宋　戈，武晉伊

(東北大學(xué) 文法學(xué)院，沈陽(yáng) 110819)

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土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)“非糧化”原因剖析及政策調(diào)控

宋戈，武晉伊

(東北大學(xué) 文法學(xué)院，沈陽(yáng) 110819)

[摘要]土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)“非糧化”問(wèn)題的產(chǎn)生在客觀上源于種植糧食與從事“非糧”收入的“新剪刀差”，同時(shí)也是中央政府、地方政府、土地流出方與土地流入方這四個(gè)相關(guān)利益主體根據(jù)不同利益訴求做出相應(yīng)行為選擇的結(jié)果。只有及時(shí)調(diào)整相關(guān)政策，合理調(diào)控和規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為，在積極引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)向種糧方向發(fā)展的同時(shí)，有力約束“非糧化”行為，才能有效遏制“非糧化”傾向。

[關(guān)鍵詞]土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)；非糧化；利益主體

一、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)“非糧化”嚴(yán)重威脅國(guó)家糧食安全

自1984年全國(guó)普遍實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，眾多學(xué)者認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)即為土地流轉(zhuǎn)、土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，等等，其表述方式盡管各有不同，但其內(nèi)涵的核心內(nèi)容已達(dá)成共識(shí)，即在家庭承包制的框架下，擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)(即土地使用權(quán))轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，保留土地承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。其中涉及的土地均指耕地或農(nóng)地，基本前提是不改變承包土地農(nóng)業(yè)用途。黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，中央明確提出鼓勵(lì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式創(chuàng)新。伴隨農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)明顯加快，出現(xiàn)了耕地資源配置效率低和“非糧化”等現(xiàn)象，嚴(yán)重威脅著國(guó)家糧食安全。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)顯示，截至2014年5月，全國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模為3.1億畝，其中，工商企業(yè)參與流轉(zhuǎn)的耕地規(guī)模為2 800萬(wàn)畝，有些地區(qū)種糧的只有6%。在我國(guó)，產(chǎn)糧大省“非糧化”現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。據(jù)西北農(nóng)林科技大學(xué)調(diào)查組調(diào)查結(jié)果顯示，2013年，安徽省、河北省、山東省和河南省四個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)省份“非糧化”趨勢(shì)明顯，“非糧化”率高達(dá)61.1%。2014年12月，中央農(nóng)村工作會(huì)議指出，要規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，堅(jiān)持以糧食和農(nóng)業(yè)為主，避免“非糧化”。2015年，中央一號(hào)文件明確提出要改善糧食補(bǔ)貼政策，引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)向種糧方向發(fā)展。雖然在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，“非農(nóng)化”與“非糧化”現(xiàn)象目前備受政府和學(xué)者關(guān)注，但事實(shí)上，伴隨著農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)面積的逐漸加大，農(nóng)村耕地“非糧化”呈現(xiàn)明顯發(fā)展趨勢(shì)[1]，“非糧化”問(wèn)題仍然存在并日漸凸顯。

針對(duì)土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，國(guó)外相關(guān)研究表明，城市發(fā)展及其土地利用對(duì)農(nóng)村土地的占用，對(duì)糧食生產(chǎn)造成巨大的影響。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)“非糧化”現(xiàn)象產(chǎn)生原因歸納為經(jīng)濟(jì)因素與非經(jīng)濟(jì)因素。經(jīng)濟(jì)因素包括：①農(nóng)產(chǎn)品內(nèi)部?jī)r(jià)格體系不合理和種糧比較效益低對(duì)“非糧化”趨勢(shì)產(chǎn)生了巨大的推動(dòng)[2][3]；②土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格越來(lái)越高帶來(lái)的流轉(zhuǎn)成本上升是“非糧化”重要的影響因素[4]。非經(jīng)濟(jì)因素包括：①法律和政策對(duì)土地流轉(zhuǎn)用途規(guī)定不夠明確造成“非糧化”[5][6][7]；②政府對(duì)種糧缺少應(yīng)有的支持與鼓勵(lì)。不管何種原因，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)“非糧化”嚴(yán)重影響國(guó)家糧食安全，深入剖析土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)“非糧化”原因，從政策上調(diào)控“非糧化”行為，遏制流轉(zhuǎn)“非糧化”傾向刻不容緩，研究成果對(duì)保障國(guó)家糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定具有重要的戰(zhàn)略意義。

