陶建武

（武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072）

《地方政府組織法》修正的動(dòng)力源與地方政府法治建設(shè)

陶建武

（武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072）

任何制度變遷均有特定的驅(qū)動(dòng)模式，通過(guò)梳理歷次《地方政府組織法》的修正歷程并探索其修正的動(dòng)力來(lái)源，發(fā)現(xiàn)法與法之間的匹配、適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展、以及建構(gòu)行政秩序是推動(dòng)《地方政府組織法》修正的核心動(dòng)力來(lái)源。而修正的動(dòng)力來(lái)源不足是導(dǎo)致《地方政府組織法》修改進(jìn)程緩慢的根本原因。因此，大力在法與法之間的匹配、適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展以及建構(gòu)行政秩序等方面開(kāi)掘新的組織法修正動(dòng)力源，是地方行政組織法治建設(shè)的戰(zhàn)略選擇。

地方政府組織法；法治建設(shè)；法律修正；動(dòng)力模型

十八屆四中全會(huì)提出了“全面推進(jìn)依法治國(guó)”的戰(zhàn)略要求，行政組織法對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)具有重要的戰(zhàn)略意義。作為地方行政組織的典型代表，地方政府履行職能仰賴于《地方政府組織法》的支撐?，F(xiàn)行《地方政府組織法》從地方政府性質(zhì)、政府與同級(jí)人大、上級(jí)政府之間的關(guān)系、政府職務(wù)設(shè)置、每屆政府任期、縣級(jí)以上各級(jí)政府職權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)、首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、政府會(huì)議制度、職能部門(mén)設(shè)置、副職設(shè)置、職能部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)體制、與其他單位關(guān)系、派出機(jī)關(guān)設(shè)置等十三個(gè)方面對(duì)行政權(quán)力主體加以規(guī)制，是地方各級(jí)政府行使權(quán)力的合法依據(jù)。然而，《地方政府組織法》還存在種種缺陷，在全面推進(jìn)依法治國(guó)和法治政府建設(shè)的宏大戰(zhàn)略背景下，及時(shí)修繕《地方政府組織法》應(yīng)被提上議事日程。

一、問(wèn)題的提出

眾所周知，法律的適應(yīng)性是法律生命力的源泉。1979年，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，并先后于1982年、1986年、1995年和2004年進(jìn)行了修正。然而，現(xiàn)行《地方政府組織法》仍然存在諸多缺陷和弊端。有學(xué)者從整體上籠統(tǒng)評(píng)價(jià)《地方政府組織法》的不足，認(rèn)為《地方政府組織法》沒(méi)有規(guī)范中央和地方關(guān)系的條款，其將各個(gè)不同層級(jí)的政府組織合并在半個(gè)法律中規(guī)范，雖然簡(jiǎn)潔，但非常原則，線條很粗，自由裁量權(quán)過(guò)大［1］。有的學(xué)者認(rèn)為，《地方政府組織法》存在地方政府組織法與地方權(quán)力機(jī)關(guān)組織法合一、總則在整個(gè)規(guī)范性文件中的作用大大削弱、對(duì)地方政府的定位不明、對(duì)地方政府權(quán)屬規(guī)定不明確、地方政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理、地方政府各工作部門(mén)的管理體制不合理、沒(méi)有對(duì)地方政府編制及工資總額作統(tǒng)一規(guī)定等結(jié)構(gòu)性缺陷［2］。此外，還有學(xué)者認(rèn)為，《地方政府組織法》對(duì)公共行政組織方面的行政違法行為缺乏法律責(zé)任和追究機(jī)制的規(guī)定［3］。

由此可以看出，現(xiàn)行《地方政府組織法》存在的立法體例不獨(dú)立、條款項(xiàng)的模糊性以及條文的非全面性等結(jié)構(gòu)性缺陷。這些結(jié)構(gòu)性缺陷的背后折射出地方政府法治建設(shè)的制度供給不足。相比于行政行為法和行政監(jiān)督法而言，行政組織法的發(fā)展具有明顯的滯后性。行政組織法律規(guī)范相當(dāng)欠缺，導(dǎo)致的行政組織不規(guī)范，從而增大了對(duì)行政行為法和行政救濟(jì)法的需求［4］。更為突出的是，行政組織法的滯后性不僅體現(xiàn)在其是行政管理制度建設(shè)的三大板塊中最薄弱的環(huán)節(jié)，還體現(xiàn)在其滯后于行政組織的發(fā)展，從而出現(xiàn)行政機(jī)構(gòu)改革的“兩張皮”現(xiàn)象，更滯后于行政管理實(shí)踐［5］。

