萬曉林

(四川華西集團有限公司, 四川成都 610081)

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新型城鎮(zhèn)化與小城鎮(zhèn)綜合承載力提升的可行路徑
——以渠縣土溪鎮(zhèn)為樣本

萬曉林

(四川華西集團有限公司, 四川成都 610081)

【摘要】多達2萬個以上的小城鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中承擔著重要作用，但是在經(jīng)歷了“低起點、高速度”的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段之后，其正面臨著自力不足、活力不再等難題。文章以土溪鎮(zhèn)為樣本，對小城鎮(zhèn)如何通過綜合承載力的提升破解新型城鎮(zhèn)化困境進行了深入探索。

【關鍵詞】新型城鎮(zhèn)化；小城鎮(zhèn)；綜合承載力

土溪鎮(zhèn)位于四川省東北部，隸屬于達州市渠縣，南距縣城30 km，下轄3個社區(qū)、20個村；幅員面積73 km2，耕地面積2 100 ha；總?cè)丝?.4×104人，農(nóng)業(yè)人口4.1×104人，非農(nóng)業(yè)人口1.3×104人；農(nóng)業(yè)以種植業(yè)為主，主要作物為水稻、小麥和玉米；工業(yè)有釀酒和化工；2012年末全鎮(zhèn)總產(chǎn)值2.6億元，農(nóng)民人均純收入8 461元。鎮(zhèn)域內(nèi)交通發(fā)達，土溪站為達成鐵路動車組在渠縣境內(nèi)的唯一停靠站，距離南大梁高速公路出入口約20 min車程，巴南梁高速橫貫土溪，渠江穿鎮(zhèn)而過，具備通達重慶的通航能力。土溪鎮(zhèn)歷史悠久，文化厚重。殷商時期，古賨人在城壩村建立國都；春秋戰(zhàn)國時為“宗國都”；秦時設“宕渠縣”，歷為州、郡、縣治所地。漢闕(3處3尊)和城壩遺址為全國重點文物保護單位；“土溪耍鑼鼓”被四川省政府公布為非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。從宏觀層面上看，土溪鎮(zhèn)與千千萬萬個中國小城鎮(zhèn)相比，無論在政治、文化方面，還是在基礎設施、資源環(huán)境等方面，都無特別之處；然而從個體上看，土溪鎮(zhèn)作為渠縣西北域的主要城鎮(zhèn)之一，在人文、經(jīng)濟、地理、歷史等方面，又具有其獨特的不可替代的特性。在中國，數(shù)以萬計的小城鎮(zhèn)又同樣以不同的形式承載和展現(xiàn)各自的特性，千姿百態(tài)，一起準備迎接新型城鎮(zhèn)化所帶來的機遇和挑戰(zhàn)。因此，既普通又獨特的土溪鎮(zhèn)，是我們研究新型城鎮(zhèn)化進程中小城鎮(zhèn)命運與未來的理想樣本。

1小城鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化中的定位及困境

1.1新型城鎮(zhèn)化道路對小城鎮(zhèn)的構(gòu)想與定位

“新型城鎮(zhèn)化”并未一個新名詞，黨的十六大提出了“新型工業(yè)化”的戰(zhàn)略思路，旨在依托產(chǎn)業(yè)融合推動城鄉(xiāng)一體化?！靶滦统擎?zhèn)化”被廣大中國百姓熟知是在黨的十八大，特別是2012年中央經(jīng)濟工作會議首次正式提出，“要把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，走節(jié)約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路”。對于“新型城鎮(zhèn)化”的定義，一直未有定論。2014年3月，國務院公布了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014年-2020年》，提出“走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化創(chuàng)新的中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路。[1]”可以理解對新型城鎮(zhèn)化的高度概括性的描述?；仡櫄v史，伴隨著工業(yè)化進程的推進，我國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了一個快速發(fā)展的歷史時期。1978～2013年，城鎮(zhèn)常駐人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9 %提升到53.7 %；城市數(shù)量從193個增加到658個，建制鎮(zhèn)數(shù)量從2 173個增加到20 113個。起點低、速度快是這一城鎮(zhèn)化歷史進程的特點，其中城市和城鎮(zhèn)在各自的維度中保持著相似的軌跡，然而當跨過城鎮(zhèn)化率50 %的分水嶺后，城市和城鎮(zhèn)同時開始面臨發(fā)展困境，與此同時無論是政策制定者、理論研究者，還是普通公民，都愈發(fā)認識到城市和城鎮(zhèn)必須尋求彼此相異的道路，探索各自不同的發(fā)展方向。