二、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)“非糧化”動(dòng)因分析

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的過(guò)程中涉及的利益主體有中央政府、地方政府、土地流出方以及土地流入方四類，各利益主體根據(jù)不同的利益出發(fā)點(diǎn)在流轉(zhuǎn)過(guò)程中做出相應(yīng)行為選擇，發(fā)包方雖然不是利益主體，鑒于現(xiàn)有的制度和政策不完善，也在一定程度上形成了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中“非糧化”原因之一。

1.土地流出方

本文將實(shí)際擁有土地承包權(quán)的農(nóng)戶作為土地流轉(zhuǎn)的流出方。由于種植糧食與“非糧”(如種植經(jīng)濟(jì)作物)的收入差距越來(lái)越大，糧食價(jià)格的上漲速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上農(nóng)資價(jià)格的增長(zhǎng)速度，由此產(chǎn)生的“新剪刀差”致使種糧能夠取得的收益愈來(lái)愈低。而土地流出方在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中，常常是以獲取利益最大化為出發(fā)點(diǎn)，在種糧與“非糧”之間進(jìn)行利益權(quán)衡的結(jié)果直接影響農(nóng)戶的行為選擇，“非糧化”帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益顯而易見(jiàn)。雖然《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》中明確規(guī)定“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變承包土地的農(nóng)業(yè)用途”，農(nóng)民對(duì)此沒(méi)有深刻理解，在利益誘惑下，土地流出方農(nóng)戶還是首選“非糧化”獲得利益最大化。

2.土地流入方

土地流入方一般包括種田大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社和工商業(yè)企業(yè)等。當(dāng)流入方從農(nóng)戶手中流轉(zhuǎn)入土地后其目的是期望在付出租金和勞動(dòng)力等成本后能有所盈利，而這單純靠種植糧食難以達(dá)成。第一，土地流入方追求利益最大化。作為理性經(jīng)濟(jì)人，土地流入方傾向于將承包地的用途改變，進(jìn)行“非糧化”生產(chǎn)取得巨大利益?，F(xiàn)實(shí)中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格越來(lái)越高，成本增加驅(qū)使經(jīng)營(yíng)者必須去找尋一種收益更大的途徑來(lái)降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，土地流入方在權(quán)衡流轉(zhuǎn)種糧與“非糧”的經(jīng)濟(jì)利益時(shí)取向“非糧化”。第二，土地流入方雖然可得到國(guó)家現(xiàn)有種糧補(bǔ)貼的政策傾斜，由于相應(yīng)配套的后續(xù)監(jiān)督機(jī)制未建立，種糧和“非糧”收益存在“剪刀差”，流入方仍然會(huì)趨向利益最大化的行為選擇，影響了種糧積極性。

3.土地發(fā)包方

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)作為農(nóng)村集體土地發(fā)包方，承擔(dān)著經(jīng)營(yíng)與管理農(nóng)村集體土地的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)重要參與主體。但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會(huì)不應(yīng)當(dāng)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)作為獲取利益的工具，因此農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會(huì)不作為利益主體。我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于物權(quán)，農(nóng)民可以依法將土地權(quán)利用于自由流轉(zhuǎn)與投資，但獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶若轉(zhuǎn)讓其承包權(quán)，須發(fā)包方同意，而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的其他流轉(zhuǎn)形式，發(fā)包方不再有干涉的權(quán)利。種種規(guī)定顯示，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會(huì)作為發(fā)包方對(duì)流轉(zhuǎn)后的土地利用方向沒(méi)有干預(yù)權(quán)力。法律法規(guī)與政策的規(guī)定，導(dǎo)致與農(nóng)戶聯(lián)系最緊密的發(fā)包方無(wú)權(quán)干涉土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后土地利用方式，成為出現(xiàn)“非糧化”問(wèn)題的薄弱環(huán)節(jié)。

4.地方政府

第一，地方政府以地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與推動(dòng)中央政策順利進(jìn)行為出發(fā)點(diǎn)。地方政府和中央政府因利益目標(biāo)的差異而形成的博弈日趨激烈。地方政府的利益出發(fā)點(diǎn)決定著地方政府如何推行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)政策，地方政府為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，選擇流轉(zhuǎn)“非糧化”效益高的價(jià)值取向。同時(shí)，地方政府為推動(dòng)流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行也選擇“非糧化”，這是造成“非糧化”趨勢(shì)的重要原因之一。第二，地方領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系不利于避免“非糧化”。以GDP等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為考核地方政府領(lǐng)導(dǎo)的主要指標(biāo)，該考核指標(biāo)體系導(dǎo)致了地方政府領(lǐng)導(dǎo)在實(shí)際工作中無(wú)視地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，而過(guò)于注重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。工商業(yè)資本投入“非糧化”產(chǎn)業(yè)帶來(lái)的巨大經(jīng)濟(jì)效益，使得地方政府將中央政府的政策置之度外，過(guò)分追求眼前的經(jīng)濟(jì)效益而忽視“非糧化”對(duì)國(guó)家糧食安全造成的危害。第三，地方政府的支持驅(qū)動(dòng)土地流轉(zhuǎn)“非糧化”行為。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的過(guò)程當(dāng)中，地方政府的招商引資是推動(dòng)流轉(zhuǎn)的核心要素，政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)的引導(dǎo)則在很大程度上決定了向“非糧化”方向發(fā)展。

