張純 崔璐辰 張洋

可持續(xù)的防災(zāi)減災(zāi)與震后重建規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)的反思
——中國唐山與美國洛杉磯北嶺的案例

張純 崔璐辰 張洋

張純，副教授、碩士生導(dǎo)師，北京交通大學(xué)“北京城市實(shí)驗(yàn)室”副主任，2011年獲北京大學(xué)人文地理專業(yè)博士學(xué)位，北京大學(xué)與美國北卡羅萊納大學(xué)聯(lián)合培養(yǎng)博士，研究方向?yàn)槌鞘信c區(qū)域規(guī)劃?，F(xiàn)于北京交通大學(xué)從事城鄉(xiāng)規(guī)劃的教學(xué)和研究工作，主要研究方向?yàn)槌鞘行螒B(tài)與可達(dá)性、社區(qū)演變與再生、轉(zhuǎn)型期城市規(guī)劃等。2011至2013年期間，北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院博士后，北京大學(xué)—林肯研究院城市發(fā)展與土地政策研究中心研究員。先后主持世界銀行、中國博士后科學(xué)基金和教育部人文社科研究青年基金等項(xiàng)目，參與國家社科基金重大項(xiàng)目研究工作，在國內(nèi)外重要期刊發(fā)表中英文學(xué)術(shù)論文20余篇，出版了《社區(qū)形態(tài)演變與再生》《可持續(xù)城市、防災(zāi)減災(zāi)與城市規(guī)劃》等著作。曾榮獲美國“百人會英才獎”（C-100 Leadership Scholarship Awards），美國林肯土地政策研究院研究生碩士論文獎學(xué)金，中國地理學(xué)會“優(yōu)秀論文獎”等獎勵。

在各種自然和社會災(zāi)害中，地震是最具破壞力的自然災(zāi)害之一。地震造成不同程度上的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失，成為阻礙社會進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不容忽視的因素之一。中美兩國都是地震災(zāi)害頻發(fā)的國家，據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，全球陸地上30%左右7級以上的地震發(fā)生在中國。因而，關(guān)注中美可持續(xù)的防災(zāi)減災(zāi)和震后重建規(guī)劃，將對全球安全城市體系建設(shè)具有重要作用（呂斌、張洋、張純，2012）。

1976年發(fā)生在中國的唐山地震，在中國城市規(guī)劃和城市建設(shè)領(lǐng)域有著里程碑式的重要意義。從歷史上來看，由于中國城市大多分布在地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)區(qū)，從大禹治水以來，歷朝歷代都經(jīng)歷著自然災(zāi)害的困擾。而面對自然災(zāi)害造成的巨大損失，政府和當(dāng)?shù)鼐用裢ǔＪ谴嗳跚覠o能為力的。新中國成立之后，特別是“文化大革命”時期，城市建設(shè)基本停滯，人們對于突如其來的災(zāi)難通常束手無策。災(zāi)害引發(fā)的疫情和家園的毀壞，使災(zāi)民的正常生產(chǎn)生活受到擾亂而很難在短期內(nèi)恢復(fù)。但1976年唐山地震的救援和震后重建，則充分體現(xiàn)了“一方有難，八方支援”的大規(guī)模物質(zhì)空間重建的特征（張純、張洋、呂斌，2012）。

在美國，由于近年來全球氣候變化和城市蔓延，自然災(zāi)害對城市的影響強(qiáng)度和頻度也在不斷上升。由于政治體制、組織框架和資金來源的差異（FEMA，1999），1994年美國北嶺的6.7級地震，表現(xiàn)為發(fā)生在大都市區(qū)邊緣、傷亡少但經(jīng)濟(jì)損失大的特征。美國的災(zāi)后恢復(fù)體制與中國不同，地方、州政府和聯(lián)邦政府根據(jù)自身職責(zé)形成了合作框架，也在災(zāi)害之前就制訂出了災(zāi)后恢復(fù)規(guī)劃。這使災(zāi)民充分理解恢復(fù)的流程，并積極利用政策申請資金，主動參與到災(zāi)后恢復(fù)重建過程中。從重建效果來看，調(diào)動居民自主恢復(fù)的能力成為北嶺震后恢復(fù)的亮點(diǎn)。多樣的資金來源和保險賠付，大大降低了地方政府救災(zāi)的財政壓力，激活了社區(qū)的活力，從而更具有可持續(xù)性（萬小媛、張純、滿燕云，2011）。