縱觀《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014年-2020年)》，此種差異化發(fā)展思路十分清晰，例如，規(guī)劃中明確提出新型城鎮(zhèn)化指導思想包括“以城市群為主體形態(tài)，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展”，在發(fā)展目標以及具體措施中亦然。詳細分析則可以進一步查見，城市(不限定大中小)乃是《規(guī)劃》的主體對象，小城鎮(zhèn)只是以與作為主體的“城市”相協(xié)調(diào)的地位而存在，細言之，國家層面上對小城鎮(zhèn)和大中小城市做出了劃分，并以此為基礎對小城鎮(zhèn)做出了功能定位和遠景構(gòu)想。小城鎮(zhèn)的定位有三種，一是衛(wèi)星城，二是特色鎮(zhèn)，三是綜合性小城鎮(zhèn)；其中衛(wèi)星城對應的是大城市周邊的重點鎮(zhèn)，特色鎮(zhèn)對應的是具有特色資源、區(qū)位優(yōu)勢的小城鎮(zhèn)；綜合性小城鎮(zhèn)對應的是遠離中心城市的小城鎮(zhèn)以及林場、農(nóng)場等。這是十分清晰的規(guī)劃構(gòu)想，但是具體的實施路徑卻殊難選擇，因此，新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中針對小城鎮(zhèn)的具體措施仍主要體現(xiàn)在基本制度的改革上，如：人口管理制度、土地管理制度、社會保障制度、資金管理制度等，而制度改革絕非小城鎮(zhèn)自身所能完成。一言蔽之，小城鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化中有清晰的構(gòu)想，卻缺少可見的實現(xiàn)路徑。

1.2小城鎮(zhèn)當前所面臨的現(xiàn)實困境

經(jīng)過長達30多年的城鎮(zhèn)化，國內(nèi)星羅棋布的2萬多座小城鎮(zhèn)在經(jīng)歷雨后春筍般的快速發(fā)展之后，正遭遇著前所未有的困境。以土溪鎮(zhèn)為例，雖然近年來保持了較快的發(fā)展勢頭，但是經(jīng)濟、社會等方面出現(xiàn)的各種跡象正在引發(fā)越來越多的憂慮。一是生產(chǎn)資料閑置。土溪鎮(zhèn)人均耕地不足666 m2，處于較低水平，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)下農(nóng)產(chǎn)品以自用為主，財產(chǎn)性收入微薄，農(nóng)民種地意愿不強，出現(xiàn)土地撂荒現(xiàn)象；土地分布零碎分散，確權未完成，農(nóng)民因土地流轉(zhuǎn)收益低而動力不足；當?shù)貙偾鹆甑孛?，不適合推行機械化，農(nóng)民使用農(nóng)業(yè)新技術的意愿不強。關系民生的醫(yī)療、教育等普遍低下，且分布失衡，加劇了人口分布差異。二是百姓致富難。農(nóng)村居民收入依賴外出務工，鎮(zhèn)域內(nèi)少有收入渠道，“空心村”、“空心社”現(xiàn)象嚴重，“新農(nóng)村”成為“留守村”情況突出；村社功能弱化，城鎮(zhèn)功能單一，主要以初級工商業(yè)和服務業(yè)為主，且基本處于飽和狀態(tài)，沒有形成輻射和帶動作用，屬于典型的“城鎮(zhèn)不強、農(nóng)村不富”。三是產(chǎn)業(yè)支撐乏力。土溪鎮(zhèn)工業(yè)起步較早，化工和釀酒為主要支撐，但因錯失改革良機，發(fā)展滯后；其他工業(yè)以初加工為主，規(guī)模小，技術含量低；沒有引進實力雄厚、技術先進、吸納就業(yè)能力強的企業(yè)，鎮(zhèn)域經(jīng)濟缺少產(chǎn)業(yè)帶動。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系仍未建立；專業(yè)技術人員少，專業(yè)培訓差，缺乏較高素質(zhì)的勞動力群體。四是內(nèi)在活力不足。土溪鎮(zhèn)豐富的勞動力資源不能就地轉(zhuǎn)化，城鎮(zhèn)無法創(chuàng)造就業(yè)，農(nóng)民只有走出土溪；農(nóng)民走出土溪，又動搖城鎮(zhèn)發(fā)展基礎。城鄉(xiāng)聯(lián)系松散，二元結(jié)構(gòu)特征明顯，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)互動沒有著力點、缺少載體和紐帶，形成了各自封閉、自給自足社會運行體系。村社干部素質(zhì)不高，農(nóng)民對國家政策和法律掌握不到位，村務公開與基層選舉因人口流動嚴重而無法做實，易被操控。五是美麗城鄉(xiāng)不再?；A設施落后，鄉(xiāng)村道路條件差，水利設施年久失修，農(nóng)民生活條件艱苦、衛(wèi)生狀況堪憂、保障體系不全；農(nóng)民住宅空置率高，鄉(xiāng)村道路雜草掩蓋，熱鬧的生產(chǎn)場景難見，歡快的生活場景不再；城鎮(zhèn)環(huán)境臟亂，建設規(guī)劃不到位，市政設施不健全，街道狹小、揚塵嚴重、建筑老化、功能缺位，既沒有現(xiàn)代文明氣息，也沒有傳承的文化氣息。城鄉(xiāng)居民對生態(tài)自然文化資源的保護意識普遍不強。