5.中央政府

第一，中央政府以保證國(guó)家糧食安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定為出發(fā)點(diǎn)。2015年中央農(nóng)村工作會(huì)議和《國(guó)家糧食安全中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要(2008-2020年)》中的核心內(nèi)容均重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，保障糧食安全始終是關(guān)系整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家自立的全局性重大戰(zhàn)略問(wèn)題。第二，中央政府難以靠市場(chǎng)提高糧食價(jià)格避免“非糧化”。在我國(guó)，糧食價(jià)格由市場(chǎng)與政府的宏觀調(diào)控共同決定，政府進(jìn)行調(diào)控時(shí)，既要保證種糧積極性不受打擊，也要考慮低收入家庭的糧食購(gòu)買能力，保障其基本生存。第三，中央政府糧食補(bǔ)貼政策缺少監(jiān)督機(jī)制是“非糧化”誘因。2015年5月新出臺(tái)的調(diào)整完善農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”政策雖然在一定程度上對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)種糧者有政策傾斜，但對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后土地利用方式和方向沒(méi)有監(jiān)督機(jī)制，在實(shí)際運(yùn)行中仍然會(huì)出現(xiàn)“非糧化”的現(xiàn)象。第四，法律法規(guī)不完善無(wú)法有效遏制“非糧化”。一是，法律法規(guī)對(duì)“非糧化”相關(guān)概念界定模糊?，F(xiàn)實(shí)中，在法律規(guī)定范圍內(nèi)，種植采摘、經(jīng)濟(jì)作物、水產(chǎn)養(yǎng)殖、花卉大棚等在形式上并沒(méi)有改變土地的農(nóng)用性質(zhì)，但在實(shí)質(zhì)上已經(jīng)產(chǎn)生了嚴(yán)重的“非糧化”，嚴(yán)重背離了耕地種糧的宗旨。二是，法律法規(guī)對(duì)流轉(zhuǎn)后的“非糧化”監(jiān)管不力。國(guó)家一系列的措施和條例一定程度上可以遏制新的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的“非農(nóng)化”與“非糧化”行為，但對(duì)于既成的“非糧化”現(xiàn)象，既沒(méi)有專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行定期監(jiān)督，也沒(méi)有相應(yīng)的懲罰措施對(duì)“非糧化”行為做出有效懲戒。這使得違反《土地承包法》的違法行為不會(huì)受到法律的嚴(yán)懲，不利于避免土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的“非糧化”傾向。

三、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)利益主體間博弈關(guān)系

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的利益主體分別是中央政府、地方政府、土地流出方與土地流入方。其中中央政府與地方政府主要涉及政治利益，土地流出方和土地流入方涉及經(jīng)濟(jì)利益。發(fā)包方農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會(huì)不參與博弈。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，四個(gè)利益主體互相作用，基于各主體的不同出發(fā)點(diǎn)和行為選擇動(dòng)因，形成了四者之間相互博弈與相互牽制機(jī)制，最終導(dǎo)致了“非糧化”現(xiàn)象的產(chǎn)生。中央政府的法律法規(guī)與政策補(bǔ)貼措施直接影響著地方政府、土地流出方以及土地流入方，四者進(jìn)行動(dòng)態(tài)博弈時(shí)，根據(jù)其他主體不同行為做出相應(yīng)反應(yīng)(圖1)。

