■陶希東

基于區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體的跨行政區(qū)治理體系建構(gòu)

■陶希東

中國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式表現(xiàn)為從普遍各自為政的“行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)”向城郊一體的“大都市區(qū)經(jīng)濟(jì)”，再走向突破城際省際邊界的“跨界區(qū)域經(jīng)濟(jì)”的基本演變過(guò)程?？鐓^(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體具有地理空間的相鄰性和跨界性、經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)共享與社會(huì)融合性、城市政府的高地理密度性和共同責(zé)任性?？鐓^(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體建設(shè)面臨多重體制障礙，建議積極構(gòu)建多級(jí)政府、社會(huì)、市場(chǎng)、民眾等多元參與的“跨行政區(qū)多層—多要素—共同治理”體系，并配套相關(guān)政策，包括制定《國(guó)家政府間關(guān)系法》，改革創(chuàng)新地方官員以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為中心的政績(jī)考核體系，改革錦標(biāo)賽式的官員晉升制度，設(shè)立公平、公正的跨行政區(qū)利益司法調(diào)解機(jī)制。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體；行政區(qū)經(jīng)濟(jì)；跨行政區(qū)治理體系

伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和城市化發(fā)展，中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)出從普遍各自為政的“行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)”向城郊一體的“都市區(qū)經(jīng)濟(jì)”，再走向突破城際省際邊界的“跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)”的基本脈絡(luò)。隨著國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，在中國(guó)大地上形成了很多個(gè)跨市級(jí)或跨省級(jí)的“區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體”，發(fā)揮著帶動(dòng)全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要作用。而破解受制于行政區(qū)劃分割的體制機(jī)制障礙，構(gòu)建一套縱橫向互動(dòng)合作的跨行政區(qū)治理新體系，直接關(guān)系著區(qū)域共同利益的最大化。本文從中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展類型的演變?nèi)胧?，?duì)中國(guó)特殊時(shí)期形成的區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體做出了嘗試性界定和分析，并從政治、

政策、權(quán)力等視角出發(fā)，分析了當(dāng)前面臨的主要體制障礙及其主要原因。最后，結(jié)合政治學(xué)、公共政策學(xué)、跨界管理學(xué)、文化學(xué)等跨學(xué)科視角出發(fā)，試圖構(gòu)建一套包括中央與地方、地方與地方在內(nèi)的跨行政區(qū)治理體系。

一、中國(guó)行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)—都市區(qū)經(jīng)濟(jì)—跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展演變邏輯

自鄧小平提出“兩個(gè)大局”的戰(zhàn)略思想后，中國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)從最早的全國(guó)一盤棋或公平發(fā)展，走向改革開放以后的非均衡發(fā)展（東部地區(qū)率先發(fā)展），再到新世紀(jì)以來(lái)國(guó)家實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，效率與公平兼顧的非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略成為當(dāng)今區(qū)域發(fā)展的重要戰(zhàn)略選擇。但在這一戰(zhàn)略演變過(guò)程中，從政府與市場(chǎng)關(guān)系、政府與政府間關(guān)系的角度來(lái)看，中國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式從普遍各自為政的“行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)”向城郊一體的“大都市區(qū)經(jīng)濟(jì)”，再走向突破城際省際邊界的“跨界區(qū)域經(jīng)濟(jì)”的基本演變過(guò)程，其過(guò)程與特征見圖1。［1］