一方面，地方行政組織建設(shè)的法制困境導(dǎo)致六次規(guī)模較大的行政機(jī)構(gòu)改革頻繁陷入“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈，導(dǎo)致副職職數(shù)設(shè)置嚴(yán)重超編，導(dǎo)致工作部門(mén)設(shè)置隨意性增強(qiáng)，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)上下級(jí)、不同行政機(jī)關(guān)之間的職能交叉、沖突，導(dǎo)致責(zé)任追究艱難，導(dǎo)致地方行政立法亂象頻頻發(fā)生等等，行政組織建設(shè)的法律修繕迫切需要跟進(jìn)。而另一方面，《地方政府組織法》雖經(jīng)過(guò)4次修正，但實(shí)質(zhì)性內(nèi)容改動(dòng)不大，大量行政組織法律問(wèn)題規(guī)定含糊，盡管學(xué)術(shù)界一次次呼吁修改地方行政組織法，但收效甚微，修正進(jìn)程緩慢。三十多年來(lái)，《地方政府組織法》的發(fā)展異常艱難，制度供給與快速變革的現(xiàn)實(shí)需求之間形成強(qiáng)烈的反差，到底是何種邏輯導(dǎo)致《地方政府組織法》的發(fā)展悖論，這構(gòu)成本文研究的核心問(wèn)題。本文嘗試著通過(guò)梳理歷次《地方政府組織法》修正歷程來(lái)考察法律修正的動(dòng)力機(jī)制，從修正的動(dòng)力來(lái)源視角回答《地方政府組織法》的發(fā)展難題。

二、《地方政府組織法》的修正歷程與動(dòng)力來(lái)源

《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》于1979年7月1日通過(guò)，其中第四章是地方各級(jí)人民政府組織依據(jù)。頒布時(shí)第四章共計(jì)12條、22款、19項(xiàng)，經(jīng)過(guò)4次修正后至今，共計(jì)15條、29款、17項(xiàng)，可見(jiàn)，條、款數(shù)量有所增加，而項(xiàng)的數(shù)目有所減少。

（一）《地方政府組織法》的修正歷程

1982年第一次修正主要集中在政府任期調(diào)整、縣級(jí)以上各級(jí)政府職權(quán)調(diào)整、首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制等三個(gè)方面。其中，在每屆政府任期方面，將第三十四條改為：“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人民政府每屆任期五年。縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府每屆任期三年”；在縣級(jí)以上各級(jí)政府職權(quán)調(diào)整方面，在第三十五條第 （一）項(xiàng)最后增加：“省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府，還可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)，制定規(guī)章”。此外，第三十七條增加一款，作為第一款：“地方各級(jí)人民政府分別實(shí)行省長(zhǎng)、自治區(qū)主席、市長(zhǎng)、州長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”。

1986年第二次修正主要集中在政府職務(wù)設(shè)置、縣級(jí)以上政府職權(quán)調(diào)整、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)調(diào)整、政府會(huì)議制度的建立、職能部門(mén)和派出機(jī)關(guān)的設(shè)置等方面。在政府職務(wù)設(shè)置方面，將自治州、設(shè)區(qū)的市政府職務(wù)設(shè)置與縣一級(jí)相分離，并規(guī)定民族鄉(xiāng)鄉(xiāng)長(zhǎng)由少數(shù)民族公民擔(dān)任。在縣級(jí)以上政府職權(quán)調(diào)整上，新增“執(zhí)行社會(huì)發(fā)展計(jì)劃”；新增教育、科學(xué)、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)調(diào)整上，刪除“領(lǐng)導(dǎo)本級(jí)人民代表大會(huì)代表的選舉；召集本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議”兩項(xiàng)，并新增“執(zhí)行社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，管理教育、科學(xué)、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作”。新建立政府會(huì)議制度，規(guī)定“縣級(jí)以上各級(jí)政府會(huì)議分為全體會(huì)議和常務(wù)會(huì)議，重大問(wèn)題需經(jīng)會(huì)議討論決定”。職能部門(mén)的設(shè)置方面，增加一款：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)”。

