向。

（2）適用范圍上，規(guī)則只適用于某一類型的行為。而原則是對從社會生活或社會關(guān)系中概括出來的某一類行為、某一類主體均通用的價值準則，具有宏觀的指導(dǎo)性，適用范圍更廣。

（3）適用方式上，規(guī)則是以“全有或全無的方式”應(yīng)用于個案當(dāng)中的。在既定的事實下，一條規(guī)則或者是有效的，或者是無效的。而不同的原則卻具有不同的“強度”，這些不同強度的原則甚至沖突的原則都可能并存于一部法律或一個規(guī)范體系之中。

2.原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管

（1）規(guī)則監(jiān)管（Rule-based Regulation）：是指通過各種具體的規(guī)則為被監(jiān)管者設(shè)定明確的權(quán)利義務(wù)，并以此保障各種金融業(yè)務(wù)運營的監(jiān)管模式。其特征主要有：規(guī)則在監(jiān)管規(guī)范體系中居于主導(dǎo)地位，是監(jiān)管機構(gòu)實施監(jiān)管的主要依據(jù)，原則性條文僅具有昭示監(jiān)管目標的意義，一般不作為行政依據(jù)；規(guī)則監(jiān)管注重于規(guī)范過程和行為，即對監(jiān)管者和被監(jiān)管者而言，具體行為違規(guī)與否都是明確、可預(yù)測的。

（2）原則監(jiān)管（Principle-based Regulation）：英國金融服務(wù)局將原則監(jiān)管定義為：原則監(jiān)管意味著更多的依賴于原則并且聚焦于結(jié)果，以高層次的規(guī)則作為手段，從而達到所期望實現(xiàn)的監(jiān)管目標，在這個過程中更少地依賴于規(guī)則。其特征為：原則性規(guī)范在監(jiān)管中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，甚至可以作為獨立的執(zhí)法依據(jù)；監(jiān)管規(guī)則較少；以結(jié)果為導(dǎo)向，被監(jiān)管者自行決定達到監(jiān)管要求所采取的行為；根據(jù)被監(jiān)管者的行為結(jié)果來判斷是否符合監(jiān)管要求。

二、原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管的理論基礎(chǔ)

原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管的不同，根本在于對人性的假設(shè)不同。

1.規(guī)則監(jiān)管，基于經(jīng)濟人的假設(shè)

美國行為科學(xué)家道格拉斯·麥克雷戈在上世紀50年代提出了X理論，即“經(jīng)濟人”假說，認為：人天生就是懶惰的，他們盡可能逃避工作；多數(shù)人沒有雄心大志，不愿負任何責(zé)任，而心甘情愿受別人的指導(dǎo)；多數(shù)人的個人目標是與組織目標相矛盾的，必須用強制、懲罰的辦法，才能迫使他們?yōu)檫_到組織的目標而工作。X理論指導(dǎo)下，管理的對策是：采取全過程的控制方法，強化指導(dǎo)和控制，強化監(jiān)督和條例。規(guī)則監(jiān)管就是建立在這樣的理論基礎(chǔ)之上，通過制定涵蓋各類主體、各種可能發(fā)生的情況、盡可能完善的規(guī)則體系，告訴人們應(yīng)該做什么、如何去做、需要達成什么目標，并且在各個環(huán)節(jié)采取控制措施。

2.原則監(jiān)管，基于社會人的假設(shè)

與社會人假設(shè)對應(yīng)的是Y理論，認為，一般人并不是天生就不喜歡工作，大多數(shù)人視工作如休息、娛樂一般自然；大多數(shù)人愿對工作、對他人負責(zé)，人們愿意實行自我管理和自我控制來完成應(yīng)當(dāng)完成的目標；人具有自我指導(dǎo)和自我表現(xiàn)控制的愿望；人具有獨創(chuàng)性，每個人的思維都具有獨特的合理性，但在現(xiàn)代工作生活的條件下，一般人的智慧潛能只是部分地得到了發(fā)揮。以Y理論為指導(dǎo)，管理的重要任務(wù)是創(chuàng)造一個使人得以發(fā)揮才能的工作環(huán)境，發(fā)揮人的潛力，使員工在完成組織目標的同時也達到個人目標。原則監(jiān)管就是告訴人們做某類性質(zhì)相同的事情的基本原則，至于如何去做則完全依靠人們的自我認識和發(fā)揮。

3.X/Y理論是人性認識的兩個極端

X理論完全依賴對人的行為的外部控制，而Y理論則重視依靠自我控制和自我發(fā)揮。上世紀60年代美國學(xué)者艾德佳·沙因在綜合“經(jīng)濟人”假設(shè)、“社會人”假設(shè)等西方人性假設(shè)的基礎(chǔ)上，提出了復(fù)雜人的假設(shè)，彌補了X/Y理論的缺陷，認為人的動機是復(fù)雜的，不同條件下動機亦不同。1970年，美國管理學(xué)家莫爾斯和洛希在復(fù)雜人假設(shè)的基礎(chǔ)上提出了超Y理論，認為不同的人對管理方式的要求不同，管理方式要由工作性質(zhì)、成員素質(zhì)等來決定。有人希望有正規(guī)化的組織與規(guī)章條例來約束自己的工作，有人卻需要更多的自治責(zé)任和發(fā)揮個人創(chuàng)造性的機會，因此，不同的情況應(yīng)采取不同的管理方式。