圖1 我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的演變過(guò)程

從大趨勢(shì)來(lái)分析，伴隨著近年來(lái)我國(guó)相繼對(duì)京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角三大都市圈采取的深化改革與全面推動(dòng)（2014年中央把京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展作為重要國(guó)家戰(zhàn)略，成立了京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各界互動(dòng)交流頻密，協(xié)同發(fā)展工作逐步駛?cè)搿翱燔嚨馈保约叭珖?guó)性戰(zhàn)略區(qū)域規(guī)劃（目前有11個(gè)國(guó)家戰(zhàn)略區(qū)域規(guī)劃，包括廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)、珠江三角洲地區(qū)、江蘇沿海地區(qū)、關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)、遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶、中國(guó)圖們江區(qū)域、黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)、鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)、皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)、長(zhǎng)江三角洲地區(qū)、山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)）和國(guó)家新區(qū)的不斷推出（僅2014年，國(guó)家設(shè)立了陜西西咸新區(qū)、貴州貴安新區(qū)、青島西海岸新區(qū)、大連金普新區(qū)、天府新區(qū)5個(gè)，目前總共設(shè)立有11個(gè)國(guó)家新區(qū)），區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)以上海、北京、廣州、深圳等大都市為核心的“大都市區(qū)經(jīng)濟(jì)”方興未艾，突破行政區(qū)劃剛性約束，謀求跨市、跨省合作的跨界區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體日漸增長(zhǎng)的基本態(tài)勢(shì)。國(guó)家或次區(qū)域經(jīng)濟(jì)的城市化、跨界

化、融合化發(fā)展，倒逼傳統(tǒng)的政府管理模式走向區(qū)域共同治理新格局。

二、跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體特征及其面臨的體制障礙

（一）跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體特征

區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體，是一個(gè)比較熟悉的概念，更多是指國(guó)際區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系方面的含義，如東北亞經(jīng)濟(jì)共同體［2］、歐洲經(jīng)濟(jì)共同體、西非經(jīng)濟(jì)共同體、東盟經(jīng)濟(jì)共同體等，意指在相鄰地區(qū)內(nèi)的不同國(guó)家之間，通過(guò)協(xié)議的形式，構(gòu)筑的跨國(guó)界多邊合作體系，旨在實(shí)現(xiàn)關(guān)稅一體化、市場(chǎng)一體化。根據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn)研究發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)對(duì)這一問(wèn)題的研究成果比較少。到底什么樣的區(qū)域才稱為區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體，尚沒(méi)有統(tǒng)一的界定。潘悅學(xué)者指出，區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體是建立在平等互利背景下的誘制性制度變遷。［3］本文研究的跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體，不是一個(gè)國(guó)際層面的區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體概念，而是針對(duì)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，隨著城市區(qū)域化和區(qū)域城市化發(fā)展而出現(xiàn)的國(guó)內(nèi)次區(qū)域單元，是一個(gè)富有具有中國(guó)特色的區(qū)域單元。這也就決定了，共同體成員之間沒(méi)有國(guó)界一樣的封閉管制措施，沒(méi)有關(guān)稅這一顯著的經(jīng)濟(jì)壁壘，與國(guó)際層面的區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體相比，本文所說(shuō)的跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體更具開放性。具體而言，本文所指的跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體具有如下幾個(gè)特征：

1.地理空間的相鄰性和跨界性

一般而言，經(jīng)濟(jì)共同體的范圍可大可小，大到國(guó)際層面，小到一個(gè)國(guó)家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別，籠統(tǒng)地說(shuō)，全國(guó)34個(gè)一級(jí)政區(qū)也是一個(gè)經(jīng)濟(jì)共同體，但為了更具指向性和政策方案的可行性，本文所指的跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體，是一個(gè)在地理空間上相鄰的不同地區(qū)組成的功能性單元，大約圍繞中心城市300~500公里的范圍，同處于一個(gè)經(jīng)濟(jì)輻射區(qū)域內(nèi)。這一區(qū)域有可能是跨多個(gè)省級(jí)行政區(qū)界限的區(qū)域，如長(zhǎng)三角、京津冀、珠三角等跨省都市圈地區(qū)，以及天水—關(guān)中經(jīng)濟(jì)區(qū)、淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)等，也有可能不跨省、而跨市的區(qū)域，如江蘇省的蘇南地區(qū)甚至蘇中與蘇南城市之間、福建的廈漳泉地區(qū)等?？傊?，地理相鄰，跨越不同級(jí)別行政區(qū)劃界限的功能地域，是跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體的首要特征。

