趙大旋

我國目前的拆遷政策，其本質(zhì)就是政府與拆遷戶一起分割社會發(fā)展大蛋糕的一場博弈。這樣的拆遷政策除了激化社會矛盾，對于城市發(fā)展也影響深遠

拆遷是城市升級改造再發(fā)展過程中的一個環(huán)節(jié)，然而城市拆遷過程中卻出現(xiàn)了種種亂象，其實質(zhì)是拆遷土地的增值在政府和拆遷戶之間的分配問題。在中國目前以穩(wěn)定為導向的政策基本面下，加上具體的拆遷補償政策又有比較大的自由空間，“誰的哭聲大誰的糖果就多”就成了一個選擇。

土地增值從何而來？

談到土地增值的分配問題，首先我們要明白這些土地增值從何而來。土地增值主要源于區(qū)位的改善。在現(xiàn)代社會，改善區(qū)位因素主要有三個：規(guī)劃的變更、進一步城市化、政府公共投資改善基礎設施。前兩者均跟土地所有者完全沒有關系。政府的公共投資來自于所有納稅人的貢獻，在當前缺乏物業(yè)稅的我國稅收制度下，局部土地的所有者貢獻微乎其微。

總結(jié)來說，土地升值來自于城市發(fā)展和基礎設施的改善所帶來的正向外部性，如果土地增值部分利益完全歸拆遷戶所有，結(jié)果就是少部分的土地所有者以極其不對稱的方式占據(jù)了經(jīng)濟發(fā)展的果實。政府的公共投資并沒有獲得相應的回報，相當于將全體納稅人的財富向少數(shù)土地所有者進行了轉(zhuǎn)移。

這種不公平的財富分配現(xiàn)象并非中國獨有。早在19世紀，美國國土西擴時，美國著名政治經(jīng)濟學者亨利·喬治就發(fā)現(xiàn)，因為人口的急劇增加、城鎮(zhèn)的興起、鐵路的建設，以及公共治理體系的日趨完善，早先比較平均的農(nóng)地價格因為相對區(qū)位的不同發(fā)生了天翻地覆的變化。這些土地增值來自于人口增加以及基礎設施的建設，讓恰好占有城鎮(zhèn)土地的所有者們獨享這些土地增值是完全沒有道理的，所以他倡導100%的土地增值稅。

新加坡經(jīng)驗的啟示

然而，不論在美國還是在近代中國，100%的土地增值稅都并沒有實行過。真正推行了喬治思想的是新加坡。李光耀所領導的人民行動黨在新加坡獨立后的一年，即1966年，便以發(fā)展基礎設施為由，在國會通過《土地征收法案》。在1973年，進一步修正了《土地征收法案》，強力地推進了喬治的設想。1973年新加坡土地征收法案的修正案中，規(guī)定了新加坡從此以后的土地征收市價將以1973年的土地市場價格為準。

李光耀和他的人民行動黨官員們認為，如果土地增值是來源于納稅人花錢進行的市政建設，那么這些土地的增值就不應該落入私人口袋。政府如果為了公共利益進行征地，那么土地價格就不應該高于沒有相關政府開發(fā)計劃下的價格?；诖?，新加坡政府的土地征收價格保持長期不變。在土地征收法令通過的30多年間，新加坡政府僅在1986年、1992年和1995年調(diào)整了三次土地征收基礎地價，而在此期間新加坡長期的房價增長率年平均在7%左右。新加坡政府在建國初期僅擁有45%左右國土面積的國有土地，到2007年《土地征收法案》廢止時，新加坡政府已經(jīng)擁有了國土85%以上的土地所有權(quán)。

李光耀并沒有將低價取得的土地投入市場獲利，而是拿出大量的土地興建公共住宅（新加坡稱為“政府組屋”），然后以極其低廉的價格出售給新加坡公民。目前新加坡82%的人口居住在政府組屋中，而且其中95%以上的組屋單位為新加坡公民和永久居民家庭所擁有，可以在市場上買賣，成為他們家庭財富的重要組成部分。當然，這里的擁有是指99年的使用權(quán)，土地的最終所有權(quán)依然在新加坡政府。所以李光耀的政策實質(zhì)就是以強力獲取國家土地資源，而后分配給國民，使得全民可以分享國家進步和經(jīng)濟成長的碩果。

