胡蓉　燕爽

[摘要]流域生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)補(bǔ)償在流域?qū)嵺`上的應(yīng)用，是以流域生態(tài)系統(tǒng)為主體、研究流域內(nèi)區(qū)域間由于外部性和流域的公共物品性質(zhì)而引發(fā)的損益補(bǔ)償問(wèn)題。本文結(jié)合公共物品及外部性理論與國(guó)內(nèi)外流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。提出流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)乃捻?xiàng)基本原則，即補(bǔ)償保護(hù)者原則、受益者補(bǔ)償原則、公平補(bǔ)償原則和可操作性靈活性原則。本文總結(jié)了目前國(guó)內(nèi)政府付費(fèi)和市場(chǎng)交易兩種主流的流域生態(tài)補(bǔ)償模式并進(jìn)行對(duì)比分析。明確流域補(bǔ)償向市場(chǎng)交易方向發(fā)展的核心問(wèn)題在于流域水資源產(chǎn)權(quán)的模糊。在建立了流域上下游演化博弈模型的基礎(chǔ)上，提出流域生態(tài)補(bǔ)償最優(yōu)模式：將水資源產(chǎn)權(quán)下放至地方并建立起二級(jí)政府反饋懲罰制度。

[關(guān)鍵詞]流域生態(tài)補(bǔ)償；外部性；公共物品；水資源產(chǎn)權(quán)；演化博弈模型

中圖分類(lèi)號(hào)：F061.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-4096（2016）03-0003-09

一、引言

伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，中國(guó)付出了巨大的資源環(huán)境代價(jià)，流域生態(tài)危機(jī)尤為突出。在解決流域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題上，中國(guó)一直采用行政手段。但流域上游為改善流域生態(tài)環(huán)境的機(jī)會(huì)成本并未得到有效補(bǔ)償.流域上下游的外部性和搭便車(chē)行為沒(méi)有得到補(bǔ)償和管制，這對(duì)流域上游生態(tài)保護(hù)的激勵(lì)不足。因此，在這一流域問(wèn)題上，慣用的行政手段收效甚微。近年來(lái)，以浙江省流域?yàn)榇淼牡貐^(qū)開(kāi)始探索流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)男履Ｊ?，嘗試?yán)檬袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)手段來(lái)解決流域生態(tài)危機(jī)，得到政府及理論界的關(guān)注。但在實(shí)施上存在法律法規(guī)不配套、產(chǎn)權(quán)歸屬和收益權(quán)遭到質(zhì)疑的情況。2015年1月1日開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第三十一條明確規(guī)定，國(guó)家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過(guò)協(xié)商或按照市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。從這一點(diǎn)來(lái)看，新時(shí)期的流域生態(tài)補(bǔ)償將從政府主導(dǎo)的單軌路線向政府市場(chǎng)雙軌并行的方向邁進(jìn)。

二、流域生態(tài)補(bǔ)償原則

流域生態(tài)是生態(tài)環(huán)境中的一個(gè)重要組成部分，流域上游相關(guān)者能夠提供一系列的流域生態(tài)保護(hù)服務(wù)，諸如流域水資源及流域上游土地的使用方式到防止水土流失。但由于未能獲得相應(yīng)的報(bào)酬，土地使用者的利于流域生態(tài)環(huán)境的行為正迅速減少，進(jìn)一步流域上游土地使用方式也發(fā)生了轉(zhuǎn)變進(jìn)而導(dǎo)致流域生態(tài)的破壞。在此背景下，產(chǎn)生了流域生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)在邏輯很簡(jiǎn)單，土地使用者通過(guò)土地保護(hù)行為如植樹(shù)造林獲得的收益低于伐木造田；但對(duì)于流域下游人口而言，流域上游的伐木行為反過(guò)來(lái)又使流域下游喪失了之前擁有的如水資源過(guò)濾等良好的生態(tài)帶來(lái)的收益。因此，流域下游人口應(yīng)對(duì)流域上游生態(tài)服務(wù)行為進(jìn)行支付，支付金額應(yīng)高于流域上游的機(jī)會(huì)成本，低于流域下游的最大支付意愿（即流域下游由于流域上游生態(tài)服務(wù)能獲得的收益）。具體到流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩x，劉玉龍將流域生態(tài)補(bǔ)償定義為流域內(nèi)從事生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的行為主體、享受水生態(tài)效益的行為主體，根據(jù)對(duì)流域生態(tài)系統(tǒng)和水資源的保護(hù)投資、使用和破壞的情況，對(duì)其支付生態(tài)成本，并承擔(dān)生態(tài)修復(fù)和污染治理責(zé)任的一種生態(tài)補(bǔ)償制度。wunder將流域生態(tài)補(bǔ)償定義為一種自愿的交易行為，有著界定清晰的生態(tài)服務(wù)類(lèi)型，在服務(wù)提供者確保服務(wù)供給下，至少有一個(gè)服務(wù)提供者和一個(gè)服務(wù)使用者。本文認(rèn)為流域生態(tài)補(bǔ)償就是以流域生態(tài)區(qū)的環(huán)境修復(fù)和可持續(xù)發(fā)展為目的，以制度創(chuàng)新、罰款、補(bǔ)貼等方式為手段，對(duì)流域生態(tài)公共物品的外部性、搭便車(chē)行為進(jìn)行矯正的一種生態(tài)補(bǔ)償制度。