小城鎮(zhèn)正面臨較為尷尬的發(fā)展局面：一方面是理論構(gòu)想、科學定位以及美好愿景，另一方面是路徑選擇的迷茫、自生動力的匱乏以及無力變革的頹喪，幾方面的共同作用，構(gòu)成了新型城鎮(zhèn)化推進過程中小城鎮(zhèn)的發(fā)展瓶頸和現(xiàn)實矛盾。

2小城鎮(zhèn)承載力的提升需求

小城鎮(zhèn)定位和新型城鎮(zhèn)化根本導向之間的反向關聯(lián)揭示了小城鎮(zhèn)承載力的提升需求。

2.1小城鎮(zhèn)定位與新型城鎮(zhèn)化根本導向之間的反向關聯(lián)關系

前文述及，新型城鎮(zhèn)化進程中，小城鎮(zhèn)的功能定位主要有三種：衛(wèi)星城、特色鎮(zhèn)、綜合鎮(zhèn)，但從定位本身來看并無問題，但是如果結(jié)合城鎮(zhèn)化的具體目標以及相關舉措來看，小城鎮(zhèn)的三種定位似乎都遵循著相同的邏輯思路，即城鎮(zhèn)化的單向選擇(圖1)。

圖1　城鎮(zhèn)化的單向選擇

按此則城鎮(zhèn)化的進程必定是單向的，雖然并不是一定需要經(jīng)歷全部的兩個階段，以農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移為起點，終點可能是完成市民化之后(衛(wèi)星城)，也可能是完成市民化之前(特色鎮(zhèn)、綜合鎮(zhèn))；同樣農(nóng)業(yè)人口并不一定需要小城鎮(zhèn)作為過渡，而是可以選擇直接市民化，但是無論怎樣，各種路徑的方向卻總是一定的，“回頭彎”并不存在。甚至有學者認為“城鎮(zhèn)化就是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口、農(nóng)村地域轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)地域的過程，最終目的是減少城鄉(xiāng)差異，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。[2]”基于此種邏輯建立的城鎮(zhèn)化道路危害已經(jīng)十分明顯，最典型的特征就在于中國城鎮(zhèn)發(fā)展陷入了“人地分離”的窘境，“空間城鎮(zhèn)化”顯著大于“人口城鎮(zhèn)化[3]”，2013年12月中央城鎮(zhèn)化工作會議上明確提出了將以人為本作為新型城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)容，“以人為中心”成為新型城鎮(zhèn)化的根本導向。“以人為中心”意味著城鎮(zhèn)化是以人的需求為基礎的自由自愿流動的結(jié)果，城市、城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村各取所需，各得其所，而非單向的流動過程。很顯然，目前對于小城鎮(zhèn)的定位與“以人為中心”的新型城鎮(zhèn)化根本導向之間不具有正向關聯(lián)關系。以土溪鎮(zhèn)為樣本的現(xiàn)實狀況來看，亟需解決的并非農(nóng)業(yè)人口的非農(nóng)化或市民化，而是人口的阻流與回流，使本鎮(zhèn)保持對人口的長期的、持續(xù)的吸引力。