需要說明的是，本文將唐山與北嶺的案例進(jìn)行對照研究，并非評判孰優(yōu)孰劣，而是旨在分析在特定的城市發(fā)展階段和社會經(jīng)濟(jì)背景下災(zāi)后重建歷程、重建效果的差異，以及對遺留問題的思考。從這個角度上來講，借鑒國際上城市可持續(xù)發(fā)展的理論和實(shí)踐，總結(jié)唐山震后緊急反應(yīng)措施和城市重建經(jīng)驗(yàn)，將對未來中國面向防災(zāi)減災(zāi)的城市規(guī)劃具有重要借鑒意義。

中國唐山：快速反應(yīng)下的集中恢復(fù)

唐山地震發(fā)生在1976年7月28日凌晨，震級里氏7.8級，震中位于唐山市區(qū)內(nèi)的路南區(qū)，地震破壞范圍超過3萬平方千米。地震導(dǎo)致24.2萬人死亡，17.6萬人受傷（劉恢先，1985）。地震造成唐山市工業(yè)損失約91億元人民幣，即損失超過全市當(dāng)年資產(chǎn)總額的1/4以上（Ye，2005），成為新中國成立后一次嚴(yán)重的災(zāi)害事件。

震后救援在市政府領(lǐng)導(dǎo)下于震后次日迅速展開。市政府成立了臨時機(jī)構(gòu)“抗震救災(zāi)指揮部”，對下設(shè)的醫(yī)療、財貿(mào)、防疫、建設(shè)、農(nóng)林水利、住房、組織、宣傳、保衛(wèi)、交通等小組進(jìn)行全面組織和統(tǒng)籌管理，建立了集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)體系。

災(zāi)后住房安置

唐山地震造成95.5%的建筑毀壞，導(dǎo)致大量居民無家可歸。最初的重建工作是圍繞著住房安置而展開的。而當(dāng)時的中央和地方政府，實(shí)際上也將震后住房安置的物質(zhì)性重建，作為震后重建的重要方面——住房重建的投資占到總投資的1/3（葉耀先，1993）。

按照這種思想，震后短短一年時間內(nèi)，在中央、河北省和企事業(yè)單位的共同資助下，簡易住房、半永久性住房和永久性住房逐步進(jìn)行建設(shè)。簡易住房和永久住房分別安置了90萬人口和超過22萬戶受災(zāi)居民。從十年之后的規(guī)模來看，這比最初的計劃增加了近一倍（葉耀先，1993）。

然而，在速度的要求下，最初設(shè)計的具有完整配套設(shè)施的居住小區(qū)風(fēng)貌并沒有完全實(shí)現(xiàn)。由于資金滯后和工期拖延，很多施工單位套用了同一套圖紙，形成了“千房一面”的城市景觀。并且，很多單位和個人修建了很多沿著道路而建的簡易樓，這種簡易樓缺乏配套設(shè)施，建筑質(zhì)量也不能保證，僅僅過了二三十年，就面臨二次拆遷問題。

討論建設(shè)新唐山的規(guī)劃

邊拆邊建的唐山勝利路

災(zāi)后重建規(guī)劃的編制

與國外發(fā)達(dá)城市不同，在大地震之前，唐山市并沒有現(xiàn)代意義上完整的城市總體規(guī)劃。因而從城市規(guī)劃角度來說，地震在造成巨大損失的同時，也為唐山市采取全新的現(xiàn)代規(guī)劃理念進(jìn)行總體規(guī)劃提供了契機(jī)。

