文/彭向剛 范靜波 程波輝

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高校內(nèi)部行政化問題突出

文/彭向剛 范靜波 程波輝

彭向剛：對外經(jīng)濟貿(mào)易大學教授

經(jīng)過30多年的探索與實踐，我國改革已經(jīng)進入深水區(qū)與攻堅區(qū)。隨著高等教育的快速發(fā)展，我國已經(jīng)從人口大國轉(zhuǎn)變?yōu)槿肆Y源大國，并正在向人力資源強國邁進。在這個進程中，高等教育改革，尤其是高校去行政化問題日益引起社會各界的關(guān)注。黨的十八大報告中提出了“深化教育領(lǐng)域綜合改革”的總體要求，對促進教育事業(yè)的發(fā)展具有重要指導意義。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對全面深化改革的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)做出了全面部署。教育部黨組2015年7月16日召開的2015年重點工作年中總結(jié)推進會上，袁貴仁部長又對“全面深化教育領(lǐng)域綜合改革，全面加強依法治教，加快推進教育現(xiàn)代化”的要求做出了進一步強調(diào)。

行政化，一方面包括行政過度或者行政越位，另一方面包括行政不作為或行政缺位問題。目前學術(shù)界與社會倡導的“去行政化”主要是指行政過度問題。“高校行政”既包括高校外部管理也包括高校內(nèi)部管理。高校外部管理，指教育主管部門代表國家對高校進行的管理；高校內(nèi)部管理，是指高校作為獨立的事業(yè)單位主體對其內(nèi)部事務進行的管理，主要包括組織開展教學科研學術(shù)活動、教師職稱評審、學生日常管理以及后勤保障等。①相應的，高校去行政化也包含兩個方面，外部去行政化與內(nèi)部去行政化，本研究討論的主要是高校內(nèi)部去行政化問題。

一、高校內(nèi)部去行政化的內(nèi)涵

高校內(nèi)部存在著行政權(quán)力、學術(shù)權(quán)力與學生權(quán)力三種基本權(quán)力。目前，行政泛化、行政權(quán)力過度膨脹是我國高校內(nèi)部普遍存在的問題。由于法律、制度建設滯后，高校內(nèi)部行政決策中領(lǐng)導個人意志占的比重較大，引起了行政權(quán)力、學術(shù)權(quán)力、學生權(quán)力之間的嚴重失衡，行政過于強勢，官僚作風嚴重。就行政部門的工作作風與工作方式來看，行政管理工作的規(guī)范程度不夠，越位、缺位現(xiàn)象并存。行政過度意味著削弱依法治校，違背教育和辦學的基本規(guī)律。

學術(shù)界的基本準則是所有成員平等②。高校內(nèi)部去行政化的內(nèi)涵應為：去除高校內(nèi)部的“官本位”思想與官僚作風，保障學術(shù)權(quán)力的獨立地位和自治空間；去除行政權(quán)力對學術(shù)權(quán)力的不當干預，改變學術(shù)資源分配由行政主導的格局；使行政權(quán)力服務于學術(shù)權(quán)力，真正做到教授治學，教育家治校。因此，高校內(nèi)部去行政化的本質(zhì)就是在高校內(nèi)部合理地保障學術(shù)權(quán)力、學生權(quán)力。

同時，需要注意的是，高校內(nèi)部去行政化并不是弱化行政管理，更不是告別行政管理，而是要準確定位高校行政管理，合理界定行政與學術(shù)的關(guān)系。行政管理工作不能錯位，更不能越位。

二、高校內(nèi)部行政化的表現(xiàn)

目前我國高等教育領(lǐng)域的改革步伐遠遠落后于其他領(lǐng)域，高校專業(yè)結(jié)構(gòu)的設置也落后于社會發(fā)展的需求。不顧教育規(guī)律與學術(shù)規(guī)律，完全依靠行政權(quán)力與行政手段來管理教育、管理學術(shù)的現(xiàn)象在高校還普遍存在。

