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菲律賓防務(wù)轉(zhuǎn)型現(xiàn)狀及前景分析
——兼論其針對南海爭端的軍備建設(shè)

楊光海李洪才

自阿基諾三世上臺以來，菲律賓加快了防務(wù)轉(zhuǎn)型升級的進程，包括調(diào)整戰(zhàn)略重心、推進防務(wù)部門改革、調(diào)整軍隊體制編制，以及加強軍隊現(xiàn)代化建設(shè)。這些舉措取得了一定進展，但由于起點太低，要想通過提升軍力形成對中國的威脅幾乎是不可能的。菲律賓加強軍備建設(shè)與其說是為了能夠在南海與中國一戰(zhàn)，不如說是為了謀求最低威懾能力，增加與中國對抗和討價還價的籌碼。從這個角度看，未來菲律賓不會減弱其軍備建設(shè)勢頭。但由于面臨嚴重的資金緊缺和國內(nèi)矛盾，這一勢頭能保持多久仍存疑問。

菲律賓；防務(wù)轉(zhuǎn)型；現(xiàn)狀；前景

隨著南海爭端不斷升溫，菲律賓在防務(wù)政策和軍備建設(shè)方面不斷推出新的舉措。尤其是2011年3月初中菲船只在禮樂灘發(fā)生對峙后，菲政府和研究界開始重新思考本國的安全環(huán)境及安全戰(zhàn)略。增加軍費投入、提升武裝部隊的“領(lǐng)土防御”能力，已成為國內(nèi)普遍共識。有學者甚至將禮樂灘事件視為菲律賓防務(wù)戰(zhàn)略關(guān)切的轉(zhuǎn)折點（即由注重內(nèi)部安全轉(zhuǎn)為注重外部安全），認為是這一事件促使阿基諾政府堅定了建設(shè)一支現(xiàn)代化的軍隊來保護“領(lǐng)土主權(quán)”的決心［1］。的確，菲律賓最近幾年來在軍事方面的各種動向都與其對南海的戰(zhàn)略考量密切相關(guān)。作為南海爭端的一個主要當事方，同時也是態(tài)度最強硬、政策最激進、挑釁最兇烈的當事方，菲律賓在此方面的動向值得關(guān)注——盡管其實際效果未必能夠如其所愿，也盡管其防務(wù)關(guān)注點并非僅限于南海問題。本文在參閱菲律賓政府和軍方有關(guān)文件、政策報告以及相關(guān)報道和研究成果的基礎(chǔ)上，從防務(wù)戰(zhàn)略重心、防務(wù)體制編制和軍事能力建設(shè)等方面，對其防務(wù)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀進行梳理分析，并對其未來前景進行預(yù)測。

一、調(diào)整防務(wù)戰(zhàn)略重心

冷戰(zhàn)時期以及冷戰(zhàn)結(jié)束初期，菲律賓防務(wù)戰(zhàn)略關(guān)注的重點一直是在國內(nèi)安全方面。清剿北部的共產(chǎn)黨反政府武裝、平叛南部穆斯林分裂勢力、打擊恐怖主義等是其防務(wù)戰(zhàn)略的優(yōu)先任務(wù)。相比之下，外部安全則幾乎全部依賴美國盟友的保護。冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著兩極對抗格局消失和外部安全環(huán)境改善，菲政府停止了向美國駐軍提供基地，并繼續(xù)將武裝部隊的主要精力和資源用于維護國內(nèi)穩(wěn)定和安全，軍力建設(shè)的重點也一直放在陸軍方面，?？哲姲l(fā)展嚴重滯后。1995年中菲美濟礁事件發(fā)生后，菲律賓國會通過《武裝部隊現(xiàn)代化法案》，要求菲軍隊加強對外防御能力，尤其是海上力量建設(shè)。但是，苦于國內(nèi)政局持續(xù)動蕩，南部分裂運動加劇以及新人民軍的叛亂活動不斷抬頭，加上恐怖主義、走私、販毒等新安全問題層出不窮，菲政府和軍隊不得不繼續(xù)把應(yīng)付國內(nèi)安全挑戰(zhàn)作為重點，防務(wù)體制調(diào)整和軍隊建設(shè)受到制約，許多項目未能按計劃落實，導(dǎo)致其軍事現(xiàn)代化進程在1995到2010年這15年間沒有取得多少實際進展。

