李志青

（1.河北省委黨校，河北 石家莊 050000；2.河北省南宮市大屯鄉(xiāng)人民政府，河北 南宮 055750）

論現(xiàn)階段縣鄉(xiāng)政府債務(wù)的形成原因分析

李志青1，2

（1.河北省委黨校，河北 石家莊 050000；2.河北省南宮市大屯鄉(xiāng)人民政府，河北 南宮 055750）

本文以縣鄉(xiāng)政府債務(wù)問(wèn)題作為研究對(duì)象，結(jié)合實(shí)際工作，對(duì)現(xiàn)階段縣鄉(xiāng)政府債務(wù)問(wèn)題的具體成因進(jìn)行分析，并提出多角度、綜合性的解決辦法和措施。

債務(wù)成因；轉(zhuǎn)移支付；監(jiān)管

當(dāng)前我國(guó)地方政府特別是基層地方政府的債務(wù)問(wèn)題非常普遍，隨著政府債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，其蘊(yùn)藏的風(fēng)險(xiǎn)也不斷顯現(xiàn)，如果對(duì)地方政府債務(wù)問(wèn)題不及時(shí)進(jìn)行化解和控制，使其納入良性運(yùn)轉(zhuǎn)軌道，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)改革的逐步深化，相當(dāng)一部分基層地方政府或者事業(yè)單位將面臨正常運(yùn)轉(zhuǎn)困難，這不但會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形成制約，使政府職能轉(zhuǎn)變、公共服務(wù)均等化等目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，而且還會(huì)產(chǎn)生逐級(jí)向上轉(zhuǎn)移的隱性風(fēng)險(xiǎn)。地方政府負(fù)債形成的原因是多方面的，針對(duì)不同層級(jí)、不同時(shí)期、不同性質(zhì)債務(wù)的不同成因。對(duì)此，作者從實(shí)際工作的角度，對(duì)地方政府債務(wù)問(wèn)題、成因進(jìn)行分析，研究提出多角度、綜合性的解決辦法和措施。

一、現(xiàn)階段縣鄉(xiāng)政府債務(wù)問(wèn)題現(xiàn)狀

當(dāng)前，地方政府債務(wù)在總量、結(jié)構(gòu)、統(tǒng)計(jì)、償還、監(jiān)管等方面存在諸多問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是從總量上看，普遍負(fù)債，包袱沉重。某些地區(qū)地方則政已經(jīng)超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，所背負(fù)的債務(wù)負(fù)擔(dān)己經(jīng)到了債務(wù)危機(jī)的邊緣。二是從結(jié)構(gòu)上看，構(gòu)成復(fù)雜，透明度差。由于地方政府債務(wù)構(gòu)成復(fù)雜、性質(zhì)多樣，再加上缺乏必要的信息披露報(bào)告機(jī)制，因此透明度不高。三是從監(jiān)管上看：管理風(fēng)險(xiǎn)加大。盡管近年來(lái)中央及各級(jí)地方政府做了大量工作，也試圖控制和縮減地方政府債務(wù)，但由于缺乏統(tǒng)一的地方債務(wù)管理機(jī)構(gòu)和規(guī)范的管理辦法，導(dǎo)致產(chǎn)生新債務(wù)的根源無(wú)法消除，債務(wù)難以鎖定。

二、 縣鄉(xiāng)政府債務(wù)形成的主要原因

（一）縣鄉(xiāng)政府自身層面的直接原因。

首先是縣鄉(xiāng)政府自身層面的原因。

1.政府職能“越位”形成歷史欠賬。

這里所說(shuō)的政府職能“越位”，主要是指地方政府違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律直接干預(yù)市場(chǎng)的行為，主要包括盲目興辦企業(yè)、違規(guī)經(jīng)營(yíng)地方金融機(jī)構(gòu)、行政性調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等。

2.地方政府的投資沖動(dòng)缺乏有效規(guī)范。

地方政府的投資沖動(dòng)，一方而表現(xiàn)在盲目進(jìn)行公共投資形成債務(wù)。主要是各級(jí)地方政府為了加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施改造、城市建設(shè)等原因，在自身財(cái)力有限的情況下，通過(guò)多種形式的舉債融資來(lái)加大投入。

3.政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行成本過(guò)高。

主要表現(xiàn)為地方政府層級(jí)過(guò)多、機(jī)構(gòu)龐大、人員臃腫，行政事業(yè)單位管理費(fèi)用增長(zhǎng)過(guò)快。地方政府層級(jí)過(guò)多，一方面大大降低了分稅制收入劃分的可行性，另一方面造成機(jī)構(gòu)、人員隊(duì)伍龐大。

4.經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財(cái)源薄弱。

縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、發(fā)展緩慢導(dǎo)致財(cái)政收人規(guī)模小是縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大的基礎(chǔ)原因。特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革后，隨著“三提五統(tǒng)”、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、農(nóng)業(yè)稅的全部取消，很多縣鄉(xiāng)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)失去主要的收入來(lái)源，而又沒(méi)有及時(shí)建立起新的替代財(cái)源體系，僅靠上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)收入缺口。

