劉福元

摘 要：在當(dāng)前城管執(zhí)法所面臨的諸多問(wèn)題中，主體設(shè)置問(wèn)題顯得格外重要卻又復(fù)雜難解，且呈現(xiàn)出鮮明的多維樣態(tài)：在橫向維度上，主要表現(xiàn)為城管主體在地位上是與其他工作部門(mén)平行還是屬于下設(shè)機(jī)構(gòu)，在管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)的統(tǒng)合上是獨(dú)立行使還是合署辦公，在履行職責(zé)的過(guò)程中如何與其他部門(mén)銜接乃至于協(xié)調(diào)配合；在縱向維度上，主要表現(xiàn)為城管主體在國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府中是否應(yīng)當(dāng)設(shè)置以及如何設(shè)置，在市區(qū)街道中層級(jí)數(shù)量和執(zhí)法權(quán)限等應(yīng)當(dāng)如何處理；而在內(nèi)部設(shè)置上，主要表現(xiàn)為城管內(nèi)部由哪些機(jī)構(gòu)組成，某些機(jī)構(gòu)的職能界限和特性，以及執(zhí)法隊(duì)伍的地位、性質(zhì)和編制方面的問(wèn)題。對(duì)照現(xiàn)有的大城管立法例，探尋組織合理化的部門(mén)、層級(jí)和內(nèi)部設(shè)置，是最大限度地發(fā)揮城管職能的必經(jīng)環(huán)節(jié)。

關(guān)鍵詞：城管主體 部門(mén)關(guān)系 層級(jí)關(guān)系 大城管模式

中圖分類(lèi)號(hào)：DF3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-8330（2016）04-0094-18

在當(dāng)前城市管理綜合執(zhí)法所面臨的諸多問(wèn)題中，盡管法定權(quán)限、處罰程序、強(qiáng)制手段、公眾參與以及內(nèi)部規(guī)范等一系列事項(xiàng)都直接影響著執(zhí)法效果及相對(duì)人的體驗(yàn)，但從城管自身的角度看，一個(gè)同樣重要甚至更為復(fù)雜難解的問(wèn)題則是主體設(shè)置問(wèn)題，包括部門(mén)地位、層級(jí)關(guān)系、內(nèi)部職能乃至于執(zhí)法隊(duì)伍和人員編制等，其中最為核心的就是城管部門(mén)應(yīng)當(dāng)如何設(shè)置才能使其所享有的諸多職能得以最大限度地發(fā)揮。從行政組織理論的角度講，“組織發(fā)展的每一個(gè)階段都需要就組織結(jié)構(gòu)問(wèn)題作相關(guān)決策，其中包括了決定創(chuàng)建什么樣的組織結(jié)構(gòu)，以及……需要廢除哪些現(xiàn)存的結(jié)構(gòu)以改造當(dāng)前的組織結(jié)構(gòu)”。①而科學(xué)合理的組織設(shè)置也是后續(xù)職能履行、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)乃至于資源分配和績(jī)效評(píng)價(jià)等的前提和基礎(chǔ)；與此同時(shí)，“機(jī)構(gòu)設(shè)置及其相互關(guān)系，通過(guò)管轄權(quán)明確主管行政機(jī)關(guān)”②等也是法律規(guī)范對(duì)包括城市管理在內(nèi)的行政過(guò)程進(jìn)行約束的首要方面。在此基礎(chǔ)上，2013年11月12日，中共十八屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中，要求各級(jí)政府“減少行政執(zhí)法層級(jí)”、加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域的“基層執(zhí)法力量”；2014年10月23日，中共十八屆四中全會(huì)在《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中，進(jìn)一步要求各級(jí)政府“理順城管執(zhí)法體制，加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”。事實(shí)上，從機(jī)構(gòu)定位的視角觀(guān)察，城管主體并不是一個(gè)單向度的存在，而是處于一個(gè)多維的立體空間中：既有橫向上與其他政府工作部門(mén)之間的關(guān)聯(lián)，也有縱向上與上下級(jí)之間的關(guān)聯(lián)，還有其內(nèi)部具體的職能分工等事項(xiàng)。

