王彥行

一、引言

北京地鐵四號(hào)線是國內(nèi)比較成功的采用PPP模式進(jìn)行項(xiàng)目投融資的軌道交通項(xiàng)目，詳細(xì)分析該項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營過程中PPP模式的應(yīng)用，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，為我國其他地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目PPP模式的成功應(yīng)用，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

二、項(xiàng)目簡介

北京地鐵四號(hào)線初步概算總投資153億元，在項(xiàng)目投融資上采用的是特許經(jīng)營類型的PPP模式。北京地鐵四號(hào)線按照建設(shè)責(zé)任主體可以分為A、B兩部分，其中A部分主要是土建工程，總投資約107億元，占項(xiàng)目總投資額約70%，該部分由代表政府的北京4號(hào)線投資公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)；B部分主要包括車輛、信號(hào)、自動(dòng)售檢票系統(tǒng)等機(jī)電設(shè)備，該部分投資額46億元，約占項(xiàng)目總投資額的30%，由代表私人資本的北京京港地鐵有限公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)以及后期的運(yùn)營。北京4號(hào)線投資公司是北京基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司的全資子公司，北京京港地鐵有限公司是北京四號(hào)線特許經(jīng)營公司，是由北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司出資2%，北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司和香港鐵路有限公司各出資49%組建，注冊(cè)資本13.8億元。

京港地鐵與北京市政府簽署的《特許協(xié)議》規(guī)定了該公司擁有四號(hào)線項(xiàng)目投資、建設(shè)和運(yùn)營的特許經(jīng)營權(quán)；京港地鐵與四號(hào)線公司簽署的《資產(chǎn)租賃協(xié)議》規(guī)定了前者在項(xiàng)目完工后擁有A部分資產(chǎn)的使用權(quán)。四號(hào)線項(xiàng)目可以劃分為建設(shè)期和特許經(jīng)營期，建設(shè)期內(nèi)，北京市政府根據(jù)《特許協(xié)議》監(jiān)督四號(hào)線公司負(fù)責(zé)的A部分和京港地鐵負(fù)責(zé)的B部分建設(shè)；特許經(jīng)營期為期30年，在該期間，京港地鐵擁有四號(hào)線的運(yùn)營管理權(quán)和站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營權(quán)，并承擔(dān)四號(hào)線全部設(shè)施的維護(hù)和除洞體外的資產(chǎn)更新，通過地鐵票收入和站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營收入回收資本，其中地鐵票價(jià)由政府制定，運(yùn)營期間接受政府的監(jiān)督管理。30年特許經(jīng)營期結(jié)束后，四號(hào)線公司無償收回四號(hào)線A部分設(shè)施，政府無償收回項(xiàng)目B部分設(shè)施，京港地鐵要保證兩部分設(shè)施在歸還時(shí)的完好。項(xiàng)目運(yùn)作思路如下圖：

三、四號(hào)線PPP模式框架分析

北京市地鐵四號(hào)線主要是采取公共部門和私人部門的合資形式，并且政府適當(dāng)?shù)爻袚?dān)私人部門的部分運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。其PPP模式具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

第一，框定地鐵建設(shè)非經(jīng)營性部分的政府投資與可經(jīng)營性部分社會(huì)投資的基礎(chǔ)比例。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，北京市為四號(hào)線項(xiàng)目融資框定了政府和社會(huì)投資7：3的基礎(chǔ)比例，即占比70%的非經(jīng)營性項(xiàng)目投資由政府承擔(dān)，占比30%的經(jīng)營性項(xiàng)目投資通過市場化操作引入社會(huì)資金解決。在項(xiàng)目的非經(jīng)營性部分，北京市政府作為主要投資者采取項(xiàng)目建設(shè)招標(biāo)的形式確定施工主體，并且通過隸屬于北京市政府的京投公司作為政府資金的出資方在市場上發(fā)行了20億元的地鐵建設(shè)債券募集資金，彌補(bǔ)了政府投資的不足。

第二，將地鐵可經(jīng)營性部分的投資與竣工后的運(yùn)營收益聯(lián)系起來進(jìn)行社會(huì)融資。北京市政府明確了只有項(xiàng)目的可經(jīng)營性項(xiàng)目投資與建成后的運(yùn)營收益掛鉤，非經(jīng)營性項(xiàng)目的投資只由政府承擔(dān)，由新建地鐵可經(jīng)營部分的社會(huì)投資者負(fù)責(zé)竣工后的線路運(yùn)營，從運(yùn)營中獲得投資收益。BOT模式應(yīng)用到項(xiàng)目的可經(jīng)營性部分來引入社會(huì)資本，社會(huì)投資者利用在線路上的運(yùn)營權(quán)利來回收資金得到合理的回報(bào)，特許經(jīng)營期滿后，政府收回線路的運(yùn)營權(quán)利。

第三，在非經(jīng)營性項(xiàng)目上，北京市政府采用靈活務(wù)實(shí)的處置辦法。政府投資建設(shè)項(xiàng)目的非經(jīng)營性部分，以國有資產(chǎn)的方式無償或者有償?shù)姆绞浇唤o擁有特許經(jīng)營權(quán)的社會(huì)投資者使用和管理，然后以股權(quán)的形式參與運(yùn)營的決策，雖然不具有管理和決策權(quán)，但是享有知情權(quán)和否決權(quán)。