1995年第三次修正主要集中在政府與同級(jí)人大、上級(jí)政府關(guān)系、政府職務(wù)設(shè)置、每屆政府任期、縣級(jí)以上各級(jí)政府職權(quán)、職能部門(mén)設(shè)置、職能部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)體制等方面。其中，在政府與同級(jí)人大、上級(jí)政府關(guān)系上，增加一款：“地方各級(jí)人民政府必須依法行使行政職權(quán)”。在政府職務(wù)設(shè)置上，增加一條：“新一屆政府領(lǐng)導(dǎo)人員依法選舉產(chǎn)生后，應(yīng)當(dāng)在兩個(gè)月內(nèi)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任命人民政府秘書(shū)長(zhǎng)、廳長(zhǎng)、局長(zhǎng)、委員會(huì)主任、科長(zhǎng)”。在每屆政府任期上，將縣、自治縣、市轄區(qū)的人民政府每屆任期從三年改為五年。在縣級(jí)以上各級(jí)政府職權(quán)調(diào)整方面，地方行政立法規(guī)定單列一條，并將省、自治區(qū)的地方性法規(guī)連同法律、行政法規(guī)一塊成為制定規(guī)章的依據(jù)，并實(shí)行相應(yīng)的備案制度，且須經(jīng)本級(jí)政府會(huì)議討論決定。在職能部門(mén)設(shè)置上增加規(guī)定：“并報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案”。在職能部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)體制改革方面，在“各工作部門(mén)受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，受上級(jí)主管部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)”之間加“依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定”。2004年第四次修正不大，只修改了每屆政府任期，將縣、鄉(xiāng)的人民政府每屆任期從三年改成五年，地方各級(jí)人民政府每屆任期均為五年。

（二）《地方政府組織法》修正的動(dòng)力來(lái)源

歷次《地方政府組織法》的修改都是采用修正方式進(jìn)行，地方行政組織法的變革屬于局部性變革，條款項(xiàng)的替代也是局部而緩慢開(kāi)展的。諾斯將制度變遷劃分為兩種類型：誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷，由國(guó)家強(qiáng)制頒布并修正的《地方政府組織法》屬于典型的強(qiáng)制性制度變遷。然而，國(guó)家在選擇何時(shí)開(kāi)啟、在多大程度上開(kāi)啟《地方政府組織法》修正議程具有很強(qiáng)的不確定性，這主要取決于其修正組織法的原因和動(dòng)力。

地方政府實(shí)施創(chuàng)新項(xiàng)目的動(dòng)力源包括政績(jī)型體制的激勵(lì)、壓力型體制下的維穩(wěn)壓力驅(qū)動(dòng)、知識(shí)精英的推動(dòng)以及民眾需求的急劇提升［6］。采用類似的歸納演繹方法，筆者將《地方政府組織法》4次修正的動(dòng)力來(lái)源類型化為法與法的匹配、適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展和建構(gòu)行政秩序三類。而我國(guó)《地方政府組織法》修正的動(dòng)力機(jī)制則是這三種力量和需求相互影響、相互作用的結(jié)果。鑒于此，筆者提出我國(guó)《地方政府組織法》修正的APT動(dòng)力模型 （如圖1）。

圖1.《地方政府組織法》修正的APT動(dòng)力模型

1.適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展。在APT動(dòng)力模型中，A （Attraction）是指引力，現(xiàn)實(shí)發(fā)展之后，現(xiàn)存法律與既定社會(huì)現(xiàn)實(shí)明顯不相符合，即法律的修正是基于適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求而進(jìn)行的，適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的動(dòng)力主導(dǎo)了1986年《地方政府組織法》的修正。在政府職務(wù)設(shè)置層面，1982年，中共中央 （1982）51號(hào)文件中向全國(guó)發(fā)出了改革地區(qū)體制、實(shí)行市管縣體制的指示，我國(guó)掀起新一輪的市管縣體制改革浪潮，市領(lǐng)導(dǎo)縣體制全面恢復(fù)導(dǎo)致地級(jí)市的地位迅速上升，所以將地級(jí)市一級(jí)的職務(wù)設(shè)置與縣一級(jí)相分離；在地方各級(jí)政府職能擴(kuò)充上，1982年12月全國(guó)人大五屆五次會(huì)議正式批準(zhǔn)“六五”計(jì)劃（1980-1985），這一計(jì)劃開(kāi)始關(guān)注社會(huì)發(fā)展，教育、科學(xué)、體育、衛(wèi)生、監(jiān)察、計(jì)劃生育等開(kāi)始納入社會(huì)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和考核，1986年終寫(xiě)入《地方政府組織法》；同樣，地方各級(jí)人民政府于1983年起設(shè)立了審計(jì)機(jī)關(guān)以維護(hù)國(guó)家財(cái)經(jīng)紀(jì)律，保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)，保證地方各部門(mén)、單位的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支合法性和真實(shí)性，1986年終寫(xiě)入《地方政府組織法》。