任何一段流域，對(duì)位于上下游的企業(yè)、居民而言.該流域是一種公共物品，根據(jù)samuelson的定義，純粹的公共物品是指這樣的一種產(chǎn)品，即每個(gè)人消費(fèi)這種產(chǎn)品不會(huì)導(dǎo)致別人對(duì)該產(chǎn)品消費(fèi)的減少。與私人產(chǎn)品相比較，純粹的公共物品具有以下兩個(gè)基本特征：非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。因此，流域作為公共物品所具有的這兩個(gè)特性，使得在對(duì)流域的利用中極易產(chǎn)生兩個(gè)問(wèn)題——公地的悲劇和搭便車(chē)行為。流域往往被過(guò)度利用，并且上游的污染和防治都存在搭便車(chē)行為，常常會(huì)出現(xiàn)政府買(mǎi)單的情況，造成滿負(fù)荷甚至超負(fù)荷的財(cái)政壓力。在這樣的一個(gè)基礎(chǔ)上，結(jié)合流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩x以及中國(guó)現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)法律和法規(guī)，參考和總結(jié)國(guó)內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)，本文認(rèn)為在建立流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制時(shí)應(yīng)遵循以下基本原則：

第一，補(bǔ)償保護(hù)者原則。此原則確定了流域補(bǔ)償對(duì)象，是流域生態(tài)保護(hù)的一項(xiàng)重要準(zhǔn)則。李秉祥和黃泉川認(rèn)為生態(tài)保護(hù)行為具有較高正的外部性，如果不對(duì)包括流域在內(nèi)的生態(tài)保護(hù)區(qū)以及保護(hù)者給予一定的補(bǔ)償，那么就會(huì)導(dǎo)致社會(huì)上搭便車(chē)行為的普遍存在。不僅如此，若不對(duì)保護(hù)者進(jìn)行補(bǔ)償，會(huì)大大降低流域上游進(jìn)行生態(tài)保護(hù)的激勵(lì)，使得流域上游通過(guò)先動(dòng)優(yōu)勢(shì)以水資源為資本謀求經(jīng)濟(jì)利益，可能會(huì)引發(fā)上游水源和河道的破壞，降低下游的水質(zhì)，增大洪澇災(zāi)害的發(fā)生幾率。同時(shí)，流域上游的保護(hù)措施本身就付出了成本，不僅包括污染防治工作產(chǎn)生的直接成本，還包括犧牲了發(fā)展經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的機(jī)會(huì)成本。因此，流域生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者應(yīng)該作為補(bǔ)償對(duì)象得到成本補(bǔ)償，同時(shí)為進(jìn)一步推進(jìn)流域的外部性?xún)?nèi)部化，政府可給予一定優(yōu)惠或稅收減免政策。