一、城管主體的橫向維度：部門(mén)間的并行與協(xié)作

在城管主體的“多維構(gòu)設(shè)”中，“橫向定位”是指在某一級(jí)城市政府中，《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（2008）第1條第5項(xiàng)規(guī)定：“將城市管理的具體職責(zé)交給城市人民政府，并由城市人民政府確定市政公用事業(yè)、綠化、供水、節(jié)水、排水、污水處理、城市客運(yùn)、市政設(shè)施、園林、市容、環(huán)衛(wèi)和建設(shè)檔案等方面的管理體制。”因此，城管應(yīng)當(dāng)是作為城市人民政府的工作部門(mén)或下設(shè)機(jī)構(gòu)而存在。 城管主體與其他政府工作部門(mén)之間的關(guān)系問(wèn)題，主要包括三方面內(nèi)容：一是城管主體在地位上是與其他工作部門(mén)平行還是屬于某一部門(mén)的下設(shè)機(jī)構(gòu)；二是城管主體在管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)的統(tǒng)合上是獨(dú)立行使還是合署辦公；三是城管主體在履行職責(zé)的過(guò)程中如何與其他部門(mén)進(jìn)行銜接乃至于協(xié)調(diào)配合。

（一）城管主體的部門(mén)地位：并行還是下設(shè)

嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，城管主體的部門(mén)地位本來(lái)不應(yīng)該存在問(wèn)題，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》（2000）第2條規(guī)定：“試點(diǎn)城市集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作為本級(jí)政府的一個(gè)行政機(jī)關(guān)，不得作為政府一個(gè)部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者下設(shè)機(jī)構(gòu)?！倍秶?guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》（2002）第3條第4項(xiàng)進(jìn)一步規(guī)定：“不得將集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)作為政府一個(gè)部門(mén)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者下設(shè)機(jī)構(gòu)，也不得將某個(gè)部門(mén)的上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門(mén)確定為集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)的上級(jí)主管部門(mén)。集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)作為本級(jí)政府直接領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)獨(dú)立的行政執(zhí)法部門(mén)，依法獨(dú)立履行規(guī)定的職權(quán)，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任?！卑凑丈鲜鲆?guī)定，城管在城市政府中只能作為獨(dú)立的工作部門(mén)存在，而不能被設(shè)置成其他部門(mén)的下設(shè)機(jī)構(gòu)。筆者考察了全國(guó)31個(gè)直轄市和省會(huì)城市（不含港澳臺(tái)）人民政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置情況，除西寧、拉薩等3個(gè)城市未能獲得確切信息外，只有北京和上海兩地的城管主體被定性為“市政府直屬行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)”和“市政府直屬機(jī)構(gòu)”，其余26個(gè)城市的城管主體皆被定性為市政府“工作部門(mén)”。

仍有一些地方并沒(méi)有完全確立“城管主體—市政府工作部門(mén)”之間的關(guān)聯(lián)。比如，在陜西省，西安、寶雞、咸陽(yáng)、榆林的城管主體是政府獨(dú)立的組成部門(mén)，而渭南和漢中的城管主體則在2010年的機(jī)構(gòu)改革中被掛靠在市住房和城市管理局。參見(jiàn)王田華：《相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度實(shí)施情況調(diào)研與思考》，載《價(jià)格與市場(chǎng)》2014年第2期，第33頁(yè)。 對(duì)此，筆者認(rèn)為，原因在于前述國(guó)務(wù)院的兩個(gè)規(guī)范性文件法律位階較低，可能難以獲得各地方的一體遵行；而作為上位法的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（2004），《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第64條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，設(shè)立必要的工作部門(mén)。”“省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的廳、局、委員會(huì)等工作部門(mén)的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級(jí)人民政府報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，并報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案?！?則不僅沒(méi)有規(guī)定城管主體的相關(guān)內(nèi)容，反而賦予了地方政府部門(mén)設(shè)置的靈活性，即“組織法本身并沒(méi)有規(guī)定行政組織必須設(shè)立哪些職能部門(mén)，職能如何劃分，一切均由人民政府根據(jù)‘工作需要而定”。金國(guó)坤：《行政權(quán)限沖突解決機(jī)制研究——部門(mén)協(xié)調(diào)的法制化路徑探尋》，北京大學(xué)出版社2010年版，第26頁(yè)。 即城市政府即便將城管設(shè)置為工作部門(mén)的下設(shè)機(jī)構(gòu)，也并非毫無(wú)法律依據(jù)可言，因此，還需對(duì)城管作為城市政府獨(dú)立工作部門(mén)的正當(dāng)性進(jìn)行說(shuō)明。

