羅小龍 何瑞雯 劉豫萍 陳眉舞

新型城鎮(zhèn)化背景下鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的江蘇新實踐*
——以揚州市市區(qū)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃為例

羅小龍 何瑞雯 劉豫萍 陳眉舞

隨著新型城鎮(zhèn)化的提出，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展不斷深入，鄉(xiāng)村地區(qū)正發(fā)生著劇烈的轉(zhuǎn)型與重構(gòu)。鄉(xiāng)村有其獨特性，在社會發(fā)展中有不可或缺的作用，鄉(xiāng)村的發(fā)展正受到廣泛關(guān)注與重視，新時期下鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的編制工作也經(jīng)歷著新的實踐和探索。在回顧江蘇省歷輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的基礎(chǔ)上，以《揚州市市區(qū)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃》的編制為例，對新型城鎮(zhèn)化背景下江蘇省鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的編制新實踐進行思考，以期為同類型規(guī)劃的編制提供借鑒。

鎮(zhèn)村布局規(guī)劃；新型城鎮(zhèn)化；揚州市區(qū)

1 引言

改革開放以來，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活和土地利用等方面，中國鄉(xiāng)村都經(jīng)歷了一個劇烈變動的轉(zhuǎn)型過程[1]。2000年代中后期，在“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”政策的引領(lǐng)下，農(nóng)村地區(qū)開始了新一輪的鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型，并呈現(xiàn)出農(nóng)民就業(yè)非農(nóng)化程度高、外出務(wù)工時間長期化的趨勢，城鄉(xiāng)之間的人口流動日益頻繁。與此同時，農(nóng)村人口老齡化[2]和空心村[3]現(xiàn)象日漸凸顯，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會正逐步消逝[4]，引發(fā)了學(xué)界對鄉(xiāng)村問題的持續(xù)關(guān)注。

2011年，我國城鎮(zhèn)化率首次超過50%，標(biāo)志著我國出現(xiàn)了“從關(guān)心城市到關(guān)心鄉(xiāng)村問題”的宏觀政策拐點[5]。隨著中共十八大“新型城鎮(zhèn)化”的提出，我國鎮(zhèn)村發(fā)展進入了新階段。新型城鎮(zhèn)化著重強調(diào)“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體”，開始從“城鎮(zhèn)的單視角轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)發(fā)展的雙視角”[6]。在這一過程中，城鎮(zhèn)化工作的重點將更關(guān)注鎮(zhèn)村發(fā)展，促使農(nóng)民在生產(chǎn)生活中“農(nóng)民市民化、致富有出路、鄉(xiāng)愁有所寄、權(quán)益有保障”[6]。由此，新型城鎮(zhèn)化背景下的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃面臨著更多的挑戰(zhàn)和更高的時代要求。

在上述背景下，江蘇省于2014年開始推進新一輪的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制工作。本文基于《揚州市市區(qū)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃》的編制實踐，對新時期下江蘇省鎮(zhèn)村規(guī)劃編制的新探索進行總結(jié)，旨在為同類型規(guī)劃的編制提供借鑒。

2 江蘇省歷輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃檢討

從上世紀(jì)九十年代后期“離土不離鄉(xiāng)”的蘇南模式[7]，到2000年代中期的“新農(nóng)村建設(shè)”浪潮[8]，再到近年來的“美好城鄉(xiāng)建設(shè)”工程[9]，江蘇省關(guān)于鎮(zhèn)村規(guī)劃建設(shè)的研究和實踐一直走在全國前列。隨著城鄉(xiāng)關(guān)系的不斷發(fā)展，江蘇省已開展了多輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的編制，其經(jīng)驗和教訓(xùn)值得借鑒與反思。

（1）第一輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃（1995-1996年）

上世紀(jì)九十年代，在《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》和《江蘇省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》等政策文件的指導(dǎo)下，江蘇省開始展開關(guān)于鎮(zhèn)村規(guī)劃的實踐探索。1995年以來，江蘇省展開“兩區(qū)”劃定工作（基本農(nóng)田保護區(qū)和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃區(qū)），制定了中心村建設(shè)規(guī)劃，并根據(jù)當(dāng)時的經(jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)民建房需求，因地制宜進行實施[10]。此輪規(guī)劃促進了農(nóng)民集中居住建設(shè)，對發(fā)展鎮(zhèn)村經(jīng)濟、改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件有明顯成效。然而，這輪規(guī)劃僅在經(jīng)濟發(fā)展較好的村莊才有條件組織實施，覆蓋面并不廣[11]。此外，規(guī)劃中“中心村——基層村”的兩級結(jié)構(gòu)相對單一，對村莊特色保護的重視不足。

