諸大建

大家說中國當(dāng)前發(fā)展需要“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性變革”，其實提升城市質(zhì)量就是重要的“供給側(cè)變革”?，F(xiàn)在中國城市發(fā)展的質(zhì)量相對滯后，無法完全滿足老百姓日益增長的需求。而從粗放型發(fā)展到精細化發(fā)展，是城市發(fā)展的基本趨勢。西方國家在上世紀(jì)六七十年代，城市也面臨嚴重的環(huán)境污染、交通擁堵、公共服務(wù)缺失等問題，最終通過更為精細化的管理方式而改變。

城市精細化管理，是中國從舊式城市化轉(zhuǎn)向新型城市化的代名詞。對于城市發(fā)展來說，這種階段的跨越是一個變革性問題，更是一個戰(zhàn)略性問題。它是城市“一把手”應(yīng)該關(guān)注的問題，而不是單純某個部門的責(zé)任。面對城市發(fā)展中漸漸增多的社會事件、各種頻發(fā)的自然災(zāi)害，如果一些地方?jīng)]有戰(zhàn)略意識的變革，沒有整體性的體制安排，還是持有此前單純求快的粗放型發(fā)展思路，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳地被動式應(yīng)對，我們就不可能有效提升城市發(fā)展的質(zhì)量，從源頭上減少和應(yīng)對影響城市質(zhì)量的事件。

從城市管理的過程來說，現(xiàn)在談及精細化管理時，人們只是簡單將其理解為由市政部門負責(zé)的運營管理，例如城市攤販管理、垃圾管理、市容管理等等。實際上，好的管理應(yīng)該包括三個環(huán)節(jié)——規(guī)劃管理、建設(shè)管理、運行管理，精細化管理應(yīng)該貫穿城市發(fā)展的全過程。

一方面，我們的規(guī)劃管理思路要版本升級。中國大部分城市的城市規(guī)劃需要有兩個階段、兩個版本的轉(zhuǎn)化：一個是現(xiàn)仍在執(zhí)行中的2000—2020年總體規(guī)劃，另一個則是上海、北京等城市在率先研制的2020—2040年總體規(guī)劃。這兩個版本的思路是有根本性差異的。前20年的城市建設(shè)主要目的是城市擴張做大增量，而未來20年城市建設(shè)的版本不是應(yīng)該擴張，更重要的是存量優(yōu)化。

另一方面，城市發(fā)展中的運行管理變得越來越需要有技術(shù)含量。過去幾十年，我們重視高大上的規(guī)劃、高規(guī)格的建設(shè)，對城市運營管理的研究和發(fā)力是不夠的。日常管理中的多數(shù)不可不謂“大手大腳”，但總不夠?qū)I(yè)。城市發(fā)展的精細化管理，需要大幅度提高運營管理的專業(yè)能力和科學(xué)含量。

從城市管理的對象角度看，原先城市的發(fā)展基本上是經(jīng)濟導(dǎo)向的，城市GDP做大，圈土地建設(shè)開發(fā)區(qū)，這和中國過去發(fā)展的階段相適應(yīng)?，F(xiàn)在經(jīng)濟蛋糕做大了，老百姓收入增加了，人們開始更多關(guān)注城市中的社會和生態(tài)問題。

現(xiàn)在城市中暴露出的許多問題事實上是經(jīng)濟空間與社會空間、經(jīng)濟空間與環(huán)境空間的沖突。最近一段時期頻繁發(fā)生的“鄰避事件”就是這種沖突的反映。因此，傳統(tǒng)的經(jīng)濟性城市管理要轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟、社會、環(huán)境綜合起來的對城市整體質(zhì)量的管理。

國內(nèi)一些較早開始轉(zhuǎn)型的城市已經(jīng)壓縮城市發(fā)展中過分擴張的經(jīng)濟空間，將它們越來越多地轉(zhuǎn)換為公共空間和生態(tài)空間。而對于這些，我們原先的城市管理的確未做過多考慮。這些事實也在提醒我們：是時候更多考慮城市發(fā)展的細節(jié)了。

從城市管理的主體角度看，如果說原先政府自上而下的治理方式是可行的，那么在當(dāng)下城市中出現(xiàn)各種利益的情況下，再采用這樣簡單的方式進行治理就失靈了。比如說要建一個垃圾焚燒廠，政府和建設(shè)單位考慮的是成本效益，所以選擇一個最經(jīng)濟的點。而垃圾焚燒廠所在地的百姓卻有社會方面和環(huán)境方面的利益訴求。所以不同的利益就開始沖撞了。這個時候顯然不是政府大筆一揮就能將問題解決的，政府在這個過程中需要做非常扎實的工作。

一方面，城市政府各部門之間“打架”的事情可能會很多，我們常?？吹秸嗖块T之間有政策不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。所以好的城市管理，政府應(yīng)強調(diào)“多規(guī)合一、整合行動”，而不是“各自為政、不相協(xié)調(diào)”。

另一方面，城市管理的目標(biāo)是為百姓服務(wù)，所以政府應(yīng)該越來越多地將百姓——特別是有利益沖突的百姓，納入具體公共政策過程。例如，新區(qū)新城在最初修建時，可能選址在人口密度較低的地方，但建成不久就有了人口流入。如果人口沒那么多，城市管理者可以獨自做決定。一旦新城有了足夠人氣，城市管理者就需要和當(dāng)?shù)乩习傩铡坝猩逃辛俊?，而這對于當(dāng)下一些地方仍需要磨合的過程。

由此可見，戰(zhàn)略性精細化的管理，特別要求加強政府與政府之間、政府與企業(yè)之間、政府與社會組織之間、政府與老百姓利益相關(guān)者之間的合作治理?！?/p>

（作者是同濟大學(xué)可持續(xù)發(fā)展與新型城鎮(zhèn)化智庫主任、教授）