丁工

鑒于G20機(jī)制在法律權(quán)威性和決議有效性方面存在較為突出的問題，可以從統(tǒng)籌內(nèi)外兩個(gè)方面的角度考慮，優(yōu)化內(nèi)設(shè)機(jī)制和對(duì)外加強(qiáng)相關(guān)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)，以提升G20機(jī)制的運(yùn)行效率。

7月9日～10日，20國(guó)集團(tuán)（G20）貿(mào)易部長(zhǎng)會(huì)議在上海舉行。這是去年G20安塔利亞峰會(huì)確定貿(mào)易部長(zhǎng)會(huì)議機(jī)制化后的首次會(huì)議，也是繼今年2月G20財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)會(huì)議之后再度在上海召開的G20部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議。

自2015年12月起，中國(guó)正式擔(dān)任2016年G20系列會(huì)議主辦方，由此一系列專門會(huì)議在中國(guó)各地登臺(tái)亮相。由于G20是國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作與全球治理的重要機(jī)制，2016年中國(guó)作為峰會(huì)主席國(guó)，獲得了首次主持和主導(dǎo)“全球治理頂層設(shè)計(jì)”的機(jī)會(huì)，理應(yīng)在緊扣世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和各國(guó)發(fā)展需要的基礎(chǔ)上，通過杭州峰會(huì)增強(qiáng)中國(guó)在多邊治理領(lǐng)域的制度性權(quán)力。

優(yōu)化G20內(nèi)設(shè)機(jī)制

今年5月到6月，G20旅游部長(zhǎng)會(huì)議、農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)會(huì)議和能源部長(zhǎng)會(huì)議先后在北京、西安和北京舉行。而在7月5日～6日，G20“民間社會(huì)”會(huì)議在青島舉行，國(guó)家主席習(xí)近平特意向會(huì)議發(fā)去賀信。

在上述專門會(huì)議之外，本屆G20峰會(huì)的協(xié)調(diào)人會(huì)議陸續(xù)在北京、廣州、廈門、杭州、武漢5地登場(chǎng)，以便為9月4日～5日在杭州舉行的第11次首腦會(huì)議鋪路。

G20會(huì)議原本是一個(gè)國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作論壇，由八國(guó)集團(tuán)（G8）的財(cái)長(zhǎng)創(chuàng)立于德國(guó)柏林；在美國(guó)爆發(fā)金融危機(jī)后，才提升為首腦會(huì)議及一系列周邊會(huì)議。首屆G20峰會(huì)于2008年在華盛頓舉辦，第二、第三屆峰會(huì)均在2009年召開，第四、第五屆峰會(huì)在2010年舉行，此后5屆峰會(huì)按照每年一屆的節(jié)奏由不同成員國(guó)主辦。

G20機(jī)制在建立時(shí)并未以法律文件為基礎(chǔ)，建立以后達(dá)成的國(guó)際協(xié)議也沒有強(qiáng)制性和約束力，所通過的各項(xiàng)《公報(bào)》、《宣言》等只是發(fā)揮方向指引作用。G20峰會(huì)在宏觀經(jīng)濟(jì)政策相互評(píng)估框架和反對(duì)貿(mào)易保護(hù)主義等方面做了有益的嘗試、也做了決定，但始終難以形成可檢查、可核實(shí)的問責(zé)制，使20國(guó)集團(tuán)的公信力頗受影響。

目前，G20沒有常設(shè)秘書處，缺乏管理層面的支持，更無國(guó)際條約來確保決定的執(zhí)行到位。隨著G20議題的擴(kuò)大，如果沒有常設(shè)秘書處，G20決議的約束力和有效性都將大打折扣。

本屆峰會(huì)中國(guó)作為東道國(guó)，可以提議建立“議事協(xié)調(diào)理事會(huì)”制度，通過充實(shí)協(xié)調(diào)人的執(zhí)行功能，來階段性彌補(bǔ)秘書處缺失的短板。建議由各成員國(guó)協(xié)調(diào)人組成“G20協(xié)調(diào)理事會(huì)”，作為處理日常工作的辦事機(jī)構(gòu)，由充當(dāng)首腦協(xié)調(diào)人的各國(guó)副部級(jí)官員來承擔(dān)和督辦具體事務(wù)，負(fù)責(zé)起草、編制、遞送、呈報(bào)G20峰會(huì)之前準(zhǔn)備討論的文案和進(jìn)行會(huì)務(wù)組織工作，部分參與處理日常涉外事務(wù)、法規(guī)文稿的草擬，以及會(huì)后將要付諸實(shí)施的政策決議和共識(shí)。