（2）第二輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃（2004-2006年）

2000年后，隨著“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的提出和新農(nóng)村建設(shè)工作的開展，江蘇省全面啟動鎮(zhèn)村建設(shè)工程，并出臺了《江蘇省村莊建設(shè)規(guī)劃導(dǎo)則（試行）》指導(dǎo)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制[12]。此輪規(guī)劃致力于引導(dǎo)農(nóng)民集中居住和土地集約利用，推進鎮(zhèn)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境整治工作[13]。然而，由于當(dāng)時省內(nèi)鎮(zhèn)村情況復(fù)雜，加之規(guī)劃師對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌內(nèi)涵的理解尚有差異，導(dǎo)致出現(xiàn)了規(guī)劃編制任務(wù)指向、鎮(zhèn)域規(guī)劃形式主義嚴(yán)重、鎮(zhèn)村規(guī)劃特色缺乏、政策保障乏力等問題，規(guī)劃可操作性不強[11][14]。因此，該輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃實施效果并不理想。

（3）第三輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃（2014-2016年）

2014年，為了進一步優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)，提高鎮(zhèn)村建設(shè)水平，江蘇省出臺了一系列政策文件①，指導(dǎo)新一輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃工作的展開。這一輪規(guī)劃更注重“發(fā)展”的村莊，充分尊重農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展意愿，同時更重視因地制宜，分類指導(dǎo)，強調(diào)規(guī)劃的科學(xué)性、合理性和可操作性，避免再出現(xiàn)以往鎮(zhèn)村建設(shè)中不符合農(nóng)民意愿的大拆大建。本文將以《揚州市市區(qū)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃》為實證案例，總結(jié)江蘇省新一輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的編制方法和實踐經(jīng)驗，作為發(fā)達地區(qū)的江蘇經(jīng)驗將對全國其他地區(qū)的鎮(zhèn)村建設(shè)具有重要借鑒意義。

3 規(guī)劃區(qū)概況

3.1 揚州市區(qū)鎮(zhèn)村現(xiàn)狀分析

揚州市位于江蘇省中部、長江北沿岸。作為長三角核心區(qū)北翼中心城市，揚州市區(qū)位條件優(yōu)越，經(jīng)濟基礎(chǔ)扎實，鎮(zhèn)村發(fā)展態(tài)勢良好?！稉P州市市區(qū)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃》的規(guī)劃范圍為《揚州市城市總體規(guī)劃（2011-2020）》確定的規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)、中心城區(qū)外圍地區(qū)的21個鎮(zhèn)（街道）（圖1），共涉及到326個行政村，5492個自然村莊。規(guī)劃區(qū)內(nèi)村莊數(shù)量龐大，布局離散而不均質(zhì)。此外，規(guī)劃區(qū)內(nèi)地理環(huán)境多樣，不同地形地貌下形成的村莊空間呈現(xiàn)出不同特征，區(qū)域差異明顯。

圖1 揚州市規(guī)劃區(qū)范圍

3.2 揚州市上輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃檢討

2005年，在江蘇省《關(guān)于做好全省鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制工作的通知》文件的指導(dǎo)下，揚州市邗江區(qū)和江都區(qū)（原江都市）分別編制完成了首輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃。此輪規(guī)劃旨在引導(dǎo)“四個集中”，提出將揚州郊區(qū)范圍內(nèi)7573個自然村莊按照不同類型調(diào)整至951個規(guī)劃居民點，村莊撤并比例高達87.4%。

該規(guī)劃自實施以來，對揚州市區(qū)鎮(zhèn)村體系產(chǎn)生了較大影響。一方面，村莊數(shù)量大幅減少，建設(shè)用地得到節(jié)約，農(nóng)民集中居住工作初見成效，相關(guān)配套政策也不斷完善。而另一方面，該規(guī)劃在實施中也暴露了諸多問題。首先，規(guī)劃提出的村莊撤并力度過大，操作相對困難；其次，缺乏對鄉(xiāng)土特色的重視，部分歷史建筑、街道隨著村莊撤并逐漸消失；第三，由于政策制度尚不健全，未能充分考慮區(qū)域差異，給部分確有建房需求的農(nóng)民帶來生活上的困難。該規(guī)劃的經(jīng)驗與教訓(xùn)為新一輪規(guī)劃的編制提供了諸多啟示。