四者之間的博弈實(shí)質(zhì)上取決于中央政府引導(dǎo)與約束措施結(jié)合形成的策略的效用。中央政府的政策調(diào)控機(jī)制有激勵(lì)手段和控制手段，其中，糧食補(bǔ)貼政策是激勵(lì)手段，進(jìn)行引導(dǎo)，法律法規(guī)是控制手段，進(jìn)行約束。實(shí)際上，中央政府激勵(lì)手段的激勵(lì)作用有限，設(shè)定中央政府的激勵(lì)手段即糧食補(bǔ)貼政策(A)在完全發(fā)揮作用的情況下達(dá)到的效用為0.5，激勵(lì)措施不完善達(dá)到的效用為0。在操作中，控制手段強(qiáng)硬，設(shè)定中央政府的控制手段即法律法規(guī)(B)在非常完善的情況下達(dá)到的效用為1，在不完善時(shí)會(huì)造成嚴(yán)重后果，因此在控制手段不完善的情況下達(dá)到的效用為-1。計(jì)算并比較各個(gè)策略效用值，發(fā)現(xiàn)當(dāng)激勵(lì)手段與控制手段都完善時(shí)，策略效用達(dá)到最高值1.5，此時(shí)是策略最理想的狀態(tài)。當(dāng)激勵(lì)手段完善但控制手段不完善時(shí)，策略效用值為-0.5，造成了一定的負(fù)面影響。當(dāng)激勵(lì)手段不完善但控制手段完善時(shí)，策略效用值為0.5，此時(shí)起到了一定的效果但對(duì)政策推進(jìn)產(chǎn)生一定的阻礙。當(dāng)激勵(lì)手段與控制手段均不完善時(shí)，策略效用達(dá)到了最低值-1，此時(shí)是策略最不理想狀態(tài)(表1)。

當(dāng)策略效用高時(shí)，其他主體會(huì)遵循中央政府的引導(dǎo)，在約束范圍內(nèi)做出行為選擇，“非糧化”能夠得到有效控制。當(dāng)策略效用低時(shí)，激勵(lì)與控制手段都難以發(fā)揮全部作用，導(dǎo)致其他三個(gè)主體為追求自身利益選擇“非糧化”。因此，建立并完善針對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的激勵(lì)手段和控制手段的政策調(diào)控組合機(jī)制。當(dāng)調(diào)控機(jī)制達(dá)到理想狀態(tài)時(shí)，“非糧化”現(xiàn)象能夠得到有效地避免。

表1　政策調(diào)控的策略效用

圖1土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)主體動(dòng)態(tài)博弈關(guān)系

四、政策調(diào)控建議

以建立完善的制度與法律為前提，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行政策調(diào)控，在確保各級(jí)政策執(zhí)行者有據(jù)可依的同時(shí)，有嚴(yán)格的法律對(duì)其行為進(jìn)行約束。從激勵(lì)手段和控制手段兩方面實(shí)行政策調(diào)控，有效控制土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)各主體和各環(huán)節(jié)，規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，最終達(dá)到流轉(zhuǎn)“非糧化”，以保障糧食安全。

1.明確界定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)“非糧化”的范圍和界線

在政策上，中央政府及時(shí)將“避免非糧化”調(diào)整為“嚴(yán)禁非糧化”，加強(qiáng)對(duì)“非糧化”行為的約束。在法律上，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)用途進(jìn)行明確而清晰的劃分，同時(shí)明確界定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)“非糧化”，將種植除糧食蔬菜以外，種植瓜果、中藥材等經(jīng)濟(jì)作物、從事水產(chǎn)養(yǎng)殖、建花卉大棚等行為界定為“非糧化”范圍，消除現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律的灰色地帶，確保規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)有法可依。

2.完善和健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)

將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)“非糧化”上升到法律法規(guī)高度。建立和健全懲治“非糧化”行為的法律法規(guī)，建立流轉(zhuǎn)后的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)既成的“非糧化”結(jié)果嚴(yán)肅懲治，并出臺(tái)相應(yīng)的解決方案使耕地恢復(fù)種糧。并對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中的土地利用情況實(shí)時(shí)監(jiān)督，及時(shí)查處“非糧化”等違法行為。

3.制定并完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)糧食補(bǔ)貼政策

首先，完善糧食補(bǔ)貼政策。嚴(yán)格按照“誰(shuí)種補(bǔ)誰(shuí)”的原則，切實(shí)將補(bǔ)貼發(fā)放到真正種糧者的手中，落實(shí)國(guó)家將種糧補(bǔ)貼發(fā)給直接從事種糧活動(dòng)的流入方的政策，使經(jīng)營(yíng)者從事種糧活動(dòng)與從事“非糧”活動(dòng)獲得的收益相當(dāng)，彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的缺陷。其次，建立補(bǔ)貼監(jiān)督機(jī)制。實(shí)時(shí)了解農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后土地利用情況，對(duì)不種糧及終止流轉(zhuǎn)行為的經(jīng)營(yíng)者及時(shí)停止發(fā)放種糧補(bǔ)貼，提高土地流入方種糧的積極性。