2.2小城鎮(zhèn)綜合承載力與新型城鎮(zhèn)化導向存在結(jié)構(gòu)性失衡

走進小城鎮(zhèn)不難發(fā)現(xiàn)，盡管存在諸多問題，城鎮(zhèn)本身卻并未走向敗落，人口聚集的趨勢仍在延續(xù)，城鎮(zhèn)依舊繁榮，但是透過擁擠的人流和嘈雜的街巷，卻無法發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)的真正吸引力所在，小城鎮(zhèn)的人口聚集與繁榮與國家政策目標在經(jīng)濟、科技、社會、人口、資源、環(huán)境、空間等諸多方面上并沒有形成新型城鄉(xiāng)關系的雛形，與新型城鎮(zhèn)化的實質(zhì)內(nèi)涵相去甚遠。經(jīng)濟方面仍以傳統(tǒng)零售業(yè)、個體手工業(yè)、餐飲服務業(yè)等為基礎，缺少產(chǎn)業(yè)支撐；人口總體素質(zhì)不高，來源渠道單一；基礎設施有較明顯改善，但綜合配套服務落后；社會保障體系覆蓋面低，總體水平不高；總體上看，小城鎮(zhèn)并沒有形成能夠體現(xiàn)“以人為中心”的符合新型城鎮(zhèn)化根本導向的吸引力。綜合承載力不足是導致上述現(xiàn)象的主要原因，也是破解當前困境的根本出路。對于綜合承載力的研究通常被置于大中城市的語境之下，由于小城鎮(zhèn)一般由自然村落逐步演化而來，長期處于“順其自然”狀態(tài)，政策層面的關注與傾斜相對較少，因此綜合承載力的研究也較少關注小城鎮(zhèn)的需求。例如，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)，是我國經(jīng)濟社會發(fā)展存在的突出矛盾，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是其主因之一，而小城鎮(zhèn)在現(xiàn)實中既是地理上的城鄉(xiāng)交融點，也是制度層面二元結(jié)構(gòu)的直接交叉地帶，無論是土地還是人口都是如此，可見小城鎮(zhèn)注定是我國當前和今后一個歷史階段重要的人口載體、經(jīng)濟載體、文化載體，但是前文關于鎮(zhèn)域內(nèi)現(xiàn)狀的觀察結(jié)果則無一不在昭示小城鎮(zhèn)已經(jīng)達到或接近承載力的極限。

3提升小城鎮(zhèn)綜合承載力的可行路徑探析

城鎮(zhèn)綜合承載力是以資源學、環(huán)境生態(tài)科學、人口學、經(jīng)濟學、社會科學等學科為基礎的概念，其內(nèi)涵包括多個要素，如經(jīng)濟、資源稟賦、生態(tài)環(huán)境、基礎設施、公共服務和制度環(huán)境等，多目標之間，多要素之間具有相互影響、制約、交互的作用，綜合承載力的目標在于整體性、均衡性和協(xié)調(diào)性。在新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃布局中，提升小城鎮(zhèn)的綜合承載力，是形成小城鎮(zhèn)核心吸引力的關鍵，也是實現(xiàn)“以人為中心”，為人口轉(zhuǎn)移提供多項選擇，促進健康流動，保持可持續(xù)發(fā)展的關鍵。在具體的路徑上，則應結(jié)合新型城鎮(zhèn)化不同階段的實際情況，著力解決小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設中應當著力解決能夠提供怎樣的承載力，以及怎樣提供承載力的問題。根據(jù)對渠縣土溪鎮(zhèn)的深入調(diào)研，現(xiàn)以土溪鎮(zhèn)為樣本，對提升小城鎮(zhèn)綜合承載力提出以下探索。