首先，從法理上說(shuō)，一個(gè)機(jī)構(gòu)是否能在橫向上與其他工作部門(mén)處于并行關(guān)系，主要取決于其是否具有獨(dú)立的職責(zé)或職能，或者說(shuō)，其是否能夠?qū)ｉT(mén)負(fù)責(zé)管理某一特定行政領(lǐng)域中的事務(wù)。吉爾霍恩（Ernest Gellhorn）曾言，“行政機(jī)構(gòu)的建立，通常旨在處理現(xiàn)時(shí)危機(jī)或糾正嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題?！畬?duì)于公共要求的反應(yīng)，經(jīng)常是通過(guò)建立一個(gè)新的機(jī)構(gòu)，或授權(quán)一個(gè)現(xiàn)存的官僚機(jī)構(gòu)的方式來(lái)體現(xiàn)?！盵美]奧內(nèi)斯特·吉爾霍恩、巴瑞·B 鮑葉：《美國(guó)行政法和行政程序》，崔卓蘭等譯，吉林大學(xué)出版社1990年版，第1頁(yè)。 而在我國(guó)，2000年前后城管主體在各地方的設(shè)立，正是為了應(yīng)對(duì)在城市化進(jìn)程不斷加快的情況下，市容、環(huán)境、衛(wèi)生、園林、綠化乃至于道路、交通、建設(shè)等方面逐步涌現(xiàn)出來(lái)的種種錯(cuò)綜復(fù)雜的問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，盡管當(dāng)下城管主體的事權(quán)相當(dāng)龐雜，但大多是圍繞著“城市”和“公共空間”這兩個(gè)要素展開(kāi)的，其職能具有明顯的獨(dú)立性和特定性。金國(guó)坤教授指出：“從職能部門(mén)的地位和性質(zhì)看，各職能部門(mén)是代表政府行使對(duì)某一領(lǐng)域或?qū)ｉT(mén)事務(wù)的管理權(quán)，一個(gè)職能部門(mén)一經(jīng)設(shè)立，便同時(shí)被賦予了某一方面或領(lǐng)域的行政管理和行政執(zhí)法權(quán)限?！鼻耙?。 顯然，城管主體與城管領(lǐng)域之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系為其政府工作部門(mén)的定位提供了基本的正當(dāng)性理由。

其次，政府工作部門(mén)的定位能夠解決城管在行政執(zhí)法中的主體資格問(wèn)題。按照行政法學(xué)的一般理論，只有“行政主體”才能以自己的名義實(shí)施行政行為并承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任，才能以自己的名義作為行政復(fù)議的被申請(qǐng)人和行政訴訟的被告；或者說(shuō)，只有具備主體資格者，才能獨(dú)立從事“城市管理綜合行政執(zhí)法”活動(dòng)。這也是學(xué)者將“保證執(zhí)法主體的獨(dú)立性”、“經(jīng)批準(zhǔn)成立的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，具有行政執(zhí)法主體資格”當(dāng)作“建構(gòu)綜合行政執(zhí)法主體”熊文釗主編：《城管論衡——綜合行政執(zhí)法體制研究》，法律出版社2012年版，第26—27頁(yè)。 首要條件的原因所在。而在政府內(nèi)部，一般而言工作部門(mén)普遍具有主體資格，而除特殊情況外，工作部門(mén)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或下設(shè)機(jī)構(gòu)則不具備主體資格。在這個(gè)意義上，盡管將城管作為下設(shè)機(jī)構(gòu)的部分地方在實(shí)踐中似乎并未受到執(zhí)法有效性的影響，但在法理上，主體資格的有無(wú)其實(shí)有著更為復(fù)雜而深遠(yuǎn)的意義，比如將執(zhí)法責(zé)任歸為所掛靠部門(mén)（如住建局等）的正當(dāng)性問(wèn)題、制定規(guī)范性文件的位階及效力問(wèn)題，以及更重要的，城管作為下設(shè)機(jī)構(gòu)與《行政處罰法》相對(duì)集中處罰權(quán)之間的沖突問(wèn)題等等。