2014年，揚州開展了新時期背景下的最新一輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制。通過對上輪規(guī)劃的總結(jié)和反思，新版規(guī)劃針對新時期鎮(zhèn)村發(fā)展的要求，在規(guī)劃思路、方法、內(nèi)容和技術(shù)上做出了許多新的探索和轉(zhuǎn)變，旨在編制一個更加科學(xué)合理、符合農(nóng)民發(fā)展意愿、可操作性強的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃，進一步引導(dǎo)揚州城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

圖2 規(guī)劃編制流程

4 新時期鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制的探索

隨著江蘇省新一輪的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃工作的展開，《揚州市市區(qū)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃》在相關(guān)政策指導(dǎo)下，從探索自下而上規(guī)劃模式、厘清半城市化地區(qū)村莊發(fā)展規(guī)律和確立村莊分類體系3個方面對鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的編制進行了實踐和創(chuàng)新。

4.1 探索自下而上的規(guī)劃模式

就江蘇省而言，無論是20世紀(jì)末“中心村”的大規(guī)模建設(shè)，還是21世紀(jì)初的“新農(nóng)村”規(guī)劃，以往的鎮(zhèn)村規(guī)劃均由中央政府推動，采取“自上而下”的編制路線。然而，由于“自上而下”的鎮(zhèn)村規(guī)劃模式不能全面反映基層政府和農(nóng)民對村莊的建設(shè)意愿，落實難度較大；同時因為征地拆遷等原因，較易引發(fā)各類糾紛、沖突和群體事件[15]。通過對“自上而下”規(guī)劃模式不足的反思，江蘇省本輪規(guī)劃采取“村級醞釀，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌，市縣批準(zhǔn)，省廳備案”的編制流程[16]，在規(guī)劃過程中強調(diào)由村級組織自下而上進行“民主規(guī)劃”，旨在編制一個符合村莊自主發(fā)展意愿的新規(guī)劃。

總體來說，規(guī)劃編制工作經(jīng)歷了“自上而下指引——自下而上醞釀——各層級互動”的過程（圖2）。在規(guī)劃編制的前期階段，依據(jù)現(xiàn)場調(diào)研、問卷調(diào)查和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)訪談的情況，針對不同類型的村莊提出差別化的發(fā)展意見和指引，形成了《揚州市市區(qū)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃綱要》，以此作為規(guī)劃編制的技術(shù)綱領(lǐng)指導(dǎo)規(guī)劃工作展開。首先，由各行政村結(jié)合自身村莊發(fā)展實際，向鎮(zhèn)政府上報重點村、特色村和一般村的規(guī)劃布點意愿。隨后，鎮(zhèn)政府對各村上報的規(guī)劃意愿進行統(tǒng)籌安排，完善本鎮(zhèn)村莊布點規(guī)劃，并將結(jié)果進一步上報揚州市政府。此后，規(guī)劃局對各鎮(zhèn)上報結(jié)果進行二次校核和統(tǒng)籌，擬定初步規(guī)劃結(jié)果，與各區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行充分的意見征詢和溝通，逐步完善規(guī)劃布點安排，確定最終的規(guī)劃結(jié)果，并上報給省廳備案。

“自下而上”模式的探索，使規(guī)劃編制更符合各村莊、街鎮(zhèn)的自身實際和發(fā)展意愿。與此同時，規(guī)劃師的角色從單一的規(guī)劃“制定者”轉(zhuǎn)換為“指導(dǎo)者”和“把關(guān)者”，促使了規(guī)劃從“精英規(guī)劃”向“民主規(guī)劃”的轉(zhuǎn)型。“自下而上”與“自上而下”兩個層面的良性互動，使得規(guī)劃編制在關(guān)注公眾決策的同時更趨科學(xué)合理。通過規(guī)劃的編制可以看到，當(dāng)代規(guī)劃已經(jīng)進入公共政策范式領(lǐng)域，規(guī)劃民主變革是不可逆轉(zhuǎn)的潮流。新時期鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的編制應(yīng)更多著眼于規(guī)劃的“社會性”，通過集合“鄉(xiāng)村社區(qū)”的不同利益方，催生“見賢思齊、崇德向善、奮發(fā)有為、造福桑梓”的強大內(nèi)生力量，有助于引領(lǐng)鄉(xiāng)村規(guī)劃從他組織走向自組織。

