杜濤　石省昌

個(gè)稅改革的大方向已經(jīng)明確，即邁向國(guó)際通行的綜合所得稅制。曾參與過(guò)當(dāng)年分稅制改革設(shè)計(jì)的樓繼偉，正準(zhǔn)備重啟這場(chǎng)被擱置了20多年的個(gè)稅改革。

從曾經(jīng)的中國(guó)首富宗慶后、格力掌門人董明珠到專家學(xué)者，幾乎年年有人接力提案，要求提高個(gè)稅免征額——指工資、薪金減掉免征部分后再扣稅。今年兩會(huì)，全國(guó)政協(xié)委員、華南理工大學(xué)工商管理學(xué)院教授沙振權(quán)再度攜提案進(jìn)京，提出在目前的物價(jià)和消費(fèi)水平下，個(gè)稅免征額提高到5000元才比較合理。

個(gè)稅是直接稅，切身關(guān)系到每個(gè)家庭的收入，這樣一個(gè)小稅種的改革常年在兩會(huì)上引發(fā)眾議。

實(shí)際上，僅提高個(gè)稅免征額，并不能解決當(dāng)前個(gè)稅遇到的核心難題。3月7日，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉就“財(cái)政工作和財(cái)稅改革”相關(guān)問(wèn)題回答中外記者提問(wèn)時(shí)，明確指出“只提高免征額并不公平，也不是一個(gè)方向”。

樓繼偉亦在會(huì)上提出，中國(guó)將轉(zhuǎn)向基于完整的個(gè)人收入和財(cái)產(chǎn)信息系統(tǒng)的綜合個(gè)稅體系，還要修改稅收征管法。

目前，新一輪個(gè)稅改革方案已經(jīng)完成并提交國(guó)務(wù)院，今年還將提交全國(guó)人大。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，改革最終目標(biāo)是以家庭為納稅單位，在確定合理的免征額后，對(duì)家庭贍養(yǎng)老人、子女教育、按揭貸款利息等支出進(jìn)行稅前抵扣。

中國(guó)個(gè)稅貢獻(xiàn)主力軍

個(gè)人所得稅的“起征點(diǎn)”調(diào)到多高才算合適？5000元，還是1萬(wàn)元？

電視新聞里一直在討論的兩個(gè)數(shù)字，吳凡不以為然，他覺(jué)得前者不管用，后者不靠譜。按照自己的收入水平計(jì)算，吳凡被征繳個(gè)稅是必然的，差別只是落在哪種稅率區(qū)間。月收入1.25萬(wàn)元到3.85萬(wàn)元之間是一個(gè)廣闊的地帶，吳凡既不逼近上限，也沒(méi)落在下限。

身處首都北京、擔(dān)任著一家金融機(jī)構(gòu)的中層干部，像他這樣的收入并不少見(jiàn)，這群人被稱為中國(guó)的中高收入者。從2013年開(kāi)始，他們已經(jīng)成為中國(guó)個(gè)稅貢獻(xiàn)的主力軍。

國(guó)家稅務(wù)總局的數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)年月收入在1萬(wàn)以上人群的工資薪金所得個(gè)稅，占工資薪金所得項(xiàng)目收入的比重已近七成，占全部個(gè)稅收入的比重超過(guò)四成——其中并不包括年薪達(dá)到120萬(wàn)元以上的高收入人群，他們的貢獻(xiàn)只占15%左右。

被稱為中高收入者的這群人有多少？不到3000萬(wàn)。按照2015年的個(gè)稅收入8600多億計(jì)算，平均每人的年納稅額都在1萬(wàn)以上，已經(jīng)是個(gè)不小的數(shù)字。吳凡相信，個(gè)稅起征點(diǎn)即便調(diào)整到5000元，這個(gè)數(shù)字也并不會(huì)減少太多，他的煩惱不在于此。

那么，承擔(dān)了中國(guó)個(gè)稅很大一部分比重的這群人，真正的負(fù)擔(dān)在哪里？

和大多數(shù)在北京打拼多年的人一樣，吳凡在北京購(gòu)買了自己的住房，雖然幸運(yùn)地位于二三環(huán)之間，但至今仍在還房貸，每月負(fù)擔(dān)達(dá)到七八千元——其中一半是用來(lái)償還貸款利息的；而他們的孩子剛剛到入學(xué)年齡，每月的教育花銷三四千元。算起來(lái)，幾乎一半的工資就沒(méi)了。吳凡覺(jué)得，如果這些費(fèi)用能像養(yǎng)老金和醫(yī)療保險(xiǎn)一樣在稅前扣除掉，實(shí)際上相當(dāng)于把他的月收入拉回到了一個(gè)更低的稅率區(qū)間，這樣的安排也許更為公平合理。