菲律賓目前推進的防務(wù)轉(zhuǎn)型與其南海政策的激進化有著很大的關(guān)聯(lián)。南沙群島和黃巖島自古以來就是中國領(lǐng)土不可分割的組成部分，但是從20世紀70年代起，菲開始不斷侵占這些領(lǐng)土，并將其中的9個島礁據(jù)為己有。為了使其非法占有合法化，2009年3月，菲律賓政府頒布《領(lǐng)?；€法》，并向聯(lián)合國提交該法案標注的領(lǐng)?；€坐標圖，此后菲又將南沙和黃巖島海域更名為“西菲律賓海”。不僅如此，菲還置中國提出的“擱置爭議、共同開發(fā)”倡議于不顧，頻繁抓扣中國漁船，在加快與其他國家聯(lián)合開采油氣資源的同時，無端指責和阻攔中國正當?shù)目碧交顒印＿@成為推動南海爭端升溫的一個重要原因，也是促使菲政府重啟防務(wù)轉(zhuǎn)型的首要動力。尤其是2011年3月的“禮樂灘對峙”和2012年4月的“黃巖島事件”發(fā)生后，菲律賓大幅提升了對外部安全的關(guān)注，甚至有不少官員將南海爭端看成是菲律賓當前面臨的最大安全問題。在此背景下，菲政府開始調(diào)整其防務(wù)戰(zhàn)略重心，著力加強南海方向的?？哲娏α拷ㄔO(shè)。

黃巖島事件后，菲國會隨即通過了有關(guān)推進軍隊現(xiàn)代化建設(shè)的修正法案，要求政府在2013年至2017年的五年里增撥750億比索（約合16億美元）用于軍隊建設(shè)項目，此后政府每年又增撥150億比索（約合3.2億美元）用于軍事采購［2］。菲空軍一位將領(lǐng)最近坦言：“由于須面對北京在南海的海洋野心，菲律賓計劃在未來13年增加它的軍事支出，撥出逾220億美元用于其武裝部隊現(xiàn)代化建設(shè)”，“這個計劃包括購置雷達及感應(yīng)器、潛水艇、護衛(wèi)艦、戰(zhàn)斗機、偵察機及導(dǎo)彈系統(tǒng)。當我們完成這個計劃，我們的力量將可覆蓋整個南中國海，我們將有能力全天候監(jiān)視有爭議地區(qū)發(fā)生了什么事情。”［3］可以看出，這些項目就是針對南海方向的?？哲娏α拷ㄔO(shè)的，其目標是在2028年之前建成一支能夠有效履行“領(lǐng)土防衛(wèi)”職能的現(xiàn)代化軍隊。

2012年7月，菲國防部發(fā)表題為《推進國防部轉(zhuǎn)型以應(yīng)對21世紀的安全挑戰(zhàn)》的國防白皮書。該文件對菲所面臨的安全形勢作了全面評估，在列舉國內(nèi)和國外多樣化安全威脅的基礎(chǔ)上，突出了南海方向“領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益”方面的安全挑戰(zhàn)。與此相適應(yīng)，白皮書把“保衛(wèi)領(lǐng)土完整與海洋權(quán)益”置于必須實現(xiàn)的六大戰(zhàn)略目標的首要位置，其他幾項戰(zhàn)略目標（即維護政治—社會穩(wěn)定、打贏國內(nèi)反恐戰(zhàn)爭、完善搶險救災(zāi)能力、加強與盟友的安全合作、深化防務(wù)部門改革）則被置于相對靠后的地位［4］5。這顯示出菲此次防務(wù)戰(zhàn)略調(diào)整的主要方向及特點。

二、深化防務(wù)體制與軍隊改革

（一）防務(wù)部門改革

深化防務(wù)體制改革是菲律賓此次防務(wù)轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)容。上述白皮書指出：“面對21世紀來自領(lǐng)土爭端與各種非傳統(tǒng)安全威脅的挑戰(zhàn)，菲律賓現(xiàn)行的國防部設(shè)置已經(jīng)無力有效應(yīng)對，必須努力轉(zhuǎn)變和更新其職能，才能確保其有效應(yīng)對新環(huán)境下的安全挑戰(zhàn)。”［4］1也就是說，“深化防務(wù)部門改革”是被作為確保其他各項戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的制度保障來看待的。菲總統(tǒng)辦公室也強調(diào)：“為了完成國家的總體安全目標，必須進一步深化防務(wù)體制改革，提高安全機構(gòu)的工作效率與工作作風，創(chuàng)造一個清廉、高效的工作環(huán)境，保證國家安全政策落到實處?！保?］