2.經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)共享與社會(huì)融合性

經(jīng)濟(jì)相關(guān)程度，是反應(yīng)跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體的核心指標(biāo)和內(nèi)涵所在。一個(gè)真正的跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體，雖然各成員之間在形式上分屬不同政治單元或受不同政府的管轄，有各自的個(gè)體利益，但從區(qū)域利益或國(guó)家利益的角度看，更重要的從經(jīng)濟(jì)外部性和范圍經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)，這一地區(qū)各成員之間是一個(gè)“經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)、一榮俱榮、一損俱損、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的緊密整體，誰(shuí)也離不開誰(shuí)，誰(shuí)也無(wú)法替代誰(shuí)，都是“被需要”的要員。同時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，社會(huì)流動(dòng)頻繁，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、社會(huì)組織等方面呈現(xiàn)高度的跨地域社會(huì)融合趨勢(shì)。

3.城市政府的高地理密度性和共同責(zé)任性

地理密度也就是在一定地域范圍內(nèi)的政府?dāng)?shù)量。以往的研究告訴我們，像美國(guó)的大都市區(qū)，數(shù)量眾多、碎片化的政府單元，在經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展時(shí)期，限制了大都市區(qū)經(jīng)濟(jì)的一體化發(fā)展，因此減少數(shù)量、組建新的大都市區(qū)政府，往往成為改革者的選擇之一。但不可否認(rèn)的是，在一個(gè)區(qū)域內(nèi)，政府單元數(shù)量的多少，決定著合作機(jī)會(huì)可能性的大小。研究表明，一個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體內(nèi)，政府?dāng)?shù)量的增加使政府間合作存在更多的機(jī)會(huì)，大量的地方政府表明有大量的潛在服務(wù)供給者。［4］從這個(gè)意義上說(shuō)，一個(gè)跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體，不可能是一個(gè)無(wú)限制、統(tǒng)一的區(qū)劃合并單元，至少是一個(gè)包括各類政府（以城市政府為主）的政府地理密集區(qū)域。這些政府將成為跨行政區(qū)治理的多元主體之一。更重要的是，真正的跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體，需要每個(gè)成員城市政府，除了關(guān)心自己轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益外，更要對(duì)整個(gè)區(qū)域的

發(fā)展負(fù)責(zé)。

（二）跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體建設(shè)面臨的體制障礙

根據(jù)上述跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體的特征來(lái)看，國(guó)內(nèi)有很多地區(qū)可以稱得上是跨界區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體，如范圍較大的東北地區(qū)、中部地區(qū)、珠江三角洲、長(zhǎng)江三角洲、京津冀地區(qū)等。近幾年來(lái)，在國(guó)家和地方政府的共同努力下，也開創(chuàng)了一些富有特色的跨區(qū)域管理體制，如長(zhǎng)三角地區(qū)的城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)、京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組等，在某種程度上，推動(dòng)了區(qū)域之間的互動(dòng)與發(fā)展。但從經(jīng)濟(jì)共同體“經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、經(jīng)濟(jì)利益共享”的要求看，國(guó)內(nèi)這些典型的跨省經(jīng)濟(jì)區(qū)域，仍存在利益的爭(zhēng)奪和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)嫁的情況，例如在社會(huì)聯(lián)系已經(jīng)很發(fā)達(dá)的長(zhǎng)三角、京津冀等跨省大都市圈范圍內(nèi)，還無(wú)法實(shí)現(xiàn)城市交通卡的完全互通互用，更無(wú)法實(shí)現(xiàn)電信通訊的同城化，以及社會(huì)保障的跨省無(wú)縫隙轉(zhuǎn)接等，尤其是近年頻頻出現(xiàn)的京津冀和長(zhǎng)三角地區(qū)的嚴(yán)重霧霾天氣，更考量著不同政區(qū)單元之間環(huán)境的跨界治理能力和水平。

盡管國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界對(duì)跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)同共體內(nèi)部各成員之間的集體行動(dòng)困境已經(jīng)做出過(guò)非常完善的理論分析，包括集體行動(dòng)、囚徒困境、區(qū)域主義等理論［5-7］，這些理論對(duì)中國(guó)跨界區(qū)域發(fā)展具有重要啟示。從中國(guó)國(guó)情看，我國(guó)跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體建設(shè)中，各方之間“口頭熱、行動(dòng)冷”實(shí)際上已成為一種常態(tài)，這主要是因?yàn)榇嬖谝韵氯矫娴闹贫绕款i：