中國(guó)的財(cái)政部正在考慮為個(gè)稅改革方案引入這些做法，但是否如吳凡所愿，仍未有定數(shù)。一位接近財(cái)政部的人士對(duì)記者透露，方案中，大家所期望的住房按揭貸款利息納入個(gè)稅抵扣，可能不會(huì)率先啟動(dòng)；改革可能會(huì)將子女教育和職業(yè)教育首先納入抵扣，未來(lái)還將包括家庭贍養(yǎng)老人費(fèi)用、房租等。但個(gè)稅的費(fèi)用扣除額標(biāo)準(zhǔn)，即通常所說(shuō)的“起征點(diǎn)”，基本上不會(huì)再提高了?！昂?jiǎn)單提高起征點(diǎn)是不公平的?！睒抢^偉在十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議的記者會(huì)上說(shuō)，一個(gè)人掙五千塊錢，可以讓自己過(guò)得不錯(cuò)，如果還要養(yǎng)孩子，或者贍養(yǎng)老人，那就非常拮據(jù)。他坦承，財(cái)政部多年來(lái)一直想實(shí)施“綜合所得稅”，即將所有的收入和支出綜合考量，“為什么沒(méi)有做到？它復(fù)雜，要把個(gè)人所得收入等11項(xiàng)綜合在一起，再作分類扣除”。

這11項(xiàng)收入分別是：工資、薪金所得；個(gè)體工商戶的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)所得；對(duì)企事業(yè)單位的承包經(jīng)營(yíng)、承租經(jīng)營(yíng)所得；勞務(wù)報(bào)酬所得；稿酬所得；特許權(quán)使用費(fèi)所得；利息、股息、紅利所得；財(cái)產(chǎn)租賃所得；財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得；偶然所得；經(jīng)國(guó)務(wù)院財(cái)政部門確定征稅的其他所得。

僅僅從名稱上就能看出，這幾乎是中國(guó)稅制改革中最艱難的一項(xiàng)工程。

改革從紙上落到現(xiàn)實(shí)

2016年3月，樓繼偉擔(dān)任中國(guó)財(cái)政部部長(zhǎng)整整3年。

在這3年中，他推動(dòng)并見(jiàn)證了中國(guó)新一輪財(cái)稅改革一步步從紙上落到現(xiàn)實(shí)。繼2014年6月30日，中共中央政治局審議通過(guò)的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》提出三大改革任務(wù)——預(yù)算體制、稅收制度和央地財(cái)政關(guān)系之后，財(cái)政部在2015年底對(duì)改革成果給出了初步結(jié)論：預(yù)算改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，稅制改革取得重要進(jìn)展，央地財(cái)政關(guān)系改革的研究取得階段性成果。

然而，在眾多稅制改革的選項(xiàng)當(dāng)中，個(gè)人所得稅也被認(rèn)為是最難啃的“硬骨頭”之一，難度僅次于房產(chǎn)稅。

一位省級(jí)地稅局所得稅處人士說(shuō)，由于中國(guó)家庭成員、家庭經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，以及家庭收入來(lái)源的復(fù)雜性，以家庭為納稅單位的綜合與分類稅制面臨巨大的挑戰(zhàn)。

他表示，首先是中國(guó)居民收入的透明度不高，特別是存款實(shí)名制已經(jīng)實(shí)行多年，但有一些個(gè)人的大量收入仍游離于征稅之外；其次，股權(quán)的所得等財(cái)產(chǎn)性收入并未納入征稅范疇；最后，個(gè)人收入信息在各地之間不能共享，地方部門的信息與稅務(wù)機(jī)構(gòu)征收個(gè)人所得稅的相關(guān)信息也不能相互共享等，也是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。

“人人天然有逃避納稅的動(dòng)機(jī)，中國(guó)居民的動(dòng)機(jī)可能更強(qiáng)，特別是高收入群體。”該人士表示，這些因素導(dǎo)致從實(shí)際稅收負(fù)擔(dān)來(lái)說(shuō)，中國(guó)高收入群體的稅負(fù)并不一定比美國(guó)高。

3月7日，樓繼偉在回答記者提問(wèn)時(shí)說(shuō)，十八屆三中全會(huì)提出逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制后，去年財(cái)政部已經(jīng)會(huì)同國(guó)家稅務(wù)總局等有關(guān)部門，一起研究了個(gè)人所得稅改革涉及的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，形成了一個(gè)改革方案，做法是要分步到位。

記者獲悉，樓繼偉所說(shuō)的“分步到位”，包括四個(gè)步驟，即合并部分稅目、完善稅前扣除、適時(shí)引入家庭支出申報(bào)制度、優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)等。并且，最終的目標(biāo)是以家庭為納稅單位，按照勞務(wù)性收入、財(cái)產(chǎn)性收入和偶然所得進(jìn)行分類征稅，在確定合理的起征點(diǎn)后，對(duì)家庭贍養(yǎng)老人、子女教育等支出進(jìn)行稅前抵扣。