2.法與法的匹配。在APT動(dòng)力模型中，P （Pressure）是指壓力，這種修正的壓力主要來(lái)源于法與法之間的強(qiáng)制性匹配，《地方政府組織法》中有10次重大修正是基于這種強(qiáng)制性壓力而進(jìn)行的。這種匹配修正的壓力主要來(lái)自于兩個(gè)方面：第一，我國(guó)的法律位階共分六級(jí)，在同一法律體系的縱向等級(jí)中，下位階的法律必須服從上位階的法律，憲法處于最高位階，《地方政府組織法》則屬于基本法，位階要低于憲法，因此憲法關(guān)于地方每屆政府任期、首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、政府職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面的硬性規(guī)定，《地方政府組織法》須及時(shí)吸收；第二，由于地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，又是地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)，其既要對(duì)地方各級(jí)人大負(fù)責(zé)，又要服從國(guó)務(wù)院，因此《地方政府組織法》的修正也要與《國(guó)務(wù)院組織法》《地方各級(jí)人大組織法》相匹配，比如“縣級(jí)以上各級(jí)政府會(huì)議分為全體會(huì)議和常務(wù)會(huì)議，重大問(wèn)題需經(jīng)會(huì)議討論決定”這一條就與1982年《國(guó)務(wù)院組織法》第四條相匹配。

3.建構(gòu)行政秩序。在APT動(dòng)力模型中，T （Thrust）是指推力，這種推力更多不是現(xiàn)實(shí)發(fā)展要求法律予以確認(rèn)的結(jié)果，而是國(guó)家積極主動(dòng)建構(gòu)一種行政秩序而進(jìn)行的法律修正。行政秩序主要是指行政組織、制度、程序運(yùn)行的完整性和行政行為的有規(guī)則性、有序性，與之相對(duì)的是行政失序，即法律規(guī)范不健全，程序不正當(dāng)，公共權(quán)力行使越位、缺位、錯(cuò)位，一己私利代替公共利益等等。在《地方政府組織法》的修正過(guò)程中，建構(gòu)良好行政秩序的努力可劃分為兩個(gè)階段：1982年的修正為第一階段，國(guó)家主要以分權(quán)為核心建構(gòu)行政秩序。在這一階段，為了與簡(jiǎn)政放權(quán)改革相配套，中央大量賦予地方立法權(quán)，省會(huì)城市和較大的市均獲得了地方行政立法權(quán)，而實(shí)際上，關(guān)于較大的市的申請(qǐng)和批準(zhǔn)是在1983年才開(kāi)始進(jìn)行。同樣，為了改變黨政不分、以黨代政的集體領(lǐng)導(dǎo)體制，充分賦予行政工作的自主性，發(fā)揮行政機(jī)關(guān)效能，建立了首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制度，并明確規(guī)定在憲法、法律和地方行政機(jī)關(guān)組織法中。1995年的修正為第二階段，國(guó)家以規(guī)制政府行為為核心建構(gòu)行政秩序，在“民告官”的《行政訴訟法》頒布并實(shí)施后，“依法行使職權(quán)”成為地方各級(jí)政府必須遵循的原則，即便是職能部門(mén)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制也必須依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行，建立備案制以對(duì)地方行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置和地方行政立法權(quán)進(jìn)行約束。

