李樹生　王兆立

臨沂市政府購買服務(wù)面臨的問題及對策

李樹生王兆立

近年來，臨沂市把政府購買服務(wù)作為促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、創(chuàng)新財政支出方式、推動事業(yè)單位改革、培育社會組織發(fā)展的重要抓手，緊緊圍繞財政中心工作，加強制度建設(shè)，創(chuàng)新推進(jìn)措施，培育承接主體市場、協(xié)同推進(jìn)市縣工作，改革取得階段性成果。但在推進(jìn)過程中，也面臨著一些困境，制約著政府購買服務(wù)改革步伐。

一、面臨的困境

（一）政策規(guī)定方面操作困難，明顯存在不足。一是購買方式方法不靈活。目前中央政策規(guī)定，凡列入集中采購目錄或采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的政府購買服務(wù)項目，要全部在政府采購制度框架下編制政府采購預(yù)算，全部通過政府采購方式確定承接主體，全部按照政府采購程序開展政府購買服務(wù)活動。而政府購買服務(wù)很多是各級政府的公共政策項目和改革目標(biāo)項目，通過政府采購方式實施很難取得理想效果。二是改革政策不銜接、協(xié)調(diào)難。目前事業(yè)單位改革、行業(yè)協(xié)會商會脫鉤改革與政府購買服務(wù)改革政策還存在政策銜接、部門協(xié)調(diào)方面的困難，難以有效避免購買服務(wù)與養(yǎng)人辦事“兩頭占”的問題。三是承接主體市場發(fā)育不足。社會組織作為政府購買服務(wù)承接主體的重要方面，承接能力嚴(yán)重不足，難以形成競爭性市場環(huán)境并有效承接政府購買服務(wù)。政府購買服務(wù)支持培育社會組織發(fā)展的力度也不夠，在承接服務(wù)上，僅停留在“平等優(yōu)先”的原則上，沒有其他切實具體和有針對性的支持培育辦法和措施。四是約束機制缺失。政府部門購買服務(wù)，尚無明確可行的量化目標(biāo)要求，對主管部門和事業(yè)單位來說，政府購買服務(wù)只是自愿性選項，而非強制性規(guī)定。五是財務(wù)處理不明確。社會力量承接政府購買服務(wù)項目后，賬務(wù)處理問題和稅收問題尚無相應(yīng)規(guī)定。

（二）政府部門重視程度不夠。我市政府各部門是政府購買服務(wù)改革的主體，是推動和實施這項改革的中堅力量，沒有部門的主動參與，政府購買服務(wù)規(guī)模很難實現(xiàn)突破。但不少部門對政府購買服務(wù)改革缺乏足夠認(rèn)識，重視程度不夠，有求穩(wěn)怕變、等待觀望的思想，主動改革意識不強。作為財政部門，只能是開會培訓(xùn)，但動員層級較低，不能引起這些政府部門領(lǐng)導(dǎo)的足夠重視，目前也沒有其他更好的辦法和手段。

（三）政府職能轉(zhuǎn)移和公共服務(wù)事項不清晰。目前地方尚未制定政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能指導(dǎo)意見及轉(zhuǎn)移事項目錄，政府部門相應(yīng)社會公共服務(wù)職能仍未委托給社會組織承擔(dān)。政府部門職責(zé)范圍內(nèi)的公共服務(wù)服務(wù)事項，也未區(qū)分政府直接提供的服務(wù)事項、政府提供服務(wù)效益明顯高于市場提供服務(wù)事項和政府購買服務(wù)事項，為推動政府購買服務(wù)、支持事業(yè)單位改革和培育社會組織發(fā)展帶來被動。

（四）偽政府購買行為的出現(xiàn)。相比較PPP模式下的物有所值評價和財政承受能力論證等項目前期嚴(yán)格的流程要求，國辦發(fā)96號及財綜96號文等文件所設(shè)置的政府購買服務(wù)的采購流程要求則更為簡單，并且地方政府有權(quán)因地制宜編制本級政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄開展政府購買服務(wù)。由此，實踐中出現(xiàn)了多地政府為加快項目進(jìn)程、規(guī)避兩個論證，以政府購買服務(wù)之名而行單純采購工程、變相融資之實等偽政府購買服務(wù)行為，其中不乏有通過單一來源采購方式直接確定本地的融資平臺或其他國有公司作為政府購買服務(wù)承接主體的違規(guī)現(xiàn)象。由于偽政府購買服務(wù)項目既未做PPP模式下的物有所值評價和財政承受能力論證，又未嚴(yán)格按照現(xiàn)行政府購買服務(wù)體系要求落實“預(yù)算下達(dá)”、“編制政府采購實施計劃”、“合理測算安排政府購買服務(wù)所需支出”，由此導(dǎo)致該類項目可能會因為沒有明確的資金來源而無法如期納入預(yù)算，從而會加大政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)和財政風(fēng)險。