3.1堅持規(guī)劃先行，提升城鎮(zhèn)基礎設施和重點產(chǎn)業(yè)的承載力

一是明確發(fā)展定位。確立打造“四川省知名的歷史文化旅游強鎮(zhèn)”的中長期發(fā)展目標；二是科學籌劃城鎮(zhèn)布局。形成“六區(qū)聯(lián)動”的鎮(zhèn)村社一體化建設格局，即：以觀光休閑為主的沿江老街景觀區(qū)；以渠江對岸城壩遺址文物古跡為依托的歷史文化區(qū)；以工商服務業(yè)為主導的城鎮(zhèn)核心區(qū)；以居住生活為目的的生態(tài)社區(qū)；以承接投資為導向的產(chǎn)業(yè)支撐區(qū)；以“兩化”互動、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)為指引的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)區(qū)。三是合理構(gòu)建交通網(wǎng)絡。修建連接城壩遺址的渠江大橋，消除交通阻隔；規(guī)劃旅游環(huán)線，打造城壩遺址、沿江觀光帶、漢闕長廊，輻射現(xiàn)代農(nóng)業(yè)觀光體驗帶的精品旅游交通線；制定老城鎮(zhèn)交通改造方案，提升承載能力；完善村級路網(wǎng)，為百姓提供方便。四是優(yōu)先發(fā)展重點區(qū)域。土溪鎮(zhèn)擁有動車在渠縣內(nèi)唯一站位，可優(yōu)先打造火車站片區(qū)，形成核心發(fā)展區(qū)域；通過政府支持、民間資本參與的方式打造濱江風景路，既治理水患、又提升城鎮(zhèn)品位，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

3.2發(fā)揮比較優(yōu)勢，挖掘旅游產(chǎn)業(yè)的資源承載力

土溪鎮(zhèn)擁有得天獨厚的旅游資源，鎮(zhèn)域范圍內(nèi)存在三處國家重點保護文物。漢闕(馮煥闕和沈府君闕)是與北京故宮、八達嶺長城等著名景點同為全國首批重點文物保護單位，歷史悠久、氣勢非凡，極其珍貴。城壩遺址地勢開闊，三面環(huán)水，民風淳樸，據(jù)考證為古賨國國都所在，遺址內(nèi)文化沉積豐厚、遺跡俯仰皆是、文物不勝枚數(shù)，2006年被列為全國重點文物保護單位。土溪鎮(zhèn)處于AAAA級龍?zhí)讹L景區(qū)和著名古鎮(zhèn)三匯鎮(zhèn)之間，有利于縣域內(nèi)旅游資源的統(tǒng)籌開發(fā)。同時，土溪陸路公路鐵路連通、水路有航道、空路近機場，交通優(yōu)勢明顯；渠縣隸屬達州、鄰接廣安、南充、巴中三市，輻射2 000萬人口，市場潛力廣闊。

打造特色旅游鎮(zhèn)應注意：一是形成核心名片。打造好、宣傳好、維護好漢闕和城壩遺址兩張名片，深入挖掘歷史價值、文化價值、觀光價值；二是形成輻射圈。利用城壩遺址的中心位置帶動渠江上下游以及周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的旅游開發(fā)，如三國文化、紅色旅游等；三是形成城鄉(xiāng)互動的產(chǎn)業(yè)鏈。既發(fā)展交通、餐飲、休閑住宿等配套產(chǎn)業(yè)，也創(chuàng)造鄉(xiāng)村經(jīng)濟增長點，如鄉(xiāng)村體驗、休閑度假、田園娛樂等，大力培育就業(yè)；四、是加強政府引導。從一開始就注重旅游軟環(huán)境的打造，形成規(guī)范市場，維護健康發(fā)展秩序。

3.3吸引人口回流，形成以現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)為主導的經(jīng)濟承載力

