何 淵 張潔瑩

政府信息公開(kāi)案件的司法審判狀況
——基于司法案例的評(píng)估分析

何 淵 張潔瑩

卡多佐認(rèn)為：“法典和制定法的存在并不使法官顯得多余，法官的工作也并非草率和機(jī)械。會(huì)有需要填補(bǔ)的空白，也會(huì)有需要澄清的疑問(wèn)和含混，還會(huì)有需要淡化——如果不是回避的話(huà)——的難點(diǎn)和錯(cuò)誤”。①[美]卡多佐：《司法過(guò)程的性質(zhì)》，蘇力譯，商務(wù)印書(shū)館1998年版，第4頁(yè)?；谶@樣一種思路，我們?cè)噲D通過(guò)閱讀大量政府信息公開(kāi)的案例，梳理各級(jí)法院受理、審理政府信息公開(kāi)行政案例的基本情況，考察各級(jí)法院在司法實(shí)踐中如何適用《政府信息公開(kāi)條例》、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)工作意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《意見(jiàn)》”）、《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案例若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《規(guī)定》”）以及地方性法規(guī)、規(guī)章，了解《條例》在實(shí)施過(guò)程中的爭(zhēng)點(diǎn)和遇到的突出問(wèn)題，并從中歸納出帶有普遍性并具有針對(duì)性的要點(diǎn)，為《條例》的進(jìn)一步修改，甚至為《條例》上升為法律做一些基礎(chǔ)性工作。

一、研究方法

（一）檢索過(guò)程

為了全面梳理有關(guān)政府信息公開(kāi)的司法案例，本文擬通過(guò)北大法寶V5進(jìn)行檢索。檢索方法如下：選擇“司法案例”——“全文”，輸入檢索詞“政府信息公開(kāi)”，選擇匹配方式“精確”——“同篇”——“檢索”。其中，“政府信息公開(kāi)”系對(duì)有關(guān)法律文件的閱讀積累基礎(chǔ)上抽象出來(lái)的檢索詞，基本上可以反映司法實(shí)踐對(duì)涉及政府信息司法案例的表述。

通過(guò)檢索，截止2015年4月4日，涉及政府信息公開(kāi)的刑事案例為7件、民事案例為705件、行政案例為2020件、知識(shí)產(chǎn)權(quán)案例為14件、執(zhí)行案例為2件和國(guó)家賠償案例25件，共獲得檢索結(jié)果為2773件。

（二）排除案例

1.非行政案例?；诩榷ǖ难芯糠秶脱芯磕康?，本文將研究范圍限于有關(guān)“政府信息公開(kāi)”的行政案例。排除僅僅把“政府信息”作為證據(jù)而出現(xiàn)在裁判文書(shū)中的刑事案例7件、民事案例705件、知識(shí)產(chǎn)權(quán)案例14件、執(zhí)行案例2件和國(guó)家賠償案例25件，同時(shí)排除1件無(wú)關(guān)案例①參見(jiàn)李厚培案[(2013)粵高法行終字第562號(hào)]。和4件重復(fù)案例后，最后剩下了2015件行政案例。

二、案件的省份分布與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度

圖2主要分析案件發(fā)生地省份分布情況。從圖2來(lái)看，案件發(fā)生地省份分布排名前五的分別為上海、北京、浙江、江蘇及廣州。其中，發(fā)生在上海市的案件有413件，約占總數(shù)的31.1%；發(fā)生在北京市的案件有159件，約占總數(shù)的11.9%；發(fā)生在浙江省的案件有141件，占總數(shù)的10.6%；發(fā)生在江蘇省的案件有117件，占總數(shù)的8.8%；發(fā)生在廣東省的案件有107件，占總數(shù)的8.1%。發(fā)生的案件數(shù)量在50件至60件之間的有河南省，發(fā)生的案件數(shù)量在40件至50件之間的有天津市和山東省，發(fā)生的案件數(shù)量在30件至40件之間的有福建省和湖南省，發(fā)生的案件數(shù)量在20件至30件之間的有四川省和河北省，發(fā)生的案件數(shù)量在10件至20件之間的有重慶市、安徽省及湖北省，發(fā)生的案件數(shù)量在6件至10件之間的有遼寧省、甘肅省及廣西省。發(fā)生在其他省市的案件數(shù)量都在5件以下，總計(jì)62件。

圖1 政府信息公開(kāi)的爭(zhēng)議案例和非政府信息公開(kāi)爭(zhēng)議案例的比例

圖2 案件發(fā)生地省份分布情況

綜上可以得出以下結(jié)論：經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及人均可支配收入的高低與政府信息的需求及知情權(quán)的保護(hù)要求成正比，即在上海、北京、浙江、江蘇及廣州這些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和人均可支配收入較高的省、市，政府信息對(duì)公民在生活、生產(chǎn)、科研等方面產(chǎn)生了重要影響，相比其他經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)及人均可支配收入較低的各省、市、自治區(qū)，這些地區(qū)的公民對(duì)知情權(quán)的保護(hù)更加重視，對(duì)政府信息的需求也更為強(qiáng)烈。

三、當(dāng)事人信息的統(tǒng)計(jì)分析

（一）被告和公開(kāi)義務(wù)機(jī)關(guān)