對于改革的具體內(nèi)容，白皮書也作出了明確規(guī)定，包括：確定防務(wù)力量的建設(shè)方向、規(guī)范士兵及其他安全人員訓(xùn)練項目、培養(yǎng)軍人的使命意識，精簡安全機構(gòu)、加強安全指揮機制的統(tǒng)一協(xié)調(diào)等。改革的總目標是建造一支清廉、高效的防務(wù)力量。此外，白皮書還明確了2012—2028年間需要完成的任務(wù)：一是繼續(xù)落實2003年制定的《菲律賓國防改革項目計劃》中尚未完成的項目，以推進防務(wù)部門的轉(zhuǎn)型，并將轉(zhuǎn)型成果制度化與可持續(xù)化；二是大力加強武裝部隊現(xiàn)代化建設(shè)，以提升軍隊的戰(zhàn)斗力。為達此目的，白皮書還設(shè)定了階段性任務(wù)，其中第一階段（即2012—2016年）的任務(wù)是：1.將“國防管理系統(tǒng)”應(yīng)用于整個國防部；2.完成國防部的信息化管理；3.繼續(xù)強化防務(wù)部門人員的專業(yè)化水平［6］536。目前，菲國防部重點實施的項目是建立“國防管理系統(tǒng)”，與此項目同時實施的還包括“國防戰(zhàn)略計劃系統(tǒng)”“防務(wù)能力評估規(guī)劃系統(tǒng)”“國防資源管理系統(tǒng)”以及“防務(wù)采購系統(tǒng)”等。按照菲國防部的設(shè)想，這些項目完成后，可為其提供一套協(xié)調(diào)各部門合理利用國家資源、有效達成戰(zhàn)略目標的管理體制，改變目前防務(wù)部門存在的機構(gòu)臃腫、效率低下、資源浪費等現(xiàn)象。

菲防務(wù)部門的改革還包括整肅嚴重的貪腐現(xiàn)象。貪污腐敗是菲政府和防務(wù)部門長期存在的一大頑疾。早在阿羅約時期，菲政府就曾頒布了針對性的《政府機構(gòu)采購法案》（9184號法案），以加強軍備采購的透明化和規(guī)范化，但實施效果并不理想。阿基諾三世上臺后于2012年通過了新版《菲律賓武裝部隊現(xiàn)代化法案》，該法案明確規(guī)定，軍備采購要建立正式流程，以加強量采購的責任和效率，杜絕各種貪腐現(xiàn)象。2013年4月發(fā)布的《菲律賓武裝部隊現(xiàn)代化法案修正案》進一步明確規(guī)定了嚴格的裝備采購程序。另外，菲政府還設(shè)立了監(jiān)察辦公室、反貪協(xié)調(diào)委員會和聯(lián)合反貪網(wǎng)，以懲治政府機關(guān)及武裝部門的貪腐官員。盡管如此，國防部門的貪腐現(xiàn)象依然嚴重。菲國會參議員艾斯庫德羅曾提議，國防部定期提交軍隊現(xiàn)代化項目資金使用報告，并公開質(zhì)疑“為何從2002年到2013年期間，政府雖已對軍隊現(xiàn)代化計劃投入630多億比索資金，但軍隊卻仍處于糟糕狀態(tài)?！保?］但這一議案至今為能成為立法。

（二）調(diào)整武裝部隊體制編制

武裝部隊是國家防務(wù)力量的主體，為增強其防務(wù)能力尤其是應(yīng)對新環(huán)境下安全威脅的能力，菲政府最近幾年來對武裝部隊的體制編制進行了調(diào)整，以提高海軍和空軍力量的比重和地位。

2009年1月，菲律賓將海軍待機部隊從海軍艦隊中分離出來，組建艦隊—陸戰(zhàn)隊待機部隊，下轄第80、第26、第27特混艦隊以及首都區(qū)情報安全大隊、首都海軍勤務(wù)中心、第9海軍特種作戰(zhàn)中隊等，主要職責是領(lǐng)土防御，同時履行部分國內(nèi)安全職能。同年3月，北呂宋海軍部隊新組建三個海軍特混大隊，即第10.1、11.1、11.2中隊，其中第10.1中隊負責轄區(qū)領(lǐng)土防御，第11.1和11.2中隊負責轄區(qū)安全保護。6月，菲海軍將第71特混艦隊改組為“海鷹特混艦隊”，下轄第70、71、72、73、74特混大隊以及東棉蘭老海航分隊、第7海軍特種作戰(zhàn)分隊，負責轄區(qū)領(lǐng)土防御；同年10月，菲陸軍組建多用途部隊營，由25名軍官和400名士兵組成，負責搶險救災(zāi)，同時擔任秩序重建任務(wù)，并參與國家發(fā)展建設(shè)［6］536。可見，菲軍隊在此次重組中將領(lǐng)土安全放在首位，新組建部隊的主要任務(wù)都是領(lǐng)土防御或是兼顧領(lǐng)土防御。