隨著沿海地區(qū)吸引力的下降，人口回流漸成趨勢，但新一代勞動力不愿回歸傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)已成不爭之事實。因此除大力發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)外，還必須構(gòu)筑多產(chǎn)業(yè)支撐的格局。一是加大招商引資力度。深入挖掘和統(tǒng)籌利用土溪優(yōu)勢，特別是便捷的交通優(yōu)勢和密集的勞動力優(yōu)勢，加快引進加工制造業(yè)、物流業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品深加工等產(chǎn)業(yè)，擴大城鄉(xiāng)就業(yè)，讓勞動力回得來、呆得住、留得久。二是加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級改造。對土溪鎮(zhèn)傳統(tǒng)的化工業(yè)、釀酒業(yè)加大政策扶持力度，鼓勵體制創(chuàng)新，加快技術升級，促進轉(zhuǎn)型發(fā)展，培育出明星產(chǎn)品，涌現(xiàn)一定數(shù)量的知名品牌。三是加速向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。土溪鎮(zhèn)人均耕地面積少，土地零碎分散，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿不高，因此，必須著力扭轉(zhuǎn)土地財產(chǎn)性收入不足、農(nóng)民缺少兜底生活保障等問題，鼓勵和探索土地租賃、投資入股等新型土地流轉(zhuǎn)模式，提高農(nóng)民積極性，走集約化、規(guī)?；缆罚虻刂埔说匕l(fā)展家禽、生豬等養(yǎng)殖業(yè)，或煙葉、果蔬、園林等高附加值種植業(yè)；四是扶持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社以及農(nóng)業(yè)大戶。鼓勵就地實現(xiàn)產(chǎn)村結(jié)合、產(chǎn)社結(jié)合，實現(xiàn)農(nóng)民工人化，勞動貨幣化，就地實現(xiàn)人口轉(zhuǎn)型。

3.4完善配套體系，形成城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的公共資源及公共服務承載力

為實現(xiàn)土溪“鎮(zhèn)村社一體化”發(fā)展，必須通過機制和體制改革解決當前突出存在的障礙性、制約性因素。一是要打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。必須堅決避免強迫農(nóng)民“進城”、“上樓”的城鎮(zhèn)化誤區(qū)；鼓勵城鎮(zhèn)居民利用資金、資源優(yōu)勢，到農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)；創(chuàng)造人口自由流動的環(huán)境，尊重農(nóng)民意愿，自由選擇在城鎮(zhèn)或農(nóng)村居住，讓農(nóng)民放心進入城鎮(zhèn)，輕松融入城鎮(zhèn)。二是要加緊農(nóng)村土地確權。土地是農(nóng)民最基本的財產(chǎn)性權利，唯有從法律層面解決承包土地所有權、宅基地使用權的歸屬和流轉(zhuǎn)問題，并給予充分保障，才能打消農(nóng)民的選擇顧慮，才能在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中真正保護農(nóng)民權益。三是要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系。當前農(nóng)業(yè)人口享有的社會保障程度很低，遠遠低于城鎮(zhèn)人口，如果沒有統(tǒng)一的社會保障體系，就無法實現(xiàn)從城鎮(zhèn)化向市民化的轉(zhuǎn)變。四是要促進公共資源的均衡配置。在人口城鎮(zhèn)化向城鄉(xiāng)一體化轉(zhuǎn)變過程中，教育、醫(yī)療、文化等公共資源的均衡配置至關重要，非此則難言一體化，城鎮(zhèn)化將僅是居住環(huán)境的變化和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的移植；必須深化改革，使城鄉(xiāng)居民均等享受社會公共資源。

4結(jié)束語

渠縣土溪鎮(zhèn)在發(fā)展中所面臨的困難折射出我國新型城鎮(zhèn)化進程中不可回避的小城鎮(zhèn)綜合承載力的不足。目前我國的城鎮(zhèn)化已經(jīng)邁過了“起點低、速度快”的發(fā)展階段，國家從戰(zhàn)略高度提出了新型城鎮(zhèn)化的概念并出臺了相應的規(guī)劃方案，但是真正實現(xiàn)以人為中心的新型城鎮(zhèn)化道路必須實現(xiàn)大城市與小城鎮(zhèn)全面提質(zhì)，促進人口多向流動、健康流動，特別是需要在建設規(guī)劃中突出小城鎮(zhèn)的吸引力打造，提升綜合承載力。

小城鎮(zhèn)的綜合承載力提升應當遵循因地制宜、實事求是的原則，結(jié)合當?shù)刭Y源狀況以及社會經(jīng)濟發(fā)展階段，區(qū)分輕重緩急，逐步實現(xiàn)。土溪鎮(zhèn)具有旅游資源豐富、輻射人口眾多，區(qū)位優(yōu)勢明顯等特征，可以在合理規(guī)劃的前提下對未來發(fā)展進行準確定位，通過發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)、完善基礎設施、引進現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)、完善配套服務等路徑實現(xiàn)城鎮(zhèn)綜合承載力的提升，走出符合新型城鎮(zhèn)化的核心要求的發(fā)展之路。

參考文獻

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【中圖分類號】TU984.191

【文獻標志碼】B

[定稿日期]2016-03-31