楊東

內(nèi)容提要陜甘寧邊區(qū)縣長(zhǎng)作為大時(shí)代背景下產(chǎn)生的干部群體，他們的產(chǎn)生與任用，群體結(jié)構(gòu)與施政要?jiǎng)?wù)，工作方式與工作作風(fēng)，都呈現(xiàn)出濃郁的延安氣息和時(shí)代特征?？h長(zhǎng)雖都經(jīng)歷過革命斗爭(zhēng)的洗禮，是在與反動(dòng)勢(shì)力的斗爭(zhēng)中成長(zhǎng)起來的重要干部群體，但他們多半都是農(nóng)民出身的年輕人。他們一方面要執(zhí)行上級(jí)的決議和指示，更要領(lǐng)導(dǎo)和開展縣域社會(huì)的各項(xiàng)工作，同時(shí)還要處理復(fù)雜多變的統(tǒng)戰(zhàn)工作和軍事斗爭(zhēng)。邊區(qū)縣長(zhǎng)的這些特征，不僅契合了戰(zhàn)時(shí)環(huán)境與根據(jù)地的實(shí)際情狀，而且也反映著中共干部政策的獨(dú)特理念。不過，特定時(shí)代下的邊區(qū)縣長(zhǎng)，也在一定程度上凸顯著一些傳統(tǒng)烙印和時(shí)代特征。

關(guān)鍵詞陜甘寧邊區(qū)縣長(zhǎng)縣政建設(shè)基層社會(huì)

〔中圖分類號(hào)〕K26〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕0447-662X（2016）06-0094-09

近年來，學(xué)界圍繞近代中國(guó)的縣政與縣長(zhǎng)，形成了一批頗有影響的研究成果，而探究中共革命根據(jù)地縣長(zhǎng)的成果卻并不多見。實(shí)際上，在中共地方干部群體中，縣長(zhǎng)是中共依賴的重要干部，他們?cè)谧兏锘鶎由鐣?huì)過程中發(fā)揮著極為重要的作用。①多年來，有關(guān)革命的發(fā)生及中共何以會(huì)取得成功的學(xué)術(shù)探究，一直是國(guó)內(nèi)外學(xué)人競(jìng)相討論的重要議題。誠(chéng)然，中共革命的發(fā)生及勝利之因值得仔細(xì)探究，而具體發(fā)動(dòng)和組織這場(chǎng)革命的地方干部群體，同樣值得認(rèn)真研究。

一、縣長(zhǎng)的產(chǎn)生與任用

從總體上來看，陜甘寧邊區(qū)的縣長(zhǎng)是通過廣泛的民主選舉而產(chǎn)生的。但是鑒于戰(zhàn)時(shí)的客觀環(huán)境和陜甘寧邊區(qū)的實(shí)際現(xiàn)狀，邊區(qū)縣長(zhǎng)在不同時(shí)期不同條件下，其產(chǎn)生和任用的方式也不盡相同。

抗戰(zhàn)初期，在統(tǒng)一戰(zhàn)線區(qū)和一些新解放的區(qū)域，縣長(zhǎng)并不是通過選舉產(chǎn)生，而是由上級(jí)任命產(chǎn)生的。特別是在新解放區(qū)，中共明確指示“縣長(zhǎng)暫不民選”。②這在隴東根據(jù)地有著明顯地體現(xiàn)。1940年1月，中共在反“摩擦”斗爭(zhēng)中，將慶陽縣國(guó)民黨縣長(zhǎng)“禮送”出境，陜甘寧邊區(qū)政府隨即委派朱開銓擔(dān)任慶陽縣代理縣長(zhǎng)，并向社會(huì)發(fā)出公告，宣布中共慶陽縣抗日民主政府自即日起正式成立。③據(jù)朱開銓回憶說，當(dāng)時(shí)自己在隴東過春節(jié)之際，“接到命令，讓我擔(dān)任新成立的慶陽縣抗日民主政府的縣長(zhǎng)”。朱開銓：《六十六年之革命生涯》，江西人民出版社，1993年，第163～164頁(yè)。新解放區(qū)縣長(zhǎng)初期是由上級(jí)任命產(chǎn)生，而陜甘寧邊區(qū)直屬縣的縣長(zhǎng)則是由縣參議會(huì)通過選舉產(chǎn)生。只是縣長(zhǎng)候選人的提名有一個(gè)逐步演變的過程。

在邊區(qū)政府成立初期，縣長(zhǎng)的候選人一般是由上級(jí)黨委提名產(chǎn)生。1937年7月，陜甘寧特區(qū)黨委布置選舉任務(wù)時(shí)即指出，各級(jí)政府“長(zhǎng)官候選人的提出切不可馬虎”，“縣長(zhǎng)候選名單，省委提出，得到特委批準(zhǔn)”。③《中共陜甘寧邊區(qū)黨委文件匯集》（1937-1939年），中央檔案館、陜西省檔案館編，1994年，第18～21、83頁(yè)。1937年11月22日，特區(qū)黨委再次指出，在對(duì)各級(jí)政府人員的選舉過程中：“各級(jí)黨委提出的候選名單，須要提到各種組織中、各種會(huì)議中進(jìn)行討論，把各個(gè)候選人的斗爭(zhēng)歷史給群眾作詳細(xì)的宣傳解釋，保證共產(chǎn)黨提出的候選人（除特區(qū)黨委確定的名單外，各級(jí)黨委所提出的候選人，不一定都要是黨員，但必須是與群眾有聯(lián)系，在群眾中有信仰的領(lǐng)袖）及工農(nóng)分子能夠當(dāng)選，豪紳地主及一切反動(dòng)分子，使他們不能當(dāng)選?！雹?/p>

由各級(jí)黨委提名縣長(zhǎng)候選人，一方面是因?yàn)榛鶎用癖妼?duì)政府選舉工作較為陌生，另一方面也是為了確保所提候選人能真正勝任縣級(jí)政府的具體工作。但是隨著普選運(yùn)動(dòng)的漸次展開以及民眾對(duì)選舉工作的熱情高漲，縣長(zhǎng)候選人的提名開始逐漸擴(kuò)大，不僅黨委、政府可以提名，其他社會(huì)團(tuán)體乃至個(gè)人都可以提名縣長(zhǎng)候選人。這樣，縣長(zhǎng)的候選提名權(quán)逐漸擴(kuò)大，通過縣參議會(huì)醞釀?dòng)懻撨x舉縣長(zhǎng)，成為邊區(qū)縣長(zhǎng)產(chǎn)生的最重要形式?？箲?zhàn)勝利后，先前的縣參議會(huì)逐漸被人民代表會(huì)議制度替代，通過縣級(jí)人民代表選舉縣長(zhǎng)，是戰(zhàn)后邊區(qū)縣長(zhǎng)產(chǎn)生的最主要形式。邊區(qū)政府要求民眾對(duì)縣長(zhǎng)的選舉，要突出體現(xiàn)中共在“和平建國(guó)綱領(lǐng)”中所倡導(dǎo)的“積極推行地方自治，實(shí)行自下而上之普選，迅速普遍成立省、縣（市）參議會(huì)”的方針，“成立自省以下各級(jí)地方民選政府”?！墩f(xié)文獻(xiàn)》，歷史文獻(xiàn)社編，1946年，第70頁(yè)。與此同時(shí)，陜甘寧邊區(qū)政府在自治憲法草案中還明確要求，“在各級(jí)選舉中，各民主黨派，民眾團(tuán)體及任何選民，均有單獨(dú)或聯(lián)合提出競(jìng)選綱領(lǐng)及其選舉人名單，實(shí)行競(jìng)選之自由?！雹揸兾魇n案館、陜西省社會(huì)科學(xué)院編：《陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》第11輯，檔案出版社，1991年，第256～257、280～281頁(yè)。這樣一來，選舉縣長(zhǎng)的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。根據(jù)邊區(qū)政府對(duì)1945年31個(gè)縣市被選舉的41名正副縣長(zhǎng)的統(tǒng)計(jì)，縣長(zhǎng)被連選連任者僅有10人，新選任的縣長(zhǎng)則有31人。⑥邊區(qū)大量新縣長(zhǎng)被選任，既是緣于當(dāng)時(shí)的實(shí)際環(huán)境和形勢(shì)需要，也是中共著眼于新的任務(wù)，培養(yǎng)大量干部開展實(shí)際工作的需要?！耙杏?jì)劃地保留與訓(xùn)練出一批干部，準(zhǔn)備將來打出去使用，這是很重要的任務(wù)。干部是要從下邊提起來的，不能老指望從上面派。不要怕下級(jí)起來‘篡位。大家都要培養(yǎng)代理人，以使自己在時(shí)工作做得好，走了也能做得好?！敝泄仓醒胛墨I(xiàn)研究室編輯委員會(huì)編輯：《朱德選集》，人民出版社，1983年，第201～202頁(yè)。