參與《唐山市城市總體規(guī)劃》編制工作的規(guī)劃師，都是中央和各地抽調(diào)的規(guī)劃專家，代表了當(dāng)時中國城市規(guī)劃領(lǐng)域的最高水平。規(guī)劃專家當(dāng)時有兩種不同的規(guī)劃思路：原址重建和異地重建。經(jīng)過方案比選，多數(shù)專家認(rèn)為原址重建投資更大，需要廢墟清理和搬運(yùn)、同時也面臨著二次震害的危險；相對而言，異地重建可以避免這些問題。

在這兩種重建思路影響下，新的《唐山市城市總體規(guī)劃》在1976年10月完成初步方案，1977年獲中央批準(zhǔn)并于1978年和1982年進(jìn)行兩次修訂進(jìn)行完善。新的規(guī)劃采取了“組團(tuán)分散”的思想，規(guī)劃總?cè)丝?5萬人、規(guī)劃面積56.6平方千米，震后新唐山分為老城區(qū)、東礦區(qū)和豐潤新區(qū)（表1）。

表1 唐山震后規(guī)劃編制過程

美國洛杉磯北嶺：多部門合作、多資金來源的自主恢復(fù)

洛杉磯北嶺地震里氏6.7級，發(fā)生在1994年1月17日。相對于唐山地震，北嶺地震死亡人數(shù)只有62人，但直接經(jīng)濟(jì)損失卻高達(dá)150億～200億美元，成為世界上有記錄以來造成最大經(jīng)濟(jì)損失的地震（OES，1995）。然而由于地震震中所在的洛杉磯市，被認(rèn)為是美國自然災(zāi)害防災(zāi)準(zhǔn)備最充足、防災(zāi)減災(zāi)立法最為完備的地區(qū)，地震之后的恢復(fù)重建工作有條不紊地展開。

震前防災(zāi)規(guī)劃與災(zāi)后組織

在災(zāi)害頻發(fā)的美國加州，災(zāi)害之前早就編制了防震減災(zāi)規(guī)劃和操作手冊，為災(zāi)后各項(xiàng)工作的推進(jìn)提供了依據(jù)。不同于唐山的防災(zāi)減災(zāi)模式，即便在災(zāi)害發(fā)生之時，各級政府之間的工作責(zé)任和義務(wù)也非常明確。州層面的《城市規(guī)劃授權(quán)法》（Planning Enabling Act），成為災(zāi)后恢復(fù)重建的法律基礎(chǔ)；而地方層面，加州各縣市不同層次的城市規(guī)劃法中也都有關(guān)于防災(zāi)減災(zāi)章節(jié)的規(guī)定（Comerio，1996）。這使得城市安全，在災(zāi)害發(fā)生之前就滲透到總體規(guī)劃、分析規(guī)劃和項(xiàng)目等各個層次之中（表2）。

表2 加州各規(guī)劃層次的防災(zāi)減災(zāi)內(nèi)容

與唐山的案例不同，北嶺震后并沒有成立集中指揮的“重建委員會”，而是由聯(lián)邦、州和地方政府等部門按照事先權(quán)力和責(zé)任架構(gòu)來相互協(xié)調(diào)（表3）。同時，為了加快重建速度、簡化手續(xù)和審批流程，住房部和社區(qū)發(fā)展部聯(lián)合辦公，進(jìn)行建設(shè)許可證的審核，并與后續(xù)的貸款和財政支持方案配合（Comerio，1996）。

表3 北嶺救災(zāi)組織各部門機(jī)構(gòu)職責(zé)

資金來源與住房重建

嚴(yán)格意義上來說，洛杉磯北嶺震后并沒有制訂一個新的重建規(guī)劃，因?yàn)橹霸诔鞘幸?guī)劃的各個環(huán)節(jié)都有防災(zāi)減災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)的詳細(xì)措施。因而，只要在資金保障情況下按原先預(yù)計的實(shí)施，就可以完成重建。