4.調(diào)整地方政府的政績(jī)考核方式

將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)績(jī)效納入地方政府政績(jī)考核體系中。明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)為流轉(zhuǎn)數(shù)量和流轉(zhuǎn)質(zhì)量?jī)身?xiàng)綜合指標(biāo)，制定考核方式鼓勵(lì)地方政府引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向種糧方向發(fā)展，獎(jiǎng)勵(lì)流轉(zhuǎn)后轄區(qū)種糧多、流轉(zhuǎn)后糧食產(chǎn)量提高的地方政府，對(duì)流轉(zhuǎn)后“非糧化”區(qū)域的領(lǐng)導(dǎo)干部給予相應(yīng)的行政和經(jīng)濟(jì)處罰。

5.地方政府盡快建立規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制

規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和相關(guān)信息機(jī)制，加快完成農(nóng)村土地承包權(quán)登記發(fā)證工作的步伐。在地方政府監(jiān)督下，規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)，搭建流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)，提供土地流入方資質(zhì)審核、監(jiān)督土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同簽訂、調(diào)解流轉(zhuǎn)糾紛等多項(xiàng)綜合性服務(wù)，保障流轉(zhuǎn)主體各項(xiàng)權(quán)益。

6.切實(shí)發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)的作用

充分發(fā)揮農(nóng)村基層群眾自治組織的作用。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)積極正確的傳達(dá)中央政府與地方政府的政策，向廣大農(nóng)民普及宣傳土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策及其法律法規(guī)。同時(shí)為土地流出方和流入方及時(shí)提供可靠的流轉(zhuǎn)信息等服務(wù)，引導(dǎo)和監(jiān)督土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方向，避免出現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)“非糧化”現(xiàn)象。中央政府政給予村委會(huì)一定激勵(lì)政策，提高其積極性，在不損害流轉(zhuǎn)農(nóng)民合法收益的同時(shí)，使其積極參與引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行規(guī)范流轉(zhuǎn)。

7.在地方直管部門設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)全過(guò)程監(jiān)督和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)

在地方政府直管部門設(shè)立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，賦予其監(jiān)督與管理職能，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)各環(huán)節(jié)監(jiān)督和檢查。流轉(zhuǎn)前，審查土地流入方資質(zhì)，將出現(xiàn)不良后果的可能性降到最低；流轉(zhuǎn)中，監(jiān)督農(nóng)村耕地利用變化，及時(shí)遏制“非農(nóng)化”與“非糧化”等違法行為；流轉(zhuǎn)后查處流轉(zhuǎn)“非糧化”行為。實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)全過(guò)程的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和管理，避免“非糧化”。

五、結(jié)論

種植糧食與從事“非糧”收入的這種“新剪刀差”，導(dǎo)致了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出現(xiàn)“非糧化”，而法律規(guī)定對(duì)“非糧化”相關(guān)概念界定的寬泛與模糊、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)的不完善造成了地方政府、土地流出方和流入方在耕地利用過(guò)程中的趨利不當(dāng)行為不能受到有效監(jiān)管與約束，無(wú)法有效遏制流轉(zhuǎn)中的“非糧化”傾向。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)補(bǔ)貼政策不完善及其實(shí)施后監(jiān)管缺位，使得流轉(zhuǎn)后的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為得不到相應(yīng)的約束和規(guī)范，無(wú)法有效激勵(lì)和引導(dǎo)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后向種糧方向利用。只有在同時(shí)完善法律法規(guī)和補(bǔ)貼政策的情況下，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn) “非糧化”問(wèn)題的有力控制和對(duì)種糧行為的有效激勵(lì)，從而規(guī)范我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。

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〔責(zé)任編輯：馮勝利〕

[收稿日期]2016-01-10

[基金項(xiàng)目]遼寧省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“東北糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制創(chuàng)新及其政策調(diào)控研究”(W2014048)；國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“松嫩高平原土地利用格局變化的時(shí)空分異及其優(yōu)化模式研究”(41571165)；教育部博士學(xué)科點(diǎn)基金博導(dǎo)類“東北糧食主產(chǎn)區(qū)耕地資源變化驅(qū)動(dòng)機(jī)制及其價(jià)值重構(gòu)研究”(20112325110007)；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金項(xiàng)目“東北城市土地利用系統(tǒng)健康綜合評(píng)價(jià)及其障礙因子診斷”(N130714001)

[作者簡(jiǎn)介]宋戈(1969-)，女，黑龍江慶安人，教授，博士研究生導(dǎo)師，博士，從事土地利用與管理研究。

[中圖分類號(hào)]F301

[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

[文章編號(hào)]1000-8284(2016)07-0122-05