第二，受益者補(bǔ)償原則。這一原則明確了補(bǔ)償?shù)闹黧w是受益方。已有的國(guó)內(nèi)外實(shí)踐中補(bǔ)償主體分為兩種：流域的污染方和流域的受益方。污染方的排污對(duì)流域的保護(hù)造成了直接成本，所以成為補(bǔ)償主體，補(bǔ)償方式主要通過(guò)政府的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行納稅和罰款。而流域上游周邊地區(qū)及流域下游作為流域的受益方由于流域的保護(hù)行為得到了正外部性，享受到了生態(tài)環(huán)境改善所帶來(lái)的福利，流域上游的成本和努力需要得到受益方的經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)償。污染者補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)是環(huán)境機(jī)制的負(fù)外部性，受益者補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)是正外部性激勵(lì)原則，采取市場(chǎng)管理的手段。兩種原則對(duì)比下，受益者補(bǔ)償更有效率，Pagiola等分析了原因在于市場(chǎng)管理手段下，服務(wù)提供者即流域上游保護(hù)方和服務(wù)使用者即受益者間會(huì)建立一道反饋機(jī)制，服務(wù)使用者有很強(qiáng)的動(dòng)機(jī)確保其支付的有效性，若服務(wù)無(wú)效則使用者就會(huì)要求改變。正如上一原則所提到的，流域上游的成本和努力需要得到補(bǔ)償，那么這部分資金由誰(shuí)來(lái)支付呢？很顯然，最主要的補(bǔ)償責(zé)任應(yīng)該屬于受益方，根據(jù)外部性原理，受益方應(yīng)為得到的正外部性進(jìn)行支付。這一原則已得到實(shí)踐應(yīng)用，烏力吉等依據(jù)“誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的原則確定了以晉江流域上游為補(bǔ)償對(duì)象，以晉江流域下游為補(bǔ)償主體，通過(guò)評(píng)估流域上游的濕地、水體等生態(tài)系統(tǒng)提供的水源涵養(yǎng)、廢物處理的生態(tài)服務(wù)總價(jià)值?，F(xiàn)階段，中國(guó)對(duì)于受益方的界定還比較模糊，流域生態(tài)保護(hù)的受益主體界定不明確。地方政府在實(shí)踐中仍充當(dāng)著補(bǔ)償主體的角色，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主要的補(bǔ)償方式。

第三，公平補(bǔ)償原則。在流域生態(tài)補(bǔ)償政策的制定時(shí)要考慮公平性問(wèn)題。馬燕和趙建林將公平原則定義為三類(lèi)：代內(nèi)公平原則、代際公平原則和自然公平原則。在流域這一特定生態(tài)環(huán)境中，代內(nèi)公平原則是指要協(xié)調(diào)好流域上下游及周邊地區(qū)地方政府、企業(yè)和居民間的生態(tài)利益；代際公平原則指既要保護(hù)當(dāng)代人的生態(tài)利益。同時(shí)也要兼顧后代人的生態(tài)利益；自然公平原則體現(xiàn)在流域上游有權(quán)利用當(dāng)?shù)厮Y源來(lái)獲得財(cái)富，但由于流域上游一般是政府流域保護(hù)的目標(biāo)區(qū)，并施加了一系列嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度來(lái)進(jìn)行生態(tài)保護(hù)，因而流域上游產(chǎn)業(yè)鏈上會(huì)出現(xiàn)有林不能伐、污水不能排的現(xiàn)象，阻礙了流域上游經(jīng)濟(jì)發(fā)展，那么流域上下游經(jīng)濟(jì)體的財(cái)富公平問(wèn)題就需要得到相應(yīng)的重視。

第四，可操作性靈活性原則。可操作性是指補(bǔ)償制度有沒(méi)有現(xiàn)實(shí)的土壤，要考慮現(xiàn)實(shí)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)法律基礎(chǔ)，這是流域生態(tài)補(bǔ)償制度最終可否能夠?qū)崿F(xiàn)的根本。靈活性原則表示補(bǔ)償手段要靈活多樣化，多種方式相結(jié)合。流域生態(tài)補(bǔ)償涉及多方面的主體，現(xiàn)階段并沒(méi)有公認(rèn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方法。同時(shí)，各流域的特征又不盡相同。張惠遠(yuǎn)等認(rèn)為靈活運(yùn)用宏觀調(diào)控和市場(chǎng)的微觀調(diào)節(jié)能力，采取政府補(bǔ)償與市場(chǎng)補(bǔ)償相結(jié)合的原則更加有效地實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償。因此，在補(bǔ)償手段的選擇上一刀切的方式不可取，補(bǔ)償?shù)膶?shí)施應(yīng)注重因地制宜，市場(chǎng)調(diào)節(jié)和政府規(guī)制兩種模式相結(jié)合。

三、流域生態(tài)補(bǔ)償模式的實(shí)踐

（一）政府補(bǔ)償模式

國(guó)家項(xiàng)目補(bǔ)償。20世紀(jì)末期以來(lái)，中國(guó)啟動(dòng)實(shí)施了一系列針對(duì)國(guó)家層級(jí)重要生態(tài)保護(hù)區(qū)的生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目，建立在上游源頭防護(hù)的退耕還林還草項(xiàng)目、天然林保護(hù)工程、三北與長(zhǎng)江上游防護(hù)林工程和重點(diǎn)地區(qū)濕地保護(hù)項(xiàng)目（如表1所示）等，對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投資與關(guān)注達(dá)到了一個(gè)新的峰值。這些項(xiàng)目由中央政府、部分省政府補(bǔ)貼，中央政府提供專(zhuān)項(xiàng)資金對(duì)特定地區(qū)、相關(guān)主體進(jìn)行補(bǔ)貼。程艷軍認(rèn)為這一系列大型生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目本身并非以流域生態(tài)補(bǔ)償為首要目標(biāo)，其實(shí)質(zhì)上對(duì)于在實(shí)施過(guò)程中流域的受損主體即流域上游在這些生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目中降低了其流域保護(hù)的直接成本，因而可以納入流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆懂牎?/p>