“被告”和“公開(kāi)義務(wù)機(jī)關(guān)”這兩個(gè)指標(biāo)具有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。它們都是用于衡量涉訴政府信息所在的行政領(lǐng)域以及統(tǒng)計(jì)政府信息公開(kāi)糾紛發(fā)生在哪些行政主管部門(mén)，主要是探究哪些行政領(lǐng)域的政府信息的實(shí)際需要度比較高，哪些行政主管部門(mén)所面臨的政府信息公開(kāi)責(zé)任和壓力比較大。圖3主要統(tǒng)計(jì)的是被告和公開(kāi)義務(wù)機(jī)關(guān)的領(lǐng)域分布。從圖3來(lái)看，人民政府、國(guó)土資源和房屋管理部門(mén)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)、規(guī)劃部門(mén)及公安部門(mén)排前5位。其中，以人民政府為被告或公開(kāi)義務(wù)機(jī)關(guān)的案例有392件，約占總數(shù)的29.5%；以國(guó)土資源和房屋管理為被告或公開(kāi)義務(wù)機(jī)關(guān)的案例有324件，約占總數(shù)的24.4%；以住房和城鄉(xiāng)建設(shè)為被告或公開(kāi)義務(wù)機(jī)關(guān)的案例有148件，約占總數(shù)的11.2%；以規(guī)劃部門(mén)為被告或公開(kāi)義務(wù)機(jī)關(guān)的案例有109件，約占總數(shù)的8.2%；以公安部門(mén)為被告或公開(kāi)義務(wù)機(jī)關(guān)的案例有55件，約占總數(shù)的4.4%。從圖4來(lái)看，被告和公開(kāi)義務(wù)機(jī)關(guān)的領(lǐng)域分布還包括街道辦事處、工商行政管理、發(fā)改委、交通、人力資源和社會(huì)保障以及環(huán)境保護(hù)等。

圖3 被告和公開(kāi)義務(wù)機(jī)關(guān)的行業(yè)領(lǐng)域分布

從以上統(tǒng)計(jì)看出，這些行政領(lǐng)域的共同特征是與公民的生產(chǎn)、生活、科研息息相關(guān)，即與公民的利益關(guān)聯(lián)度越大的領(lǐng)域或與行政權(quán)力越密切的領(lǐng)域，所涉及的行政機(jī)關(guān)越容易成為被告和公開(kāi)義務(wù)機(jī)關(guān)，這是成正比的。近幾年來(lái)，隨著城市更新和農(nóng)村城鎮(zhèn)化也不斷推進(jìn)，土地和房屋的價(jià)格不斷上漲，與此相關(guān)的土地、房屋及規(guī)劃等政府信息成為公民關(guān)注的焦點(diǎn)。公安部門(mén)則擁有限制人身自由等與公民切身利益相關(guān)的重要權(quán)力，也有保護(hù)公民生命、健康等重要職責(zé)，公民自然會(huì)充分關(guān)注公安部門(mén)的信息。由此，國(guó)土資源和房屋管理部門(mén)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)、規(guī)劃部門(mén)及公安部門(mén)越來(lái)越多地成為被告或公開(kāi)義務(wù)機(jī)關(guān)也就不難理解了。

人民政府排第一位的原因在于其掌握政府信息比較全面，同時(shí)也有程序上的客觀因素。由于信息不對(duì)稱(chēng)，再加上政府信息一直以來(lái)的神秘性，很多政府信息的申請(qǐng)人并不知道確切的或適格的公開(kāi)義務(wù)主體，申請(qǐng)人往往直接向人民政府申請(qǐng)政府信息。因此，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部有必要加強(qiáng)政府信息公開(kāi)的工作協(xié)作和信息共享，以便更好地服務(wù)社會(huì)，充分保護(hù)公民的知情權(quán)。為此，本文建議行政機(jī)關(guān)積極、主動(dòng)地公開(kāi)不涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的政府信息，使申請(qǐng)人可以通過(guò)網(wǎng)站、公告欄等途徑找到實(shí)際需求較大的政府信息。從公開(kāi)義務(wù)主體和被告的角度來(lái)說(shuō)，這可以減少依申請(qǐng)公開(kāi)政府信息的壓力。

圖4主要統(tǒng)計(jì)的是被告和公開(kāi)義務(wù)機(jī)關(guān)的行政層級(jí)情況。按照憲法第30條的規(guī)定，將被告和公開(kāi)義務(wù)機(jī)關(guān)的行政層級(jí)分為中央部委、省級(jí)（包括自治區(qū)、直轄市）政府及職能部門(mén)、地級(jí)市（轄區(qū)的市）政府及職能部門(mén)、縣（自治縣、不轄區(qū)的市）政府及職能部門(mén)、鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）政府。從圖4來(lái)看，其中以縣（自治縣、不轄區(qū)的市）政府及職能部門(mén)為被告和公開(kāi)義務(wù)機(jī)關(guān)的有786件，約占總數(shù)的59%；以地級(jí)市（轄區(qū)的市）政府及職能部門(mén)為被告和公開(kāi)義務(wù)機(jī)關(guān)有392件，約占總數(shù)的29%。不難看出，縣級(jí)行政機(jī)關(guān)和市級(jí)行政機(jī)關(guān)是最主要的政府信息公開(kāi)義務(wù)機(jī)關(guān)，也最容易成為被告，兩者相加的比例高達(dá)88%。另外，以省級(jí)（包括自治區(qū)、直轄市）政府及職能部門(mén)為被告和公開(kāi)義務(wù)機(jī)關(guān)的有79件，約占總數(shù)的6%；以鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）政府為被告和公開(kāi)義務(wù)機(jī)關(guān)有67件，約占總數(shù)的5%；以中央部委為被告和公開(kāi)義務(wù)機(jī)關(guān)只有3件，占總數(shù)的比例不到1%。

