沈　輝（廣東省高州農(nóng)業(yè)學(xué)校，茂名 525200）

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產(chǎn)業(yè)·市場

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的調(diào)查及其規(guī)范化對策的研究
—以廣東省高州市石板鎮(zhèn)為例

沈輝
（廣東省高州農(nóng)業(yè)學(xué)校，茂名 525200）

摘要：文章以廣東省高州市石板鎮(zhèn)為例進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)方式、存在問題等的研究，并提出了相應(yīng)的對策，以期為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)調(diào)查及其規(guī)范化對策研究提供參考。

關(guān)鍵詞：石板鎮(zhèn) 土地流轉(zhuǎn) 概況 對策

所謂農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是指農(nóng)村集體土地承包戶依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式，依約把土地經(jīng)營權(quán)出讓給其他民事主體的行為，在本質(zhì)上就是土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的分離。近年來，在高州市石板鎮(zhèn)，留守農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的青壯年勞動力越來越少，洗腳上田，進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商的越來越多。這種現(xiàn)象，造成了大量土地閑置等問題。目前，解決大量土地閑置等問題的根本出路在于，規(guī)范化的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，集約化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。為此，研究團(tuán)隊深入該鎮(zhèn)開展了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的調(diào)查，通過調(diào)查，掌握情況，摸清問題。在分析問題的基礎(chǔ)上，提出了實現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營集約化的對策。

1　調(diào)查內(nèi)容與方法

2015年8～9月，研究團(tuán)隊進(jìn)村入戶，深入田間地頭，就農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)這一內(nèi)容，向高州市石板鎮(zhèn)部分鎮(zhèn)、村干部，農(nóng)村種養(yǎng)大戶開展調(diào)查。除了相互之間面對面訪談外，還隨機(jī)開展了問卷調(diào)查，并查閱相關(guān)統(tǒng)計資料和文獻(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，掌握了與上述內(nèi)容密切相關(guān)的大量數(shù)據(jù)、典型材料和文獻(xiàn)資料。然后，通過統(tǒng)計學(xué)方法處理各項數(shù)據(jù)，分析典型材料和文獻(xiàn)資料，認(rèn)為該鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的問題較為嚴(yán)重。

2　高州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的概況

近10年，高州市石板鎮(zhèn)依規(guī)、依法推動土地流轉(zhuǎn)，傾力培育、扶持和管理適度規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè)主體，多渠道提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集約化水平。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，該鎮(zhèn)較為規(guī)范地推動土地流轉(zhuǎn)，有利于農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定和富余勞動力的有序轉(zhuǎn)移就業(yè)，拋荒棄耕的現(xiàn)象越來越少了，土地利用率越來越高了，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來越快了。截止2014年底，全鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值為7.35億元，同比增長5.6 %。關(guān)于該鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的調(diào)查結(jié)果如下。

2.1流轉(zhuǎn)面積多

截止2014年底，高州市石板鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積共計2 462.88 hm2，占農(nóng)村土地總面積36.18%，比2013年增長5.2%。參與土地流轉(zhuǎn)的承包戶、農(nóng)民專業(yè)合作組織、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場和企業(yè)達(dá)到2 724戶，占農(nóng)戶總數(shù)19.35%，訂立了3 364份土地流轉(zhuǎn)協(xié)議書。

2.2流轉(zhuǎn)方式多

從表1可以看出，高州市石板鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式是較為豐富的，但是在各類流轉(zhuǎn)的土地中，除宅基地外，其余種類土地的流轉(zhuǎn)方式主要是轉(zhuǎn)包和出租（表2）。對照《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》以及參考其他地區(qū)的情況，就總體而言，該鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是依法、依規(guī)的，集體組織與承包戶之間的土地承包關(guān)系仍然是穩(wěn)定、健康的。

表1　高州市石板鎮(zhèn)已流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地分類情況

2.3存在問題多

在高州市石板鎮(zhèn)部分農(nóng)村，零散地開展土地流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)出來的部分土地?zé)o法進(jìn)行適度規(guī)模經(jīng)營。例如，賀石村委會2個自然村32戶家庭以轉(zhuǎn)包的方式把3.73 hm2耕地流轉(zhuǎn)給鐘海明種植水稻，原約定轉(zhuǎn)包期為10年。但這些土地過于零散，耕種與管理難度大，無法實施機(jī)械化、集約化生產(chǎn)經(jīng)營。如此，在經(jīng)營虧損嚴(yán)重的情況下，1年多之后，鐘海明放棄轉(zhuǎn)包。同時，由于政府部門未能系統(tǒng)地配套開展規(guī)范管理和優(yōu)質(zhì)服務(wù)，32%土地?zé)o法流轉(zhuǎn)，8%耕地閑置。