（一）管理方式行政化

高校內(nèi)部的機構(gòu)、干部有等級之分，高校儼然成了行政機關(guān)，等級森嚴?？崎L、處長以官員身份出現(xiàn)在校內(nèi)，對教師進行行政管理。行政領(lǐng)導和工作人員在運用規(guī)章制度時往往過于僵化，違背教育規(guī)律辦學，影響了常規(guī)事務的正常開展。高校領(lǐng)導與行政干部作風官僚化，高校領(lǐng)導本身也以行政領(lǐng)導自居，在高校管理的各個部門、各個層級，以行政化的思維和方式管理學校的各個方面。一線的教學、科研教師由于疲于應付學校各個部門的過度行政化管理，影響了教學與科研的有序進行。

（二）學科發(fā)展行政化

高校行政權(quán)力掌握著學科發(fā)展的方向，從重點學科的確定、學位點的申報、教師招聘，到專業(yè)設置及調(diào)整等決策權(quán)，一般是由行政主導，甚至違背學科發(fā)展的客觀規(guī)律，以行政意志決定學科歸屬、學院設置以及專業(yè)的去留。

（三）人才培養(yǎng)行政化

行政泛化也帶來了高校人才培養(yǎng)的行政化。人才培養(yǎng)目標制定、課程結(jié)構(gòu)設置、教學內(nèi)容安排，甚至教材選定等都受到了行政權(quán)力的制約和影響。

（四）職稱評審行政化

在高校學術(shù)委員會、教授委員會中，擔任行政領(lǐng)導職務的教授所占比例過大，做出的決策可能過度行政化。這個現(xiàn)象在教師職稱評審過程中體現(xiàn)得尤為明顯。

（五）資源配置行政化

行政泛化帶來了科研、學術(shù)資源配置的行政化。高校內(nèi)部資源配置權(quán)往往掌握在校領(lǐng)導、行政部門和院領(lǐng)導手中，資源配置方向經(jīng)常以少數(shù)人的個人意志為轉(zhuǎn)移，或者資源直接流向了有行政領(lǐng)導職務的教授手中。

（六）教育腐敗滋生

高校行政泛化是滋生教育腐敗的主要根源。在高校行政化體制下，高校的校長、書記、部（處）領(lǐng)導掌握著本碩招生、學術(shù)資源配置、教師考核與職稱評定、基礎設施建設等一系列權(quán)力。同時，由于在制度建設上缺乏對領(lǐng)導權(quán)力的監(jiān)管，使得教育腐敗有空可鉆。近年來出現(xiàn)的高校腐敗案例很多，黨的十八大以來已經(jīng)有50多起。教育腐敗滲透到了基建、招生、科研經(jīng)費使用等領(lǐng)域，案發(fā)高校涉及教育部直屬、地方院校各個層次。觸犯法律人員既有高校黨政“一把手”，又有中層干部與基層員工。

三、高校內(nèi)部行政泛化的實質(zhì)

高校內(nèi)部行政泛化的突出表現(xiàn)就是高校內(nèi)部行政權(quán)力、學術(shù)權(quán)力、學生權(quán)力之間失去了均衡，行政權(quán)力凌駕于其他權(quán)力之上，其實質(zhì)是違背高等教育和學校辦學的基本規(guī)律，使學校這種自治組織內(nèi)部充滿著官僚、專制，以及由此形成的越演越烈的組織內(nèi)耗，嚴重影響辦學質(zhì)量。

（一）黨委領(lǐng)導與校長負責之間權(quán)責不明

我國公立高等學校內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)實行的是黨委領(lǐng)導下的校長負責制。黨委是高校的政治與領(lǐng)導核心?！吨腥A人民共和國教育法》規(guī)定中國共產(chǎn)黨高等學?；鶎游瘑T會按照中國共產(chǎn)黨章程和有關(guān)規(guī)定，統(tǒng)一領(lǐng)導學校工作，支持校長獨立負責地行使職權(quán)，其領(lǐng)導職責主要包括：執(zhí)行中國共產(chǎn)黨的路線、方針、政策，堅持社會主義辦學方向，領(lǐng)導學校的思想政治工作和德育工作，討論決定學校內(nèi)部組織機構(gòu)的設置和內(nèi)部組織機構(gòu)負責人的人選，討論決定學校的改革、發(fā)展和基本管理制度等重大事項，保證以培養(yǎng)人才為中心的各項任務的完成。校長是學校的法定代表人，校長的職權(quán)與職責主要為：擬定學校發(fā)展規(guī)劃、制定規(guī)章制度、組織開展教學活動、組織科學研究、擬定高校內(nèi)部組織機構(gòu)設置方案、推薦副校長人選、任免內(nèi)部組織機構(gòu)負責人、進行學科建設、建設師資隊伍、推動國際合作交流、擬訂和執(zhí)行年度經(jīng)費預算方案等。③可以看出，法律對我國高校內(nèi)部黨委領(lǐng)導與校長負責之間的權(quán)責界限不夠清晰明確。