圖4 被告和公開(kāi)義務(wù)機(jī)關(guān)的行政層級(jí)統(tǒng)計(jì)

（二）原告

從政府信息公開(kāi)案例原告的角度來(lái)看，主要是探究哪個(gè)群體對(duì)政府信息的實(shí)際需要比較高。圖5主要統(tǒng)計(jì)的是原告的身份分布情況。按照《條例》第33條第2款的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開(kāi)工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。因此，公民、法人或者其他組織都可能成為政府信息公開(kāi)案例的原告。從圖5來(lái)看，原告的身份是公民的案例有1263件，占總數(shù)的比例高達(dá)95%。原告的身份是法人的案例有26件，約占總數(shù)的2%。原告的“法人”身份主要以公司的形式出現(xiàn)。原告的身份是其他組織的案例有38件，約占總數(shù)的3%。原告的“其他組織”身份主要以村民小組、村辦工廠、合作企業(yè)及法律服務(wù)機(jī)構(gòu)等形式出現(xiàn)。由此看來(lái)，政府信息公開(kāi)案例的原告多為個(gè)人，法人或者其他組織為少數(shù)情況。

圖5 原告的身份統(tǒng)計(jì)

另外，在所檢索到的案例中，原告均為政府信息公開(kāi)的申請(qǐng)人，并未發(fā)現(xiàn)利害關(guān)系人作為原告的情形。利害關(guān)系人為原告的情況主要出現(xiàn)在涉及第三方個(gè)人隱私或者商業(yè)秘密的政府信息公開(kāi)案例。在此類(lèi)案例中，行政機(jī)關(guān)往往都會(huì)履行征詢(xún)意見(jiàn)的程序義務(wù)且會(huì)根據(jù)第三方的意見(jiàn)決定是否公開(kāi)政府信息，政府信息的公開(kāi)往往不會(huì)影響利害關(guān)系人的實(shí)體利益，因而實(shí)踐中鮮有利害關(guān)系人作為原告提起政府信息公開(kāi)之訴的情況。

四、案例審理信息的統(tǒng)計(jì)分析

（一）案例審結(jié)時(shí)間

對(duì)于案例數(shù)量變化趨勢(shì)的統(tǒng)計(jì)，本文使用的是“審結(jié)日期”這一指標(biāo)。通過(guò)這一指標(biāo)，用以描述案例在時(shí)間維度上的分布，觀測(cè)發(fā)展態(tài)勢(shì)。從圖6來(lái)看，2008年審結(jié)的案例僅為10件，2010年審結(jié)的案例激增為132件，達(dá)到2008年數(shù)量的13.2倍之多；2013年審結(jié)的案例則為261件，在2010年數(shù)量上翻了一番；2014年審結(jié)的案例則高達(dá)491件，在短短一年時(shí)間內(nèi)幾乎又翻了一番。

圖6 審結(jié)時(shí)間

從以上統(tǒng)計(jì)至少可以看出三點(diǎn)：其一，政府信息公開(kāi)爭(zhēng)議案例的數(shù)量在逐年上升，而且上升速率不斷加快。這也將是未來(lái)的一個(gè)大趨勢(shì)。其二，《條例》的出臺(tái)和實(shí)施促使政府信息公開(kāi)爭(zhēng)議案例的數(shù)量激增。2008年和2009年審結(jié)的案例分別為10件和71件?！稐l例》正式實(shí)施的第一年即2010年，審結(jié)的案例則高達(dá)驚人的132件。這與《條例》的出臺(tái)和實(shí)施息息相關(guān)。其三，《條例》的出臺(tái)和實(shí)施，使得各級(jí)政府變得更加開(kāi)明和對(duì)政府信息持更開(kāi)放態(tài)度。

（二）終審法院的級(jí)別

圖7是對(duì)終審法院級(jí)別的統(tǒng)計(jì)，涉及基層法院、中級(jí)法院以及高級(jí)法院三個(gè)具體指標(biāo)。從圖7來(lái)看，基層法院作為終審法院的有179件，約占總數(shù)的14%。中級(jí)法院作為終審法院的有878件，約占總數(shù)的67%，主要包括基層法院一審而中級(jí)法院二審的上訴案件和中級(jí)法院一審終局的初審案件等兩種類(lèi)型。高級(jí)法院作為終審法院的有254件，約占總數(shù)的19%，主要包括中級(jí)法院一審而高級(jí)法院二審的上訴案件和高級(jí)法院一審終局的初審案件等兩種類(lèi)型。