縣長(zhǎng)的錄用和任免程序，是邊區(qū)政府人事管理的重要一環(huán)。不過，中共對(duì)于邊區(qū)縣級(jí)干部的錄用和任命程序，同樣是經(jīng)歷了在實(shí)踐中探索并逐步完善的一個(gè)過程。

陜甘寧邊區(qū)政府成立之初，按照當(dāng)時(shí)的制度設(shè)計(jì)安排，縣長(zhǎng)盡管是由縣參議會(huì)選舉產(chǎn)生并受其監(jiān)督，但是對(duì)于邊區(qū)縣長(zhǎng)的任免卻沒有統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，干部的人事管理制度也沒有專門的法律規(guī)定，因而縣長(zhǎng)的人事錄用和任免程序自然會(huì)存在著一些局限。比如在縣長(zhǎng)的任免方面，初期過多地強(qiáng)調(diào)政府委員會(huì)的集中決議，但是對(duì)于縣長(zhǎng)具體的任免權(quán)卻沒有重視。同時(shí)整個(gè)干部管理工作也比較混亂。特別是統(tǒng)一戰(zhàn)線區(qū)的干部缺乏整體計(jì)劃。針對(duì)這種情況，邊區(qū)政府指出，此前對(duì)于干部的任免和管理存在著各自為政的現(xiàn)象，無論是對(duì)干部的了解、使用、調(diào)整、培養(yǎng)，還是干部的具體待遇，都缺乏統(tǒng)一的政策和制度，對(duì)于干部的管理也談不上什么統(tǒng)一的計(jì)劃，“于是任意管，無人管，本位主義，各抓一把，用非其才，才不適用，苦樂不均，待遇不一等等不合理現(xiàn)象，都隨之而出”。1943年3月，邊區(qū)政府委員會(huì)第三次會(huì)議明確提出由邊區(qū)民政廳統(tǒng)一干部管理，“在該廳設(shè)堅(jiān)強(qiáng)的干部科進(jìn)行日常工作，并由邊府制定干部管理通則，以利進(jìn)行?！备拭C省社會(huì)科學(xué)院編：《陜甘寧革命根據(jù)地史料選輯》第1輯，甘肅人民出版社，1981年，第281頁(yè)。1943年4月25日，邊區(qū)政府再次對(duì)縣長(zhǎng)的錄用任免進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)定，要求由民政廳統(tǒng)一管理，各級(jí)政府干部任用應(yīng)依“三三制”精神行之。這樣就基本形成了統(tǒng)一管理和分工負(fù)責(zé)的干部管理制度。endprint

抗戰(zhàn)之后，鑒于客觀形勢(shì)和主要任務(wù)的變化，縣長(zhǎng)的任免程序和任用標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)地發(fā)生了改變。此時(shí)對(duì)于縣長(zhǎng)的任用，首先取決于其是否堅(jiān)決擁護(hù)徹底摧毀國(guó)民黨政權(quán)，是否堅(jiān)決擁護(hù)消滅封建土地制度，并將此前的“戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員工作的方式和方法改變過來，逐步地養(yǎng)成精雕細(xì)刻的習(xí)慣，需要力戒急燥驕傲情緒，力行謹(jǐn)慎謙虛精神。需要言行一致，不尚空談”?？h長(zhǎng)要在各級(jí)人民的代表經(jīng)常密切地督促和幫助下，使其“成為名實(shí)相符的人民勤務(wù)員”。林伯渠：《林伯渠文集》，華藝出版社，1996年，第496頁(yè)。與此同時(shí)，縣長(zhǎng)的任命程序也發(fā)生了變化。就總體而言是越來越走向集中，任命的上級(jí)部門也由原來的民政廳逐漸轉(zhuǎn)向邊區(qū)政府。到解放戰(zhàn)爭(zhēng)后期，為適應(yīng)迅速發(fā)展的革命形勢(shì)，集中力量支援前線作戰(zhàn)，邊區(qū)干部的任免權(quán)限明顯地呈現(xiàn)出集中的趨勢(shì)。1949年4月9日通過的《陜甘寧邊區(qū)政府暫行組織規(guī)程》中就明確指出，邊區(qū)政府科長(zhǎng)以上、已設(shè)行署區(qū)專員以上及未設(shè)行署區(qū)縣長(zhǎng)以上之干部，由邊區(qū)政府主席任免。而邊區(qū)民政廳只有提請(qǐng)任免或直接任免邊區(qū)政府科員、縣之科長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、區(qū)助理員和鄉(xiāng)文書的權(quán)利?！蛾兏蕦庍厖^(qū)政府文件選編》第13輯，檔案出版社，1991年，第243頁(yè)。1949年12月19日，大西北各省相繼解放，為迅速建立健全各級(jí)干部管轄制度，以便對(duì)干部進(jìn)行了解審查工作，邊區(qū)政府規(guī)定：“縣長(zhǎng)及相當(dāng)于縣長(zhǎng)者，經(jīng)本府批準(zhǔn)由省政府任免；專員及相當(dāng)于專員者，本府任免。省政府民政廳得任免縣政府科長(zhǎng)及相當(dāng)于縣政府科長(zhǎng)級(jí)干部，本府民政廳得任免本府各部門相當(dāng)縣長(zhǎng)級(jí)干部?！薄蛾兏蕦庍厖^(qū)政府文件選編》第14輯，檔案出版社，1991年，第367頁(yè)。

戰(zhàn)后縣長(zhǎng)逐漸由邊區(qū)政府集中任命和統(tǒng)一管理的模式，不僅使上級(jí)部門更為熟悉認(rèn)知縣長(zhǎng)的長(zhǎng)處和優(yōu)勢(shì)，而且也使每一個(gè)縣長(zhǎng)能夠更好地發(fā)揮其長(zhǎng)處和優(yōu)勢(shì)。同時(shí)也在很大程度上克服了先前任意調(diào)動(dòng)干部，縣長(zhǎng)任期較短不能更好開展工作的局限。

二、縣長(zhǎng)的身份背景與結(jié)構(gòu)成分

陜甘寧邊區(qū)縣長(zhǎng)大都經(jīng)歷過革命斗爭(zhēng)的洗禮，是在與反動(dòng)勢(shì)力的斗爭(zhēng)中成長(zhǎng)起來的重要干部群體。相關(guān)資料顯示，家境貧寒、學(xué)校啟蒙、奮起反抗、參加革命，幾乎是邊區(qū)縣長(zhǎng)人生經(jīng)歷的共同特征。除此之外，由于他們較早受到革命啟蒙教育，不少縣長(zhǎng)在青少年時(shí)期就參加革命，投入到家鄉(xiāng)的革命斗爭(zhēng)中。擔(dān)任清澗縣縣長(zhǎng)的黃靜波，還在青少年時(shí)就在兒童團(tuán)參加革命工作。黃靜波：《難忘延安生活》，《各界導(dǎo)報(bào)》2010年5月28日。較早參加革命工作的歷練，鍛造了他們的工作能力，因此多數(shù)人被選為縣長(zhǎng)時(shí)，年齡都在20～30歲之間。具體情況如表1所示：