再次，將城管作為政府工作部門(mén)的下設(shè)機(jī)構(gòu)還可能存在其他方面的問(wèn)題。第一，城管在城市管理領(lǐng)域具有獨(dú)立的職能，因此也具有相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性，如果將城管設(shè)置為某一工作部門(mén)的下設(shè)機(jī)構(gòu)，則可能出現(xiàn)部門(mén)與機(jī)構(gòu)之間專(zhuān)業(yè)不匹配的問(wèn)題，該部門(mén)難以指導(dǎo)和管理城管機(jī)構(gòu)的工作。而從另一個(gè)角度看，作為相對(duì)集中處罰權(quán)的主體，城管集成了原屬各個(gè)部門(mén)的事權(quán)，如果讓其作為其中某一部門(mén)的下設(shè)機(jī)構(gòu)，則會(huì)在部門(mén)與機(jī)構(gòu)的事權(quán)邏輯上出現(xiàn)明顯的悖論。第二，城管職能的獨(dú)立性使得其在外部行政過(guò)程中有特定的管理對(duì)象和執(zhí)法程序，在內(nèi)部的人員管理中有特定的考核、培訓(xùn)和監(jiān)督程序，而這些程序卻難以統(tǒng)合到其他工作部門(mén)中，若將其定位為某一部門(mén)的下設(shè)機(jī)構(gòu)，則難免會(huì)出現(xiàn)“水土不服”的現(xiàn)象。第三，由于政府工作部門(mén)與其下設(shè)機(jī)構(gòu)之間相差至少一個(gè)層級(jí)，如果將城管定位為下設(shè)機(jī)構(gòu)，則在表面上會(huì)顯得政府對(duì)于城市管理這一職責(zé)的重視程度有所不足，在實(shí)體上也會(huì)影響到對(duì)于城管機(jī)構(gòu)人財(cái)物的分配，或者說(shuō)，城管主體的層級(jí)越低，相應(yīng)的管理和執(zhí)法資源也會(huì)越少，這會(huì)使得本就難以負(fù)擔(dān)如此龐雜事權(quán)的城管資源更加捉襟見(jiàn)肘。

（二）城管主體的合署辦公：管理權(quán)與執(zhí)法權(quán)

城管主體在橫向維度上一個(gè)較為常見(jiàn)的現(xiàn)象，即與自身性質(zhì)相同或相近的部門(mén)或機(jī)構(gòu)合署辦公，俗稱(chēng)“一套機(jī)構(gòu)、幾塊牌子”。對(duì)此，筆者考察了全國(guó)31個(gè)直轄市和省會(huì)城市（不含港澳臺(tái)）城管主體合署辦公的情況。此處將城管辦公劃分成4種類(lèi)型：（1）城管主體以“城市管理”為名獨(dú)立辦公，如“哈爾濱市城市管理局”、“石家莊市城市管理委員會(huì)”等；共有13個(gè)城市屬于此種類(lèi)型，占城市總數(shù)的42%。（2）城管主體雖然獨(dú)立辦公，但其名稱(chēng)并非“城市管理”，如“天津市市容和園林管理委員會(huì)”、“重慶市市政管理委員會(huì)”和“拉薩市市政市容管理委員會(huì)”履行城管職能，有3個(gè)城市屬于此種類(lèi)型，占城市總數(shù)的9%。（3）在城管的合署辦公中，最為常見(jiàn)的就是“城市管理局”和“城市管理綜合執(zhí)法局”這兩個(gè)性質(zhì)相近的部門(mén)進(jìn)行合署辦公，如“南寧市城市管理局”和“南寧市城市管理綜合行政執(zhí)法局”合署辦公，“濟(jì)南市城市管理局”和“濟(jì)南市城市管理行政執(zhí)法局”合署辦公等，有12個(gè)城市屬于此種類(lèi)型，占城市總數(shù)的39%。（4）有些城市中與城管合署辦公的對(duì)象較為特殊，如“上海市綠化和市容管理局”、“上海市林業(yè)局”和“上海市城市管理行政執(zhí)法局”合署辦公，“長(zhǎng)春市市容環(huán)境衛(wèi)生管理局”和“長(zhǎng)春市城市管理行政執(zhí)法局”合署辦公等，有3個(gè)城市屬于此種類(lèi)型，占城市總數(shù)的10%。