（二）制度層面的間接原因。

1.現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度不完善。

自1994年實(shí)行分稅制以來(lái)，為了平衡中央和地方政府的財(cái)力，轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)非常明確，即將財(cái)政的溢出效益轉(zhuǎn)化為公共服務(wù)的均等化。但由于中央政府與地方政府之間事權(quán)、財(cái)權(quán)不清晰，現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度法律權(quán)威性不夠等原因，致使我國(guó)現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付資金分配不科學(xué)，中央財(cái)政調(diào)控權(quán)沒(méi)有充分發(fā)揮均等化功能。

2.債務(wù)監(jiān)管機(jī)制滯后。

由于缺乏明確的管理機(jī)構(gòu)、規(guī)范的管理辦法、統(tǒng)一的計(jì)算口徑，一方面己經(jīng)管起來(lái)的部分債務(wù)管理不到位、不科學(xué)，另一方面很大一部分應(yīng)該管的債務(wù)還沒(méi)有管起來(lái)，債務(wù)預(yù)警機(jī)制、隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更無(wú)從研究。多數(shù)地方政府債務(wù)的舉債主體并非一家，而是多元的，不僅以政府名義借債，而且所屬部門(mén)、事業(yè)單位也各自借債，甚至通過(guò)所屬金融機(jī)構(gòu)去借，甚至有部分企業(yè)要求政府擔(dān)保借款，而多數(shù)地方政府本身沒(méi)有明確的債務(wù)管理機(jī)構(gòu)或者有效的管理辦法，導(dǎo)致債務(wù)家底不清、規(guī)模失控。

三、 解決縣鄉(xiāng)政府債務(wù)問(wèn)題的對(duì)策

（一）規(guī)范政府債務(wù)管理。

一方面，應(yīng)按照政府債務(wù)的四種基本類(lèi)型，規(guī)范完善地方政府債務(wù)的統(tǒng)計(jì)口徑。政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)日徑不應(yīng)單純以是否由財(cái)政直接償還為標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)按照政府職能和債務(wù)性質(zhì)科學(xué)界定地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)范圍，逐步加強(qiáng)對(duì)各種政府性債務(wù)的規(guī)范管理，特別是應(yīng)盡快將政府所屬部門(mén)以及教育、衛(wèi)生等公益性事業(yè)單位的債務(wù)納入控制管理范圍。同時(shí)，在匯總地方政府債務(wù)時(shí)，應(yīng)避免不同層級(jí)政府間轉(zhuǎn)貸資金等債務(wù)的重復(fù)統(tǒng)計(jì)。另一方面，在地方政府債務(wù)管理法律法規(guī)制定條件尚不成熟的情況下，應(yīng)由省級(jí)以上政府制定專(zhuān)門(mén)的具有指導(dǎo)性的政府債務(wù)管理辦法，加強(qiáng)對(duì)各級(jí)地方政府債務(wù)的規(guī)范化管理，明確債務(wù)管理機(jī)構(gòu)和債務(wù)責(zé)任主體，嚴(yán)格控制舉債行為和新增政府債務(wù)。

（二）完善相關(guān)配套制度，促進(jìn)地方政府債務(wù)良性運(yùn)行。

化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在現(xiàn)階段己不單是債務(wù)管理本身的問(wèn)題，要消化歷史累積債務(wù)、建立政府債務(wù)良性運(yùn)行機(jī)制，離不開(kāi)相關(guān)重大制度的完善和配套改革。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，應(yīng)通過(guò)合理劃分事權(quán)、完善財(cái)政體制、擴(kuò)大基層財(cái)權(quán)、深化支出改革、規(guī)范政績(jī)考核等措施，從治本層次消除地方政府債務(wù)不斷增加的體制、機(jī)制根源，建立地方政府債務(wù)良性運(yùn)行的長(zhǎng)效機(jī)制。一是合理劃分公共服務(wù)事權(quán)，明晰地方財(cái)政支出范圍，根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍和層次，明確劃分中央政府與地方政府的事權(quán)支出責(zé)任。二是改革完善現(xiàn)行的分稅制財(cái)政體制，減少財(cái)政管理層級(jí)。在現(xiàn)行的行政管理體制與法律法規(guī)框架內(nèi)，通過(guò)“省直管縣”理順省市縣之間的財(cái)政關(guān)系，通過(guò)“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣管”規(guī)范縣鄉(xiāng)之間的財(cái)政關(guān)系，可以從宏觀上解決地方政府預(yù)算級(jí)次過(guò)多等問(wèn)題，相對(duì)減少財(cái)政管理層級(jí)，有利于更好地完善省以下分稅制財(cái)政體制。

［1］呼顯崗：《地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)、成因和對(duì)策》［J］，《財(cái)政研究》，2013年第8期.

［2］魏加寧：《中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與金融危機(jī)》［J］，《商務(wù)周刊》，2015年第5期.

F812

A

1671-864X（2016）07-0036-01

李志青，就讀院校，河北省委黨校，在職單位：河北省南宮市大屯鄉(xiāng)人民政府。