4.更多以原則為基礎(chǔ)的監(jiān)管

正如X/Y理論是人性認識的兩個極端一樣，絕對的原則監(jiān)管和絕對的規(guī)則監(jiān)管也是極端的、不可取的，“更多以原則為基礎(chǔ)的監(jiān)管”才是現(xiàn)實意義中的原則監(jiān)管。英國在2007年4月發(fā)起了“MPBR行動”（More Principles-Based Regulation Initiative），即“更多以原則為基礎(chǔ)的監(jiān)管”，意味著現(xiàn)實中的原則監(jiān)管并不是完全拋棄規(guī)則監(jiān)管，而是在原則和規(guī)則之間尋求一個平衡點、更偏向于原則監(jiān)管的外匯管理方式，是建立在復(fù)雜人假設(shè)基礎(chǔ)上的管理方式。

三、外匯管理從規(guī)則監(jiān)管向原則監(jiān)管轉(zhuǎn)變過程中存在的問題

1.我國外匯管理的現(xiàn)狀

規(guī)則監(jiān)管的主要缺陷在于剛性有余，彈性不足，同時由于規(guī)則過細，數(shù)量龐大，為操作帶來不便。2007年11 月美國金融服務(wù)圓桌組織[1]發(fā)布的《提升美國金融競爭力藍圖》中批評了美國所采用的規(guī)則監(jiān)管方法，認為過細的監(jiān)管規(guī)則“限制了被監(jiān)管者適應(yīng)全球市場變化的能力，導(dǎo)致監(jiān)管者和金融機構(gòu)之間更多的是對抗而不是合作，降低了監(jiān)管的靈活性”。

我國目前采取的外匯監(jiān)管方式主要是規(guī)則監(jiān)管。據(jù)不完全統(tǒng)計，僅2015年一年，我國的外匯管理部門就印發(fā)了18份規(guī)范性文件，修訂和修改10份，廢止67份規(guī)范性文件。即便如此，總有一部分不法份子試圖鉆政策漏洞，而規(guī)則往往難以涵蓋所有情況，致使外匯監(jiān)管處于被動地位。近年來，原則監(jiān)管越來越受到外匯管理部門的重視，如2012年，總局開始采用“了解客戶、了解業(yè)務(wù)、盡職審查”銀行展業(yè)三原則的表述來推進貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、自貿(mào)區(qū)、跨國公司資金池、銀行結(jié)售匯等相關(guān)領(lǐng)域改革，原則監(jiān)管的特征初步顯現(xiàn)，但是在實踐中如何操作卻還需要進一步探索。

2.外匯管理由規(guī)則監(jiān)管向原則監(jiān)管轉(zhuǎn)變過程中面臨的問題

（1）道德風(fēng)險

道德風(fēng)險是指“從事經(jīng)濟活動的人在最大限度地增進自身效用的同時做出不利于他人的行動”。原則監(jiān)管，是以結(jié)果為導(dǎo)向，給被監(jiān)管者極大的權(quán)利尋求如何達到監(jiān)管的要求，但在人員素質(zhì)良莠不齊、監(jiān)管體制不健全、信息不對稱的情況下，極易出現(xiàn)被監(jiān)管者的“違約行為”，如金融機構(gòu)因業(yè)務(wù)經(jīng)營指標壓力或風(fēng)險敞口較低而選擇串通客戶虛構(gòu)或構(gòu)造交易背景、協(xié)助客戶規(guī)避外匯管理規(guī)定；或不法分子出于騙取國家政策獎勵或騙稅等目的通過制作假的貿(mào)易憑證辦理非真實外匯業(yè)務(wù)等現(xiàn)象，削弱外匯管理效果，如果不能及時發(fā)現(xiàn)，就會導(dǎo)致問題疊加，最終造成嚴重的風(fēng)險。

（2）監(jiān)管弱化

在向原則監(jiān)管轉(zhuǎn)變的過程中，要防止原則監(jiān)管成為“輕的監(jiān)管”（light touch）或“軟的監(jiān)管”（soft touch），即原則監(jiān)管過于空泛，可能使銀行難以理解、難以執(zhí)行、難以操作；對外匯管理部門來說，也面臨外匯執(zhí)法依據(jù)弱化、調(diào)查難、取證難的問題。