其中，“城市管理局”和“城市管理綜合執(zhí)法局”合署辦公的現(xiàn)象，涉及到城市管理過(guò)程中“管理權(quán)”和“執(zhí)法權(quán)”之間的相互關(guān)系，如果二者關(guān)系設(shè)置不當(dāng)，則會(huì)嚴(yán)重影響執(zhí)法效果乃至于城市管理整體上的實(shí)踐表現(xiàn)。筆者認(rèn)為：（1）基于主體資格或執(zhí)法資格的考慮，“執(zhí)法局”不應(yīng)成為“管理局”的下設(shè)或內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，而至少應(yīng)當(dāng)與之處于平行地位。因?yàn)?，不僅在城市宏觀(guān)管理上“管理局”應(yīng)當(dāng)具有以自己的名義發(fā)布規(guī)范和命令的資格，而在城市的微觀(guān)執(zhí)法上“執(zhí)法局”也應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立實(shí)施行政處罰和強(qiáng)制并對(duì)執(zhí)法結(jié)果負(fù)責(zé)的資格。相反，如果“執(zhí)法局”成為“管理局”的下設(shè)機(jī)構(gòu)，則會(huì)出現(xiàn)微觀(guān)執(zhí)法中的責(zé)任由宏觀(guān)管理部門(mén)承擔(dān)這種“文不對(duì)題”的悖論。（2）在管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)的關(guān)系上，上述這種合署辦公的情況可以視為是將二者一體化的模式，但仍有13個(gè)城市是由“管理局”或“執(zhí)法局”單獨(dú)履行城管職能，可以視為將二者相分離的模式，這也是城管體制的傳統(tǒng)模式。從簡(jiǎn)化機(jī)構(gòu)的角度看，“管理局”和“執(zhí)法局”在職責(zé)領(lǐng)域（城市管理）上具有高度的同一性；而從行政過(guò)程的角度看，“政策制定”與“政策執(zhí)行”之間也具有顯著的關(guān)聯(lián)性，因此，二者的統(tǒng)一往往比分立更便于工作的開(kāi)展。

至于部分地方將“非城管”主體作為履行城管職責(zé)的部門(mén)，筆者認(rèn)為并不適合大范圍推廣。如“天津市市容和園林管理委員會(huì)”，雖然其下設(shè)的街容管理處、環(huán)境衛(wèi)生管理處和廢棄物管理處等能夠履行一般城管部門(mén)的職能，但其畢竟是以市容和園林管理為核心，難以涵蓋“城市（外觀(guān)+內(nèi)在）+公共空間”這一界定標(biāo)準(zhǔn)下的龐雜事權(quán)。而對(duì)于城管部門(mén)與非城管部門(mén)合署辦公的情況，如“上海市綠化和市容管理局”、“上海市林業(yè)局”和“上海市城市管理行政執(zhí)法局”，由于這三個(gè)部門(mén)的部分職責(zé)較為相近并且關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)，在機(jī)構(gòu)整合的意義上具有其合理性，2015年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》）第（六）項(xiàng)中要求“推進(jìn)市縣兩級(jí)政府城市管理領(lǐng)域大部門(mén)制改革，整合市政公用、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、城市管理執(zhí)法等城市管理相關(guān)職能，實(shí)現(xiàn)管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置”，可見(jiàn)，這種模式也是城管機(jī)構(gòu)改革的方向所在。但合署辦公并不是在城管與其他部門(mén)之間隨機(jī)展開(kāi)，如果職能差異較大或者相近度過(guò)低，一味地合署辦公反而可能帶來(lái)負(fù)效應(yīng)。