地方政府轉(zhuǎn)移支付。地方政府對(duì)流域生態(tài)保護(hù)的覆蓋范圍更廣，在區(qū)域內(nèi)部和跨區(qū)的流域生態(tài)補(bǔ)償有較明顯的效果。這種模式的支付及管理主體下放至省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)政府，補(bǔ)償資金來(lái)源于省級(jí)、市級(jí)地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，一般補(bǔ)償主體為流域下游的地方政府，受償主體為流域上游的水源區(qū)或庫(kù)區(qū)，生態(tài)補(bǔ)償性質(zhì)凸顯。一些省份以特定項(xiàng)目開(kāi)展了更具生態(tài)補(bǔ)償性質(zhì)的流域生態(tài)保護(hù)實(shí)踐.具有代表性的有：浙江省在金華江流域、新安江流域、錢(qián)塘江流域以及全流域開(kāi)展的對(duì)源頭的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，京冀流域的密云、官?gòu)d水庫(kù)對(duì)流域上游的生態(tài)補(bǔ)償，福建省在閩江流域、九龍江流域、晉江流域開(kāi)展的流域下游對(duì)流域上游的補(bǔ)償，遼寧省對(duì)其東部重點(diǎn)流域的補(bǔ)償?shù)取?/p>

（二）市場(chǎng)補(bǔ)償模式

除了由政府財(cái)政出資進(jìn)行直接的流域補(bǔ)償外，部分地區(qū)還建立了由政府作為協(xié)調(diào)者，水資源的供需雙方本著地位平等、以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的原則，通過(guò)雙方協(xié)商與談判而達(dá)成的水權(quán)交易補(bǔ)償模式。在這種補(bǔ)償模式下流域補(bǔ)償?shù)闹黧w和對(duì)象間直接地進(jìn)行服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)或補(bǔ)償，而不是由第三方如政府來(lái)對(duì)正外部性進(jìn)行補(bǔ)償。交易方式包括流域水權(quán)交易、流域上游土地使用方式及流域周?chē)鷳B(tài)多樣性建設(shè)等。這種補(bǔ)償模式可依據(jù)市場(chǎng)化程度分為半市場(chǎng)模式和全市場(chǎng)模式兩部分，半市場(chǎng)模式仍然依托第三方如政府、NGO組織。但區(qū)別于政府補(bǔ)償模式下的財(cái)政補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償，半市場(chǎng)模式下資金不再僅僅來(lái)源于財(cái)政資金和水資源稅費(fèi)，更多來(lái)源于通過(guò)第三方平臺(tái)的搭建而對(duì)接到流域補(bǔ)償?shù)氖芤嬷黧w。讓流域服務(wù)的正外部性收益方參與到項(xiàng)目中，但補(bǔ)償主體的自主權(quán)和決策權(quán)不足，項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和進(jìn)退項(xiàng)目的權(quán)力缺失，仍受制于第三方。全市場(chǎng)模式則給了服務(wù)使用者即流域補(bǔ)償?shù)闹黧w相應(yīng)的決策權(quán)和自主權(quán)，不僅流域服務(wù)補(bǔ)償?shù)馁Y金直接來(lái)源于服務(wù)使用者，服務(wù)使用者還具有項(xiàng)目資金使用的決策權(quán)、進(jìn)退自主權(quán)。

全市場(chǎng)模式的一個(gè)典型案例是哥斯達(dá)黎加水電公司對(duì)流域上游植樹(shù)造林的資助。Enegia Glboal公司（簡(jiǎn)稱(chēng)EG）是一家位于Sara Paiqui流域下游的為4萬(wàn)人提供電力的私營(yíng)水電公司，由于其水源區(qū)水源流量不足面臨著生產(chǎn)能力不足的困境。在哥斯達(dá)黎加國(guó)家林業(yè)融資基金會(huì)FONAFIFO的協(xié)調(diào)和資助下，EG公司與流域上游私有土地主達(dá)成了土地造林協(xié)議即在國(guó)家林業(yè)基金定量資助的同時(shí)，EG公司以每公頃18美元以現(xiàn)金形式對(duì)流域上游私有土地主進(jìn)行土地造林和從事可持續(xù)林業(yè)生產(chǎn)及保護(hù)的行為進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償支付。