4.2 厘清半城市化地區(qū)村莊發(fā)展規(guī)律

本規(guī)劃的覆蓋范圍位于揚州市城市郊區(qū)，城鄉(xiāng)聯(lián)系密切、流動頻繁，具有典型的“半城市化”地區(qū)特征。規(guī)劃從理論研究入手，以田野調(diào)查為依托，通過配額抽樣和便捷抽樣，對揚州市城郊地區(qū)城鎮(zhèn)化趨勢和農(nóng)民遷居意愿進行問卷調(diào)查，旨在探究半城市化地區(qū)城鄉(xiāng)流動的現(xiàn)狀和特征。通過問卷分析可以看到，揚州城郊地區(qū)正發(fā)生著劇烈的鄉(xiāng)村變遷過程，呈現(xiàn)出如下規(guī)律。

4.2.1 鎮(zhèn)村發(fā)展地域差異明顯

本次規(guī)劃區(qū)內(nèi)的21個街鎮(zhèn)的地理條件多樣，社會經(jīng)濟發(fā)展情況迥異，鎮(zhèn)村發(fā)展的地域性差異較為鮮明。為避免再次形成“一刀切”式的政策，規(guī)劃通過校核各鎮(zhèn)村自然條件、社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r及與主城區(qū)關(guān)系特征，將規(guī)劃區(qū)范圍劃分為濱江開發(fā)型、都市近郊型、都市遠(yuǎn)郊型和跨界發(fā)展型等四種類型。在濱江開發(fā)型地區(qū)，工業(yè)園區(qū)發(fā)展態(tài)勢良好，農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化特征明顯。規(guī)劃提出在這一地區(qū)嚴(yán)控農(nóng)民建房，引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中。在都市近郊區(qū)，由于過去政策嚴(yán)禁一切村莊建設(shè)行為，許多危舊房屋也未能進行改造。規(guī)劃指出在這一地區(qū)政策制定要“有堵有疏”，允許有建房需求農(nóng)民在規(guī)劃定的區(qū)域內(nèi)新建房屋；同時進一步擴大鎮(zhèn)區(qū)農(nóng)民集居點建設(shè)。在都市遠(yuǎn)郊區(qū)，經(jīng)濟條件相對落后，因此規(guī)劃要求在政策和資金扶持的同時，鼓勵農(nóng)民向鎮(zhèn)區(qū)集中；同時順應(yīng)建房潮流，在遠(yuǎn)離鎮(zhèn)區(qū)的農(nóng)村地域建設(shè)農(nóng)民集中居住點以保證耕作半徑。而在跨界發(fā)展型地區(qū)，規(guī)劃引導(dǎo)這一地區(qū)鎮(zhèn)村與泰州進行積極的跨界融合，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展。

綜上所述，規(guī)劃綜合考慮規(guī)劃區(qū)地域差異，在明確各政策分區(qū)特征及現(xiàn)狀問題的基礎(chǔ)上，為各分區(qū)制定差異化政策與相應(yīng)措施，引導(dǎo)鎮(zhèn)村因地制宜、健康發(fā)展。

4.2.2 鄉(xiāng)村衰退現(xiàn)象開始出現(xiàn)

伴隨著快速城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村勞動力的大量遷移，規(guī)劃區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)村“空心化”和“老齡化”問題突出，鄉(xiāng)村衰退現(xiàn)象開始顯現(xiàn)。通過問卷分析發(fā)現(xiàn)，有38.3%的務(wù)工農(nóng)民長期居住在城鎮(zhèn)地區(qū)，且部分受訪者表示，其家人也會隨同進入城鎮(zhèn)居住。隨著大量青壯年勞動力向城鎮(zhèn)流動，村莊內(nèi)留守的多為老人、婦女和兒童，村莊“空心化”趨勢開始凸顯。與此同時，隨著外出務(wù)工人員的比重增加，城郊農(nóng)村地區(qū)常住人口年齡結(jié)構(gòu)也發(fā)生變化。在問卷調(diào)查盡量選擇年輕人的情況下，受訪對象年齡仍偏向“老齡化”，六十歲以上受訪者比例達37%。由此可見，揚州市城郊地區(qū)的農(nóng)村出現(xiàn)了不同程度的衰退現(xiàn)象。其中，遠(yuǎn)郊地區(qū)由于建房時間更為久遠(yuǎn)，房屋相對破敗，鄉(xiāng)村衰退現(xiàn)象更為突出。