為進一步提升領(lǐng)土防御能力，2011年菲國防部制定了《2011—2016年菲律賓武裝部隊中期發(fā)展計劃》，計劃壓縮陸軍，擴充?？哲姡⒃谖溲b部隊總司令部下設(shè)立領(lǐng)土防御司令部，下轄防空部隊司令部、海上部隊司令部、聯(lián)合特種作戰(zhàn)部隊司令部和陸上部隊司令部。鑒于海軍在島嶼防御中的主力作用，菲律賓極其重視海軍力量的建設(shè)。為提高海軍近海作戰(zhàn)及快速反應(yīng)能力，菲計劃在2016年前將海航大隊和海軍特種作戰(zhàn)部隊從海軍艦隊中分離出來，與海軍艦隊、海軍陸戰(zhàn)隊并立，組成4個職能司令部，另將海軍通信與電子信息系統(tǒng)中心從海軍海上系統(tǒng)司令部分離出來，改編為海軍指揮控制支援部隊和計算機防御部隊。

由此可見，菲武裝部隊體制編制改革包括調(diào)整現(xiàn)有部隊和組建新部隊，同時將武裝部隊的職責分為領(lǐng)土防御、國內(nèi)安全與搶險救災(zāi)三種，這樣明確的職責劃分可以使部隊的能力達到專業(yè)化，各部隊執(zhí)行任務(wù)也更具針對性。從中也可以看出，菲律賓武裝部隊改革的方向很明確，就是進一步增強?？哲姷耐獠糠烙芰?，尤其是面向所謂“西菲律賓?！焙Ｓ蚣捌鋶u嶼的防御能力。

三、推進軍隊作戰(zhàn)能力建設(shè)

（一）強化偵察監(jiān)視能力

2011年11月，菲國防部優(yōu)先采購5艘配有直升機的海岸巡邏艦、3艘配有直升機的戰(zhàn)略運輸艦、2艘遠程海事巡邏艦，以加強中遠程海上偵察監(jiān)視能力［6］547。菲政府還決定在2011—2016年為菲海軍引進4艘裝備空中搜索雷達、2架裝備監(jiān)視設(shè)備的海上巡邏機，并建立4個海岸監(jiān)視站。截至目前，菲律賓已在面向南海的北怡洛戈、俞芒島及沙拉格山三個地方部署了三套偵察范圍可達350海里的航空雷達系統(tǒng)，這些雷達可實時偵察到爭議海域發(fā)生的情況［3］。菲軍方還希望能在未來兩年內(nèi)從以色列采購3套空中搜索雷達，并將其部署到南海，以對中國在該海域的活動進行監(jiān)視。2013年2月，菲國防部官員稱，已斥資26億比索與以色列航空工業(yè)公司簽署雷達系統(tǒng)采購協(xié)議［7］。

與此同時，空軍也在大舉加強偵察監(jiān)視能力。2011年，菲空軍制定了《空軍2012—2016年中期發(fā)展計劃》，斥資143.59億比索采購現(xiàn)代化裝備，其中包括1架遠程巡邏機和1套對空監(jiān)視雷達。2012年，菲空軍又額外增加16億比索用于海岸警衛(wèi)隊的建設(shè)，主要用于購買艦艇、指揮平臺及空中偵察設(shè)備等。菲政府還決定于2012—2016年通過租借、采購等方式從美國為菲空軍引進2部ANFPS-177型空中監(jiān)視雷達［6］547。阿基諾三世于2014年表示，在他任期的最后兩年里，計劃為菲空軍采購更多的遠程巡邏機和雷達等設(shè)備［8］。這些計劃若得到落實，菲空軍的空中偵察監(jiān)視能力將會明顯增強。

（二）提升中遠程作戰(zhàn)與補給能力

為增強中遠程作戰(zhàn)能力，菲海軍于分別于2011 和2012年從美國海岸警衛(wèi)隊購買了兩艘退役的“漢密爾頓”級快艇，并已部署在西部海軍部隊轄區(qū)，用于執(zhí)行海上巡邏等任務(wù)。這兩艘艦艇是菲目前最先進的戰(zhàn)艦，均為高耐力炮艦，排水量為3200噸位，且可搭載軍用直升機，適合進行遠程巡邏以及與友國海軍開展聯(lián)合演練。