邊區(qū)縣長(zhǎng)盡管年輕，但是他們的文化水平卻普遍較低，多數(shù)縣長(zhǎng)只接受了高小文化程度的教育。根據(jù)1941年邊區(qū)民政廳對(duì)隴東分區(qū)213名干部的統(tǒng)計(jì)，有大學(xué)教育背景的只有1人，中學(xué)教育背景的有10人，師范教育背景的有2人，高小文化背景的有42人，識(shí)字的有146人，文盲為12人。中共慶陽地委黨史資料征集辦公室編：《陜甘寧邊區(qū)時(shí)期隴東民主政權(quán)建設(shè)》，甘肅人民出版社，1990年，第575頁(yè)。擔(dān)任清澗縣縣長(zhǎng)的黃靜波說，自己當(dāng)時(shí)只是小學(xué)畢業(yè)文化程度，“在陜北算是一個(gè)小知識(shí)分子”；中共中央文獻(xiàn)研究室編：《七大代表憶七大》上，上海人民出版社，2006年，第139頁(yè)。被譽(yù)為華池縣“模范縣長(zhǎng)”的李培福也只能粗識(shí)文字；《華池縣文史資料選輯》第1輯，甘肅省華池縣政協(xié)文史資料委員會(huì)編，1997年，第59頁(yè)。曲子縣長(zhǎng)李積成僅僅“能看懂文件”。中共慶陽地委黨史資料征集辦公室編：《陜甘寧邊區(qū)時(shí)期隴東民主政權(quán)建設(shè)》，甘肅人民出版社，1990年，第657頁(yè)。甚至還有一些縣長(zhǎng)根本就不識(shí)字。當(dāng)年去延安訪問的《大公報(bào)》記者就發(fā)現(xiàn)，陜甘寧邊區(qū)的一些縣長(zhǎng)雖然能很詳細(xì)地舉出生產(chǎn)上的數(shù)目字，但是由于不識(shí)字，“有若干問題答復(fù)得相當(dāng)吃力”。進(jìn)而不由發(fā)出疑問，一個(gè)鄉(xiāng)長(zhǎng)不認(rèn)識(shí)字大抵還能開展工作，但縣里的工作要復(fù)雜一些，問題也會(huì)多一些，不識(shí)字的縣長(zhǎng)能否應(yīng)付這些復(fù)雜局面，“這實(shí)在是個(gè)問題”。②孔昭愷：《舊大公報(bào)坐科記》，中國(guó)文史出版社，1991年，第124、147頁(yè)。

邊區(qū)縣長(zhǎng)文化水平低，多半和他們的社會(huì)結(jié)構(gòu)成分中農(nóng)民所占比例較大相關(guān)聯(lián)。中共中央西北局組織部關(guān)于1941-1942年15個(gè)縣長(zhǎng)的統(tǒng)計(jì)，可以清楚地體現(xiàn)這一點(diǎn)。

表中所列的15個(gè)縣長(zhǎng)中，除邵清華為小資產(chǎn)階級(jí)、曹力如為富農(nóng)階級(jí)之外，其余均為貧農(nóng)和中農(nóng)?？h長(zhǎng)中農(nóng)民占據(jù)大多數(shù)，客觀原因是陜甘寧邊區(qū)農(nóng)民階層本身所占比例高，另外中共的干部政策也在很大程度上決定了邊區(qū)縣長(zhǎng)的農(nóng)民成分。由于陜甘寧邊區(qū)地處極為分散的農(nóng)村環(huán)境，通過培養(yǎng)和選拔農(nóng)民出身的干部，一方面有利于貫徹各項(xiàng)具體政策方針，另一方面也有利于拉近中共和基層民眾之間的關(guān)系。因而在中共看來，選拔和任用農(nóng)民出身的縣長(zhǎng)，“主要還是處理農(nóng)民的事，這樣比較親切”。②

邊區(qū)縣長(zhǎng)中不僅農(nóng)民成分占據(jù)多數(shù)，體現(xiàn)在政治結(jié)構(gòu)方面，共產(chǎn)黨員同樣占據(jù)著絕對(duì)多數(shù)的比例。中共中央西北局組織部曾統(tǒng)計(jì)過1941年至1942年縣政工作人員的黨派結(jié)構(gòu)，結(jié)果顯示，在15個(gè)縣中除縣政府委員會(huì)委員和縣參議會(huì)中有非黨人士參加政權(quán)之外，15個(gè)縣的縣長(zhǎng)均為共產(chǎn)黨員。參見《中共中央西北局文件匯集（1942年）》，中央檔案館、陜西省檔案館編印，1994年，第86～106頁(yè)。何以縣長(zhǎng)中共產(chǎn)黨員占據(jù)絕對(duì)比例？

首先，注重黨的領(lǐng)導(dǎo)是中共干部政策的重要原則。1942年9月，中共就明確指出，革命根據(jù)地的政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)需是一元化的領(lǐng)導(dǎo)，作為邊區(qū)政權(quán)樞紐的縣級(jí)政權(quán)，縣長(zhǎng)的重要地位更是不能小覷。特別是處在國(guó)共交界的統(tǒng)一戰(zhàn)線區(qū)，鑒于各種關(guān)系較為復(fù)雜特殊，“領(lǐng)導(dǎo)的一元化不僅是在相互關(guān)系上應(yīng)有所確定，而且在黨政軍民的機(jī)構(gòu)上在必要時(shí)亦須一元化”。中央檔案館編：《中共中央文件選集》第13冊(cè)，中共中央黨校出版社，1991年，第433頁(yè)。因而在縣級(jí)政權(quán)中特別是關(guān)涉縣長(zhǎng)這一重要位置，加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)就顯得尤為重要。

其次，一些縣級(jí)干部和基層民眾在選舉縣長(zhǎng)的過程中，對(duì)一些地主紳士和非黨人士的擔(dān)憂，也是一個(gè)重要原因。按照“三三制”的政權(quán)結(jié)構(gòu)模式，邊區(qū)各級(jí)政權(quán)中應(yīng)該有一定比例的非黨人士參加到政權(quán)中來。但是在實(shí)際選舉縣長(zhǎng)時(shí)，不少參議員一般都不太愿意選舉一些具有地主紳士身份的非黨人士。究其原因，是由于在基層民眾眼中，有一部分地主紳士曾經(jīng)是剝削階級(jí)的代表，選舉他們擔(dān)任縣長(zhǎng)，無論是情感上還是政治上都無法接受。盡管邊區(qū)政府實(shí)行地主減租減息、農(nóng)民交租交息的政策，但是仍有一些地主紳士消極抵制，他們往往強(qiáng)調(diào)的是交租交息，而不太愿意減租減息。這種做法也加重了民眾對(duì)地主紳士的懷疑。他們認(rèn)為一旦地主紳士被選舉參加縣級(jí)政權(quán)管理，就會(huì)回到曾經(jīng)被剝削的老路上。這樣一來非黨人士被選為縣長(zhǎng)的自然就少。endprint