第一，行政區(qū)劃固有的權(quán)力空間屬性，造成了“想象”的行政邊界，在促進(jìn)有序性的同時(shí)，對(duì)跨區(qū)域范圍內(nèi)本身連續(xù)的有機(jī)生態(tài)系統(tǒng)形成了阻隔態(tài)勢(shì)。行政區(qū)是一個(gè)旨在實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)治的政治邊界，更是一個(gè)權(quán)力邊界和法律邊界，人為劃分的主要目的在于實(shí)現(xiàn)管理更加有序。但不可避免的是，只要權(quán)力邊界存在，就無(wú)法避免權(quán)力邊界與跨區(qū)域范圍內(nèi)大氣、河流、草原、森林等生態(tài)邊界之間的不耦合現(xiàn)象。在各自為政的行政管理體系下，勢(shì)必會(huì)造成空氣污染、河流污染、生態(tài)退化等區(qū)域性問(wèn)題，實(shí)際上，這也是一個(gè)人類社會(huì)面臨的全球治理性問(wèn)題。 從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，如果想要通過(guò)管理創(chuàng)新來(lái)解決空氣污染、河流污染、生態(tài)退化等跨區(qū)域問(wèn)題的話，一定需要從生態(tài)單元出發(fā)，實(shí)行一元化的管理，否則在各自為政的管理下，永遠(yuǎn)無(wú)法從根本上解決這些有機(jī)性跨界問(wèn)題。

第二，在經(jīng)濟(jì)型政府和中國(guó)地方官員“晉升錦標(biāo)賽治理模式”下，非合作傾向、地方保護(hù)、重復(fù)建設(shè)成為地方政府的理性選擇，本地化考核和單線撥款方式，更無(wú)法實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域共同體的利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。對(duì)此，周黎安教授進(jìn)行過(guò)系統(tǒng)而深入的研究，認(rèn)為地方官員“晉升錦標(biāo)賽”這一獨(dú)特的治理模式，既是創(chuàng)造中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡的一個(gè)內(nèi)在動(dòng)力，也是造成跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)諸多問(wèn)題的原因所在。［8］實(shí)際上，更重要的原因在于，在對(duì)地方官員的績(jī)效考核過(guò)程中，所有考核的因素都來(lái)自本轄區(qū)范圍的要素，并不參考跨越行政轄區(qū)范圍以外或鄰近轄區(qū)的任何要素，即沒(méi)有隸屬關(guān)系的鄰近政區(qū)之間官員考核晉升沒(méi)有任何的相互影響或相互制約關(guān)系，因此，作為一個(gè)地方政府官員，千方百計(jì)促使自己轄區(qū)利益最大化，成為必然選擇。還有一點(diǎn)，在我國(guó)現(xiàn)有的財(cái)政經(jīng)費(fèi)劃撥方式，是一對(duì)多的關(guān)系，即一個(gè)中央政府對(duì)多個(gè)省市自治區(qū)，然后沿著省—地—縣這一條線上下來(lái)往。這種經(jīng)費(fèi)劃撥機(jī)制本身，關(guān)注的是省區(qū)經(jīng)濟(jì)利益，缺乏對(duì)跨界區(qū)域共同利益的考慮，一些跨區(qū)域的重大公共設(shè)施或公共服務(wù)，要么缺乏應(yīng)有的經(jīng)費(fèi)投入，要么出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)。還比如，在當(dāng)前司法、環(huán)保等領(lǐng)域?qū)嵭小耙詨K為主”的管理體制下，當(dāng)?shù)氐牡胤椒ㄔ涸洪L(zhǎng)、環(huán)保局長(zhǎng)無(wú)法擺脫當(dāng)?shù)氐胤秸母缮?，自然也就逃不出“地方保護(hù)”的怪圈。

第三，中央體制安排本身存在利益部門化抑或相互競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)勢(shì)，直接造就了地方層面區(qū)域之