在中遠程戰(zhàn)略補給能力建設(shè)方面，2011年，菲海軍恢復(fù)了采購兩艘多用途艦艇的計劃，選取排水量為5000-10000噸位的船塢登陸艦，該型艦艇可以為駐守所占島礁上的前哨提供補給。菲海軍部表示，2014至2016年間將投入64億比索，以落實《2011—2016年菲律賓武裝部隊中期發(fā)展計劃》中尚未完成的采購項目，其中就包括加強海上戰(zhàn)略補給能力，為遠程作戰(zhàn)提供戰(zhàn)略支撐［9］。2014年12月，據(jù)菲海軍軍備主任塔卡德透露，菲海軍已經(jīng)同印尼簽署了采購兩艘印尼制造的戰(zhàn)略運輸船的合同，兩艘7200噸位的海上補給船的采購也已經(jīng)完成，第一艘預(yù)計在2016年8月交付，第二艘將于2017年交付［10］。

與此同時，菲空軍也在增強其空降和補給能力。2014年3月，菲國防部與韓國簽署價值189億比索（約合4.18億美元）的12架FA-50戰(zhàn)斗機的采購協(xié)議，其中兩架已于2015年交付，其余將在2017年交付。FA-50是韓國自主研發(fā)的一款多用途戰(zhàn)斗教練機，最高時速1.5馬赫，最大載重4.5噸，可掛載響尾蛇空對空導(dǎo)彈和小牛地對空導(dǎo)彈。2015年3月，菲律賓從西班牙采購的三架C295型運輸機中的一架交付使用。此種型號的運輸機是一種雙渦輪螺旋槳飛機，能夠載運9公噸物資或71名士兵，并且能在較短跑道起降［11］。這意味著菲空軍可直接在爭議島嶼修建的跑道上起降該型飛機，如此可增強其前沿投送能力。

（三）提高精確打擊能力

增強精確打擊能力是菲軍隊著力的又一個方向。據(jù)2013年2月媒體透露，菲國防部已計劃在所引進的兩艘“漢密爾頓”級快艇上安裝反艦導(dǎo)彈，并已開始進行可行性研究［12］。另據(jù)簡氏防務(wù)報道，菲海軍還在討論升級這兩艘艦艇上的武器系統(tǒng)和電子系統(tǒng)，包括安裝CIWS系統(tǒng)和反艦導(dǎo)彈發(fā)射系統(tǒng)［13］。關(guān)于在該艦上配置何種類型的導(dǎo)彈，菲海軍稱，正在尋求一種類似于美國波音公司出品的AGM-84“魚叉”陸基反艦巡航導(dǎo)彈，要求其射程達到120千米以上。除此之外，菲海軍還在尋求以其他多種形式增強精確打擊能力。2014年12月，據(jù)菲海軍軍備主任透露，韓國、西班牙和法國已經(jīng)向菲投標承建兩艘隱形導(dǎo)彈護衛(wèi)艦［14］。2015年3月，菲國防部表示，還將采購能夠裝載導(dǎo)彈的多功能攻擊艦。根據(jù)菲國防部公布的競標方案，初期采購的3艘多功能攻擊艦要求電子通信裝備配置齊全，并裝配遠程導(dǎo)彈發(fā)射系統(tǒng)［15］?？哲姺矫?，2011年8月，菲國防部決定向美軍采購18架二手F-16D型戰(zhàn)機［8］。該型戰(zhàn)機性能先進，并可掛載精確制導(dǎo)導(dǎo)彈，具備較強的精確打擊能力。

值得注意的是，陸軍也在設(shè)法增強這種能力，目前正花大力氣建設(shè)“岸基導(dǎo)彈發(fā)射系統(tǒng)”，這是菲陸軍準備承擔對外防務(wù)職能的一個顯著標志。為此，菲國防部已于2014年12月同以色列達成購買岸基導(dǎo)彈系統(tǒng)的協(xié)議，只是由于種種原因，菲國防部于2015 年7月宣布推遲該協(xié)議至武裝部隊現(xiàn)代化第二階段（2018-2022年）執(zhí)行［16］。該系統(tǒng)建成后將大大減小?？哲姷姆绖?wù)壓力，而且對于財力有限的菲律賓來說，這樣的武器系統(tǒng)正好符合其要求，因為移動式岸基導(dǎo)彈發(fā)射系統(tǒng)的建設(shè)和維護成本遠低于海基和空基導(dǎo)彈發(fā)射系統(tǒng)。

（四）增強反潛能力

為了防御可能遇到的潛艇威脅，菲律賓還大力加強軍隊的反潛能力。為此，菲國防部已決定在2011—2016年為海軍引進4艘具備反潛能力的巡邏艇。2014年7月，菲國防部發(fā)布擬采購的反潛直升機的技術(shù)規(guī)格，要求在全副武裝情況下續(xù)航時間必須達到兩小時，滿負荷航程達到240海里，配備先進的航空電子設(shè)備和導(dǎo)航系統(tǒng)，并具備向地面?zhèn)鬏敂?shù)據(jù)信號等功能。目前，這一采購計劃已經(jīng)落實。