這種“綜合與分類相結(jié)合”的個(gè)人所得稅制，實(shí)際上早在1994年分稅制改革之前就已經(jīng)提出，但多年來(lái)并無(wú)實(shí)質(zhì)推進(jìn)。

現(xiàn)在，曾參與過(guò)當(dāng)年分稅制改革設(shè)計(jì)的樓繼偉，正準(zhǔn)備重啟這場(chǎng)被擱置了20多年的個(gè)稅改革。

“立法先行”的稅種之一

個(gè)人所得稅是中國(guó)現(xiàn)行18個(gè)稅種中，僅有的三項(xiàng)“立法先行”的稅種。這也正是改革難度所在。

最初版本的個(gè)稅法立法于1980年。曾擔(dān)任過(guò)國(guó)家稅務(wù)總局總經(jīng)濟(jì)師的李永貴回憶稱，由于中國(guó)個(gè)人收入水平比較低，當(dāng)年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》實(shí)際上只適用于外籍人員，所以到1986年和1987年，國(guó)家制定了《個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅暫行規(guī)定》，建立了累進(jìn)稅率，低的20%，高的60%，顯然差距較大。

為了避免稅率差距過(guò)大的問(wèn)題，1993年10月中旬國(guó)家稅務(wù)總局召開(kāi)了全國(guó)稅制改革工作會(huì)議。各地大約700多人參加，會(huì)上傳達(dá)了中央的指示，介紹了每一個(gè)稅的基本規(guī)定，準(zhǔn)備在1993年10月31日的第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議上，完成個(gè)稅法的第一次修訂。翌年，對(duì)中國(guó)財(cái)稅歷史影響最大的分稅制改革，開(kāi)始實(shí)施。

這次個(gè)稅法修改將原來(lái)國(guó)內(nèi)居民400元～460元的生活費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)提高為800元。從此，“個(gè)稅起征點(diǎn)”作為一個(gè)新名詞開(kāi)始流行起來(lái)——隨后的多次個(gè)稅法修改，均涉及到調(diào)整所謂“個(gè)稅起征點(diǎn)”的問(wèn)題，伴隨著分稅制改革的推進(jìn)，國(guó)人對(duì)個(gè)稅的關(guān)注也越來(lái)越強(qiáng)烈。

盡管當(dāng)時(shí)的親歷者、原財(cái)政部體改司副司長(zhǎng)劉克崮對(duì)分稅制評(píng)價(jià)頗高，稱其為30年財(cái)稅改革的高峰和分水嶺，但也有一些當(dāng)時(shí)的官員認(rèn)為，這場(chǎng)史無(wú)前例的稅制改革留下的毛病非常之多，這也是為什么從1994年開(kāi)始直到現(xiàn)在又陸陸續(xù)續(xù)做了一些改革調(diào)整，而且今后還要繼續(xù)做的原因。而個(gè)人所得稅的完善，就是1994年稅制改革所沒(méi)有解決的重大問(wèn)題之一。

一位當(dāng)時(shí)的財(cái)政部官員在公開(kāi)出版物中談到，就個(gè)人所得稅來(lái)講還有很多缺陷，比如單單是有基本生計(jì)扣除還不行，應(yīng)當(dāng)有專項(xiàng)扣除，體現(xiàn)不同家庭和個(gè)人的教育、贍養(yǎng)老人、撫養(yǎng)子女等等的特殊需要，而這些方面必須要對(duì)納稅人的整個(gè)收入綜合以后才能做到。這正是當(dāng)年提出來(lái)的個(gè)人所得稅的改革方向——綜合和分類相結(jié)合。

20年后，新一輪個(gè)稅改革也是從這個(gè)起點(diǎn)再次出發(fā)。

記者獲悉，此次個(gè)稅改革的第一步合并部分稅目，具體來(lái)說(shuō)，就是先將目前11個(gè)小類分成大類，比如將個(gè)人勞務(wù)性質(zhì)的收入分為一類，其中包括工資、薪金所得、勞務(wù)報(bào)酬所得、稿酬所得。將財(cái)產(chǎn)性的收入分為一類，包括個(gè)體工商戶的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)所得，企事業(yè)單位的承包經(jīng)營(yíng)、承租經(jīng)營(yíng)所得，特許權(quán)使用費(fèi)所得，利息、股息、紅利所得，財(cái)產(chǎn)租賃所得，財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得。最后，將偶然所得和其它所得分為一類。

第二步則是完善稅前扣除，即在合理確定綜合所得基本減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，適時(shí)增加贍養(yǎng)老人支出、子女教育支出、住房按揭貸款利息支出等專項(xiàng)扣除項(xiàng)目。