（三）城管主體的橫向關(guān)系：指揮機(jī)構(gòu)與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

在城管主體的橫向維度上，一個(gè)格外重要的問(wèn)題是與其他政府工作部門(mén)之間的關(guān)系，特別是與相對(duì)集中處罰權(quán)之前原權(quán)力部門(mén)之間的關(guān)系。熊文釗教授將之劃分為三個(gè)類(lèi)別：一是職能劃轉(zhuǎn)關(guān)系，即原部門(mén)繼續(xù)行使政策制定權(quán)和審查審批權(quán)，主要的監(jiān)督檢查權(quán)和處罰決定權(quán)由城管機(jī)關(guān)行使；二是職能銜接關(guān)系，即在職能分離的前提下，城管機(jī)關(guān)與原部門(mén)之間可能發(fā)生權(quán)限范圍和執(zhí)法依據(jù)適用的爭(zhēng)議，從而需要進(jìn)行案件的移送和爭(zhēng)議的調(diào)處；三是協(xié)助配合關(guān)系，即城管與市政、城建、規(guī)劃、公安、環(huán)保等部門(mén)相互支持、相互配合，各行政部門(mén)在執(zhí)法工作中采取日常聯(lián)絡(luò)、信息共享、專(zhuān)業(yè)技術(shù)支持、聯(lián)合執(zhí)法等配合形式。參見(jiàn)前引⑨，第44—45頁(yè)。 其中，第一種關(guān)系使得城管和其他部門(mén)在實(shí)踐中可能基于事權(quán)分配而產(chǎn)生爭(zhēng)議和糾紛，而第二種和第三種關(guān)系則是對(duì)這種爭(zhēng)議的彌補(bǔ)。這不僅是因?yàn)橄鄬?duì)集中處罰權(quán)過(guò)程中城管與原部門(mén)的職能劃轉(zhuǎn)存在一定的模糊之處，而且也是管理對(duì)象日益復(fù)雜的情況下部門(mén)之間事權(quán)分配的必然結(jié)果。

針對(duì)上述問(wèn)題，理論上較有代表性的是奧斯本（David Osborne）提出的“根據(jù)使命而不是根據(jù)分管范圍進(jìn)行組織”，[美]戴維·奧斯本、特德·蓋布勒：《改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公共部門(mén)》，周敦仁等譯，上海譯文出版社2006年版，第90頁(yè)。 以及林登（Russell M Linden）提出的“無(wú)縫隙政府”。 [美]拉塞爾·M.林登：《無(wú)縫隙政府——公共部門(mén)再造指南》，汪大海等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第8—9、52頁(yè)。 二者的共同點(diǎn)都是要打破僵硬的部門(mén)和職能界限，“去掉部門(mén)分割、去掉專(zhuān)門(mén)分工，拆毀隔絕和分裂自然工作過(guò)程的多重壁壘”；“以顧客為導(dǎo)向，以結(jié)果為導(dǎo)向，以競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向，使政府每一項(xiàng)資源投入、人員活動(dòng)、公共產(chǎn)品或服務(wù)的提供等，都能真正而有效地符合顧客的需求”。參照這一原理，筆者認(rèn)為，若要解決城管與其他部門(mén)的關(guān)系問(wèn)題，目前可供選擇方案包括：

1.通過(guò)法律規(guī)范的形式進(jìn)一步明確城管與其他部門(mén)之間的事權(quán)分配。比如，《天津市人民政府關(guān)于明確城市管理執(zhí)法職責(zé)的通知》（2007）通過(guò)11個(gè)條文詳細(xì)規(guī)定了“違法占用土地進(jìn)行建設(shè)”、“利用機(jī)動(dòng)車(chē)、非機(jī)動(dòng)車(chē)等活動(dòng)或固定設(shè)施占用道路進(jìn)行非法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”等事項(xiàng)的職權(quán)歸屬。