現(xiàn)階段中國(guó)市場(chǎng)交易模式的實(shí)踐多屬于半市場(chǎng)模式，實(shí)行基于市場(chǎng)博弈的水權(quán)交易模式，最典型的兩個(gè)案例是浙江省東陽(yáng)市一義烏市跨區(qū)域水權(quán)交易和甘肅省黑河流域張掖市流域水權(quán)證制度。2001年浙江省東陽(yáng)市和義烏市經(jīng)過(guò)多次協(xié)商和博弈，最終富水的東陽(yáng)市將其境內(nèi)的橫錦水庫(kù)4999.9萬(wàn)立方米的水資源的永久使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給水資源匱乏的義烏市。2000年在國(guó)務(wù)院對(duì)黑河流域水資源的分配方案下，張掖市建立了水權(quán)證交易體系，張掖市用水戶可依據(jù)水資源的供求情況和市場(chǎng)價(jià)格自主進(jìn)行水資源的權(quán)證交易。

四、流域生態(tài)補(bǔ)償模式分析

（一）政府補(bǔ)償模式

1.國(guó)家項(xiàng)目補(bǔ)償

從基于河流源頭生態(tài)保護(hù)的政府項(xiàng)目補(bǔ)償實(shí)踐上看，在流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)某跫?jí)階段通過(guò)國(guó)家層級(jí)直接對(duì)保護(hù)區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和政策傾斜這一方式，簡(jiǎn)單、可操作性強(qiáng)，符合公平補(bǔ)償原則，取得了一定的流域生態(tài)保護(hù)效果。但同時(shí)也可以看到它的諸多不足：首先，沒(méi)有體現(xiàn)受益者補(bǔ)償原則。流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)母疽笫芤嬲邔?duì)保護(hù)者支付高于保護(hù)者機(jī)會(huì)成本的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，即根本上要解決搭便車(chē)行為以及流域外部性的問(wèn)題。而政府直接付費(fèi)的方式，導(dǎo)致的結(jié)果就是企業(yè)受益、政府買(mǎi)單，受益者支付補(bǔ)償、保護(hù)者受益的流域生態(tài)補(bǔ)償本質(zhì)沒(méi)有體現(xiàn)。其次，保護(hù)主體的界定太窄。流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t要求保護(hù)主體應(yīng)該得到適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。而對(duì)于保護(hù)主體的界定，水利部門(mén)對(duì)流域上游保護(hù)主體的界定有著嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，往往最后的補(bǔ)償范圍相對(duì)狹小。流域是一個(gè)從源頭到河口相對(duì)完整的、開(kāi)放的生態(tài)系統(tǒng)，目前的補(bǔ)償范圍只涵蓋河流上游的部分源頭區(qū)域，明顯補(bǔ)償范圍過(guò)窄，不利于流域生態(tài)保護(hù)的整體性、系統(tǒng)性。最后，國(guó)家項(xiàng)目不具有可持續(xù)性。生態(tài)建設(shè)工程往往有一定的時(shí)效，在規(guī)劃期結(jié)束后，后續(xù)的政策走向往往具有不確定性。當(dāng)補(bǔ)償項(xiàng)目結(jié)束后，后續(xù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償消失，當(dāng)?shù)鼐用袷ケＷo(hù)激勵(lì)，最后很可能回到原來(lái)的生產(chǎn)生活方式，再以流域生態(tài)資源為資本來(lái)尋求經(jīng)濟(jì)利益，再次造成流域生態(tài)系統(tǒng)的破壞，甚至抹殺之前的流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)某晒?