間的利益競(jìng)爭(zhēng)與分割，或阻礙了跨區(qū)域一體化發(fā)展的進(jìn)程。舉一個(gè)最簡(jiǎn)單的例子就可以說(shuō)明這一點(diǎn)。例如在京津冀地區(qū)的一卡通難以實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，除了技術(shù)上存在一定的難題以外（技術(shù)上問(wèn)題總是比較好解決），重要的還在于體制瓶頸，這主要是由于中央部委中存在“交通卡多頭管理”的問(wèn)題，正如有報(bào)道所稱：“雖然京津冀一卡通互聯(lián)互通由交通部門主導(dǎo)，但住建部也掌握著一個(gè)‘全國(guó)城市一卡通互聯(lián)互通’大平臺(tái)”。［9］截至目前，交通部和住建部?jī)杉抑醒氩块T，還在各自發(fā)布各自的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，并制定各自發(fā)展規(guī)劃，如2014年4月交通部宣布，預(yù)計(jì)2016年底前初步實(shí)現(xiàn)全國(guó)大中型城市公交一卡通的跨市域、跨交通方式使用；到2020年基本實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)跨市域的公共交通一卡通互聯(lián)互通，全國(guó)聯(lián)網(wǎng)。2014年6月起，由住建部頒布的《城鎮(zhèn)建設(shè)智能卡系統(tǒng)工程技術(shù)規(guī)范》工程建設(shè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)也已正式實(shí)施.截至2014年10月，已有50個(gè)城市加入住建部的“全國(guó)城市一卡通互聯(lián)互通”大平臺(tái)，全國(guó)發(fā)行互聯(lián)互通卡達(dá)1.2億張。據(jù)悉，全國(guó)累計(jì)已有460多個(gè)城市建立了不同規(guī)模的IC卡應(yīng)用系統(tǒng)，其中按照住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)的城市有180多個(gè)。［10］類似這樣，源于中央層面的部門利益交叉和政策打架，自然導(dǎo)致地方層面無(wú)法實(shí)現(xiàn)一體化，相反會(huì)成為一體化的障礙。

三、建構(gòu)打造區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體的跨行政區(qū)治理新體系

對(duì)處于深度轉(zhuǎn)型進(jìn)程中的中國(guó)跨界區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體建設(shè)，實(shí)際上是一項(xiàng)系統(tǒng)而復(fù)雜的政治體制、行政管理體制、區(qū)域政治體制改革創(chuàng)新。在既有行政區(qū)劃、行政體制、財(cái)稅體制、人事制度等體制下，由于受到某些制度性瓶頸因素的制約，在缺乏法律強(qiáng)制力約束下的所謂地方間合作，往往并不能有效地解決現(xiàn)實(shí)中遇到的跨行政區(qū)難題。甚至有時(shí)候，這種主要借助國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)核心的倡導(dǎo)和關(guān)注，依靠行政手段強(qiáng)行推動(dòng)跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體建設(shè)的做法，并不一定獲得持續(xù)化、制度化、高效化的發(fā)展。因此。筆者以為，對(duì)我國(guó)諸多跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體建設(shè)，除了強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的力量外，更需要政府積極有為，借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家跨界治理的有益經(jīng)驗(yàn)［11］，創(chuàng)建具有中國(guó)特色、切實(shí)能夠解決體制分割困境的一些方法和措施。

（一）跨行政區(qū)治理的方案與思路

根據(jù)我國(guó)跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)格局和需要，建議積極構(gòu)建多級(jí)政府、社會(huì)、市場(chǎng)、民眾等多元參與的“跨行政區(qū)多層—多要素—共同治理”體系。其主要方案如下：