圖7 終審法院分布

從以上統(tǒng)計(jì)至少可以看出三點(diǎn)：其一，中級(jí)法院是做出終審判決的主力軍。其原因有兩個(gè)方面，即被告的層級(jí)比較高而直接由中級(jí)法院進(jìn)行一審，或者因?yàn)樵嫔显V率過(guò)高導(dǎo)致的中級(jí)法院作出的二審判決急劇增加。其二，最高法院并沒(méi)有作過(guò)有關(guān)政府信息公開(kāi)的終審判決。其原因是由高級(jí)法院進(jìn)行的一審本身比較少，并且原告沒(méi)有對(duì)高級(jí)法院作出的一審判決提起過(guò)上訴；或者是因?yàn)樽罡叻ㄔ簺](méi)有受理過(guò)有關(guān)政府信息公開(kāi)的一審案例。其三，政府信息公開(kāi)案件是一種全新的行政訴訟類(lèi)型，審判難度較大，并且涉及了原告的切身利益，這都導(dǎo)致兩造之間矛盾突出，上訴率非常高，由級(jí)別較高的法院和有經(jīng)驗(yàn)的法官作出終審判決，更有利于實(shí)現(xiàn)《條例》的立法目的，即平衡公共利益和個(gè)人利益。

（三）勝訴率和上訴率

勝訴率和上訴率反映的是公民知情權(quán)通過(guò)司法途徑得以保障的狀況。

1.勝訴率

這里的勝訴率是指原告的勝訴率，即被告的敗訴率。圖8反映的是一審的統(tǒng)計(jì)情況，原告的勝訴率僅13%，而被告的勝訴率卻高達(dá)86%。圖9反映的是二審的統(tǒng)計(jì)情況，與一審的情況幾乎完全一致，即上訴人的勝訴率僅14%，而被上訴人的勝訴率卻高達(dá)85%。

圖8 一審原告勝訴情況注:1. 其他系指原告撤訴、法院移送等情況；2. 另有20起案例，法寶未列明一審勝訴情況。

圖9 二審原告勝訴情況

從以上統(tǒng)計(jì)可以看出兩點(diǎn)：其一，我國(guó)政府信息公開(kāi)行政案例的最顯著特點(diǎn)是原告的勝訴率即被告的敗訴率極低，而且有不斷下滑的趨勢(shì)。這與我國(guó)行政訴訟的整體現(xiàn)狀是基本一致的，據(jù)最高人民法院行政審判庭副庭長(zhǎng)王振宇法官的統(tǒng)計(jì)，“10年前行政訴訟的被告敗訴率占30%左右，近年來(lái)下降到10%以下，有一些省份甚至只有2%”。①?gòu)堄逦模骸对俨迨置窀婀侔福眯姓C(jī)關(guān)“說(shuō)事”》，《大河報(bào)》2014年11月5日。其二，原告的勝訴率低，并不等于公民的知情權(quán)沒(méi)有受到充分的保護(hù)。從一些案例來(lái)看，雖然從訴訟的角度看，原告沒(méi)有勝訴，但從結(jié)果的角度看，原告已經(jīng)實(shí)際獲得所需的政府信息，知情權(quán)已經(jīng)得到了充分保障。主要包括以下兩種情形：第一，原告在庭審前已經(jīng)實(shí)際獲得所需政府信息的情況下仍提起訴訟，進(jìn)而被法院駁回。第二，原告在庭審過(guò)程中實(shí)際獲得了涉訴的政府信息，但法院考慮到撤銷(xiāo)政府的行政行為并無(wú)實(shí)際必要或沒(méi)有現(xiàn)實(shí)意義，因而也沒(méi)有判決原告勝訴。

2.上訴率

從圖10來(lái)看，高達(dá)82%的原告選擇了繼續(xù)上訴，只有18%的原告選擇尊重一審判決。從以上統(tǒng)計(jì)可以看出兩點(diǎn)：其一，作為新型的政府信息公開(kāi)行政案件的審判質(zhì)量和效果有待于進(jìn)一步提高。最高人民法院《關(guān)于健全防范刑事冤假錯(cuò)案工作機(jī)制的意見(jiàn)》第22條明確規(guī)定：“不得以上訴率等單項(xiàng)考核指標(biāo)評(píng)價(jià)辦案質(zhì)量和效果……”。但不可否認(rèn)的是，上訴率在一定程度上可以作為評(píng)價(jià)各級(jí)法院政府信息公開(kāi)案件的審判質(zhì)效、績(jī)效的指標(biāo)之一。其二，政府信息公開(kāi)案例涉及的大都是原告的重要利益，如與城市更新有關(guān)的土地、房屋及拆遷許可等政府信息，這些切身利益是原告不會(huì)輕易放棄的。

圖10 上訴率

五、案例中爭(zhēng)點(diǎn)的統(tǒng)計(jì)分析

（一）總體分析

對(duì)政府信息公開(kāi)案例爭(zhēng)點(diǎn)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析的目的在于，觀察爭(zhēng)議聚焦在《條例》的哪些條款，以及發(fā)生在政府信息公開(kāi)工作的哪些具體環(huán)節(jié)。