針對村莊衰退這一現(xiàn)象，規(guī)劃一方面提出推動村莊特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，夯實鎮(zhèn)村發(fā)展的經(jīng)濟基礎(chǔ)，引導(dǎo)村民就近就業(yè)。另一方面，規(guī)劃在公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施配置的過程中強調(diào)“均等供給，按需配置”，避免過程性浪費。此外，規(guī)劃通過政策制定引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，通過集中安置改善衰退村莊居民生活條件。

4.2.3 農(nóng)民集中居住大勢所趨

長期以來，由于對農(nóng)村建設(shè)管控不足，我國農(nóng)村建房普遍較為粗放。為推動土地集約利用、拓展城鎮(zhèn)發(fā)展空間、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，揚州市近年來積極推進農(nóng)民集中居住工作，到2014年末規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)共建設(shè)農(nóng)民集中居住點38個。從問卷調(diào)查數(shù)據(jù)看，有45%的受訪者表示愿意集中居住。其中，有63.6%的受訪者表示原意進入鎮(zhèn)區(qū)集中居民點居住，以享受鎮(zhèn)區(qū)便利的生活條件和良好的公共服務(wù)；另有36.3%的受訪者由于鄉(xiāng)土情結(jié)等原因，更傾向于在本村集中。

基于此，規(guī)劃梳理總結(jié)出了一系列值得推廣的農(nóng)民集中居住模式。第一種是政府推動建設(shè)模式，是指上級政府頒布相關(guān)政策后，由鎮(zhèn)級政府出臺符合農(nóng)民利益的具體拆遷補償安置措施，引導(dǎo)農(nóng)民遷入集中安置區(qū)。在此過程中，政府以遠(yuǎn)低于市場的價格向農(nóng)民出售集中居住區(qū)住房，讓農(nóng)民切實感受實惠。第二種是項目推動模式，是指通過重大基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)，將沿線的農(nóng)民遷入規(guī)劃安置區(qū)集中居住。在這一過程中，政府可以通過“先建后拆，邊建邊談”的方式引導(dǎo)拆遷農(nóng)民遷入集中區(qū)。第三種則是村集體自發(fā)建設(shè)模式。由于部分村集體經(jīng)濟實力較強，農(nóng)民也有集中居住的意愿，輔以上級政策的支持，使農(nóng)民集中居住工作易于進行。以上三種模式具有較強普適性，可對此類農(nóng)民集中區(qū)建設(shè)起到指導(dǎo)作用。

規(guī)劃通過調(diào)研分析，立足半城市化地區(qū)特征，厘清了規(guī)劃區(qū)村莊發(fā)展規(guī)律，并將其作為規(guī)劃編制的重要依據(jù)，提出切合當(dāng)?shù)貙嶋H的實施措施，構(gòu)建因地制定的政策指引，保障規(guī)劃有效落實。

圖3 村莊規(guī)劃體系

4.3 確立村莊分類發(fā)展體系

江蘇省在針對本輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃制定的一系列政策文件①中，對村莊分類的方法提出了明確的要求。本次規(guī)劃依據(jù)上述政策規(guī)定，綜合考慮揚州市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展情況，構(gòu)建了“重點村——特色村——一般村”的三級村莊結(jié)構(gòu)體系（圖3）?；诖耍?guī)劃綜合考慮各村自身條件和發(fā)展現(xiàn)狀，依據(jù)生態(tài)保護和基本農(nóng)田保護的需要，從區(qū)位條件、村莊規(guī)模、文化屬性、村莊環(huán)境、公共及基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)特色、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、周邊資源條件等8個方面提出村莊分類原則，引導(dǎo)村莊正確把握自身定位，確保規(guī)劃合理性。