該協(xié)調(diào)理事會(huì)的日常事務(wù)性工作，受“三駕馬車”領(lǐng)導(dǎo)、對(duì)最高領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議負(fù)責(zé)，同時(shí)指導(dǎo)、管理下屬的工商峰會(huì)（B20）、社會(huì)峰會(huì)（C20）、勞工峰會(huì)（L20）、智庫峰會(huì)（T20）等咨詢性專家工作組。至于今后是否再行考慮專設(shè)秘書處，取決于各主要成員國(guó)的協(xié)商意向。

除了組建“G20協(xié)調(diào)理事會(huì)”細(xì)化籌備工作，為了落實(shí)G20峰會(huì)達(dá)成的各項(xiàng)決議和共識(shí)，一定程度上還需要各國(guó)立法機(jī)關(guān)將決議變成具有執(zhí)行力和約束力的法律章程。因此，中國(guó)可以提議在G20峰會(huì)后，召開相關(guān)方議會(huì)負(fù)責(zé)人參加的G20議長(zhǎng)會(huì)，通過推動(dòng)議會(huì)層面黨際交流、理論研討，來落實(shí)和承辦峰會(huì)動(dòng)議向法律制度的轉(zhuǎn)化。

目前，金磚國(guó)家和“中等強(qiáng)國(guó)合作體”兩大群組之間，議會(huì)主要負(fù)責(zé)人的定期會(huì)面機(jī)制已經(jīng)成形，而G7尚未建立議會(huì)間的制度化、程式化交往。因此，中國(guó)借助杭州峰會(huì)的時(shí)機(jī)推動(dòng)G20議長(zhǎng)會(huì)議，更容易得到金磚國(guó)家、中等強(qiáng)國(guó)等力量的諒解和支持；同時(shí)，對(duì)此提議來自G7整體的阻力相對(duì)較小。

探索與聯(lián)合國(guó)的兼容對(duì)接

作為世界主要發(fā)達(dá)和新興經(jīng)濟(jì)體的成熟論壇，G20每屆峰會(huì)基本都會(huì)邀請(qǐng)聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)參會(huì)，但G20同聯(lián)合國(guó)教科文組織、糧農(nóng)組織、國(guó)際勞工組織、世界衛(wèi)生組織等聯(lián)合國(guó)各專職及附屬機(jī)構(gòu)的聯(lián)系相對(duì)較少。隨著G20議題的擴(kuò)大，在除財(cái)經(jīng)外的一些領(lǐng)域里，聯(lián)合國(guó)相比G20更有優(yōu)勢(shì)。

在G20峰會(huì)期間，由于聯(lián)合國(guó)所屬機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人參與G20議程的機(jī)會(huì)較少，導(dǎo)致G20同聯(lián)合國(guó)相應(yīng)專職機(jī)構(gòu)的交流協(xié)調(diào)程度偏低。同時(shí)，隨著G20關(guān)涉領(lǐng)域不再僅限于財(cái)經(jīng)、金融議題，還在向國(guó)防安全、環(huán)境、警務(wù)執(zhí)法等方面滲透，長(zhǎng)此以往G20將變成“小聯(lián)合國(guó)”。這將在一定程度上限制G20的實(shí)際治理功效，也不利于兩大全球性多邊組織的共贏發(fā)展。

嚴(yán)格來講G20會(huì)議就是一個(gè)論壇，不具有獨(dú)立法人資格也正是它發(fā)展的瓶頸，不像聯(lián)合國(guó)安理會(huì)由《聯(lián)合國(guó)憲章》明文規(guī)定，可以根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》第七章采取強(qiáng)制性行動(dòng)包括軍事行動(dòng)。安理會(huì)的決議各國(guó)必須執(zhí)行，哪怕你投了棄權(quán)票或表示不贊成，只要決議通過了，各國(guó)就要執(zhí)行。G20則缺乏堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)和執(zhí)行機(jī)制，即使以聲明和宣言形式通過一些決定，也沒有能力落實(shí)。因此，20國(guó)集團(tuán)不可能取代聯(lián)合國(guó)，但作為未來世界經(jīng)濟(jì)的主要決策機(jī)制，再加上多功能、專業(yè)化的趨勢(shì)，其職能和權(quán)力有可能與聯(lián)合國(guó)重疊。