1.具體指標(biāo)的介紹

對(duì)爭(zhēng)點(diǎn)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，首先面臨的是對(duì)爭(zhēng)點(diǎn)的類(lèi)型化，從而確定統(tǒng)計(jì)指標(biāo)。基于對(duì)《條例》的實(shí)施評(píng)估的既有研究目的，本文按《條例》的框架對(duì)爭(zhēng)點(diǎn)進(jìn)行類(lèi)型化，具體包括政府信息、范圍、申請(qǐng)條件、公開(kāi)職責(zé)、公開(kāi)方式、公開(kāi)程序、監(jiān)督保障及公開(kāi)與否等指標(biāo)。需要指出的是，由于一個(gè)案例可能同時(shí)討論數(shù)個(gè)爭(zhēng)點(diǎn)，所以案例數(shù)量和爭(zhēng)點(diǎn)數(shù)量并不是一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系?！罢畔ⅰ敝笜?biāo)主要包括如下情形：（1）所申請(qǐng)信息是否構(gòu)成政府信息；（2）政府信息是否存在；（3）是否在履行職責(zé)過(guò)程中形成信息；（4）非行政機(jī)關(guān)制作的政府信息。

“公開(kāi)范圍”指標(biāo)包括應(yīng)公開(kāi)的范圍和不予公開(kāi)的范圍兩部分。應(yīng)公開(kāi)的范圍包括如下情形：（1）申請(qǐng)的政府信息是否屬于主動(dòng)公開(kāi)的信息；（2）是否屬于公開(kāi)范圍；（3）是否屬于公共企事業(yè)單位的公開(kāi)職權(quán)范圍。不予公開(kāi)的范圍則包括如下情形：（1）國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私；（2）國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定；（3）過(guò)程性信息；（4）內(nèi)部信息；（5）重復(fù)申請(qǐng)。

“申請(qǐng)條件”指標(biāo)主要包括如下情形：（1）是否提供對(duì)申請(qǐng)信息具有自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要的合理說(shuō)明；（2）申請(qǐng)內(nèi)容是否明確；（3）由律師代為申請(qǐng)政府信息公開(kāi)需要符合哪些條件。

“公開(kāi)職責(zé)”指標(biāo)主要包括如下情形：是否屬于行政機(jī)關(guān)的公開(kāi)職權(quán)范圍，即由誰(shuí)公開(kāi)的問(wèn)題?！肮_(kāi)方式”指標(biāo)主要包括如下情形：（1）告知的形式是否按照申請(qǐng)的形式給予提供；（2）僅口頭答復(fù)而未書(shū)面答復(fù)。

“公開(kāi)程序”指標(biāo)主要包括申請(qǐng)、指導(dǎo)、處理、期限與提供等依申請(qǐng)公開(kāi)的程序。

“監(jiān)督保障”指標(biāo)主要包括如下情形：（1）被告是否履行了訴訟義務(wù)；（2）被告是否適格、復(fù)議機(jī)關(guān)是否具有行政復(fù)議的法定職責(zé)；（3）是否符合起訴條件；（4）是否屬于受案范圍；（5）是否可以獲得行政賠償；（6）與政府信息公開(kāi)無(wú)關(guān)的復(fù)議中的問(wèn)題；（7）合議庭組成的合法性問(wèn)題；（8）原告是否超過(guò)起訴期限、復(fù)議期限；（9）法律適用問(wèn)題。

“公開(kāi)與否”指標(biāo)主要是從結(jié)果上來(lái)界定的，具有兜底性質(zhì)的指標(biāo)，主要包括如下情形：（1）提供的信息是否準(zhǔn)確或者真實(shí)；（2）是否完全履行了政府信息公開(kāi)職責(zé)（部分答復(fù)有異議、全部答復(fù)有異議及不答復(fù)）；（3）行政機(jī)關(guān)答復(fù)的內(nèi)容是否同申請(qǐng)人要求獲知的內(nèi)容一致；（4）重復(fù)申請(qǐng)；（5）行政機(jī)關(guān)無(wú)需重復(fù)提供信息；（6）歷史信息；（7）檔案信息。

2.總體評(píng)價(jià)

從圖11和圖12來(lái)看，涉訴爭(zhēng)點(diǎn)排名前5名的分別是“政府信息”、“公開(kāi)與否”、“公開(kāi)程序”、“不予公開(kāi)范圍”及“公開(kāi)職責(zé)”等指標(biāo)。其中，有420個(gè)案例涉及了“政府信息”指標(biāo)，占全部1327個(gè)案例的31.6%,占全部爭(zhēng)點(diǎn)總數(shù)的22%。該指標(biāo)的主要爭(zhēng)議系“是否構(gòu)成政府信息”以及“政府信息是否存在”這兩個(gè)問(wèn)題。有278個(gè)案例涉及了“不予公開(kāi)范圍”指標(biāo)，占全部1327個(gè)案例的20.9%,占全部爭(zhēng)點(diǎn)總數(shù)的15%。該指標(biāo)的主要爭(zhēng)議系“國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私”、“國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定”、“過(guò)程性信息”及“內(nèi)部信息”等。有148個(gè)案例涉及了“公開(kāi)職責(zé)”指標(biāo)，占全部1327個(gè)案例的11.2%,占全部爭(zhēng)點(diǎn)總數(shù)的8%。該指標(biāo)的主要爭(zhēng)議系由誰(shuí)公開(kāi)政府信息的問(wèn)題。有308個(gè)案例涉及了“公開(kāi)程序”指標(biāo)，占全部1327個(gè)案例的23.2%,占全部爭(zhēng)點(diǎn)總數(shù)的16%。該指標(biāo)的主要爭(zhēng)議系答復(fù)、告知補(bǔ)正、說(shuō)明理由、征詢(xún)意見(jiàn)及送達(dá)等政府信息公開(kāi)的程序。涉及“公開(kāi)與否”指標(biāo)的案例高達(dá)417個(gè)，占全部1327個(gè)案例的31.4%,占全部爭(zhēng)點(diǎn)總數(shù)的22%，這與該指標(biāo)的兜底性質(zhì)有關(guān)。