2.地方政府轉(zhuǎn)移支付

現(xiàn)階段中國(guó)對(duì)流域水權(quán)的定位是國(guó)有資產(chǎn)，各流域產(chǎn)權(quán)歸地方政府所有。在這一發(fā)展背景下，流域水資源惡化應(yīng)歸責(zé)于地方政府。水污染責(zé)任地方化的最大弊端是：在機(jī)會(huì)主義的驅(qū)動(dòng)下，地方政府收取污染費(fèi)后，流域水污染仍缺失責(zé)任方，導(dǎo)致流域下游生態(tài)環(huán)境惡化，跨行政區(qū)水資源管理和水污染防治中的低效率，流域上下級(jí)政府間及政府與群眾間出現(xiàn)矛盾。流域上下游政府間的轉(zhuǎn)移支付模式應(yīng)運(yùn)而生，這實(shí)際上是一種責(zé)任的回歸。它通過(guò)水質(zhì)、水量?jī)?yōu)劣的檢測(cè)如流域橫斷面等指標(biāo)與基準(zhǔn)指標(biāo)對(duì)比，從而確定流域水污染的責(zé)任主體，再由上級(jí)政府對(duì)責(zé)任方進(jìn)行強(qiáng)制性的經(jīng)濟(jì)處罰。在這種經(jīng)濟(jì)處罰的激勵(lì)下，很多地區(qū)創(chuàng)新了很多手段，如遼寧省實(shí)施的河長(zhǎng)制，這一方式糾正了地方政府的機(jī)會(huì)主義行為，水污染區(qū)域外部性通過(guò)行政手段得到一定內(nèi)部化，強(qiáng)制地方政府承擔(dān)了本轄區(qū)水污染防治的責(zé)任。但其不足之處也非常明顯：違背了公平補(bǔ)償原則。在這一制度下，流域上下游政府的流域保護(hù)責(zé)任出現(xiàn)了傾斜，流域上游政府的責(zé)任被放大，同時(shí)為流域下游政府搭流域上游的便車(chē)行為提供了條件，流域上下游的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)利出現(xiàn)不平等，對(duì)流域上游政府的約束大于激勵(lì)。流域上游原本水質(zhì)優(yōu)良地區(qū)可能會(huì)盡量達(dá)到排污極限，產(chǎn)生政策的負(fù)效應(yīng)。

（二）市場(chǎng)補(bǔ)償模式

流域生態(tài)服務(wù)提供者和使用者之間直接交易，改變了政府作為第三方為流域上游的污染行為和流域下游服務(wù)使用者的正外部性買(mǎi)單的情況。以市場(chǎng)為導(dǎo)向，流域生態(tài)服務(wù)的提供者有激勵(lì)進(jìn)行流域保護(hù)，同時(shí)流域服務(wù)會(huì)得到監(jiān)督，流域保護(hù)的質(zhì)量能夠得到保證；流域生態(tài)服務(wù)的使用者無(wú)法搭第三方的便車(chē).同時(shí)在流域服務(wù)的選擇上更有決定權(quán)和主動(dòng)性，有激勵(lì)對(duì)流域保護(hù)的方式和效果進(jìn)行監(jiān)督確保其預(yù)期收益得以實(shí)現(xiàn)。這種模式滿足了補(bǔ)償保護(hù)者原則和受益者補(bǔ)償原則，補(bǔ)償方式也更加靈活。不僅保護(hù)了流域環(huán)境，還實(shí)現(xiàn)了對(duì)流域水資源的高效率使用。

市場(chǎng)補(bǔ)償模式也存在問(wèn)題：首先，全市場(chǎng)模式的適用范圍較窄，當(dāng)受益者為少數(shù)人時(shí)、流域服務(wù)為私人產(chǎn)品或俱樂(lè)部產(chǎn)品時(shí)，搭便車(chē)的可能性較小，服務(wù)使用者有激勵(lì)通過(guò)市場(chǎng)交易來(lái)確保流域保護(hù)服務(wù)的實(shí)施。若受益者人數(shù)較多則要保證產(chǎn)權(quán)界定明確，流域服務(wù)的交易成本和執(zhí)行成本都較低，否則若交易費(fèi)用超過(guò)流域生態(tài)服務(wù)的機(jī)會(huì)成本，購(gòu)買(mǎi)流域生態(tài)服務(wù)則不是使用者的最優(yōu)選擇。其次，在半市場(chǎng)模式下的實(shí)踐中，雖能夠?qū)崿F(xiàn)較大規(guī)模的交易，但在現(xiàn)階段中國(guó)的水權(quán)制度之下，水權(quán)交易的合法性處于不確定狀態(tài)。水權(quán)的國(guó)有毋庸置疑，但地方政府如東陽(yáng)是否擁有橫錦水庫(kù)的交易權(quán)是存在質(zhì)疑的。最后，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)公平補(bǔ)償原則，在浙江省東陽(yáng)市一義烏市的水權(quán)交易中，東陽(yáng)市和義烏市整體得到了帕累托改進(jìn)，但是梓溪流域的嵊州市卻受到了東陽(yáng)市流域開(kāi)發(fā)的負(fù)外部性影響。雖然由浙江省政府進(jìn)行了財(cái)政補(bǔ)償，但嵊州市的流域發(fā)展權(quán)沒(méi)有得到保障，從浙江省整體來(lái)看，實(shí)際上并沒(méi)有得到帕累托改進(jìn)。