1.構(gòu)建多層治理體系

中央層面：設(shè)立中央級(jí)的跨界治理實(shí)體性機(jī)構(gòu)或部際聯(lián)席會(huì)議制度。根據(jù)上述分析表明，當(dāng)前在京津冀、長(zhǎng)三角等跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體建設(shè)中，一些要素難以實(shí)現(xiàn)一體化，背后的原因在于中央層面存在的部門利益分割。這就要求我們?cè)跇?gòu)建跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體的治理框架時(shí)，首要步驟應(yīng)該從中央層面做起。對(duì)此，有兩種改革思路：一種是在中央層面設(shè)立一個(gè)專門處理全國(guó)跨區(qū)域協(xié)調(diào)問(wèn)題的專門獨(dú)立性機(jī)構(gòu)，作為跨行政區(qū)治理體系的中央政府力量，統(tǒng)一處理各種跨行政區(qū)劃發(fā)展規(guī)劃與相關(guān)問(wèn)題。對(duì)此，國(guó)內(nèi)已經(jīng)有大量學(xué)者提出過(guò)相同的觀點(diǎn)和主張。另一種改革方案是在現(xiàn)有體制下，率先理順中央各部委之間的職能關(guān)系，建立健全部際聯(lián)席會(huì)議制度，及時(shí)協(xié)調(diào)不同部門之間的利益爭(zhēng)奪問(wèn)題，為地方層面真正實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同一體化發(fā)展創(chuàng)造條件，而不是因中央部委利益部門化而給地方政府制造一體化發(fā)展的障礙。

跨區(qū)域?qū)用妫簩?duì)跨省的跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體，諸如京津冀、長(zhǎng)三角、泛珠三角、徐州都市圈等跨省區(qū)域，需要建立高于省級(jí)、低于中央的一種跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或大都市區(qū)規(guī)劃組織。諸如某政府

協(xié)調(diào)會(huì)、某聯(lián)合治理委員會(huì)等。實(shí)際上，對(duì)此學(xué)者們已經(jīng)有很多討論。但問(wèn)題的關(guān)鍵是，要想讓這些機(jī)構(gòu)真正發(fā)揮橫向的協(xié)調(diào)作用，唯一的途徑就是依法成立并賦予這種跨省機(jī)構(gòu)一定的權(quán)力、經(jīng)費(fèi)（中央和地方政府分比例投入）和職責(zé)，讓其真正代表跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體利益而采取公平的行動(dòng)，并不是為了維護(hù)某一個(gè)中心城市或省區(qū)的利益。應(yīng)該通過(guò)法律規(guī)范和制度創(chuàng)新，讓這一跨省機(jī)構(gòu)在兩個(gè)方面切實(shí)發(fā)揮應(yīng)有的作用。一方面，應(yīng)該做出規(guī)定：跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)同共體范圍內(nèi)的每個(gè)省、自治區(qū)、直轄市（包括共同體成員城市），在向中央申報(bào)重大開發(fā)項(xiàng)目和重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的時(shí)候，必須通過(guò)跨省協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)才能申報(bào)，借此推動(dòng)跨區(qū)域機(jī)構(gòu)的制度化發(fā)展、權(quán)威性生存。另一方面，讓其擁有共同體內(nèi)部區(qū)域性重大基礎(chǔ)設(shè)施和重大項(xiàng)目的規(guī)劃?rùn)?quán)和資金分配權(quán)，避免重復(fù)建設(shè)與惡性競(jìng)爭(zhēng)。