與中國唐山的案例相似，美國北嶺地震重建過程中，募集足夠的資金是地方政府最關(guān)心的要素。而在完全市場經(jīng)濟(jì)體制下，事實(shí)上包括基金保險在內(nèi)的私人資金（65.3%）相對公共資金（約34.7%）占有絕大部分比例。而公共資金也大多采取有條件貸款而不是撥款的政策，這大大降低了地方政府的財政壓力（Los Angeles Housing Department，1995）。

在住房重建方面，北嶺地震強(qiáng)調(diào)發(fā)揮社區(qū)的自生能力和自循環(huán)模式。對于有能力進(jìn)行重建獨(dú)棟住宅（Single Family House）的富裕家庭來說，洛杉磯建筑和安全部（LA Building and Safety Department）95.9%的住房許可證批準(zhǔn)給了他們，雖然獨(dú)棟住宅在地震中的損壞率僅為22%（圖1）。這樣充分調(diào)動了中高收入階層借助貸款政策，參與社區(qū)重建的積極性。

圖1 北嶺震災(zāi)前后房屋的產(chǎn)權(quán)構(gòu)成情況

而針對自身無能力完成重建的低收入家庭，洛杉磯政府采取發(fā)行2300萬美元公債的方式來提供給低收入、殘障及需要其他特殊照顧的群體，供他們支付住宅費(fèi)用，幫助他們進(jìn)行置業(yè)（Bolin，1993）。

重建效果與伴生的問題

唐山：二次拆遷、搬遷倒面

從兩個重建案例來看，唐山的震后恢復(fù)雖然更為迅速，但強(qiáng)調(diào)速度與工期的建設(shè)也遺留了很多后期問題。從城市規(guī)劃視角來看，1976年版的《唐山市城市總體規(guī)劃（1976）》的實(shí)施效果，并沒有完全按照預(yù)計的“分散組團(tuán)”而展開。由于居民和企業(yè)并不愿意搬遷到新城區(qū)，加之簡易住房的大量修建，實(shí)際上唐山的城市形態(tài)還是體現(xiàn)為集中連片。在10年之后，老城區(qū)組團(tuán)的人口規(guī)模，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了東礦區(qū)和豐潤新區(qū)（圖2）。

圖2 唐山重建總體規(guī)劃布局與10年之后實(shí)際建成人口的對比

從城市形態(tài)的角度來說，無論在北美還是中國，長期來看蔓延式的發(fā)展都不利于城市的可持續(xù)發(fā)展。在震后重建幾年之后，配套設(shè)施缺失、預(yù)留用地被占等問題就凸顯出來。從1979年開始，唐山市政府開始推廣“搬遷倒面”行動，即拆除臨時和簡易的低質(zhì)量住房，重新按照高質(zhì)量、高品質(zhì)要求進(jìn)行城市建設(shè)。為此，唐山市政府（當(dāng)時革命委員會）還頒布了一系列“搬遷倒面”的法規(guī)和規(guī)定（表4）。雖然有這些“搬遷倒面”的法規(guī)，然而大量新增的二次建設(shè)量，無形中再次給城市發(fā)展帶來巨大的財政壓力，以及由于二次建設(shè)對正常生產(chǎn)生活的影響（張純、張洋、呂斌，2012）。

表4 唐山市革命委員會頒布的關(guān)于“搬遷倒面”的法規(guī)和規(guī)定

洛杉磯北嶺：資金落實(shí)和恢復(fù)速度緩慢

美國北嶺地震有著完善的震后恢復(fù)規(guī)劃，雖然根據(jù)實(shí)際災(zāi)害情況可能進(jìn)行細(xì)節(jié)調(diào)整，政府和民眾對于災(zāi)害風(fēng)險的預(yù)計、流程的熟悉幫助了災(zāi)后重建的展開。然而，由于這些條文和細(xì)節(jié)過于煩瑣，災(zāi)民不得不在簡易房中經(jīng)過較為漫長的等待。特別是資金和貸款的審批過程的緩慢，以及加州經(jīng)濟(jì)本身的不景氣境況，恢復(fù)工作比實(shí)際預(yù)想要慢很多（Comerio，1996）。