二、對策

（一）加大宣傳力度，搞好培訓(xùn)調(diào)研。一是廣泛宣傳。利用我市各新聞媒體的電視報紙廣播及網(wǎng)絡(luò)平臺等，大力宣傳政府購買服務(wù)，積極爭得社會各界的理解、認(rèn)同和支持，并形成廣泛共識和強大合力，為推進(jìn)改革營造寬松的輿論環(huán)境和工作氛圍。二是加強政府購買服務(wù)的培訓(xùn)。社會各界對政府購買服務(wù)改革缺乏了解，對推進(jìn)改革的認(rèn)識不夠到位，對相關(guān)政策措施把握不準(zhǔn)，需要全面開展這項業(yè)務(wù)培訓(xùn)指導(dǎo)。三是深入社會各方面調(diào)研。為探索適合我市市情的政府購買服務(wù)機制和模式，建議組織抽調(diào)有關(guān)專家學(xué)者和財稅系統(tǒng)一線工作人員組成調(diào)研組，開展深入細(xì)致的調(diào)查研究，總結(jié)形成可復(fù)制可推廣的良性運作模式。

（二）加強相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)。政府購買服務(wù)改革是政府一項重要的綜合性改革任務(wù)，涉及范圍廣，政策性強，與政府采購有實質(zhì)性區(qū)別。同時，政府購買服務(wù)通過合同約束購買主體和承接主體，是一種契約化管理方式，對法律環(huán)境要求高，建議有關(guān)方面加強相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)。

（三）進(jìn)一步加強頂層制度設(shè)計。一是建立完善的指導(dǎo)目錄和工作流程。二是規(guī)定有關(guān)購買范圍、購買方式、預(yù)算管理、合同管理、績效管理、信息公開和監(jiān)督管理方面的具體辦法。三是研究制定政府購買服務(wù)支持事業(yè)單位改革辦法和政府購買服務(wù)培育社會組織發(fā)展辦法。按照事業(yè)單位分類和社會組織分類，有針對性地明確支持措施、條件、結(jié)點和期限，真正體現(xiàn)出重點支持。四是建立社會組織培育財政扶持機制，建立購買主體約束機制。近日，我市根據(jù)政府購買服務(wù)實際情況，進(jìn)一步調(diào)整政府購買服務(wù)目錄。政府購買服務(wù)內(nèi)容更加突出公共性、公益性，重點考慮、優(yōu)先安排與保障和改善民生密切相關(guān)領(lǐng)域的公共服務(wù)。指導(dǎo)性目錄圍繞公共教育、勞動就業(yè)、人才服務(wù)、社會保險等與民生相關(guān)的項目，推進(jìn)政府購買服務(wù)工作，直接涉及民生的二級目錄約占總數(shù)的50%。有效推動政府從“花錢養(yǎng)人”向“花錢買服務(wù)”轉(zhuǎn)變，優(yōu)化政府和社會資源配置。莒南縣G518日定線莒南繞城段改建工程，項目投資估算總金額為60894.00萬元。為減輕財政支付壓力，該項目后續(xù)建設(shè)擬通過政府購買服務(wù)模式，選擇社會力量作為政府購買服務(wù)承接主體進(jìn)行項目的融資代建。

（四）建立政府購買服務(wù)退出機制。建立政府購買服務(wù)退出機制，績效評價結(jié)果較差的承接主體原則上不得參加下一年度政府購買服務(wù)項目競標(biāo)。對弄虛作假、冒領(lǐng)財政資金的承接主體，依法給予行政處罰，3年內(nèi)不得參與政府購買服務(wù)工作。同時，購買服務(wù)單位應(yīng)調(diào)整編制。為防止出現(xiàn)既通過財政撥款養(yǎng)人辦事，又花錢買服務(wù)的現(xiàn)象。政府購買服務(wù)與事業(yè)單位改革相結(jié)合，推動事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化。對于承接政府購買服務(wù)的事業(yè)單位，應(yīng)按照費隨事轉(zhuǎn)原則，相應(yīng)調(diào)整財政預(yù)算保障方式；而實施政府購買服務(wù)的部門單位，應(yīng)相應(yīng)調(diào)整編制。2016年2月26日，臨沂市政府與山東省財金股份有限公司簽訂解決城鎮(zhèn)普通中小學(xué)大班額項目政府購買服務(wù)協(xié)議，為我省首家簽約。臨沂市高級財經(jīng)學(xué)校采取政府購買服務(wù)的方式，與社會勞務(wù)派遣公司鑒定勞動合同，采取嚴(yán)格的公開招聘程序，錄用了60名代課老師，緩解了教師短缺。

（五）需要盡快分清政府購買服務(wù)與PPP的區(qū)別。如上所述，政府購買服務(wù)無論在內(nèi)容、還是在形式上都比PPP模式更為廣泛，而PPP模式的實質(zhì)就是政府購買服務(wù)。所以，當(dāng)務(wù)之急，需要分清政府購買服務(wù)與PPP的區(qū)別，嚴(yán)格區(qū)分規(guī)范的政府購買服務(wù)和以政府購買服務(wù)名義開展的變相融資行為，在保護(hù)依法合規(guī)政府購買服務(wù)的同時，讓偽政府購買服務(wù)無藏身之處。

（作者單位：山東省臨沂市莒南縣財政局、臨沂市高級財經(jīng)學(xué)校）