2.構(gòu)建多要素跨界治理體系

關(guān)于多要素跨行政區(qū)治理，主要分兩種情況，一種是針對(duì)跨區(qū)域共同體的自然性問(wèn)題治理，如大氣污染、水資源污染、土壤污染等現(xiàn)象，重點(diǎn)要從體制上進(jìn)行創(chuàng)新，借鑒美國(guó)特別區(qū)的有益經(jīng)驗(yàn)，我們可以嘗試性地設(shè)置中國(guó)特色的“特別區(qū)”政府，實(shí)行跨區(qū)域單一功能治理。舉例說(shuō)明，如針對(duì)京津冀地區(qū)嚴(yán)重的空氣污染，可以從現(xiàn)有的各級(jí)地方環(huán)保局中剝離大氣污染防治的相關(guān)職能，以三省市全部行政區(qū)劃為范圍，重新設(shè)置跨區(qū)域的“京津冀大氣質(zhì)量控制區(qū)”，設(shè)置橫跨于三省市的“京津冀大氣質(zhì)量控制區(qū)政府”，全面負(fù)責(zé)整個(gè)區(qū)域大氣污染防治的調(diào)查、標(biāo)準(zhǔn)、檢測(cè)、發(fā)布、執(zhí)法等一體化職能，從根本上克服大氣污染防治中的區(qū)際矛盾和利益阻隔。具體而言，這一特區(qū)政府設(shè)在北京，在北京、河北和天津設(shè)置派出機(jī)構(gòu)，三地派出機(jī)構(gòu)工作人員的工資和人事制度，隸屬于中央，與地方政府無(wú)關(guān)，實(shí)行完全一體化管理。當(dāng)然也可以選擇三省市緊密相連的中心城市區(qū)域范圍，先試點(diǎn)，然后再推廣。類似“大氣質(zhì)量區(qū)”，等條件成熟的時(shí)候，設(shè)置“水區(qū)”“港區(qū)”“公園區(qū)”“濕地生態(tài)區(qū)”等特殊功能區(qū)。另一種是，針對(duì)跨區(qū)域的人為性問(wèn)題治理，如社會(huì)保障、職業(yè)認(rèn)定、勞動(dòng)力市場(chǎng)等公共服務(wù)和法規(guī)方面，重在通過(guò)縮小相互之間差距的基礎(chǔ)上，各成員相關(guān)職能部門之間應(yīng)該簽訂有效的合作協(xié)議，實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一待遇、統(tǒng)一服務(wù)，從而根除跨行政區(qū)之間的矛盾和不公。

3.構(gòu)建多元參與共同治理體系

所謂多元共同治理，就是指在跨行政區(qū)治理體系的建構(gòu)中，除了全面發(fā)揮并理順中央與地方、地方與地方政府之間關(guān)系的同時(shí)，在處理跨區(qū)域公共事務(wù)的過(guò)程中，要充分發(fā)揮市場(chǎng)、社會(huì)組織的作用和力量，為廣大的公眾參與區(qū)域公共事務(wù)搭建平臺(tái)和渠道，如成立跨區(qū)域行業(yè)協(xié)會(huì)、跨界服務(wù)的大型社會(huì)組織、組建區(qū)域發(fā)展論壇等形式，廣泛聽取民眾的意見或建議，形成政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)之間的合作伙伴關(guān)系，整合并發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)的三股力量，創(chuàng)建兼容并蓄、海納百川的智力資源和治理智慧。

（二）相關(guān)配套政策保障

為了有效推動(dòng)以上跨行政區(qū)治理體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，需要采取相關(guān)配套政策，主要包括如下幾個(gè)方面：

首先，制訂《國(guó)家政府間關(guān)系法》，依法明確中央政府與地方政府、地方政府與地方政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。特別是要對(duì)跨區(qū)域公共設(shè)施或公共服務(wù)的供給中，要明確中央和地方在區(qū)域性和地方性公共服務(wù)設(shè)施的生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)中的財(cái)權(quán)、事權(quán)與責(zé)任，以及地方政府之間相互必須遵守的規(guī)則和跨界合作義務(wù)，通過(guò)制度化的方式，提高政府之間關(guān)系的常態(tài)性、有序性與和諧化。配合這一法制的出臺(tái)，還應(yīng)該配合出臺(tái)《中國(guó)行政區(qū)劃法》，對(duì)“特區(qū)政府”的嘗試，提供法律上的依據(jù)和支持。

其次，改革創(chuàng)新地方官員以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為中心的政績(jī)考核體系，改革競(jìng)標(biāo)賽式的官員晉升制度。打破唯GDP的傳統(tǒng)考核方式，更多關(guān)注民生民意、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)、跨界合作等內(nèi)容，讓地方政府官員本著真正“造福一方（共同體）”的理念出發(fā)，打破“一畝三分地”的狹隘意識(shí)，按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律和區(qū)域規(guī)律，實(shí)施全方位的互動(dòng)、合作式工作，實(shí)現(xiàn)共同建設(shè)、共同治理、共同分享、共同進(jìn)步的目的。