中國式拆遷路向何方？

反觀我國目前的拆遷政策，其本質(zhì)就是政府與拆遷戶一起分割社會發(fā)展大蛋糕的一場博弈。如果該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展比較理想，蛋糕比較大，地方政府會多給拆遷戶吃幾口，造就一批“拆二代”;如果地區(qū)財力本身就不濟，土地增值有限，地方政府自食尚難以果腹，就容易采取雷霆手段對付拆遷戶。

這樣的拆遷政策除了激化社會矛盾，對于城市發(fā)展也影響深遠。首先，社會和諧穩(wěn)定依舊是地方政府的重要目標。當今社會網(wǎng)絡媒體發(fā)達，地方政府往往不愿激化矛盾，常以最大的“善意”滿足拆遷戶的各種需求?？墒茄蛎鲈谘蛏砩?，高昂的拆遷成本來自高昂的土地出讓金。最終這部分的成本通過高房價轉(zhuǎn)移到居民身上。不知不覺之間，地方政府以對拆遷戶的“小善”成了對整個城市絕大多數(shù)居民的“大惡”。

其次，政府“善意”的拆遷政策給整個社會造成了一種通過長期持有不動產(chǎn)，從而可以無償占有社會發(fā)展果實的預期。在這個預期下，城市居民更愿意持有房地產(chǎn)資產(chǎn)，強化了房地產(chǎn)總需求;有房地產(chǎn)的居民不愿意出售，減弱了市場房地產(chǎn)總供給。因此原本就土地資源匱乏的中國城市中，房地產(chǎn)資產(chǎn)供需矛盾就更加的突出。

中國法律規(guī)定城市土地的所有權(quán)屬于國家，市場上流轉(zhuǎn)的只是土地的使用權(quán)。政府首先從法律條文層面，強調(diào)70年土地使用權(quán)到期后，土地以及土地上所有附屬物應無償歸還土地所有者，讓整個市場形成一個土地有限使用的預期。現(xiàn)有的土地使用者明白自己不可能永遠地占有現(xiàn)有的區(qū)位資源，而現(xiàn)有土地的價值也隨著使用期減少快速貶值。這一機制可以激勵城市陳舊物業(yè)的所有者更加有動力配合地方政府進行城市改造。

其次是改革稅收體制。我并不推崇百分之百的房地產(chǎn)增值稅，因為房地產(chǎn)的部分增值也來自于物業(yè)所有者的努力，比如裝修住房、綠化街區(qū)、建設和諧鄰里。百分之百的房地產(chǎn)增值稅會讓物業(yè)擁有者喪失持續(xù)改善物業(yè)條件的動力。但是建立“輕動產(chǎn)重不動產(chǎn)”的稅收模式是必要。我們不妨少征一些所得稅、增值稅、營業(yè)稅和消費稅，因為這些稅收直接影響人們的生產(chǎn)和消費，提高稅率直接打擊了人們生產(chǎn)和消費的積極性;多征一些不動產(chǎn)增值稅，因為如前所述不動產(chǎn)的增值絕大多數(shù)來自于經(jīng)濟發(fā)展，物業(yè)所有者無法左右。

再次，我國的土地轉(zhuǎn)讓高度依賴于政府直接參與的一級土地市場。在完善房地產(chǎn)增值稅體系的情況下，我認為建立一套“集體出售制度”更加有利于提高城市的發(fā)展效率。在集體出售制度下，發(fā)展商根據(jù)城市發(fā)展規(guī)劃尋找適宜進行拆遷再開發(fā)的小區(qū)，發(fā)展商直接同小區(qū)業(yè)主商討購買價格，在達到一定比例以上的物業(yè)所有者同意的情況下，就可以完成交易。政府在整個過程中，只需要控制開發(fā)商未來的發(fā)展是否符合既定規(guī)劃，不參與價格的制定過程。

決策者眼中的城市拆遷，不僅僅應該只有拆遷戶，也應該看到城市的發(fā)展、房地產(chǎn)價格的穩(wěn)定、“居者有其屋”的居住正義、以及財富分配的公平。

作者為中國人民大學商學院助理教授