不過即便如此，在邊區(qū)縣長(zhǎng)中仍有一些開明地主紳士或開明非黨人士被選為縣長(zhǎng)。如綏德紳士霍祝三曾數(shù)年擔(dān)任綏德抗日民主政府縣長(zhǎng)；安邊民主人士劉文卿也曾在1945年11月被選舉為安邊縣長(zhǎng)；鎮(zhèn)原縣紳士杜洪源也于1946年2月被選為鎮(zhèn)原縣副縣長(zhǎng)；解放戰(zhàn)爭(zhēng)初期，淳耀縣開明公正人士房文禮，也因其“日益靠近我們政權(quán)，愿和我們共同工作”，中共延安地委統(tǒng)戰(zhàn)部、中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部研究所編：《抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期陜甘寧邊區(qū)統(tǒng)一戰(zhàn)線和三三制》，陜西人民出版社，1989年，第542頁(yè)。被民眾選舉擔(dān)任淳耀縣副縣長(zhǎng)。但是從總體上來看，邊區(qū)政府對(duì)一些非黨人士的任用還是較為謹(jǐn)慎甚或也有一些不信任。即便在抗戰(zhàn)時(shí)期，中共強(qiáng)調(diào)開明紳士參加民主政權(quán)，這種政策舉措的策略色彩也是非常明顯的。正如毛澤東所說，團(tuán)結(jié)開明紳士，“并不是因?yàn)樗麄冊(cè)谡紊嫌惺裁创蟮牧α?，也不是因?yàn)樗麄冊(cè)诮?jīng)濟(jì)上有什么重要性，而是因?yàn)樗麄冊(cè)诳谷諔?zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，在反美蔣斗爭(zhēng)時(shí)期，在政治上曾經(jīng)給我們以相當(dāng)?shù)膸椭?。中共中央文獻(xiàn)研究室等編：《建黨以來重要文獻(xiàn)選編》第25冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第189頁(yè)。再加之一些地主紳士由于難以經(jīng)受嚴(yán)酷的戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境和土地改革的考驗(yàn)，出現(xiàn)了思想動(dòng)搖甚至投敵叛變的情形，導(dǎo)致中共對(duì)一些非黨人士也充滿了不信任。在這種情況下，非黨人士擔(dān)任縣長(zhǎng)的數(shù)量自然較少。

三、縣委領(lǐng)導(dǎo)下縣長(zhǎng)的施政要?jiǎng)?wù)

邊區(qū)政權(quán)實(shí)行黨的領(lǐng)導(dǎo)，這也是中共政權(quán)建設(shè)的內(nèi)在要求。就在1937年5月，張聞天就指出，抗日戰(zhàn)爭(zhēng)“只有存在著堅(jiān)強(qiáng)的黨的領(lǐng)導(dǎo)時(shí)，才能完成。鞏固我們的黨，現(xiàn)在成為一切工作的核心”。中央黨史研究室張聞天選集傳記組：《張聞天文集》第2卷，中共黨史出版社，1993年，第266頁(yè)。及至1941年春，邊區(qū)各縣大都成立了縣委。縣委書記由“能掌握黨政軍民各方面工作的同志擔(dān)任”，他們“不僅須懂得黨務(wù)，還必須懂得戰(zhàn)爭(zhēng)和政權(quán)工作”。中共中央文獻(xiàn)研究室等編：《建黨以來重要文獻(xiàn)選編》第19冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第424頁(yè)。根據(jù)邊區(qū)政府的規(guī)定，縣級(jí)黨委的工作任務(wù)一般分為總?cè)蝿?wù)、基本工作和具體任務(wù)。

所謂總?cè)蝿?wù)就是爭(zhēng)取抗戰(zhàn)的最終勝利；所謂基本任務(wù)，就是要使陜甘寧邊區(qū)成為“全國(guó)抗戰(zhàn)動(dòng)員的模范邊區(qū)，推動(dòng)全國(guó)積極抗戰(zhàn)，爭(zhēng)取抗戰(zhàn)的勝利”；所謂具體任務(wù)，就是“繼續(xù)發(fā)揚(yáng)民主，改善群眾生活，提高人民政治文化水平”，要“保證特區(qū)全體人民總動(dòng)員參加到抗日戰(zhàn)線上去。全特區(qū)的武裝總動(dòng)員，堅(jiān)決消滅漢奸、土匪的破壞搗亂，并準(zhǔn)備隨時(shí)開赴抗日前線去”，要“拿我們抗戰(zhàn)動(dòng)員的模范榜樣，推動(dòng)特區(qū)周圍的友軍、友區(qū)群眾、蒙回民族以及全國(guó)范圍內(nèi)的廣大群眾積極參加抗戰(zhàn)，爭(zhēng)取抗戰(zhàn)的勝利?！薄吨泄碴兏蕦庍厖^(qū)黨委文件匯集》（1937-1939年），中央檔案館、陜西省檔案館編印，1994年，第428～431頁(yè)。同時(shí)，中共要求縣級(jí)黨委工作的中心，要放在對(duì)政府工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與掌握政策上。縣級(jí)黨委不能逾越政權(quán)組織徑直下達(dá)命令和指示，縣級(jí)黨委的一切決議必須經(jīng)過全體黨員召開政府會(huì)議或參議會(huì)來確定，如果必須執(zhí)行某項(xiàng)決議，只能在會(huì)議上通過說服的辦法，及至多數(shù)同意才能通過，“才能發(fā)生效力”。如果黨委沒有說服，所提意見未被參議會(huì)及政府成員中的大多數(shù)接受，則必須堅(jiān)持少數(shù)服從多數(shù)的原則，決不能“違反民主集中制的原則”。對(duì)于政權(quán)機(jī)關(guān)中的黨員，也必須與黨外人士展開協(xié)商合作，注意傾聽黨外開明人士的意見和建議，與他們共同協(xié)商解決問題。在此過程中，同樣需要遵從民主集中制的原則，特別要注意“使黨外人士有職有權(quán)，敢于說話，敢于負(fù)責(zé)。反對(duì)一切不遵〈尊〉重別人職權(quán)，不傾聽別人意見，不與別人商量問題，一意孤行把持包辦的現(xiàn)象?！薄蛾兏蕦庍厖^(qū)抗日民主根據(jù)地》（文獻(xiàn)卷·下），中共黨史資料出版社，1990年，第533頁(yè)。

邊區(qū)縣長(zhǎng)在縣委的領(lǐng)導(dǎo)下，既要開展縣級(jí)政務(wù)工作，又要進(jìn)行縣域社會(huì)的各項(xiàng)建設(shè)工作，同時(shí)還面臨著復(fù)雜多變的統(tǒng)戰(zhàn)工作和軍事斗爭(zhēng)。工作之繁雜，任務(wù)之艱巨不難想見。

1.政務(wù)工作

縣政府作為推行中共政務(wù)之樞紐，執(zhí)行中共的施政綱領(lǐng)，健全縣鄉(xiāng)行政機(jī)構(gòu)，匯報(bào)縣政工作等事由，是邊區(qū)縣長(zhǎng)政務(wù)工作的主要內(nèi)容。

制定施政方針與計(jì)劃，是縣長(zhǎng)政務(wù)工作的首要內(nèi)容。陜甘寧邊區(qū)縣級(jí)政府的施政綱領(lǐng)，一般可分為兩種情況：一是依據(jù)上級(jí)政府的施政綱領(lǐng)為藍(lán)本，通過縣長(zhǎng)的名義闡述和發(fā)布縣政府的具體施政計(jì)劃和方針；二是根據(jù)本縣的實(shí)際情況，通過召開縣級(jí)參議會(huì)，具體制定與本縣實(shí)際相結(jié)合的施政計(jì)劃與方針?？h長(zhǎng)在制定本縣施政綱領(lǐng)時(shí)，既要積極負(fù)責(zé)，又要“發(fā)揚(yáng)創(chuàng)造精神”，要“勇敢任事，切實(shí)負(fù)責(zé)，有自動(dòng)性，有創(chuàng)造性，有計(jì)劃性，不避難就易，不避重就輕，不要指定做才做，不指定就不做”。甘肅省社會(huì)科學(xué)院編：《陜甘寧革命根據(jù)地史料選輯》第1輯，甘肅人民出版社，1981年，第315頁(yè)?？h長(zhǎng)除了在縣參議會(huì)上制定本縣的施政計(jì)劃方針，還需在縣級(jí)政務(wù)會(huì)議、區(qū)鄉(xiāng)聯(lián)系會(huì)議上布置短期內(nèi)的施政計(jì)劃。這種計(jì)劃則是經(jīng)常性的。