圖11 涉訴爭(zhēng)點(diǎn)的數(shù)量

圖12 涉訴爭(zhēng)點(diǎn)的比例

（二）二級(jí)指標(biāo)的細(xì)化

1.“政府信息”指標(biāo)

從圖13來(lái)看，在涉及“政府信息”指標(biāo)的420個(gè)案例中，有266個(gè)案例存在“是否存在政府信息”的爭(zhēng)議，約占該指標(biāo)總數(shù)的63.3%，占全部1327個(gè)案例的20%。有136個(gè)案例存在“是否構(gòu)成政府信息”的爭(zhēng)議，約占該指標(biāo)總數(shù)的32.4%，占全部1327個(gè)案例的10. 2%。有18個(gè)案例存在“是否在履行職責(zé)過(guò)程中形成信息”的爭(zhēng)議，約占該指標(biāo)總數(shù)的4. 3%，占全部1327個(gè)案例的1.4%。由此看來(lái)，原告和被告之間對(duì)于“是否存在政府信息”以及“是否構(gòu)成政府信息”這兩個(gè)問(wèn)題存在較多爭(zhēng)議。

圖13 “政府信息”指標(biāo)

2.“不予公開(kāi)范圍”指標(biāo)

從圖14來(lái)看，在涉及“不予公開(kāi)范圍”指標(biāo)的278個(gè)案例中，有131個(gè)案例存在是否屬于“國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私”的爭(zhēng)議，約占該指標(biāo)總數(shù)的47.1%，占全部1327個(gè)案例的9.9%。有80個(gè)案例存在“國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定”的爭(zhēng)議，約占該指標(biāo)總數(shù)的28.8%，占全部1327個(gè)案例的6%。有31個(gè)案例存在“過(guò)程性信息”的爭(zhēng)議，約占該指標(biāo)總數(shù)的11.2%，占全部1327個(gè)案例的2.3%。有36個(gè)案例存在“內(nèi)部信息”的爭(zhēng)議，約占該指標(biāo)總數(shù)的12.9 %，占全部1327個(gè)案例的2.7%?！安挥韫_(kāi)范圍”屬于政府信息公開(kāi)的排除范圍，最主要的兩個(gè)理由是“兩秘密一隱私”和“三安全一穩(wěn)定”，這是一個(gè)行政機(jī)關(guān)最為熱衷，公民最為反感，而法院最為迷惑的爭(zhēng)點(diǎn)。

圖14 “不予公開(kāi)范圍”指標(biāo)

3.“申請(qǐng)條件”指標(biāo)

從圖15來(lái)看，在涉及“申請(qǐng)條件”指標(biāo)的125個(gè)案例中，有51個(gè)案例存在“生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”的爭(zhēng)議，約占該指標(biāo)總數(shù)的40.8%，占全部1327個(gè)案例的3.8%。有72個(gè)案例存在“申請(qǐng)內(nèi)容是否明確”的爭(zhēng)議，約占該指標(biāo)總數(shù)的57.6%，占全部1327個(gè)案例的5.4%。有2個(gè)案例存在“律師代申請(qǐng)需要符合的條件”的爭(zhēng)議，約占該指標(biāo)總數(shù)的1. 6%，占全部1327個(gè)案例的0.2%。開(kāi)的情形下是否說(shuō)明理由，以及如何合法答復(fù)申請(qǐng)公開(kāi)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的政府信息。在涉及“公開(kāi)程序”指標(biāo)的308個(gè)案例中，有12個(gè)案例存在“提供”的爭(zhēng)議，約占“公開(kāi)程序”指標(biāo)總數(shù)的3.9%，占全部1327個(gè)案例的0.9%，存在的主要情形如下：法律適用問(wèn)題，費(fèi)用問(wèn)題，以及送達(dá)問(wèn)題。

圖15 “申請(qǐng)條件”指標(biāo)

圖16 “公開(kāi)程序”指標(biāo)