在沒有集中建設(shè)住房的條件之下，很多就地建起的貧民窟和花費(fèi)很大精力已經(jīng)清理的貧民窟再次自發(fā)集聚，也引發(fā)了進(jìn)一步的治安和社會問題。事實(shí)上，直到兩年之后北嶺社區(qū)才完全從地震的消極陰影中走出，房價開始穩(wěn)步增長，社區(qū)也開始慢慢恢復(fù)活力（Wu，2003）。

總結(jié)

本文寫于唐山大地震40周年之際，將唐山與美國北嶺的震后重建規(guī)劃進(jìn)行比較，其目的并不在于討論孰優(yōu)孰劣，而在于充分認(rèn)識了解不同社會經(jīng)濟(jì)背景和規(guī)劃制度下的重建過程差異。

唐山大地震的重建之路，體現(xiàn)了“傾一國之力，助一城之建”的迅速反應(yīng)和集中動員。唐山震后集中力量在短期之內(nèi)完成重建，也快速解決受災(zāi)居民的生活安置問題。而美國洛杉磯北嶺的震后重建，顯示了根據(jù)災(zāi)前制訂的防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃，聯(lián)邦、州、地方政府的合作，以及公共資金和私人資金在災(zāi)后恢復(fù)中的資金配合。

震后簡易房

從實(shí)施效果上來看，唐山由于快速建設(shè)大量的簡易住房，也使災(zāi)后幾年重新面臨二次建設(shè)的問題，并導(dǎo)致了城市形態(tài)的蔓延。而北嶺的重建，雖然明確了重建合作的框架，也使災(zāi)民充分了解重建流程、積極主動地參與到社區(qū)重建工作中，但由于資金到位緩慢和審批過程長，重建過程需要在多部門、多種資金之間協(xié)調(diào)，并不能快速解決居民居住問題。

這兩個案例雖然來自不同的國家和制度背景，但對于未來中國城市可持續(xù)防災(zāi)減災(zāi)的經(jīng)驗(yàn)在于：首先，面向城市安全的規(guī)劃發(fā)展政策，始終在城市建設(shè)中扮演著重要角色。城市準(zhǔn)備好防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃，對災(zāi)害有所預(yù)期，將大大降低災(zāi)害所造成的損失。其次，災(zāi)難過后的重建只是防災(zāi)減災(zāi)中的一個環(huán)節(jié)，除了物質(zhì)性空間的重建之外，更需要制訂社會、經(jīng)濟(jì)全面的恢復(fù)方案，使得生產(chǎn)生活全面恢復(fù)。最后，災(zāi)后重建的速度與質(zhì)量之間存在著平衡，為了保證速度而在沒有規(guī)劃、或不按照預(yù)計規(guī)劃的情況下盲目建設(shè)，將帶來二次拆遷等更為嚴(yán)重的問題，從而影響災(zāi)后恢復(fù)之路。

面對多發(fā)的自然災(zāi)害和全球氣候的變遷，國家十三五規(guī)劃也已將加強(qiáng)城市的綜合防災(zāi)減災(zāi)能力，列為城市可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)重要任務(wù)。在快速城市化的中國，討論城市安全與防災(zāi)減災(zāi)有著尤為重要的意義。在中國傳統(tǒng)的防災(zāi)減災(zāi)研究中，重點(diǎn)集中在災(zāi)前預(yù)警、災(zāi)后援助，以及發(fā)展減災(zāi)工程等方面。本文希望通過討論震后恢復(fù)重建的中美案例，討論在新時期、新常態(tài)下有效的城市規(guī)劃安全策略，促進(jìn)中國城市防減災(zāi)管理的立法和實(shí)施，提升城市防災(zāi)減災(zāi)工作的常態(tài)性，從而為建設(shè)更加安全的中國城市提供借鑒。