從APT動(dòng)力模型可以看出，《地方政府組織法》修正的動(dòng)力來(lái)源系統(tǒng)初具雛形，但卻蓄力不足。在引力 （A）方面，適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展僅僅主導(dǎo)了1986年《地方政府組織法》的修正，現(xiàn)實(shí)發(fā)展過(guò)了3-4年才得到組織法保障，此后現(xiàn)實(shí)發(fā)展對(duì)《地方政府組織法》修正便不再發(fā)揮牽引作用，由此可見(jiàn)，地方行政組織法對(duì)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的適應(yīng)能力明顯不足。在壓力 （P）方面，法與法之間的強(qiáng)制性匹配雖然在各個(gè)階段都有所體現(xiàn)，并且很大程度上影響了歷次《地方政府組織法》的修正，但就其匹配進(jìn)程來(lái)看，有的匹配修正是明顯滯后于《憲法》規(guī)定的，有的是與《憲法》《地方各級(jí)人大組織法》《國(guó)務(wù)院組織法》相同步。在推力 （T）方面，國(guó)家建構(gòu)行政秩序更多集中于立法權(quán)的擴(kuò)張與規(guī)制、政府職權(quán)行使的約束與規(guī)范，且采用備案制對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置的隨意性進(jìn)行約束的方式過(guò)于單一，難以起到實(shí)質(zhì)性效果。國(guó)家主動(dòng)塑造新的行政秩序的努力始終不敢觸及敏感性問(wèn)題，比如忽視各級(jí)政府職權(quán)的重新調(diào)整、對(duì)機(jī)構(gòu)隨意設(shè)置、對(duì)副職盲目擴(kuò)編、對(duì)“部門(mén)強(qiáng)、政府弱”等實(shí)質(zhì)性問(wèn)題缺乏實(shí)質(zhì)性法規(guī)約束。《地方政府組織法》修正的動(dòng)力來(lái)源系統(tǒng)存在的這些不足導(dǎo)致《地方政府組織法》修改進(jìn)程緩慢，且修改形式重于實(shí)質(zhì)內(nèi)容的修改。

三、地方行政組織法治建設(shè)的戰(zhàn)略選擇

2015年全國(guó)兩會(huì)期間，張德江在作報(bào)告時(shí)講到，要健全民主政治立法，修改選舉法、地方組織法、代表法、行政復(fù)議法等。全國(guó)人大常委會(huì)法工委負(fù)責(zé)人在答記者問(wèn)時(shí)指出，通過(guò)對(duì)選舉法、地方組織法、代表法這些法律的修改，加強(qiáng)地方人大特別是縣鄉(xiāng)人大的工作和縣鄉(xiāng)人大建設(shè)。由此可以看出，《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》迎來(lái)了新的修正契機(jī)。因此，全國(guó)人大應(yīng)借此契機(jī)，開(kāi)掘新的組織法修正動(dòng)力源，蓄力《地方政府組織法》的修正，為地方行政組織建設(shè)提供法治保障。在法與法的匹配修改方面，應(yīng)借助本次修改契機(jī)與《地方人大組織法》的修改相同步。此外，《地方政府組織法》的修改也應(yīng)與《國(guó)務(wù)院組織法》相匹配，新增條款，嚴(yán)格規(guī)定各部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和負(fù)責(zé)人數(shù)，避免出現(xiàn)肆意超編現(xiàn)象的發(fā)生。