六、案例中高頻法條的統(tǒng)計(jì)分析

本文統(tǒng)計(jì)的條文摘引自法院裁判文書(shū)的判決理由部分，并且僅限于與政府信息公開(kāi)直接相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件。之所以并沒(méi)有將關(guān)于政府信息公開(kāi)的特別法①比如，《中華人民共和國(guó)行政許可法》第5條第2款規(guī)定，有關(guān)行政許可的規(guī)定應(yīng)當(dāng)公布；未經(jīng)公布的，不得作為實(shí)施行政許可的依據(jù)。行政許可的實(shí)施和結(jié)果，除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的外，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)。納入統(tǒng)計(jì)范圍，原因在于本文探討的主要是政府信息公開(kāi)的一般性規(guī)則，評(píng)估的是《條例》的實(shí)施狀況。

（一）高頻法律依據(jù)

從圖17來(lái)看，《條例》的被引用率最高，頻次高達(dá)985次。這與《條例》的行政法規(guī)的法律性質(zhì)和作為政府信息公開(kāi)的主要依據(jù)有著直接的關(guān)系。《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案例若干問(wèn)題的規(guī)定》（簡(jiǎn)稱(chēng)為“規(guī)定”）的被引用率排第二位，達(dá)到350次。這與《規(guī)定》的司法解釋的法律性質(zhì)和程序性規(guī)定存在直接的關(guān)系。案發(fā)地的地方性法規(guī)和政府規(guī)章（簡(jiǎn)稱(chēng)為“地方性規(guī)定”）總計(jì)被引用了299次，排在第三位。這與《地方性規(guī)定》具有的地方特色和實(shí)施細(xì)則性質(zhì)密切相關(guān)?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于施行<中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例>若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)為“意見(jiàn)”）總計(jì)被引用了46次，排在最后。這與《意見(jiàn)》的高度抽象性和制定主體的特殊地位可能有一定的關(guān)系。

圖17 高頻法律依據(jù)

由此看來(lái)，各級(jí)法院在政府信息公開(kāi)案件中適用的法律依據(jù)主要還是中央的規(guī)定，包括國(guó)務(wù)院的《條例》和最高法院的《規(guī)定》。地方性規(guī)定只起到補(bǔ)充作用，地方各級(jí)人大及其地方政府在實(shí)施國(guó)務(wù)院《條例》過(guò)程中制定的絕大多數(shù)地方性法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件，并沒(méi)有成為司法判決的法律依據(jù)。同樣，在司法實(shí)踐中，各級(jí)法院很少適用中央部委在實(shí)施國(guó)務(wù)院《條例》過(guò)程中制定的規(guī)章和行政規(guī)范性文件。

（二）《條例》中的高頻條款

從圖18來(lái)看，《條例》的前五位的高引用率法條是：第21條、第2條、第24條、第17條及第13條。其中，第21條被引用440次、第2條被引用279次、第24條被引用255次、第17條被引用178次、第13條被引用140次。從被引用的頻率可以看出政府信息公開(kāi)案例涉及的重要問(wèn)題。從第21條可知，司法和行政程序中重點(diǎn)關(guān)注的都是行政機(jī)關(guān)的答復(fù)內(nèi)容是否合法。第21條表面上是一項(xiàng)程序性條款，但本質(zhì)卻是政府履行信息公開(kāi)義務(wù)的行為是否合法這一實(shí)體判斷。從第2條可知，申請(qǐng)的信息是否構(gòu)成政府信息也是重要爭(zhēng)點(diǎn)。從第24條可知，程序方面需要重點(diǎn)關(guān)注的是答復(fù)期限等問(wèn)題。對(duì)申請(qǐng)人而言，是否按期作出答復(fù)是提起作為和不作為之訴的界分。第17條涉及的政府信息公開(kāi)主體的職責(zé)，對(duì)申請(qǐng)人而言，則是向誰(shuí)提起政府信息公開(kāi)的問(wèn)題。第13條則直接涉及的是政府信息申請(qǐng)者是否存在生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要。規(guī)定》本身的立法質(zhì)量非常高。早在2004年1月19日，上海市政府第29次常務(wù)會(huì)議通過(guò)第一個(gè)《上海市政府信息公開(kāi)規(guī)定》，比《政府信息公開(kāi)條例》整整早了3年。2008年4月28日，上海市人民政府通過(guò)了第二個(gè)《上海市政府信息公開(kāi)規(guī)定》，并在2010年12月20日修正并重新發(fā)布。

圖18《條例》中的高頻條款

圖19 地方性規(guī)定的適用統(tǒng)計(jì)

從圖2看出，以浙江省所轄的行政機(jī)關(guān)為被告有141件，約占全部1327個(gè)案例的10. 6%。而從圖19可以看出，在所有發(fā)生在浙江省的141件案例中，其中有11件案例引用了浙江省的地方規(guī)章《浙江省政府信息公開(kāi)暫行辦法》的相關(guān)條款，比例達(dá)到7.8%。值得注意的是，作為浙江省的省會(huì)城市的杭州市和較大市的寧波市分別引用了地方性規(guī)定各 3次。除此之外，其他的省市引用地方性規(guī)定的次數(shù)都在5次以下。