（二）行政權(quán)力過度膨脹

目前，高校領(lǐng)導班子職數(shù)、校內(nèi)管理機構(gòu)數(shù)、中層管理干部數(shù)、生師比等方面普遍存在著缺乏規(guī)范或相關(guān)制度彈性過大或?qū)嵤┲腥我馔黄频膯栴}，表現(xiàn)在黨政領(lǐng)導班子職數(shù)不受限制，學校內(nèi)設機構(gòu)越來越多，管理干部人數(shù)以及行政人員數(shù)量普遍失控，行政運行成本高，而且校部機關(guān)人員人滿為患，而院系等基層行政教輔人員嚴重不足，高校管理頭重腳輕的現(xiàn)象突出。行政權(quán)力的過度膨脹妨礙了高校辦學自主權(quán)的實現(xiàn)，制約著學者學術(shù)權(quán)力運用。在我國的傳統(tǒng)文化中，官本位思想較為嚴重。在我國高校內(nèi)部，師生對行政級別、行政權(quán)力的追逐也時常體現(xiàn)在學校文化之中。在一些高校中，教授踴躍競聘處長職位的現(xiàn)象并不鮮見。學者對行政權(quán)力的追求必然影響其在教學科研方面的身心投入。再者，行政權(quán)力的過度膨脹帶來了行政泛化，影響到了學術(shù)權(quán)力的實現(xiàn)與學生權(quán)力的保障，妨礙了學術(shù)委員會、教授委員會作用的發(fā)揮，也不利于高校內(nèi)部崇尚科學、尊重知識良好學術(shù)氛圍的培養(yǎng)與形成。

（三）不按教育規(guī)律辦學

按照教育規(guī)律辦學是高等教育科學發(fā)展的基本要求。高校領(lǐng)導與行政部門用行政的思維方式來管理高校，違背了教育基本規(guī)律。比如，在對教師的評價上，科研水平被簡單地用課題、項目來衡量；并且學術(shù)評價采用簡單的數(shù)量化評價方式。絕對的數(shù)字化、量化的評價標準對于學術(shù)的傷害是致命的。高校的核心使命是人才培養(yǎng)，科學研究應該支撐和服務于人才培養(yǎng)，但是一些高校卻一味地強調(diào)科研產(chǎn)出，造成科研與教學脫節(jié)，甚至產(chǎn)生教師職業(yè)的內(nèi)在沖突。

（四）違背大學精神

崇尚真理、學術(shù)自由、提倡創(chuàng)新、追求卓越、身肩責任是大學精神的核心價值元素。這些元素在教育家主張和國際知名高校校訓中均得到了體現(xiàn)。如蔡元培主張“思想自由、兼容并包”的治校原則；梅貽琦認為“所謂大學者，非謂有大樓之謂也，有大師之謂也”；哈佛大學前校長柯南特曾經(jīng)說過“大學要的是教授不是官員”；斯坦福大學的校訓為“自由之風永遠吹拂”；早稻田大學的校訓為“學問獨立，培養(yǎng)模范國民”；耶魯大學的校訓為“為了上帝，為了國家，為了耶魯”等。行政泛化實際上違背了大學精神，影響了學術(shù)自由，侵占了學術(shù)權(quán)力，阻礙了創(chuàng)新活力。

四、高校內(nèi)部去行政化的考慮

按照高等教育規(guī)律辦學就必須去除高校內(nèi)部的行政化。當然，去行政化并不是要完全取消行政管理，而是追求行政管理的適度與合理，使行政權(quán)力能夠更好地服務于學術(shù)權(quán)力，促進高?，F(xiàn)代化治理模式的形成。