除增強以上四種能力外，菲軍方還打算建立潛艇部隊，以增強海軍在南海的威懾力。按照菲海軍軍備主任的說法，“我們需要潛艇來威懾中國，以阻止其在南中國海的進攻性行為，我們打算花10年的時間來建立一支具備作戰(zhàn)能力的潛艇部隊?！彼€表示，“菲律賓計劃采購三艘潛艇，但是如果財政不允許的話，至少也應(yīng)該采購2艘?！保?7］菲國防部還為此成立了一個負責潛艇部隊建設(shè)的辦公室，以組織和協(xié)調(diào)潛艇部隊建設(shè)事宜。

四、前景分析

（一）軍備建設(shè)勢頭不會減弱，但不至于窮兵黷武

早在1998年11月，針對美濟礁事件引發(fā)的中菲領(lǐng)土爭端再次激化的局面，菲參議員恩里萊就強調(diào)指出：“只有在軍事力量的支援下，外交途徑才能起作用，否則，它就毫無意義?！彼€指出，“我們必須加強軍事力量，只有這樣，其他國家才愿意聽取我們的聲音，否則我們的努力都會白費?！保?8］此言雖出自十多年之前，但對于解釋當前菲律賓加強軍備建設(shè)的意圖也是適用的。也就是說，面對與中國的實力差距，菲律賓加強軍備與其說是為了能夠在南海與中國一戰(zhàn)，不如說是為了獲取最低限度的威懾能力，增加與中國對抗和討價還價的籌碼。正如菲現(xiàn)任外長德爾·羅薩里奧所言：“我們并不是要和中國一戰(zhàn)，我們的目標是任何國家在動手之前應(yīng)三思而行，我們要讓任何想攻打我們的國家付出血的代價?！保?］有菲專家也認為，若菲律賓擁有一支現(xiàn)代化的軍隊，在應(yīng)對海上爭端與領(lǐng)土糾紛時將會大大支持其外交上的努力［19］。從這個意義上講，菲加強軍力的勢頭不會減弱。在2015年5月舉行的菲參議院聽證會上，菲武裝部隊總參謀長卡塔龐就建議，“鑒于不斷惡化的南海局勢，政府應(yīng)該逐年增加軍隊現(xiàn)代化資金所占政府預(yù)算的比率，至少應(yīng)該把1%的政府預(yù)算用于軍隊現(xiàn)代化項目。”［2］菲律賓2015年的財政總預(yù)算約2.6萬億比索，若卡塔龐的建議得到采納，以后每年用于軍隊現(xiàn)代化的資金將達到260億比索。

不過，從另一方面看，盡管菲律賓在大力加強軍備，但也不至于走上窮兵黷武的道路。首先，雖然菲律賓在其視為“領(lǐng)土主權(quán)”的問題上不會輕易讓步，但從菲律賓的總體國家戰(zhàn)略看，其重點仍是放在經(jīng)濟發(fā)展和國內(nèi)穩(wěn)定上，前文所說的重心調(diào)整只是針對防務(wù)戰(zhàn)略而言的。菲律賓是東南亞四個南海聲索國當中比較落后的國家，國內(nèi)的貧困問題、犯罪問題、種族沖突、分裂主義、恐怖主義等問題長期存在，不斷消耗著菲律賓的國家資源和元氣。以貧困問題為例，目前菲律賓的貧困率高達16.6%，是亞洲貧困率最高的國家之一。而國民的總體收入水平雖在增長，但收入差距在過去三年里卻進一步擴大［20］。只有靠發(fā)展和善治才能從根本上解決這些問題。正如菲政府于2010年發(fā)表的《2011-2016年菲律賓國家安全政策》報告在開篇中援引阿基諾三世講話所言：“我們追求的不僅僅是國家的穩(wěn)定與民族的安全，我們的最終目標是讓菲律賓人民過上安居樂業(yè)的富足生活?！保?1］與此相一致，該報告在闡述本國安全政策的目標時，把“促進國內(nèi)社會—政治穩(wěn)定”置于更為優(yōu)先的地位，而把“使本國有能力對領(lǐng)土行使充分主權(quán)和保護海洋及其它戰(zhàn)略利益”列于其后［4］1。

其次，從近幾年菲律賓的軍費支出看，由于GDP連年上升，軍費支出也不斷增加，但軍費預(yù)算占GDP的比重并沒有增大，而是基本維持在1.2%左右（見下表）。之所以維持這樣一個水平，主要是因為經(jīng)濟發(fā)展和國內(nèi)維穩(wěn)仍是菲政府不得不優(yōu)先考慮的目標，而這必然會使軍費增長持續(xù)受到拖累?？梢灶A(yù)見，在未來相當長一段時間內(nèi)，菲律賓的軍費開支水平將難有更大的突破。