第三步則是適時(shí)引入家庭支出申報(bào)制度，即在保持以個(gè)人為納稅單位的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步允許夫妻聯(lián)合申報(bào)家庭贍養(yǎng)老人、子女教育、住房按揭貸款利息等相關(guān)支出，并在夫妻之間分?jǐn)偪鄢蛴梢环娇鄢?，夫妻雙方分別納稅?！氨热?，月收入按5000元計(jì)算，先減掉3500元扣除額。剩下的1500元，如果按照分類申報(bào)，可以直接減掉利息支出，作為應(yīng)稅額。如果按照家庭綜合申報(bào)，在減掉利息支出的同時(shí)，還可以減掉贍養(yǎng)老人、子女教育的支出。”一位省級(jí)地稅局所得稅處人士告訴記者。

最后一步則是優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)，即以現(xiàn)行個(gè)人所得稅法規(guī)定的稅率結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，適度調(diào)整邊際稅率，合理確定綜合所得適用稅率。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院稅收系主任朱為群說(shuō)，個(gè)人所得稅改革方向一直都很清楚，是建立“綜合和分類相結(jié)合”的制度，但具體到上面提到的“四步走”——從合并稅目到費(fèi)用扣除，從家庭申報(bào)再到稅率調(diào)整，其實(shí)是一環(huán)扣一環(huán)、連續(xù)性的。

“相對(duì)于中國(guó)的現(xiàn)實(shí)來(lái)說(shuō)，調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)社會(huì)公平發(fā)展是個(gè)人所得稅的首要功能，因此設(shè)計(jì)個(gè)人所得稅制特別是稅率的時(shí)候，必須將抽肥補(bǔ)瘦的功能放在第一位?！敝鞛槿赫f(shuō)。

“可能是要‘動(dòng)真格了”

吳凡需要做一個(gè)決定。

原本他打算在2016年提前還掉一部分房貸本金，以節(jié)省銀行貸款的利息——這幾乎占到他全部月供七八千元的一半。由于父母都有養(yǎng)老金，他還暫時(shí)不需要考慮贍養(yǎng)事宜，提前還款完全是為了將來(lái)給孩子教育省下一些錢?，F(xiàn)在，他想再看看。

盡管房貸利息納入個(gè)稅稅前扣除的消息，并未獲得證實(shí)，但新一輪個(gè)稅改革的啟動(dòng)，已經(jīng)是一個(gè)大概率事件。吳凡希望等待改革明朗之后，再做出決定。

財(cái)政部相關(guān)人士對(duì)記者說(shuō)，現(xiàn)在看來(lái)，個(gè)稅走的是“一邊改革，一邊修法”的路子，大的方向沒(méi)有改變，就是要建立綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度?！半m然這個(gè)說(shuō)法已經(jīng)提了接近20年了，但是2016年可能是要‘動(dòng)真格了。”

該人士稱，其中建立和健全個(gè)人收入和財(cái)產(chǎn)信息系統(tǒng)，就是“動(dòng)真格”的具體表現(xiàn)。

財(cái)政部口徑中的個(gè)人收入和財(cái)產(chǎn)信息，包括個(gè)人收入和財(cái)產(chǎn)中的個(gè)人收入信息、支出信息，以及撫養(yǎng)誰(shuí)、贍養(yǎng)誰(shuí)、有幾個(gè)兄弟姐妹分擔(dān)、醫(yī)療費(fèi)用扣除等。

獲得信息的方式和結(jié)果，都將對(duì)個(gè)人所得稅的改革產(chǎn)生影響，為此，財(cái)政部正在試圖建立一個(gè)全社會(huì)的信息支持網(wǎng)絡(luò)。

目前來(lái)看，個(gè)人收入和財(cái)產(chǎn)的范圍比較大，具有多樣性特點(diǎn)，納入登記范圍的只是一小部分。比如汽車、商品房以及職工的工薪收入等這些顯性的，已經(jīng)納入登記范圍，但其他很多隱形收入和財(cái)產(chǎn)并沒(méi)有被納入。

記者了解到，財(cái)政部稅政司所得稅處早在2015年就已經(jīng)開(kāi)始著手個(gè)人收入和財(cái)產(chǎn)信息系統(tǒng)的建設(shè)工作，但推進(jìn)的進(jìn)度并不樂(lè)觀。

“財(cái)政部門對(duì)于個(gè)人收入和財(cái)產(chǎn)信息系統(tǒng)的建立是謹(jǐn)慎的，畢竟此前房產(chǎn)登記系統(tǒng)的推進(jìn)例子在那兒擺著。”相關(guān)財(cái)稅人士說(shuō)。

建立個(gè)人收入和財(cái)產(chǎn)信息系統(tǒng)，只是新一輪個(gè)稅改革的基礎(chǔ)工作之一。

而這項(xiàng)工作，目前依然沒(méi)有時(shí)間表。（資料來(lái)源：《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》、《南方周末》）