五、流域生態(tài)補(bǔ)償最優(yōu)模式

從中國(guó)兩種主要的流域生態(tài)補(bǔ)償模式實(shí)踐上可以看出，目前流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀仍是以政府主導(dǎo)為主線，以流域斷面水質(zhì)、水量等指標(biāo)為依據(jù)，進(jìn)行橫向縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)償方式。而市場(chǎng)機(jī)制下明確流域上下游的環(huán)境責(zé)任形成的水權(quán)交易，在調(diào)節(jié)流域上下游環(huán)境經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系、保護(hù)流域水環(huán)境上得到了局部的實(shí)踐，發(fā)揮了一定的作用。但應(yīng)用范圍狹小，同時(shí)暴露了流域水資源產(chǎn)權(quán)歸屬的模糊，導(dǎo)致水資源收益權(quán)的合法性不明確。因此，要形成系統(tǒng)的、綜合的流域生態(tài)補(bǔ)償最優(yōu)模式，必須明確流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)，尤其要從起基礎(chǔ)性作用的流域水權(quán)改革著手。

（一）改革流域水權(quán)制度

中國(guó)于1988年頒布的第一部《中華人民共和國(guó)水法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《水法》）規(guī)定：水資源屬于國(guó)家所有，即全民所有。農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的水塘、水庫(kù)中的水，屬于集體所有?！端ā返念C布明確了水資源的所有權(quán)屬于國(guó)家，但隨著經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化，水資源的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和管理權(quán)不應(yīng)該籠統(tǒng)地歸國(guó)家所有。現(xiàn)階段水資源使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等產(chǎn)權(quán)的歸屬處于模糊狀態(tài)，因而水權(quán)包含的具體權(quán)利和責(zé)任也不明確。一方面，水資源成為公共開(kāi)放領(lǐng)域，導(dǎo)致了水資源的濫用，而政府罰款等懲罰性措施及轉(zhuǎn)移支付模式只能起到亡羊補(bǔ)牢的事后彌補(bǔ)作用，不利于流域生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展：另一方面，對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化模式形成障礙，難以對(duì)流域水資源的收益權(quán)達(dá)成共識(shí)，不利于市場(chǎng)化補(bǔ)償模式的擴(kuò)展。因此，流域水權(quán)制度的創(chuàng)新是最優(yōu)流域生態(tài)補(bǔ)償形成的核心。流域水權(quán)制度改革的具體做法：首先，在現(xiàn)有水資源國(guó)家所有制的基礎(chǔ)上，明確賦予地方使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，國(guó)家所有權(quán)僅保留國(guó)家對(duì)水資源宏觀管理的立法權(quán)、通過(guò)稅費(fèi)政策調(diào)節(jié)水資源配置權(quán)等國(guó)家宏觀調(diào)控權(quán)力。當(dāng)中央政府進(jìn)行水資源宏觀調(diào)控時(shí)，若發(fā)生對(duì)地方流域水資源的破壞，也應(yīng)該予以相應(yīng)的補(bǔ)償。其次，地方政府獲得流域水資源的使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)后，流域上游通過(guò)水資源的管理和保護(hù)性勞動(dòng)獲得的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和犧牲的機(jī)會(huì)成本由市場(chǎng)交易、多方博弈的結(jié)果進(jìn)行補(bǔ)償，確保流域市場(chǎng)補(bǔ)償模式下地方收益的合法性。同時(shí)，地方性流域的水權(quán)與國(guó)家的宏觀管理權(quán)形成相互制約。不僅如此，地方政府的水權(quán)也按照省市縣的上下層級(jí)關(guān)系進(jìn)行下放，為系統(tǒng)的全流域性的流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)旎?/p>

（二）建立二級(jí)政府反饋懲罰制度

1.無(wú)監(jiān)管下流域上下游演化博弈模型

設(shè)流域上游進(jìn)行流域保護(hù)的機(jī)會(huì)成本為s，保護(hù)行為下流域上游的生態(tài)收益為u1；流域下游政府協(xié)議對(duì)流域上游政府的補(bǔ)償為x，在流域上游保護(hù)行為下的總收益為u21，不保護(hù)行為下總收益為u22。構(gòu)建流域生態(tài)補(bǔ)償演化博弈矩陣如表2所示。