在高州市石板鎮(zhèn)部分農(nóng)村，土地用途管制難以落實，28%流轉(zhuǎn)出來的土地被隨意地改變用途，甚至有人在已經(jīng)流轉(zhuǎn)的耕地上建房屋，非糧化問題較為嚴(yán)重，影響糧食安全。

調(diào)查結(jié)果顯示，行為不規(guī)范、手續(xù)不完善、村委會不知情的自發(fā)流轉(zhuǎn)的土地面積占高州市石板鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總面積的37.2%。一些外出務(wù)工、經(jīng)商的農(nóng)民在土地升值后回來討要自家承包地。這時，受讓方在投入大筆生產(chǎn)資金后會遇到得不償失的情況，不愿退回流轉(zhuǎn)土地，因此，糾紛就會經(jīng)常發(fā)生。

表2　高州市石板鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式分類情況

在高州市石板鎮(zhèn)部分農(nóng)村，新型職業(yè)農(nóng)民匱乏，致使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上的粗放經(jīng)營以及效益差等問題暴露無遺。例如，晶瑩剔透、濃香撲鼻的賀石無公害優(yōu)質(zhì)米已成為風(fēng)行市場的搶手貨，社會上一些老板原計劃到賀石村委會轉(zhuǎn)包耕地種植水稻。但是，在資金、項目都準(zhǔn)備就緒的情況下，難以招聘掌握水稻無公害栽培技術(shù)的種植能手，不得不放棄轉(zhuǎn)包耕地的計劃。至今，賀石村委會都未能形成無公害水稻生產(chǎn)經(jīng)營的適度規(guī)模，仍然以各家各戶分散種植、粗放經(jīng)營為主。

面對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中暴露出來的問題，高州市石板鎮(zhèn)正在按照《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè) 進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》建章立制，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)朝著規(guī)范化方向邁進(jìn)。

3　高州市石板鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化的對策

3.1為推進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)范化流轉(zhuǎn)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)

2013年中央一號文件《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè) 進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》指出，堅持依法自愿有償原則，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！掇r(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定，通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的標(biāo)準(zhǔn)化、集約化、機(jī)械化，高州市石板鎮(zhèn)在繼續(xù)搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作的同時，要按照“自愿、公開、公平、有償、有限期使用和用途管制”以及“同地、同價、同權(quán)”的原則，建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，引導(dǎo)有條件的承包戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶和農(nóng)民專業(yè)合作社以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等方式流轉(zhuǎn)，不折不扣地讓農(nóng)民對流轉(zhuǎn)的承包地依法享有法律所賦予的權(quán)利，提高承包方和受讓方對土地流轉(zhuǎn)的積極性。只有在充分發(fā)揮市場對農(nóng)村土地這種生產(chǎn)要素配置作用的基礎(chǔ)上，為農(nóng)村建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地的規(guī)范流轉(zhuǎn)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，才能推動農(nóng)業(yè)朝著生產(chǎn)經(jīng)營的標(biāo)準(zhǔn)化、集約化、機(jī)械化方向發(fā)展。

3.2為推進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)范化流轉(zhuǎn)落實管理措施

《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第3條規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變承包土地的農(nóng)業(yè)用途，流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期的剩余期限，不得損害利害關(guān)系人和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益，這也是在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理中必須堅守的法律底線。例如，為提高用地效益，優(yōu)化用地環(huán)境，高州市石板鎮(zhèn)要按照“十分珍惜和合理利用土地，切實保護(hù)耕地”這一基本國策，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理中真正落實土地用途管制，保持耕地的總量動態(tài)平衡，確保糧食安全。

3.3為推進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)范化流轉(zhuǎn)創(chuàng)設(shè)良好條件

根據(jù)2014年中央一號文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》的規(guī)定，高州市石板鎮(zhèn)要為推進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)范化流轉(zhuǎn)創(chuàng)設(shè)良好條件。一是要扶持發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。一方面，要在建立規(guī)范透明的管理制度的基礎(chǔ)上，在財政資金項目和財政補(bǔ)助形成的資產(chǎn)上直接對條件符合的專業(yè)合作、股份合作等多種形式的農(nóng)民合作社予以扶持，由合作社完成相關(guān)項目，持有和管護(hù)相關(guān)資產(chǎn)，幫助其發(fā)展成為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。另一方面，要按照自愿原則，鼓勵發(fā)展家庭農(nóng)場和混合所有制農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)。二是要多渠道籌資設(shè)立融資性擔(dān)保公司，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供貸款擔(dān)保服務(wù)。三是要加大對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體領(lǐng)辦人和新型職業(yè)農(nóng)民的教育培訓(xùn)力度。要按照農(nóng)學(xué)結(jié)合，農(nóng)學(xué)交替的辦學(xué)模式，在田間地頭培養(yǎng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體領(lǐng)辦人和新型職業(yè)農(nóng)民，使其成為技能過硬、經(jīng)驗豐富的管理人才和種養(yǎng)能手，為推進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)范化流轉(zhuǎn)提供人才支持。