2.通過(guò)在城管與各部門(mén)之間進(jìn)行機(jī)構(gòu)整合，實(shí)現(xiàn)相同或近似職能的統(tǒng)一行使。前文“合署辦公”的第（4）種形式，亦可視為這種方案的具體表現(xiàn)形式之一。 比如，2015年3月成立的晉中市規(guī)劃和城市管理局，整合了原市住建局的城市管理和行政執(zhí)法職能以及市規(guī)劃局、市園林局、市環(huán)衛(wèi)局的行政職能，將市規(guī)劃、園林、環(huán)衛(wèi)三個(gè)單位合三為一，形成了城市規(guī)劃、建設(shè)和管理分工協(xié)作、功能互補(bǔ)、共同促進(jìn)的新體制。參見(jiàn)雷甫：《我市城市管理實(shí)現(xiàn)“建管分離”》，載《晉中日?qǐng)?bào)》2015年3月30 日第2版。

3.通過(guò)大城管模式下的“指揮機(jī)構(gòu)”來(lái)統(tǒng)合城管及各部門(mén)的職責(zé)履行過(guò)程。這一模式也被莫于川教授歸為“綜合協(xié)調(diào)模式”，即“一項(xiàng)行政任務(wù)需多部門(mén)協(xié)作時(shí)，由一個(gè)高位的協(xié)調(diào)辦公室或委員會(huì)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)”。莫于川、雷振：《從城市管理走向城市治理——〈南京市城市治理?xiàng)l例〉的理念與制度創(chuàng)新》，載《行政法學(xué)研究》2013年第3期，第58頁(yè)。 晚近在武漢、南京等地開(kāi)展的大城管立法，其核心特征不僅是從立法上圍繞管理對(duì)象來(lái)明晰各部門(mén)的具體事權(quán)，而且是從主體上成立專(zhuān)門(mén)的指揮機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)城管和各部門(mén)行使權(quán)力、統(tǒng)一調(diào)度，包括指揮權(quán)、督察權(quán)和賞罰權(quán)等。如武漢市城市綜合管理委員會(huì)、南京市城市治理委員會(huì)和長(zhǎng)沙市城市管理委員會(huì)等都具有這樣的特征，其行政領(lǐng)導(dǎo)大多由市一級(jí)的主要領(lǐng)導(dǎo)（如市長(zhǎng)、市委書(shū)記等）兼任，其權(quán)限也能直接對(duì)城管及各部門(mén)進(jìn)行指揮和命令。簡(jiǎn)言之，大城管模式下指揮機(jī)構(gòu)的設(shè)置，其優(yōu)勢(shì)在于從橫向上打破部門(mén)之間的事權(quán)壁壘，減少乃至于消除權(quán)限爭(zhēng)議，并能有效推動(dòng)同一執(zhí)法領(lǐng)域中城管和各部門(mén)間的協(xié)作和配合。盡管有些城管設(shè)置了名為“指揮中心”等的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，但其并不具有部門(mén)間上位指揮的權(quán)限，而只能從事城管內(nèi)部的指揮工作，因此不是本文所稱(chēng)的“指揮機(jī)構(gòu)”。比如，根據(jù)《溫州市城市管理與行政執(zhí)法局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（2011）的規(guī)定，作為城管局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的“指揮中心”，“負(fù)責(zé)指揮和調(diào)度各區(qū)城市管理行政執(zhí)法人員集中查處違法行為；負(fù)責(zé)全市執(zhí)法人員應(yīng)急指揮調(diào)動(dòng)；負(fù)責(zé)數(shù)字城管信息中心有關(guān)城管與執(zhí)法方面的信息分流與處置協(xié)調(diào)；參與信息采集員隊(duì)伍的管理，監(jiān)督、考核信息采集員的量化工作；負(fù)責(zé)城管熱線(xiàn)電話(huà)96310的投訴受理、督辦工作。” 而在指揮機(jī)構(gòu)的詳細(xì)設(shè)置上，以北京市石景山區(qū)城管為例：（1）石景山區(qū)的城管主體為“城市綜合管理委員會(huì)”，是負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促落實(shí)本區(qū)城市環(huán)境建設(shè)、環(huán)境秩序整治工作，負(fù)責(zé)本區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用事業(yè)、市容環(huán)境衛(wèi)生、交通水務(wù)等行業(yè)管理工作的區(qū)政府工作部門(mén)；而區(qū)環(huán)保局、區(qū)園林綠化局、區(qū)城管執(zhí)法局、區(qū)城管監(jiān)督指揮中心、區(qū)環(huán)衛(wèi)中心等部門(mén)歸口區(qū)城管委管理。（2）在區(qū)城管委歸口管理的機(jī)構(gòu)中，設(shè)立“區(qū)社會(huì)治理綜合執(zhí)法委員會(huì)”，并由區(qū)長(zhǎng)擔(dān)任主任，從而搭建了高位指揮、高位組織、高位協(xié)調(diào)的綜合執(zhí)法平臺(tái)，統(tǒng)一組織全區(qū)性重大執(zhí)法行動(dòng)，協(xié)調(diào)解決執(zhí)法的重大問(wèn)題；同時(shí)設(shè)立“區(qū)城市管理監(jiān)督指揮中心”，與區(qū)社會(huì)治理綜合執(zhí)法委員會(huì)合署辦公，實(shí)現(xiàn)以城市管理事件為核心的監(jiān)督指揮平臺(tái)與城市管理執(zhí)法隊(duì)伍的指揮調(diào)度平臺(tái)合二為一，從問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)、督辦到執(zhí)法人員的協(xié)調(diào)調(diào)度無(wú)縫對(duì)接。詳見(jiàn)北京市石景山區(qū)人民政府：《抓“綜合”促“下沉”——北京市石景山區(qū)探索城市管理體制改革新路》，載《城市管理與科技》2015年第2期，第6—11頁(yè)。 綜合上述設(shè)置，區(qū)城管委是各相關(guān)部門(mén)的上位機(jī)構(gòu)，擁有上位指揮權(quán)限；歸口的區(qū)執(zhí)法委則專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)指揮和協(xié)調(diào)事宜——這一指揮協(xié)調(diào)體系使得城管與各部門(mén)間的統(tǒng)籌配合在行政組織層面上得以實(shí)現(xiàn)。