（3）口頭上的原則監(jiān)管

原則監(jiān)管的另一個極端是為了保證原則能落到實處，在每個原則下制定過細的規(guī)則，使得操作更加繁瑣，為監(jiān)管者和被監(jiān)管者都帶來操作上的不便，打著原則監(jiān)管的旗幟行規(guī)則監(jiān)管之實，不僅可能導(dǎo)致原則監(jiān)管淪為“口頭上的原則，實踐中的規(guī)則”，更有可能與現(xiàn)行的規(guī)則監(jiān)管在具體操作中發(fā)生沖突，削弱外匯管理部門的權(quán)威性。

四、政策建議

為了確保外匯管理方式向原則監(jiān)管的順利轉(zhuǎn)變，必須從以下幾個方面入手。

1.完善頂層設(shè)計。由于規(guī)則監(jiān)管和原則監(jiān)管對人性的假設(shè)出發(fā)點不同，在規(guī)則監(jiān)管一直占據(jù)主導(dǎo)地位的今天，推進原則監(jiān)管需要循序漸進，即在完善規(guī)則監(jiān)管的基礎(chǔ)上不斷提煉監(jiān)管原則，在規(guī)則監(jiān)管和原則監(jiān)管之間不斷尋找平衡點，建立更多以規(guī)則為基礎(chǔ)的監(jiān)管——相對平衡的監(jiān)管——更多以原則為基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)變路徑。外匯管理部門要明確原則監(jiān)管的目標和原則規(guī)范，建立自上而下的法律法規(guī)體系。

2.重視商業(yè)銀行內(nèi)控建設(shè)。目前商業(yè)銀行外匯違規(guī)案件的主要原因是內(nèi)控制度建設(shè)及執(zhí)行不力，包括制度不健全，制度執(zhí)行力差，權(quán)力制約機制不健全，溝通機制不暢等問題，規(guī)則監(jiān)管是全過程的監(jiān)管，在一定程度上制約了銀行違規(guī)行為的發(fā)生率，在向原則監(jiān)管和事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變的過程中，將更多的權(quán)力下放給銀行，需要在商業(yè)銀行內(nèi)控建設(shè)方面打好基礎(chǔ)，提高銀行的自律意識。

3.提高監(jiān)管手段。外匯管理部門需要加強技術(shù)手段研發(fā)，對外匯監(jiān)測系統(tǒng)的功能要進一步升級強化，能夠準確全面抓取銀行業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，有利于外匯管理部門掌握線索、提取證據(jù)，變被動為主動，減少信息不對稱，在一定程度上防范道德風(fēng)險的發(fā)生。

4.提高監(jiān)管隊伍的綜合素質(zhì)。原則監(jiān)管是監(jiān)管方式的重大變革，需要監(jiān)管者在大的原則框架下根據(jù)現(xiàn)實情形做出準確的判斷，對監(jiān)管人員的分析能力、判斷能力以及專業(yè)知識儲備提出了更高的要求。外匯管理部門需要加大自身隊伍的培訓(xùn)力度，加強對外匯業(yè)務(wù)、外匯市場、金融機構(gòu)業(yè)務(wù)操作等的了解，不斷提升監(jiān)管效果。

5.加強違規(guī)行為的懲戒。原則監(jiān)管要避免流于形式，需要懲戒制度保駕護航。一旦違反原則，就必須付出高昂的代價。通過經(jīng)濟制裁和行政處罰、信用評價等措施，樹立外匯監(jiān)管權(quán)威，使原則監(jiān)管具有威懾力。

6.先試點后推廣。為了將道德風(fēng)險發(fā)生的可能性降至最低，建議在部分地區(qū)、部分業(yè)務(wù)上采取試點，如業(yè)務(wù)規(guī)范程度較高、銀行業(yè)金融機構(gòu)人員素質(zhì)較高的地區(qū)先行試點，在貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易或資本項目中先行試點，取得可推廣可復(fù)制的經(jīng)驗，再逐步向全國、向外匯管理的所有業(yè)務(wù)推廣。

參考文獻：

[1]美國金融服務(wù)圓桌組織（Financial Services Roundtable），代表100家最大的綜合金融服務(wù)公司的利益，其前身是儲備城市銀行家聯(lián)合會，他們?yōu)槊绹M者提供銀行、保險和投資產(chǎn)品和服務(wù)。

[2]管理學(xué):第9版.羅賓斯等著,孫健敏等譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2008

[3]潘心冰.展業(yè)原則下跨境融資性擔(dān)保的風(fēng)險防范[J].中國外匯,2016(9):45-47

[4]田耘.對外匯管理從規(guī)則監(jiān)管向原則監(jiān)管轉(zhuǎn)變的思考[J].北方經(jīng)貿(mào),2015(12)

作者簡介：

羅航海，現(xiàn)供職于中國人民銀行咸陽市中心支行。

郭明鑫，現(xiàn)供職于中國人民銀行咸陽市中心支行。

姬楠，現(xiàn)供職于中國人民銀行咸陽市中心支行。