再次，設(shè)立公平、公正的跨行政區(qū)利益司法調(diào)解機(jī)制。在行政區(qū)劃尚存、各自為政的行政體制不做根本變革的情況下，盡管采取措施開展經(jīng)濟(jì)共同體建設(shè)，但跨界區(qū)域內(nèi)部的不同利益主體之間，包括政府之間、企業(yè)之間等，發(fā)生利益沖突和矛盾，是不可避免的，如果出現(xiàn)矛盾，需要司法做出公平的解決。但現(xiàn)行體制下，受地方政府對(duì)地方司法的干預(yù)，地方法院很難完成跨區(qū)域問(wèn)題的獨(dú)立、客觀、公平地處理。因此，建設(shè)跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體最大的保障應(yīng)該就是提供跨行政區(qū)司法保障，即設(shè)立跨行政區(qū)的法院。這一點(diǎn)已經(jīng)在我國(guó)開始了新的嘗試，期盼這種法院在我國(guó)跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體建設(shè)中發(fā)揮應(yīng)有的功能和作用。

［1］陶希東.轉(zhuǎn)型期中國(guó)跨省市都市圈區(qū)域治理:以“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”為視角［M］.上海：上海社科院出版社，2007.

［2］金柏松.創(chuàng)建東亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體構(gòu)想［J］.日本研究，2009（4）：14-18.

［3］潘悅.國(guó)家、區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體與世界經(jīng)濟(jì)一體化［J］.學(xué)術(shù)研究，1996（9）：30-32.

［4］理查德·C.菲沃克.大都市治理：沖突、競(jìng)爭(zhēng)與合作［M］.許源源，江勝珍，譯.重慶：重慶大學(xué)出版社，2012：48.

［5］Ostrom V，Tiebout C，Warren R.The Organization Of Government In The Metropolitan Areas:A Theoretical Inquiry［J］.America Political Science Review，1961（60）:831-842.

［6］邁爾克·麥金尼斯，多中心體制與地方公共經(jīng)濟(jì)［M］.毛壽龍，譯.上海：上海三聯(lián)書店. 2000.

［7］Swanstrom T.Ideas Matter:Reflections On The New Regionalism［J］.Cityscape.1996（22）: 5-21.

［8］周黎安.中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究［J］.經(jīng)濟(jì)研究，2007（7）.

［9］劉珜，侯夢(mèng)茹.京津冀一卡通“堵”在哪兒？［N］.北京青年報(bào)，2014-11-29（A06）.

［10］蔣夢(mèng)惟.京津冀一卡通如何不卡：技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)算模式亟待破題［N］.北京商報(bào)，2014-12-8.

［11］陶希東.全球城市區(qū)域跨界治理模式與經(jīng)驗(yàn)［M］.南京：東南大學(xué)出版社.2014.

［責(zé)任編輯：李君安］

The Construction of Trans-Administrative Area Governance System Based on Regional Economic Community

Tao Xidong

The developm ent m ode of C hina's regional econom y show s the basic processes from com m on separate "adm inistrative econom y" to "m etropolitan econom y" integrated by city and suburb， and then to "trans-boundary regional econom y" w hich breaks through the city or provincial boundary.Trans-regional econom ic com m unity ow ns the follow ing features: spatial adjacency and trans-boundary nature， econom ic com plem entation and share and com m on responsibility of urban governm ent. The construction of trans-regional econom ic com m unity faces w ith m ulti-regim e barriers. It is proposed that the governm ent should actively construct a system of "trans-adm inistrative joint governance" participated by governm ent， society， m arket and m asses of people and should form ulate policies. Specifically， these m easures include: m aking Intergovernm ental R elations A ct， reform ing the econom ic-oriented perform ance system by local officials， reform ing the official's prom otion system and establishing fair and just trans-regional judicial m ediation m echanism .

R egional E conom ic C om m unity； A dm inistrative E conom y； Trans-A dm inistrative G overnance System

F127；D625

A

1673-8616（2016）04-0104-08

2015-11-27

陶希東，上海社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所研究員（上海，200020）。