（四）上海市規(guī)定的高頻條款

圖20 上海市規(guī)定的高頻條款

從圖20來(lái)看，排在《上海市政府信息公開(kāi)規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《上海市規(guī)定》）的高頻條款前五位的是：第23條、26條、21條、14條、12條。上述高頻條款的內(nèi)容與前文統(tǒng)計(jì)的《政府信息公開(kāi)條例》的有關(guān)條款基本一致。就具體的高頻條款來(lái)看，分別為第23條引用了157次，第26條引用了60次，第21條引用了45次，第14條引用了35次，以及第12條引用了26次。絕大多數(shù)的情況下，《上海市規(guī)定》的條款是與《條例》的條款在同一份判決書(shū)中被一并被引用，很少存在單獨(dú)被引用的情況。

上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院

2.非政府信息公開(kāi)爭(zhēng)議案例。通過(guò)仔細(xì)閱讀判決書(shū)后，我們對(duì)2015件行政案例作了進(jìn)一步的類(lèi)型化，將這些案例再次細(xì)分為政府信息公開(kāi)的爭(zhēng)議案例和非政府信息公開(kāi)爭(zhēng)議案例。政府信息公開(kāi)的爭(zhēng)議案例是指以“政府信息公開(kāi)”為核心爭(zhēng)點(diǎn)的案例（簡(jiǎn)稱(chēng)“案例”）。非政府信息公開(kāi)爭(zhēng)議的案例是指僅僅在全文中出現(xiàn)“政府信息公開(kāi)”字樣，但僅僅把“政府信息”作為證據(jù)，并非以“政府信息公開(kāi)”為核心爭(zhēng)點(diǎn)的案例（簡(jiǎn)稱(chēng)“證據(jù)”）。

在實(shí)踐中，非政府信息公開(kāi)爭(zhēng)議的案例具體表現(xiàn)為以下幾種類(lèi)型：

第一類(lèi)案例，原告或上訴人通過(guò)政府信息公開(kāi)途徑獲得的“行政決定書(shū)”，成為提起行政訴訟或行政復(fù)議的前提條件。如李長(zhǎng)亮等案[（2015）蚌行終字第00053號(hào)]②本部分案例名的縮寫(xiě)，參見(jiàn)葉必豐：《行政法與行政訴訟法》（第3版），高等教育出版社2015年版，第301頁(yè)。中，原告為核實(shí)拆遷行為的合法性問(wèn)題，依據(jù)《條例》之規(guī)定，向蚌山區(qū)政府申請(qǐng)公開(kāi)房屋征收的相關(guān)政府文件信息，而蚌山區(qū)政府在法定期限內(nèi)向原告公開(kāi)了其作出的《征收公告》。于是，原告對(duì)《征收公告》這個(gè)行政行為提起了行政復(fù)議。

第二類(lèi)案例，原告或上訴人通過(guò)政府信息公開(kāi)途徑確認(rèn)“行政處罰”的政府信息不存在，從而來(lái)證明違法行為不存在。這主要集中在治安處罰領(lǐng)域。如程蘇珍案[(2014)浙紹行終字第72號(hào)]中，上訴人提交了北京市公安局出具的《政府信息不存在告知書(shū)》，證實(shí)上訴人申請(qǐng)獲取的“本人在天安門(mén)廣場(chǎng)擾亂公共秩序被查獲、立案和移交浙江省嵊州市公安局的信息”信息不存在，從而試圖證明上訴人沒(méi)有在天安門(mén)廣場(chǎng)擾亂公共秩序。法院認(rèn)可了該證據(jù)的真實(shí)性、合法性，但認(rèn)為該《政府信息不存在告知書(shū)》不能否定北京市公安局天安門(mén)地區(qū)分局的《訓(xùn)誡書(shū)》所證明上訴人到天安門(mén)地區(qū)信訪的真實(shí)性。

第三類(lèi)案例，原告或上訴人通過(guò)政府信息公開(kāi)途徑獲得的“政府信息”，作為證明行政行為違法的證據(jù)。這是最常見(jiàn)的類(lèi)型，主要體現(xiàn)在土地征收、拆遷許可、建設(shè)規(guī)劃許可、教育行政、治安處罰、交通行政、工商行政、房產(chǎn)登記、社保信息、勞動(dòng)保障及行政監(jiān)督等領(lǐng)域。如葛長(zhǎng)福案[（2014）通行初字第51號(hào)]中，上訴人通過(guò)向國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)信息公開(kāi)，得到的答復(fù)是“該安置房的立項(xiàng)手續(xù)及規(guī)劃許可證”等信息并不存在，從而證明北京市通州區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)的房屋拆遷行為不具有合法性。

由圖1看出，在前文檢索到的2020件行政案例中，政府信息公開(kāi)的爭(zhēng)議案例為1327件，約占總數(shù)的66%，非政府信息公開(kāi)爭(zhēng)議的案例為688件，約占總數(shù)的34%。這些非政府信息公開(kāi)爭(zhēng)議的案例僅僅在判決書(shū)事實(shí)部分中出現(xiàn)“政府信息公開(kāi)”字樣，并不以“政府信息公開(kāi)”為核心爭(zhēng)點(diǎn)?；诖耍瑸榱烁玫鼐劢埂罢畔⒐_(kāi)”這一主題，本文擬排除所有非政府信息公開(kāi)爭(zhēng)議的案例，即以剩下的1327件政府信息公開(kāi)的爭(zhēng)議案例為最終的研究范圍。