（一）尊重高等教育規(guī)律，實行科學管理

遵循高等教育規(guī)律辦學是辦好教育的基本前提。國家和政府也把遵循教育規(guī)律辦學放在了指導性的地位。2015年8月18日習近平總書記主持召開的中央全面深化改革領(lǐng)導小組第十五次會議審議通過了《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》，方案中提出了“要全面貫徹黨的教育方針，遵循教育規(guī)律，以立德樹人為根本，以中國特色為統(tǒng)領(lǐng)，以支撐創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、服務經(jīng)濟社會為導向，推動一批高水平大學和學科進入世界一流行列或前列，提升我國高等教育綜合實力和國際競爭力，培養(yǎng)一流人才，產(chǎn)出一流成果”的發(fā)展目標。可見，一流人才的培養(yǎng)、一流高校的建設均須以遵循教育規(guī)律辦學為前提。

高校要積極轉(zhuǎn)變內(nèi)部行政化的管理模式，尊重科研的主體性，按科研規(guī)律開展科研活動；按人才培養(yǎng)規(guī)律開展教學活動；按人才成長規(guī)律開展人事管理與教師職業(yè)生涯管理。人才培養(yǎng)的規(guī)格、培養(yǎng)方案、課程體系、師資配備等都應符合社會與學科發(fā)展的需要。行政工作應該為主體服務，不能代替?？蒲型七M要尊重學者興趣，并回應學科發(fā)展、專業(yè)發(fā)展需要?？蒲斜旧硎蔷哂羞B續(xù)性的，科研主體依托所在專業(yè)，所在專業(yè)又依托所在學科，科研主體的研究應體現(xiàn)出對專業(yè)與學科的支撐。在科研經(jīng)費管理使用方面也不能忽視對科研主體的補償機制，在目前科研經(jīng)費管理制度中還未體現(xiàn)出對科研主體貢獻的回報。在高校內(nèi)部系列決策過程中，也應有效提高教師與學生的參與度。

（二）堅持依法治校，實行規(guī)范管理

依法治校要求高校辦學必須依照國家的法律法規(guī)。依法治校的實現(xiàn)需要提高師生的法律素質(zhì)，培養(yǎng)廣大師生的法律觀念、法律知識。依法治校的實質(zhì)就是依法治權(quán)，包括兩個方面：一是對高校行政管理權(quán)的有效約束與合理規(guī)范，二是對學術(shù)權(quán)以及師生的正當權(quán)益給予有力的保障。健全完善現(xiàn)代大學制度，優(yōu)化高校治理結(jié)構(gòu)，主要是依法規(guī)范黨委領(lǐng)導權(quán)、校長法人管理權(quán)、教授學術(shù)權(quán)和學生自治權(quán)之間的關(guān)系。

（三）堅持以人為本，推行服務型管理

教學、科研一線的教師應該擁有更大的話語權(quán)，高校的一切行政工作都應該圍繞支持學術(shù)、教學展開，以人為本，推行服務型管理。服務型管理的基本要求：第一，尊重和保護師生員工的正當權(quán)益，牢固樹立教育以學生為本、辦學以教師為本的理念；第二，傾聽師生員工的意見和呼聲，完善制度、拓寬渠道、堅持以服務師生員工為導向制定相關(guān)政策、規(guī)章制度和校內(nèi)設施建設；第三，要轉(zhuǎn)變管理觀念，堅持依“理”而管，管在“理”上，由管而“理”，正確處理管理與服務的關(guān)系，以服務的態(tài)度和服務的方式履行管理職能，以服務體現(xiàn)管理，寓管理于服務之中；第四，堅持和實現(xiàn)高校內(nèi)部的公平正義，在不同學科、不同學院、不同專業(yè)、不同的主體之間實現(xiàn)基本公正，包括實體正義和程序正義，無論在資源分配、職稱評聘、津貼發(fā)放、定職定級、定崗定編，以及學生入黨、保送讀研、獎助學金評比發(fā)放等校內(nèi)各種事務的管理中保證平等對待、一視同仁，消除各種潛規(guī)則等行政歧視。