2005-2014年菲律賓軍費開支及占G D P比例（以2015年匯率計算）

再次，菲律賓國內(nèi)反對政府窮兵黷武的聲音也較大，民眾更希望政府把錢投入到國內(nèi)建設(shè)與民生改善上。有菲學者認為，菲律賓資源有限，經(jīng)濟不發(fā)達，國家在教育、社會福利等公共支出上本來就捉襟見肘，這是菲律賓的政治和社會現(xiàn)實，武裝部隊要接受這樣的現(xiàn)實，不能要求太多，畢竟目前“吃住問題比武裝力量建設(shè)要緊要得多”［22］。

因此，菲律賓有可能進一步加快軍備建設(shè)，但前提條件是國內(nèi)的反叛武裝保持“相對安靜”，經(jīng)濟得到持續(xù)發(fā)展，民眾也支持政府大幅增加軍費預(yù)算，否則軍事現(xiàn)代化步伐將會受到直接的影響。實際上，影響菲律賓通過加強軍事力量應(yīng)對南海爭端的因素還包括實力對比的考量以及由此決定的應(yīng)對方式的選擇?；谟矊嵙Ρ鹊木薮蠓床?，菲當政者一直把外交作為“第一道防線”，敦促美國履行同盟承諾、拉攏美日等域外大國介入、利用東盟機制推動爭端多邊化、訴諸國際法庭仲裁等，則是這一選擇的具體表現(xiàn)。在菲律賓者看來，只要這些舉措朝著有利于自己的方向發(fā)展，就能夠?qū)χ袊斐芍萍s，進而也就能夠彌補自身軍力的欠缺，減輕軍事應(yīng)對的壓力。

（二）難以形成對中國的軍事威脅

阿基諾三世上臺以來為推動防務(wù)轉(zhuǎn)型所采取的一系列舉措已開始取得成果，已啟動的項目如果都得到落實，能夠形成一定的攻防能力。但是也要看到，菲軍事現(xiàn)代化的起點畢竟太低，要實現(xiàn)到2028年建成一支有能力打贏現(xiàn)代化條件下局部戰(zhàn)爭的部隊的目標，并對中國構(gòu)成實質(zhì)性的威脅，幾乎是不可能的事情。正如澳大利亞軍事專家所言：“中長期內(nèi)，菲律賓難以在南海爭議地區(qū)對中國形成威脅。中國海軍未來可能擁有兩艘航母，可搭載大約50架四代半戰(zhàn)機（殲-15艦載戰(zhàn)斗機），要想削弱這樣的戰(zhàn)斗力，菲空軍還需要采購48架F-16戰(zhàn)斗機，組成四個戰(zhàn)斗中隊。而且這些戰(zhàn)斗機也要升級到具備四代半戰(zhàn)機的作戰(zhàn)性能，即配備有源相控陣雷達和先進的武器系統(tǒng)。”但該學者對菲律賓能否獲得這樣的戰(zhàn)斗力感到悲觀，認為“要實現(xiàn)上述海上作戰(zhàn)能力，對于資源有限且國內(nèi)矛盾突出的菲律賓來說，是難以承受的，因為所需資金肯定會大大超出菲律賓目前的計劃和軍費開支?！保?3］

的確，要實現(xiàn)這樣的目標是非常困難的。據(jù)《菲律賓星報》報道，有菲議員稱，菲律賓武裝部隊現(xiàn)代化的資金缺口達到208億比索［24］。菲律賓這幾年之所以能夠在軍備建設(shè)上投入那么多，主要得益于其較好的經(jīng)濟增長率。若經(jīng)濟發(fā)展遇到問題，或者國民對政府的軍備發(fā)展計劃不予支持，菲律賓的軍事現(xiàn)代化建設(shè)將會再次受挫。更為重要的是，菲律賓經(jīng)濟實力弱小，財政能力有限，分配到軍隊建設(shè)上的資金往往杯水車薪，這將對菲軍力的提升構(gòu)成難以逾越的掣肘。

實際上，軍事力量的提升并非僅僅依靠財力的支撐，作戰(zhàn)能力的強弱也并非僅僅由軍事力量來決定。戰(zhàn)爭的歷史和經(jīng)驗表明，綜合國力才是國家間軍事較量的決定性基礎(chǔ)。因此，對于還處在發(fā)展中階段并深陷于國內(nèi)諸多困難的國家來說，在處理類似于領(lǐng)土爭端的國際矛盾方面，與其說把有限的資源和精力投入到大力擴充軍力并以軍事上樹敵為前提，不如說放棄對抗思維，順應(yīng)對方的合理呼吁，尋求通過直接對話與談判的方式，達成雙方都能接受的解決方案。這才是其明智妥善的政策選擇。

［1］Renato Cruz De Castro，“The Aquino Administration’s 2011 Decision to Shift Philippine Defense Policy from Internal Security to Territorial Defense：The Impact of the South China Sea Dispute”，The Korean Journal of Defense Analysis，Vol.24，No.1，March 2012，p. 67，87.