第四，政府根據(jù)一定的實(shí)際情況給予地鐵運(yùn)營商一定的政策支持。為了保證地鐵建設(shè)和運(yùn)營市場化進(jìn)程的順利進(jìn)行，北京市政府依據(jù)實(shí)際情況采取了兩種扶持政策：一是基于項(xiàng)目運(yùn)營過程中的客流量和票價(jià)改革情況，適當(dāng)調(diào)高不可經(jīng)營部分的投資，適當(dāng)調(diào)低可經(jīng)營部分的投資；二是在投資比例保持不變的條件下，政府依據(jù)運(yùn)營中的實(shí)際情況對(duì)享有特許經(jīng)營權(quán)利的公司施行補(bǔ)償政策。投資補(bǔ)償可以采取現(xiàn)金補(bǔ)償、經(jīng)營政策優(yōu)惠、放松價(jià)格管制等政策?，F(xiàn)金補(bǔ)償就是，當(dāng)運(yùn)營商的實(shí)際收益不足以彌補(bǔ)其投資和成本時(shí)，政府給予財(cái)政補(bǔ)貼；經(jīng)營政策優(yōu)惠即將線路沿線的房地產(chǎn)優(yōu)先開發(fā)權(quán)和商業(yè)經(jīng)營權(quán)給予特許經(jīng)營的社會(huì)投資者來間接彌補(bǔ)收益不足；放松價(jià)格管制，政府根據(jù)實(shí)際運(yùn)營情況基于特許經(jīng)營公司一定時(shí)限和幅度的票價(jià)自主權(quán)和銷售自主權(quán)。

北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目采用特許經(jīng)營方式運(yùn)作的方法是北京城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式的重要?jiǎng)?chuàng)新，對(duì)于全國其他城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式的創(chuàng)新具有強(qiáng)大的借鑒意義。PPP模式使得基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營三個(gè)環(huán)節(jié)緊密銜接，不僅克服了傳統(tǒng)投融資模式的資金運(yùn)營不足，過度依賴政府財(cái)政補(bǔ)貼的弊端，還節(jié)約了財(cái)政資金，更是促使了政府轉(zhuǎn)變職能達(dá)到政企分開，推進(jìn)公共事業(yè)市場化進(jìn)程的目的。

四、四號(hào)線項(xiàng)目PPP融資模式對(duì)其他地區(qū)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資的啟示

PPP項(xiàng)目融資方式在全世界的應(yīng)用已經(jīng)成為一種趨勢，PPP項(xiàng)目運(yùn)用成功的國內(nèi)外案例很多。PPP融資方式在北京地鐵四號(hào)線上的成功應(yīng)用，不外乎內(nèi)外兩種條件。內(nèi)部條件包括：項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營過程中政府部門與民間資本的相互配合，形成有效的組織管理機(jī)構(gòu)；掌握了PPP模式規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)作程序，熟悉PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配以及可以提供PPP項(xiàng)目運(yùn)作的技術(shù)指導(dǎo)和政策支持的復(fù)合型人才；合理的風(fēng)險(xiǎn)分配。外部條件有清晰完善的政策法規(guī)制度；PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中的運(yùn)用要有“增值”條件；完善的資本市場和健全的信用擔(dān)保體系；完善、成熟的市場競爭環(huán)境。文章認(rèn)為，北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目對(duì)我省城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的借鑒意義在于：

一是項(xiàng)目融資模式：采用特許經(jīng)營類型的PPP模式，將整個(gè)四號(hào)線項(xiàng)目的營利性部分和非營利性部分相分離，并確定兩部分的投資比率，然后對(duì)營利性部分運(yùn)用BOT模式引入社會(huì)資金，非營利性部分主要由代表政府的建投公司發(fā)行債券進(jìn)行融資建設(shè)。

二是項(xiàng)目管理：四號(hào)線項(xiàng)目實(shí)施前，組建了專業(yè)的融資、財(cái)務(wù)、技術(shù)、法律和客流調(diào)查等顧問團(tuán)，廣泛地分析國內(nèi)外融資案例，才決定了實(shí)施方案。尋找實(shí)力雄厚和經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)國際投資人作為合作方，以合作協(xié)議、特許經(jīng)營協(xié)議、租賃協(xié)議和承包協(xié)議等合同的方式在項(xiàng)目的融資、建設(shè)和運(yùn)營的整個(gè)周期內(nèi)固定政府的權(quán)力及責(zé)任，明確投資、建設(shè)和運(yùn)營的主體，保證公司具有充分的經(jīng)營自主權(quán)的，政府具有明確的監(jiān)管權(quán)力。政府對(duì)私人部門采取前補(bǔ)償與后補(bǔ)償?shù)牡男问奖ＷC項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營的順利進(jìn)行。

三是適用范圍：北京地鐵4號(hào)線PPP融資項(xiàng)目可以稱得上我國城市軌道交通領(lǐng)域首個(gè)市場化融資成功的項(xiàng)目。該模式在國內(nèi)外不僅僅在只在軌道交通領(lǐng)域成功運(yùn)用，其他領(lǐng)域也得到了成功復(fù)制，例如南京長江三橋、國家體育場、青島污水處理廠和廣州西朗污水處理廠等項(xiàng)目。雖然PPP模式在我國沒有統(tǒng)一明確的適用范圍規(guī)定，但是可以依據(jù)PPP項(xiàng)目的一般特點(diǎn)和能否提供更具性價(jià)比的融資來判斷PPP模式適用范圍，這也是國際社會(huì)主流的做法。（作者單位：河南工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院）

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