（四）完善具體的管理制度，約束行政權(quán)力的濫用

行政權(quán)力在行使過程中應得到有效的規(guī)范與制約，這就需要高校在維護章程的基礎上，完善系列具體的管理制度。教育應以學生為本，辦學應以教師為本。行政權(quán)力不能凌駕于教學、科研權(quán)力之上，不能影響高校的創(chuàng)新活力的發(fā)揮與創(chuàng)新功能的體現(xiàn)。高校內(nèi)部應完善治理結(jié)構(gòu)，通過制度性安排來保障高校民主權(quán)力的實現(xiàn)，用民主的運作機制來抑制行政權(quán)，使教代會、職代會、學生會的權(quán)力都得到應有的保障與發(fā)揮。關(guān)于行政崗位設置，建議將高校行政管理納入國家事業(yè)單位頂層設計體系，例如實行大部門制等，減少高校內(nèi)部的行政干預。

（五）健全學術(shù)組織，支撐學術(shù)自治

高校組織的基本職能是創(chuàng)造新知、培育人才、科學研究、服務社會，大學的主導權(quán)理應是學術(shù)權(quán)④。高校應該秉承教授治學、學術(shù)至上的教育理念，保障學者的學術(shù)權(quán)力，學術(shù)委員會不能被行政所左右。從高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)來看，高校行政泛化的根源在于學術(shù)權(quán)力的弱化⑤。學術(shù)自由是學者應該擁有的基本權(quán)力，一直是世界高等教育領(lǐng)域的共識。高校創(chuàng)新驅(qū)動引領(lǐng)作用的實現(xiàn)、國家創(chuàng)新活力的體現(xiàn)均離不開這一權(quán)力。在高校內(nèi)部，應健全學術(shù)組織，營造學術(shù)生態(tài)，一切學術(shù)事務由教授委員會來決定。在教授委員會的組成成員中也應嚴格控制有行政級別人員所占的比例。

（六）加強和改善高校黨的領(lǐng)導，發(fā)揮政治監(jiān)督作用

2014年10月中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于堅持和完善普通高等學校黨委領(lǐng)導下的校長負責制的實施意見》（以下簡稱《意見》），對加強高校黨的領(lǐng)導做出了進一步強調(diào)，“黨委領(lǐng)導下的校長負責制是中國共產(chǎn)黨對國家舉辦的普通高等學校領(lǐng)導的根本制度，是高等學校堅持社會主義辦學方向的重要保證，必須毫不動搖、長期堅持并不斷完善”?！兑庖姟芬矊Α包h委領(lǐng)導下的校長負責制”做出了清晰的闡述，即黨委統(tǒng)一領(lǐng)導學校工作，把握學校發(fā)展方向，決定學校重大問題，監(jiān)督重大決議執(zhí)行等；校長主持學校行政工作，是學校的法定代表人，在學校黨委領(lǐng)導下，全面負責教學、科研、行政管理工作等，并明確強調(diào)高校應加強基層黨組織建設，完善院系黨政聯(lián)席會議制度，同時，學校黨委要加強對領(lǐng)導班子成員貫徹執(zhí)行黨委領(lǐng)導下的校長負責制情況的監(jiān)督。因此，加強和改善黨的領(lǐng)導，充分發(fā)揮黨委的政治監(jiān)督作用是我國高等教育事業(yè)發(fā)展的需求，也是建設世界一流高校的必然要求。當前的突出問題是制定符合高校實際情況的具體實施辦法，尤其要加強和改善領(lǐng)導班子配備工作，使黨委領(lǐng)導下的校長負責制在規(guī)范的體制框架內(nèi)有效地貫徹和運行。

①姜保忠：“高校去行政化問題研究”，《行政科學論壇》，2015年第3期。

②［加］約翰 · 范德格拉夫等編著：《學術(shù)權(quán)力——七國高等教育管理體制比較》，王承緒等譯，浙江教育出版社，2001年，第2頁。

③《中華人民共和國高等教育法》第三十九條。

④江賽蓉：“突破官僚制：中國大學‘去行政化’改革的關(guān)鍵”，《江蘇高教》，2013年第1期。

⑤李曉波：“回歸本真：對大學‘去行政化’的思考”，《教育發(fā)展研究》，2010年第23期。

作者單位：（對外經(jīng)濟貿(mào)易大學）