依據(jù)各政策分區(qū)要求和村莊分類原則，結(jié)合各鎮(zhèn)發(fā)展實際，本次規(guī)劃共劃定重點村312個，特色村23個，一般村4367個。其中，重點村的確定主要依據(jù)各行政村和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主醞釀的名錄，并由規(guī)劃人員依據(jù)村莊分類原則進行校核，得出最終結(jié)果；特色村的確定既參考了各行政村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主上報選點，又根據(jù)規(guī)劃人員進行的實地調(diào)研踏勘結(jié)果，進行專家打分并確定最終特色村名錄。

同時，規(guī)劃還對不同類型的村莊做出具體發(fā)展指引，引導(dǎo)重點村通過完善公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施配套，成為城鎮(zhèn)服務(wù)鄉(xiāng)村地區(qū)延伸的中心節(jié)點，發(fā)展為“康居村莊”；引導(dǎo)特色村通過依托自身特點、強化特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、營造特色村莊空間格局，發(fā)展為“美麗鄉(xiāng)村”；此外，引導(dǎo)一般村通過村莊環(huán)境整治，達到“整潔村莊”的要求[16]?！爸攸c村——特色村——一般村”的村莊結(jié)構(gòu)體系，能有效引導(dǎo)村莊差別化發(fā)展，在切實帶動基礎(chǔ)良好、特色鮮明的村莊進一步發(fā)展的同時，也充分尊重了村莊演變的規(guī)律。

5 結(jié)論

在新型城鎮(zhèn)化的時代背景下，鄉(xiāng)村地域的轉(zhuǎn)型與重構(gòu)正不斷深化，鎮(zhèn)村規(guī)劃面臨著巨大的變革。從江蘇省新一輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃實踐中可以發(fā)現(xiàn)，新時期下鎮(zhèn)村布局規(guī)劃應(yīng)注重以下幾個方面：首先，要充分尊重基層組織及農(nóng)民對村莊發(fā)展的實際需求和意愿，通過“自下而上”的規(guī)劃模式，鼓勵村鎮(zhèn)自治和公眾決策，避免不符農(nóng)民意愿的“大拆大建”和強推農(nóng)民上樓的現(xiàn)象出現(xiàn)，確保規(guī)劃科學(xué)可行。其次，規(guī)劃編制要立足理論研究，準(zhǔn)確把握鎮(zhèn)村發(fā)展的現(xiàn)狀與問題，厘清鎮(zhèn)村發(fā)展趨勢，其結(jié)果將成為規(guī)劃編制的重要參考和依托。第三，規(guī)劃通過構(gòu)建“重點村——特色村——一般村”的村莊布局體系，一方面，選擇自身條件優(yōu)良、富有挖掘潛力、發(fā)展特色鮮明的村莊，制定針對性的發(fā)展指引措施；另一方面，對一般村莊進行嚴(yán)格的控制和科學(xué)的指引，充分尊重村莊發(fā)展規(guī)律，引導(dǎo)鎮(zhèn)村良性發(fā)展，進而積極穩(wěn)妥推進新型城鎮(zhèn)化，促進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

注釋：

①《江蘇省政府辦公廳關(guān)于加快優(yōu)化鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的指導(dǎo)意見》（蘇政辦發(fā)[2014]43號）、《江蘇省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳關(guān)于做好優(yōu)化鎮(zhèn)村布局規(guī)劃工作的通知》（蘇建規(guī)[2014]389號）。

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責(zé)任編輯：張吉明

Under the background of new-type urbanization,the integration of urban and rural areas is deepening, the country area is undergoing drastic transformation. The country is unique, and has an indispensable role in the development of the society. Rural development issues are getting more and more attention. In the new period, the work of the town and village system plan undergoes new practice and exploration. On the basis of the overview of the past town and village system plan in Jiangsu, this paper takes the case of the “town and village system plan of Yangzhou urban district ” and think of the new round work in Jiangsu. Its preparation method can provide reference for similar projects.

town and village system plan ; new-type urbanization ; Yangzhou urban district

TU984

： B

1674-4144（2016）-03- 29（6）

羅小龍，南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。何瑞雯，南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院碩士研究生。

劉豫萍，南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院碩士研究生。

陳眉舞，南京大學(xué)城市規(guī)劃設(shè)計研究院，高級規(guī)劃師，博士。

國家自然科學(xué)基金——中國“新城運動”的格局機制與管治研究（編號：41471133）。