［2］推動軍隊現(xiàn)代化菲軍方要求大幅增撥軍費［EB/OL］. http：//www.zaobao.com/news/sea/story 20150509-477555.

［3］菲律賓砸大錢搞軍事現(xiàn)代化，計劃未來13年撥款220億美元［N］.世界日報，2015-07-08.

［4］DND Policy Paper，Transforming the Department of National Defense to Effectively Meet the Defense and Security Challenges of the 21st Century，Department of National Defense，July 2012.

［5］Republic of the Philippine Office of the President，“National Security Council：A－gency Vision，Mission&Strategic Information of Its Key Officials”.November 21，2014.

［6］肖石鐘，主編.世界軍事年鑒2010［M］：北京：解放軍出版社，2011：536.

［7］菲律賓海軍將自造雷達 欲購以色列雷達監(jiān)測中國［EB/OL］.（2014-04-22）.http：//portal.jnu.edu. cn/publish//publish/XmlFile/2970/W_7500_135217. html？userId=.

［8］菲總統(tǒng)阿基諾欲推進空軍現(xiàn)代化，改革武裝部隊［EB/OL］.http：//mil.cankaoxiaoxi.com/2014/0702/ 409994.shtml.

［9］Arsenio R.Andolong，“AFP Modernization ExpeditedDuringTheFirst3YearsofThe Aquino Administration，More To Come”，DND OfficeforPublicAffairs，January13，2014，http：//www.dnd.gov.ph..

［10］菲律賓采購國防裝備以現(xiàn)代化其武裝部隊［EB/ OL］.http：//www.dsti.net/Information/News/89478.

［11］菲向西班牙買三架運輸機［EB/OL］.http：//www. zaobao.com/sea/politic/story 20150316-457281.

［12］菲擬為兩巡邏艦裝反艦導(dǎo)彈［EB/OL］.暨南大學網(wǎng)站，2013-02-20.

［13］“Philippine navy mulling best way to upgrade-del-pillar-frigates”，IHS Jane’s 360，25 August 2014.

［14］菲添購軍備應(yīng)對南中國海主權(quán)糾紛［EB/OL］.暨南大學網(wǎng)站，2014-12-18.

［15］“New Philippine Navy assault craft to be locally built”，IHS Jane's 360，March 15 2015，http：//www.janes.com/article/49955/newphilippine-navy-assault-craft-to-be-locallybuilt.

［16］疑因軍方吃不到回扣，國防部推遲購置導(dǎo)彈計劃［N］.世界日報，2015-07-08.

［17］Zachary Keck，“The Philippines Wants Submarines to Deter China”，The National Interest，December 18，2014，http：//nationalinterest.org/blog/the-buzz/the-philippines-wantssubmarines-deter-china-11885.

［18］程愛勤.菲律賓在南沙群島主權(quán)問題上的“安全原則”［J］.東南亞研究，2002（4）.

［19］“Philippine Defense Spending”，Global Security，2August2015，http：//www.globalsecurity. org/military/world/philippines/budget.htm.

［20］Patricio N Abinales，“Aquino’s mixed presidential legacy”，East Asia Forum，30th December，2015，p.1.

［21］Republic of the Philippines，National Security Policy 2011-2016：Securing the Gains fromDemocracy， NationalSecurityAdviser，2010，p.1./www.gov.ph/2011/08/18/nationalsecurity-policy-2011-2016/.

［22］Maj Gen Cruz，“IV.National Priorities And Resource”，Strategy Of Indirect Pressure：A National Security Strategy On The West Philippine Sea，M.Gen Francisco‘diego’N.Cruz Jr. AFP，September 2011，p.11.

［23］Richard D.Fisher Jr.，“Defending the Philippines：Military Modernization and the Challenges Ahead”，East And South China Seas Bulletin 3，Center for a New American Security. May 3，2012.

［24］Dennis Carcamo，“AFP modernization fund shortfall at P20.8B-solon”，The PhilippineStar， September10， 2014， http：//www. philstar.com.

（楊光海系解放軍國際關(guān)系學院教授、博士生導(dǎo)師；李洪才系解放軍國際關(guān)系學院2013級碩士研究生）

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