縣長(zhǎng)必須根據(jù)實(shí)際情況建立縣政工作制度，合理的縣政工作制度“能使這一行政機(jī)構(gòu)成為有機(jī)的合理化的組織，有能力而能適應(yīng)客觀需要的政權(quán)組

織”。林伯渠：《由蘇維埃到民主共和制》，《解放》1937年第5期。縣政工作制度既包括日常的辦公制度、會(huì)議制度，也包括具體的檢查制度和報(bào)告制度，還要建立規(guī)范化的巡視制度和學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度。通過建立規(guī)范的縣政工作制度，確?？h政工作正常有序地進(jìn)行。

匯報(bào)縣政工作是縣長(zhǎng)接受上級(jí)政府和普通民眾檢查監(jiān)督的重要途徑。根據(jù)工作報(bào)告的內(nèi)容和對(duì)象的不同，既有對(duì)本縣參議會(huì)所作的政府工作報(bào)告，也有針對(duì)邊區(qū)政府所作的縣政總結(jié)報(bào)告，還有一些專題工作報(bào)告。從匯報(bào)的內(nèi)容來看，縣長(zhǎng)的工作報(bào)告要涉及民、財(cái)、教、建等諸多方面的內(nèi)容?？h長(zhǎng)在匯報(bào)工作報(bào)告時(shí)，不能僅談工作成績(jī)，也要總結(jié)反思工作中存在的問題與不足，通過工作報(bào)告以求得民眾的檢查批評(píng)?？h長(zhǎng)向上級(jí)政府作總結(jié)報(bào)告，既是邊區(qū)縣長(zhǎng)行政工作的重要組成部分，也是邊區(qū)政府了解縣政工作的重要途徑。縣長(zhǎng)在作這種總結(jié)性報(bào)告時(shí)，尤其要深刻總結(jié)縣政工作中的成績(jī)與不足，以便上級(jí)政府對(duì)縣政工作能有切實(shí)地了解和掌握。endprint

2.縣域治理工作

縣長(zhǎng)作為邊區(qū)政府樞紐中的重要依靠力量，不僅擔(dān)負(fù)著重要的行政工作，而且還承擔(dān)著縣域社會(huì)的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作。除此之外，他們還擔(dān)負(fù)著基層社會(huì)的司法審判和治安工作，開展對(duì)縣域社會(huì)的調(diào)控與治理。

統(tǒng)一戰(zhàn)線工作，既有同民主人士和一切抗日人士之間的政治合作，同時(shí)也面臨著與國(guó)民黨之間的合作與斗爭(zhēng)。因此如何搞好縣域社會(huì)的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作，是邊區(qū)縣長(zhǎng)在縣域治理的過程中始終都面臨的一個(gè)棘手問題。正如譚生彬縣長(zhǎng)所說：“我擔(dān)任了3年邊區(qū)縣長(zhǎng)，工作任務(wù)很重，其中包含大量緊急動(dòng)員性質(zhì)的工作。我們迎難而上，逐一解決，都較好的完成了任務(wù)。但最具挑戰(zhàn)性的，還是在國(guó)共延長(zhǎng)縣政府并存時(shí)期，與國(guó)民黨頑固派縣長(zhǎng)周景龍的斗爭(zhēng)?！薄兑淮篮愕纳o(jì)念譚生彬誕辰100周年》，譚生彬畫傳編輯委員會(huì)編印，2012年，第54頁(yè)。在陜甘寧邊區(qū)的司法審判程序中，縣長(zhǎng)還兼理司法和審判工作。根據(jù)邊區(qū)政府的相關(guān)規(guī)定，各縣各種民、刑、事案件由司法處受理，其中縣長(zhǎng)需兼任縣司法處處長(zhǎng)，各類案件要“在縣長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行審判”。艾紹潤(rùn)、高海深主編：《陜甘寧邊區(qū)法律法規(guī)匯編》，陜西人民出版社，2007年，第41頁(yè)。特別是一般的案件，諸如刑事犯、偷竊、斗毆等民事案件，皆由縣長(zhǎng)受理裁定。

治匪查奸工作也是縣長(zhǎng)治理工作的重要任務(wù)。陜甘寧邊區(qū)地處西北，長(zhǎng)期以來這里一直是土匪匯聚活躍之地。為了保境安民維持縣域社會(huì)的安定秩序，縣長(zhǎng)要通過軍事圍剿和說服爭(zhēng)取的辦法來消滅和改造土匪，以保證民眾的生產(chǎn)生活安全。清剿匪患需要積極應(yīng)對(duì)，舉凡涉及地方治安、搜查情報(bào)和處置敵特等鋤奸保衛(wèi)工作，也是縣長(zhǎng)治理工作的重要內(nèi)容。

3.動(dòng)員戰(zhàn)備工作

陜甘寧邊區(qū)的動(dòng)員工作，主要目的是為戰(zhàn)爭(zhēng)和軍事服務(wù)。不過軍事動(dòng)員只是動(dòng)員工作的一個(gè)方面。除此之外，還包括政治、經(jīng)濟(jì)、教育、建設(shè)等各種動(dòng)員工作。

在陜甘寧邊區(qū)的動(dòng)員工作中，政治動(dòng)員處于首要地位。其中積極開展教育工作，是政治動(dòng)員的最主要形式。因此，由縣長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)本縣教育工作，是邊區(qū)政府在經(jīng)過行政管理體制變革之后形成的重要制度安排。政治動(dòng)員固然重要，包括擴(kuò)軍、征糧、耕種、支前等事務(wù)性動(dòng)員，同樣是邊區(qū)縣長(zhǎng)“一個(gè)極重大工作”。甘肅省社會(huì)科學(xué)院編：《陜甘寧革命根據(jù)地史料選輯》第1輯，甘肅人民出版社，1981年，第102頁(yè)。邊區(qū)縣長(zhǎng)要“把目前的緊急形勢(shì)經(jīng)過各種系統(tǒng)在干部中、黨員中、群眾中作深入的解釋，把全特區(qū)的群眾經(jīng)過各種組織形式吸收到抗日戰(zhàn)線上來，使他們參加各種抗戰(zhàn)動(dòng)員工作，使我們的抗戰(zhàn)變成真正的、全民的、全面的抗戰(zhàn)”。《中共陜甘寧邊區(qū)黨委文件匯集》（1937-1939年），中央檔案館、陜西省檔案館編印，1994年，第76頁(yè)。由此可見，動(dòng)員工作構(gòu)成了縣長(zhǎng)工作的重中之重。