（三）跨區(qū)域流域生態(tài)補(bǔ)償新模式

由于流域具有涉及多個(gè)行政單位的特點(diǎn)，針對(duì)不同地區(qū)、不同經(jīng)濟(jì)主體的流域生態(tài)補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)相對(duì)復(fù)雜，對(duì)跨行政區(qū)域流域而言，應(yīng)采用靈活的補(bǔ)償模式，針對(duì)不同地區(qū)、不同污染源、不同層級(jí)政府采取以市場(chǎng)付費(fèi)和政府付費(fèi)混合的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制體系。產(chǎn)權(quán)制度下放背景下的跨區(qū)域流域生態(tài)補(bǔ)償包括三部分主要內(nèi)容：跨區(qū)域政府間橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、使用權(quán)交易和發(fā)展權(quán)補(bǔ)償。以往的政府間轉(zhuǎn)移支付模式只停留在省級(jí)以下行政區(qū)內(nèi)進(jìn)行，這種模式作為目前流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕侄螒?yīng)擴(kuò)大其應(yīng)用范圍，尤其要應(yīng)用到流域水質(zhì)尚好的流域段。跨區(qū)域的橫向轉(zhuǎn)移支付模式產(chǎn)生過(guò)很好的效果，并且也是向市場(chǎng)付費(fèi)模式過(guò)渡的主要手段。使用權(quán)交易和發(fā)展權(quán)補(bǔ)償兩種模式則依靠流域水資源相關(guān)主體的成本效益分析、多方博弈、平等協(xié)商的方式遵循市場(chǎng)的供求關(guān)系和價(jià)值來(lái)進(jìn)行流域水資源的使用權(quán)交易。這兩種模式都是市場(chǎng)付費(fèi)模式的衍生品，能夠充分體現(xiàn)使用付費(fèi)、保護(hù)受償?shù)幕驹瓌t。同時(shí)，尊重了區(qū)域的發(fā)展權(quán)體現(xiàn)了公平，有利于走出企業(yè)污染、政府買(mǎi)單的財(cái)政窘境。當(dāng)然，跨區(qū)域市場(chǎng)付費(fèi)模式的實(shí)施也離不開(kāi)流域內(nèi)政府的支持和配合，國(guó)家也應(yīng)繼續(xù)對(duì)流域內(nèi)相關(guān)行政主體施以外部管理壓力，如水資源環(huán)境的問(wèn)責(zé)制等，共同完成跨區(qū)域的流域生態(tài)補(bǔ)償模式構(gòu)建。

（四）區(qū)域內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償新模式

對(duì)同一行政區(qū)域內(nèi)流域而言，污染源可從產(chǎn)業(yè)的角度劃分為第一產(chǎn)業(yè)污染源、第二產(chǎn)業(yè)污染源和第三產(chǎn)業(yè)污染源，不同污染類(lèi)型的防治也有不同補(bǔ)償模式選擇，就污染的范圍和破壞力看，區(qū)域內(nèi)的流域生態(tài)補(bǔ)償模式應(yīng)重點(diǎn)著眼于農(nóng)業(yè)和工業(yè)。農(nóng)業(yè)污染源的根本在于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和種植結(jié)構(gòu)以犧牲水土等生態(tài)資源來(lái)追逐經(jīng)濟(jì)利益，農(nóng)戶的主要激勵(lì)以產(chǎn)量為導(dǎo)向。對(duì)農(nóng)業(yè)污染源的控制可以從改變生產(chǎn)方式和優(yōu)化生產(chǎn)結(jié)構(gòu)兩方面人手，因而對(duì)農(nóng)業(yè)污染源的流域生態(tài)補(bǔ)償也從這兩個(gè)角度切入，補(bǔ)償資金主要來(lái)源于流域下游受益方的發(fā)展權(quán)補(bǔ)償和流域上下游政府間的縱向轉(zhuǎn)移支付。對(duì)于工業(yè)污染源的控制，要將固有的依靠征收庇古稅的的模式轉(zhuǎn)向以市場(chǎng)付費(fèi)為主導(dǎo)的排污權(quán)有償使用和排污權(quán)交易，排污交易的生態(tài)補(bǔ)償相對(duì)于對(duì)企業(yè)征收庇古稅的方式更靈活，更能調(diào)動(dòng)企業(yè)減排積極性。排污權(quán)有償使用能夠?yàn)榱饔蛩廴九欧判纬梢患?jí)交易市場(chǎng)，為排污權(quán)的二級(jí)交易提供基礎(chǔ)，兩者相輔相成不僅控制了排污總量，還能推進(jìn)市場(chǎng)模式下的流域生態(tài)補(bǔ)償模式，更體現(xiàn)了污染者補(bǔ)償原則。

（責(zé)任編輯：韓淑麗）