在后金融危機(jī)時(shí)代，雖然聯(lián)合國(guó)的治理能力有所下降，但它仍是全球最具代表性和權(quán)威性的多邊組織，G20如果不能協(xié)調(diào)好同聯(lián)合國(guó)的職能關(guān)系，恐怕會(huì)削弱其全球治理首要議事平臺(tái)的合法性和正當(dāng)性。

中國(guó)作為聯(lián)合國(guó)安理會(huì)和20國(guó)集團(tuán)成員，可借助杭州峰會(huì)推動(dòng)G20加強(qiáng)與聯(lián)合國(guó)的合作，在維護(hù)聯(lián)合國(guó)權(quán)威的同時(shí)，又要兼顧好G20這個(gè)平臺(tái)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)兩大機(jī)制，使之各司其職、各安其位、各負(fù)其責(zé)，形成聯(lián)合國(guó)在統(tǒng)管政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、安全以及生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，偏重政治和安全議題，而20國(guó)集團(tuán)則在配合聯(lián)合國(guó)協(xié)調(diào)各方的同時(shí)，主打經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展議題這一“雙頭治理”格局。

嘗試扮演“中間人”角色

全球金融危機(jī)后，G20取代G8成為全球治理主要平臺(tái)?；谟^點(diǎn)意見和立場(chǎng)不同，20國(guó)集團(tuán)內(nèi)部形成各式利益集團(tuán)，如七國(guó)集團(tuán)、金磚國(guó)家、中等強(qiáng)國(guó)；或者因某些議題趨同而自發(fā)組隊(duì)，如“量寬集團(tuán)”、“緊縮陣營(yíng)”、“刺激聯(lián)盟”等。內(nèi)部利益組合呈碎片化趨勢(shì)，難以形成合力，長(zhǎng)此以往，將嚴(yán)重影響G20全球經(jīng)濟(jì)治理主要平臺(tái)的地位作用和職能任務(wù)。

國(guó)家之間的結(jié)構(gòu)性沖突，阻礙了全球治理的有效進(jìn)行，呈現(xiàn)了現(xiàn)行全球治理機(jī)制的脆弱性。

縱觀全球治理現(xiàn)狀，緩解系統(tǒng)內(nèi)利益沖突、促成合作的重中之重，在于尋找打破發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)性、界別間沖突的方式。只有緩解G20成員之間的結(jié)構(gòu)性沖突，才能維持G20作為全球經(jīng)濟(jì)治理平臺(tái)的重要地位。在G20的框架下，可行的方案之一是弱化利益沖突、意識(shí)形態(tài)，根據(jù)議題領(lǐng)域，通過協(xié)商尋找動(dòng)態(tài)性共識(shí)，組建議題聯(lián)盟。這種方式的意義在于，利用“議題組合”拆解結(jié)構(gòu)性沖突。在不同的議題界別里面，成員國(guó)可以通過有效協(xié)商，尋找共識(shí)。

中國(guó)是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，又是全球第二大經(jīng)濟(jì)體，既與新興市場(chǎng)國(guó)家有著相似訴求，又與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家面臨相似的問題。綜合來看，一方面，中國(guó)要堅(jiān)持維護(hù)發(fā)展中國(guó)家的整體利益，繼續(xù)鞏固全球經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)改革取得的成果，繼續(xù)推動(dòng)提升發(fā)展中國(guó)家在全球經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)中的發(fā)言權(quán)和話語權(quán)，鞏固新興國(guó)家群體性崛起勢(shì)頭；另一方面，中國(guó)又要注重與歐美國(guó)家的溝通和協(xié)調(diào)，尋找共性話題積極回應(yīng)發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)切，努力協(xié)調(diào)新興國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家之間的立場(chǎng)。

此外，韓國(guó)、澳大利亞、土耳其等中等強(qiáng)國(guó)群體的機(jī)制化建設(shè)正在加快進(jìn)行，未來有可能成為國(guó)際格局中一支不可忽視的重要力量。有鑒于此，可以嘗試在杭州峰會(huì)期間，先建立金磚五國(guó)外長(zhǎng)+中強(qiáng)五國(guó)外長(zhǎng)的“十國(guó)外長(zhǎng)”對(duì)話機(jī)制，為將來升級(jí)為“十國(guó)峰會(huì)”機(jī)制提前鋪路架橋。