縣長(zhǎng)既是縣政工作的領(lǐng)導(dǎo)者，也是武裝保衛(wèi)工作的執(zhí)行者和參與者。根據(jù)陜甘寧邊區(qū)政府的相關(guān)規(guī)定：“人民武裝應(yīng)以縣為最民主組織單位，歸當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)與指揮”，政府有權(quán)指揮同級(jí)的人民武裝自衛(wèi)軍與基干自衛(wèi)軍，自衛(wèi)軍“應(yīng)在政府意圖下獨(dú)立活動(dòng)”，平時(shí)無戰(zhàn)事，自衛(wèi)軍協(xié)助縣級(jí)政府維持一般的社會(huì)治安，一旦出現(xiàn)戰(zhàn)爭(zhēng)則幫助做戰(zhàn)情工作。甘肅省社會(huì)科學(xué)院編：《陜甘寧革命根據(jù)地史料選輯》第1輯，甘肅人民出版社，1981年，第161～162頁(yè)?？h級(jí)自衛(wèi)軍指揮機(jī)關(guān)所設(shè)置的自衛(wèi)軍大隊(duì)部，一把都要在縣政府內(nèi)安排設(shè)置。在陜甘寧邊區(qū)的不同歷史時(shí)期，舉凡縣保安隊(duì)大隊(duì)長(zhǎng)、縣自衛(wèi)軍大隊(duì)長(zhǎng)以及解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的縣游擊隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)，大都由各縣縣長(zhǎng)來?yè)?dān)任。故而戰(zhàn)備工作也成為縣長(zhǎng)工作的重要一環(huán)。

4.全方位建設(shè)工作

開展縣域社會(huì)的建設(shè)工作是一項(xiàng)極其重要的任務(wù)。對(duì)于邊區(qū)縣長(zhǎng)而言，“中心工作是決定怎樣擁護(hù)軍隊(duì)加強(qiáng)軍隊(duì)，進(jìn)行戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員，更加密切軍民關(guān)系，來支持長(zhǎng)期的戰(zhàn)爭(zhēng)；是決定怎樣發(fā)展邊區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，提高文化教育的質(zhì)量，改善人民的生活，來鞏固戰(zhàn)爭(zhēng)的物質(zhì)基礎(chǔ)；是決定怎樣發(fā)揚(yáng)人民的參政熱忱，監(jiān)督與批評(píng)政府，健全各級(jí)的民意機(jī)關(guān)，使得人民的力量經(jīng)過政權(quán)表現(xiàn)出來，成為戰(zhàn)勝敵人的武器。”《慶祝邊區(qū)參議會(huì)開幕》，《解放日?qǐng)?bào)》1941年11月16日。

在這一總方針的指導(dǎo)下，邊區(qū)政府明確要求“縣（市）長(zhǎng)和區(qū)長(zhǎng)必須把選舉工作當(dāng)作中心工作，負(fù)責(zé)地指導(dǎo)與檢查，切不可把它交給選舉委員會(huì)就不管”。延安地區(qū)民政局編：《陜甘寧邊區(qū)民眾工作資料選編》，陜西人民出版社，1992年，第52頁(yè)。因此，如何領(lǐng)導(dǎo)和加強(qiáng)鄉(xiāng)村政權(quán)建設(shè)，健全鄉(xiāng)村民意機(jī)關(guān)，就成為縣長(zhǎng)的一項(xiàng)重要職責(zé)。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，縣長(zhǎng)要積極組織變工、開墾荒地、促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)農(nóng)業(yè)的發(fā)展；興修水利、植樹造林，實(shí)現(xiàn)良好的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益；創(chuàng)辦合作社，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的增收；創(chuàng)辦工業(yè)副業(yè)，促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展；活躍商業(yè)金融，提升群眾生活等等，所有這些都是縣長(zhǎng)開展經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作的核心內(nèi)容。而加強(qiáng)文化教育建設(shè)，既是中共在陜甘寧邊區(qū)時(shí)期始終都在強(qiáng)調(diào)的一項(xiàng)政策，也是邊區(qū)縣長(zhǎng)一以貫之的重要任務(wù)。與此同時(shí)，如何治理鄉(xiāng)村社會(huì)問題，諸如改造二流子、創(chuàng)辦醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)、破除封建迷信、開展賑濟(jì)災(zāi)荒和安置移民難民、優(yōu)待抗屬等鄉(xiāng)村社會(huì)保障等問題，也是縣長(zhǎng)推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)建設(shè)的一項(xiàng)系統(tǒng)工程。

陜甘寧邊區(qū)成立之初，林伯渠就曾指出，為著實(shí)現(xiàn)目前新的偉大的任務(wù)，“必須要求政府工作人員充分進(jìn)行民主的工作方式與方法”。林伯渠：《由蘇維埃到民主共和制》，《解放》1937年第5期。邊區(qū)縣長(zhǎng)的工作方式，同樣體現(xiàn)著大時(shí)代背景下的訴求和特征。慶陽縣長(zhǎng)蘇耀亮親自種棉花，就受到了人們的一致稱贊，《新華日?qǐng)?bào)》曾用詩(shī)化的語言以《縣長(zhǎng)替我種棉花》為題作了報(bào)道。《縣長(zhǎng)替我種棉花》，《新華日?qǐng)?bào)》1943年11月18日。更有如延長(zhǎng)縣焦生炳縣長(zhǎng)拾糞之事，這在當(dāng)時(shí)也引起了從國(guó)統(tǒng)區(qū)而來的一些記者們的關(guān)注。趙超構(gòu)就指出，焦生炳是從土地革命時(shí)“翻身出來的干部”，在陜甘寧邊區(qū)可以算是一位名人，因?yàn)樽鳛榭h長(zhǎng)的焦生炳“親自參加擔(dān)糞、翻地、鋤草、收割……縣長(zhǎng)是否應(yīng)該擔(dān)糞，這是值得我們應(yīng)該考慮的問題。不過邊區(qū)有這么一位縣長(zhǎng)，也是我們應(yīng)該知道的。”趙超構(gòu)：《延安一月》，上海書店，1992年，第50頁(yè)。邊區(qū)縣長(zhǎng)的這些做法，就是他們領(lǐng)導(dǎo)群眾開展各項(xiàng)建設(shè)工作的具體體現(xiàn)，也是他們工作作風(fēng)的客觀標(biāo)識(shí)。endprint

關(guān)于中共干部的工作作風(fēng)，有論者認(rèn)為，在延安時(shí)期的共產(chǎn)主義革命中，工作方式與領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格，是中共取得驚人成就的重要表征。Carl E. Dorris， “Peasant Mobilization in North China and the Origins of Yenan Communism，” The China Quarterly， no.68， 1976. 應(yīng)該說這樣的認(rèn)識(shí)是中肯的。中共干部是從群眾中來，又到群眾中去的。他們既是群眾的領(lǐng)袖，又是群眾路線的執(zhí)行者。進(jìn)一步講，邊區(qū)的干部是從群眾中脫穎而出的，而不是從學(xué)?；蛐姓C(jī)關(guān)培養(yǎng)出來的。真正好的干部是在領(lǐng)導(dǎo)群眾的實(shí)際工作中造就的，是在為民眾謀發(fā)展得實(shí)惠的基礎(chǔ)上成就自己的。正是在服務(wù)民眾的過程中形成的這種工作方式，造就了諸如“紡織能手”陳玉山（環(huán)縣）、“鐵人縣長(zhǎng)”劉永培（淳耀）、“文化學(xué)習(xí)模范”李積成（新寧）等一個(gè)個(gè)模范縣長(zhǎng)。正如艾青所說：“在八年戰(zhàn)爭(zhēng)的時(shí)間里，我們已成長(zhǎng)了無數(shù)新的人物，他們的出身，在舊社會(huì)里顯得很卑微，但由于他們受苦最深，對(duì)抗戰(zhàn)最堅(jiān)決，為人民服務(wù)的思想也最徹底，進(jìn)步最快，都成了有力干部?！卑啵骸断s之歌》，內(nèi)蒙古人民出版社，1998年，第61頁(yè)。質(zhì)而言之，正是這個(gè)時(shí)代造就了這樣的縣長(zhǎng)，也正是這樣的縣長(zhǎng)造就了這樣的時(shí)代。