開(kāi)掘新的組織法修正動(dòng)力源主要集中在建構(gòu)行政秩序和適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展兩個(gè)方面。在建構(gòu)行政秩序方面，應(yīng)繼續(xù)沿著規(guī)制政府行為的方向縱深推進(jìn)。首先，需要在《地方政府組織法》中明確機(jī)構(gòu)設(shè)置的數(shù)量、副職設(shè)置的數(shù)量等，當(dāng)前地方各部門(mén)機(jī)構(gòu)的設(shè)置實(shí)行“三定方案”，但“三定方案”本身不是法律或行政法規(guī)，其效力和權(quán)威不夠，剛性約束不足，效果欠佳。2013年兩會(huì)期間，李克強(qiáng)總理曾約法三章，稱在本屆政府內(nèi)，財(cái)政供養(yǎng)的人員只減不增。欲實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就必須用《地方政府組織法》來(lái)進(jìn)行規(guī)制，從源頭上防止行政機(jī)關(guān)及其工作人員的膨脹。其次，《地方政府組織法》中應(yīng)建立法律責(zé)任條款，追究隨意設(shè)置機(jī)構(gòu)、副職盲目超編以及不遵守組織法其他規(guī)定的法律責(zé)任。以《國(guó)務(wù)院組織法》為例，該項(xiàng)法律明文規(guī)定國(guó)務(wù)院各部門(mén)副職職數(shù)為四人以下，但這條正式規(guī)則卻被普遍違反，最嚴(yán)重的部門(mén)配有副職14名，超配10名；統(tǒng)計(jì)范圍內(nèi)的43個(gè)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)中，僅有6個(gè)機(jī)構(gòu)沒(méi)有超配副職，超配副職這條潛規(guī)則壓倒職數(shù)設(shè)置的正式規(guī)定成為普遍運(yùn)行規(guī)則［7］。因此，《地方政府組織法》需要吸取教訓(xùn)，制定相應(yīng)的法律責(zé)任追究條款，明確規(guī)定什么情況下應(yīng)該通報(bào)批評(píng)、什么情況下應(yīng)該給予行政處分、什么情況下構(gòu)成犯罪等追責(zé)細(xì)節(jié)，增加違法成本，以使行政組織法修繕后得到始終如一的貫徹和執(zhí)行。再次，在部門(mén)權(quán)限沖突嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)背景下，需要規(guī)定專門(mén)的條款解決權(quán)限爭(zhēng)議，還需要強(qiáng)調(diào)同級(jí)政府不同部門(mén)之間的協(xié)調(diào)與配合，在必要的情況下，還可以考慮規(guī)定橫向地方政府間合作關(guān)系。

在適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展方面，應(yīng)及時(shí)將新近發(fā)生的改革實(shí)踐吸納進(jìn)地方行政組織法中，及時(shí)為行政體制改革實(shí)踐提供制度化保障。之前6次大規(guī)模行政改革之所以收效甚微，屢次陷入怪圈，根本原因在于其沒(méi)有及時(shí)得到行政組織法的保障。首先，及時(shí)將大部制改革有益成果反映到地方行政組織法中，通過(guò)法律統(tǒng)一要求推進(jìn)改革。其次，為理清行政審批的邊界和提高行政審批的效能，應(yīng)建構(gòu)以功能導(dǎo)向、權(quán)能獨(dú)立和自主規(guī)制為進(jìn)路的行政組織法。再次，需要全面實(shí)施權(quán)力清單制度，并通過(guò)電子政務(wù)網(wǎng)向社會(huì)公開(kāi)?！兜胤叫姓M織法》中關(guān)于縣級(jí)以上政府權(quán)能規(guī)定有10項(xiàng)，關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)能規(guī)定有7項(xiàng)，這樣的權(quán)力清單稍顯粗疏，還不能與權(quán)力清單所要求的境界相等同。因此，要真正做到讓政府“法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為”，就必須完善地方行政組織法，對(duì)各級(jí)政府權(quán)能以及各職能部門(mén)權(quán)力進(jìn)行梳理、列舉和厘清，并予以公開(kāi)，便于監(jiān)督，充分發(fā)揮權(quán)力清單在地方行政組織法治建設(shè)中的價(jià)值。

［1］應(yīng)松年.完善行政組織法制探索［J］.中國(guó)法學(xué)，2013（2）：18-23.

［2］張?jiān)?，張躍建.論“地方政府組織法”之修訂［J］.政法論壇，1999（3）：26-32.

［3］楊建生，梁智俊.從“大部門(mén)制”改革看我國(guó)行政組織法的完善 ［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010 （6）：28-31.

［4］徐繼敏.中國(guó)行政法發(fā)展：現(xiàn)狀、瓶頸與思路［J］.法治研究，2012（5）：53-61.

［5］陶建武.地方政府創(chuàng)新的動(dòng)力與過(guò)程 ［J］.重慶社會(huì)科學(xué)，2015（9）：38-46.

［6］吳恩玉.修正與修訂的界分及相關(guān)法律適用問(wèn)題［J］.人大研究，2010（1）：39-41.

［7］陳伯禮，莫征.我國(guó)行政組織法法律功能異化問(wèn)題研究［J］理論與改革，2015（1）：127-135.

［責(zé)任編輯：左眉］

D63

A

1671-6183（2016）07-0046-05

2016-07-02

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略愿景與路徑優(yōu)化研究”（14AZD009）的階段性研究成果。

陶建武 （1991-），男，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院2014級(jí)政治學(xué)理論專業(yè)碩士研究生；研究方向：地方政府與治理、網(wǎng)絡(luò)政治。