四、邊區(qū)縣長(zhǎng)的施政成效與歷史局限

陜甘寧邊區(qū)縣長(zhǎng)，作為開展具體工作的地方干部，可謂是真正的親民治事之“官”。長(zhǎng)期的革命斗爭(zhēng)與艱苦生活，造就了他們吃苦耐勞的工作方式，塑造了他們?yōu)槿嗣穹?wù)的工作理念，并在陜甘寧邊區(qū)的基層舞臺(tái)上，凸顯著他們艱苦奮斗的生活軌跡和與民眾同甘共苦的生活作風(fēng)。

戰(zhàn)時(shí)陜甘寧邊區(qū)縣長(zhǎng)，是抗敵斗爭(zhēng)中的一支重要力量，他們?cè)诳箶秤攴矫嬗兄凰椎谋憩F(xiàn)。地處黃河之濱的吳堡縣，是陜甘寧邊區(qū)的重要門戶。為了保衛(wèi)河防守護(hù)陜甘寧邊區(qū)，吳堡縣長(zhǎng)王恩惠親自參與到保衛(wèi)河防的這一斗爭(zhēng)中。據(jù)綏德專署向邊區(qū)政府的報(bào)告，當(dāng)吳堡縣河防工事被日軍毀壞后，王縣長(zhǎng)“動(dòng)員民夫搶修工事，不顧敵人炮火威脅，并親身背石填土，迅速將工事修復(fù)，擊退敵人”?！蛾兏蕦庍厖^(qū)政府文件選編》第6輯，檔案出版社，1988年，第74～75頁(yè)。正是這次廣泛動(dòng)員，構(gòu)筑了一堵銅墻鐵壁的吳堡河防，最終守住了陜甘寧邊區(qū)的東大門，保衛(wèi)了中共中央與陜甘寧邊區(qū)的安全。

集中力量開展經(jīng)濟(jì)建設(shè)，是邊區(qū)縣長(zhǎng)“頭等重要的任務(wù)”。延安地區(qū)民政局編：《陜甘寧邊區(qū)民眾工作資料選編》，陜西人民出版社，1992年，第73頁(yè)。合水縣長(zhǎng)高朗亭一方面“將經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作放為經(jīng)常工作之中心，動(dòng)員全體人民及干部熱情積極地參加這一工作”，《合水縣十七個(gè)月的工作報(bào)告》，慶陽檔案館藏檔案，地檔209卷。另一方面大力發(fā)展地方工業(yè)建設(shè)，出臺(tái)相關(guān)措施扶持和保護(hù)地方工業(yè)。清澗縣縣長(zhǎng)黃靜波被選為模范縣長(zhǎng)，就是由于他不僅在開荒和組織“二流子”生產(chǎn)中成績(jī)卓著，而且在推動(dòng)清澗縣的紡織、植樹、牧畜、合作社等方面都有相當(dāng)?shù)陌l(fā)展。馬驥主編：《陜甘寧邊區(qū)三邊分區(qū)史料選編》上，定邊縣文史資料研究委員會(huì)編，2007年，第202～203頁(yè)。華池縣長(zhǎng)李培福，雖是一為縣長(zhǎng)，但卻扛著一把镢頭上午勞動(dòng)下午辦公。華池縣每年上繳邊區(qū)的公糧都在增加，對(duì)抗戰(zhàn)的貢獻(xiàn)也在逐年增加。除此之外，舉凡創(chuàng)辦工商業(yè)，發(fā)展文化教育事業(yè)，掃除全縣文盲，搞衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)和生產(chǎn)建設(shè)等各項(xiàng)任務(wù)，都不打折扣地執(zhí)行。基于此，李培福被稱作是“對(duì)革命事業(yè)忠誠(chéng)、埋頭苦干的精神、切實(shí)樸素的作風(fēng)、積極性高，責(zé)任心強(qiáng)”的縣長(zhǎng)?！度A池干部積極肯干，每次工作最先完成》，《解放日?qǐng)?bào)》1943年8月5日。

戰(zhàn)時(shí)縣長(zhǎng)要“打開腦筋，多想問題”，濱海區(qū)黨委、軍區(qū)政治部編：《論領(lǐng)導(dǎo)方法》，山東新華書店，1949年，第48頁(yè)。積極創(chuàng)造實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，為邊區(qū)發(fā)展提供鮮活的經(jīng)驗(yàn)素材。放眼當(dāng)時(shí)的《解放日?qǐng)?bào)》，有關(guān)縣長(zhǎng)推廣工作經(jīng)驗(yàn)的文章俯拾即是。如清澗縣長(zhǎng)黃靜波所撰《領(lǐng)導(dǎo)清澗區(qū)鄉(xiāng)政府工作的幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)》、定邊縣長(zhǎng)吳志淵所撰《定邊修水漫地的經(jīng)驗(yàn)》、延安縣長(zhǎng)劉秉溫所撰《三年來我們?cè)鯓咏ㄔO(shè)延安縣》、延川縣長(zhǎng)辛蘭亭所撰《論延川縣的變化生產(chǎn)》等文章，都是他們?cè)趯?shí)際工作中的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。這些經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，不僅為其他縣份提供了鮮活的素材，更是中共制定方針政策的重要依據(jù)。尤其值得一提的是延安縣長(zhǎng)劉秉溫推動(dòng)創(chuàng)辦的延安南區(qū)合作社，因其卓有成效的業(yè)績(jī)和社會(huì)效益，成為抗日根據(jù)地爭(zhēng)相學(xué)習(xí)的典型。《解放日?qǐng)?bào)》還專門發(fā)表社論，要求各根據(jù)地向南區(qū)合作社學(xué)習(xí)。社論指出：“只要每個(gè)縣抓住一個(gè)基礎(chǔ)好的合作社為對(duì)象，切實(shí)徹底總結(jié)過去的工作，發(fā)揚(yáng)成績(jī)，糾正缺點(diǎn)，向南區(qū)合作社學(xué)習(xí)，并依據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況，造就各個(gè)縣的南區(qū)合作社，以影響其他。只要黨政重視合作社工作的改進(jìn)，認(rèn)真的加以領(lǐng)導(dǎo)和幫助，不久的將來，一定會(huì)有更多的南區(qū)合作社?！薄断蚰蠀^(qū)合作社學(xué)習(xí)》，《解放日?qǐng)?bào)》1943年2月20日。

邊區(qū)縣長(zhǎng)作為重要的地方干部，他們的工作方式和工作作風(fēng)也是推動(dòng)基層社會(huì)變革的重要因素。縣長(zhǎng)不僅親自參加勞動(dòng)，而且還主動(dòng)拾糞挑糞。民眾見此情形不無感慨地說，“自古以來沒見過縣長(zhǎng)擔(dān)糞”，如今縣長(zhǎng)都在擔(dān)糞，我們更應(yīng)當(dāng)加緊生產(chǎn)建設(shè)邊區(qū)；靖邊縣召開勞動(dòng)英雄大會(huì)，不少人被選為勞動(dòng)英雄并接受靖邊縣長(zhǎng)的頒獎(jiǎng)，一位農(nóng)民說：“受苦人，縣長(zhǎng)親自頒獎(jiǎng)，場(chǎng)面又這么大，從古以來，也沒有這回事！現(xiàn)在勞動(dòng)英雄實(shí)在頂秀才了！”蘇奮：《一句話打動(dòng)農(nóng)民的心》，《解放日?qǐng)?bào)》1943年5月25日。邊區(qū)縣長(zhǎng)的工作作風(fēng)和實(shí)際印象，不僅成為民眾競(jìng)相選舉他們擔(dān)任縣長(zhǎng)的理由，也是群眾日常生活中效仿的榜樣。華池縣一位農(nóng)民教育自己的兒子說：“你知道咱家是怎樣從革命中翻身起來的嗎？鄉(xiāng)上的人，李縣長(zhǎng)，他們誰個(gè)不清楚咱家的過去。拴娃，你也應(yīng)該記得呀……好好地念書吧，長(zhǎng)大了要學(xué)李縣長(zhǎng)他們那樣”。楊正發(fā)主編：《華池紅色通訊》，甘肅人民出版社，2007年，第87頁(yè)。

邊區(qū)縣長(zhǎng)的施政成效可圈可點(diǎn)，從另一層面來講，也是時(shí)代賦予他們的使命和職責(zé)。正所謂“偉大的大時(shí)代，偉大的戰(zhàn)爭(zhēng)，正在給偉大的民族以偉大的改造，這在民族戰(zhàn)爭(zhēng)中涌現(xiàn)出的千百萬優(yōu)秀的干部身上反映出來”。小瀟：《大時(shí)代的干部問題》，上海雜志公司，1938年，第10頁(yè)。正是抗戰(zhàn)這樣的大時(shí)代，造就了邊區(qū)縣長(zhǎng)這種獨(dú)特的工作方式與作風(fēng)；當(dāng)然，也可以說，正是這樣的縣長(zhǎng)造就了這樣的大時(shí)代。然而，時(shí)代的潮流盡管浩浩蕩蕩，曾經(jīng)的傳統(tǒng)卻藕斷絲連。在陜甘寧邊區(qū)縣長(zhǎng)身上，也能或多或少的尋覓到傳統(tǒng)的蹤跡。endprint

領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和干部的主要任務(wù)是掌握貫徹政策之執(zhí)行，積累和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，但有些縣長(zhǎng)即便是對(duì)財(cái)政稅收這一重要問題，竟也認(rèn)為“稅局只收一半稅就可以了，不要太認(rèn)真”。《陜甘寧革命根據(jù)地工商稅收史料選編》第7冊(cè)，陜西人民出版社，1987年，第179頁(yè)。這種“缺乏政策觀點(diǎn)，工作疲蹋，責(zé)任心不夠”的認(rèn)識(shí)，一如林伯渠所說，“也幾乎是普遍存在的問題”。B11林伯渠：《林伯渠文集》，華藝出版社，1996年，第567、566頁(yè)。甘泉縣長(zhǎng)惠居良因?qū)扯窢?zhēng)消極，附和群眾落后意見，認(rèn)為“游擊隊(duì)不要打敵人，免得惹禍”，“破路不頂事，今天破了明天又修起”等，未按照上級(jí)指示布置反清剿斗爭(zhēng)，致使公家物資、游擊隊(duì)遭受嚴(yán)重?fù)p失，干部家屬未及轉(zhuǎn)移，結(jié)果干部投敵與被俘甚多?！蛾兏蕦庍厖^(qū)政府文件選編》第11輯，檔案出版社，1991年，第226～227頁(yè)。

如果說在中共的話語體系中，不接近民眾、不了解情形，做事敷衍、緩慢行事等等做法都叫作官僚主義，那么從上述一些縣長(zhǎng)中體現(xiàn)出來的傾向，顯然也具有官僚主義的標(biāo)簽。事實(shí)上還不僅如此，與官僚主義伴隨而行的享樂主義與貪腐之風(fēng)，同樣在一些縣長(zhǎng)身上體現(xiàn)著。馬文瑞就曾指出：有一個(gè)縣長(zhǎng)拿公家錢自己做買賣，而且做的是特貨買賣?！恶R文瑞文選》第1卷，陜西人民出版社，1998年，第47頁(yè)。鹽池縣長(zhǎng)曹建勛在破獲賭博案后，將罰款大洋79元據(jù)為己有，“一文也沒有登記”。在另一宗賭博案中，又將200元罰款僅登記120元?！斗磳?duì)貪污行為——鹽池曹縣長(zhǎng)撤職》，《新中華報(bào)》1938年2月10日。甘泉縣長(zhǎng)路思溫，其妻在甘泉生產(chǎn)社只工作三個(gè)月，從未經(jīng)組織同意脫離生產(chǎn)，但路縣長(zhǎng)卻給她妻小每月預(yù)算保育費(fèi)。而按保育條例，婦女未經(jīng)組織同意脫離生產(chǎn)工作，不批發(fā)保育費(fèi)，而路縣長(zhǎng)卻把選舉費(fèi)支用去220元?！蛾兏蕦庍厖^(qū)政府文件選編》第5輯，檔案出版社，1988年，第39～40頁(yè)。

審視中共革命根據(jù)地的縣長(zhǎng)群體，他們盡管同基層民眾保持著密切聯(lián)系，但是與下級(jí)的溝通卻依然凸顯著“長(zhǎng)官意志”。曾任綏德縣推事的劉漢鼎回憶，一位縣長(zhǎng)自己把案件的性質(zhì)定錯(cuò)了，還不聽推事的正確意見，固執(zhí)己見，訓(xùn)斥司法人員鬧獨(dú)立性。楊永華、方克勤：《陜甘寧邊區(qū)法制史稿（訴訟獄政篇）》，法律出版社，1987年，第19頁(yè)。有的縣長(zhǎng)在向下級(jí)布置任務(wù)時(shí)，常?？磮?bào)紙，“就不給下級(jí)發(fā)指示了，只簡(jiǎn)單的通知他們，研究那一篇文章”。丁玲：《我們需要雜文》，《解放日?qǐng)?bào)》1945年5月17日。干部開展整風(fēng)時(shí)，有縣長(zhǎng)更是武斷定論：“統(tǒng)戰(zhàn)部的干部全體是特務(wù)！”《中共中央西北局文件匯集（1944年）》，中央檔案館、陜西省檔案館編印，1994年，第416頁(yè)。這種“長(zhǎng)官意志”的后果是造成上下之間關(guān)系緊張，“由于上下關(guān)系存在著不密切、隔閡、甚至脫節(jié)的現(xiàn)象，地方政權(quán)中各行其是的無紀(jì)律狀態(tài)和經(jīng)驗(yàn)主義就必然存在著?！盉11由于上下級(jí)關(guān)系的隔膜，一些縣級(jí)干部疏于了解基層社會(huì)的一般情形，甚至群眾已與土匪連在一起聚眾謀變也毫不知情，以致釀成環(huán)縣事變。邊區(qū)政府在調(diào)查之后指出，環(huán)縣事變之因盡管復(fù)雜，但是縣長(zhǎng)楊玉亭“和縣府干部關(guān)系不好。因此，工作成為形式的?！薄蛾兏蕦庍厖^(qū)政府文件選編》第2輯，檔案出版社，1987年，第336頁(yè)。

縣長(zhǎng)原本是民選產(chǎn)生的，但是中共革命根據(jù)地的民主，多半只是動(dòng)員民眾的一種手段，民眾在運(yùn)用民主的過程中，他們經(jīng)常關(guān)注的是合理性的目的與正當(dāng)性的道義，反而經(jīng)常忽視規(guī)則性的民主的和嚴(yán)密性的程序。在這種情形之下，盡管縣長(zhǎng)的執(zhí)政理念是民主的，但行為卻經(jīng)常是反民主的。正如林伯渠所說，邊區(qū)民主“質(zhì)量雖然高，民主的制度卻未正規(guī)化”。由于“正規(guī)的民主制未健全，民主實(shí)質(zhì)也沒有正規(guī)的附麗，形式與內(nèi)容發(fā)生矛盾。因而個(gè)別不民主的現(xiàn)象——如強(qiáng)迫命今、少數(shù)人包辦、形式主義、官僚主義也就相繼發(fā)生。”《陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》第3輯，檔案出版社，1987年，第176頁(yè)。當(dāng)年能有這樣的認(rèn)識(shí)誠(chéng)屬可貴，同時(shí)也更值得今人重新咀嚼反思。

作者單位：天津商業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院

責(zé)任編輯：黃曉軍endprint