4.相較而言，目前更為常見(jiàn)的另一種模式則是“協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”，即“通過(guò)建立健全聯(lián)席會(huì)議、協(xié)調(diào)溝通、信息資源共享、案件移送受理反饋等工作機(jī)制，督促各市轄區(qū)、縣政府和有關(guān)行政管理部門(mén)切實(shí)履行城市管理的職責(zé)”。王雅琴、沈俊強(qiáng)：《城市管理監(jiān)察綜合行政執(zhí)法之理論與實(shí)踐》，法律出版社2013年版，第20頁(yè)。 比如，根據(jù)《北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（2013）的規(guī)定，作為北京市城管局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的“執(zhí)法協(xié)調(diào)處”的職責(zé)是“負(fù)責(zé)本市城市管理綜合行政執(zhí)法方面的協(xié)調(diào)工作；負(fù)責(zé)聯(lián)系相關(guān)部門(mén)，建立和完善執(zhí)法協(xié)調(diào)制度和工作機(jī)制；負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)聯(lián)合執(zhí)法工作；負(fù)責(zé)向市、區(qū)縣政府或相關(guān)職能部門(mén)及時(shí)反映問(wèn)題、通報(bào)情況”。再如，根據(jù)《廈門(mén)市城市管理行政執(zhí)法局主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（2012）的規(guī)定，作為廈門(mén)市城管局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的“執(zhí)法協(xié)調(diào)處”的職責(zé)包括“協(xié)調(diào)城管執(zhí)法業(yè)務(wù)工作中局處室（含直屬單位）之間、市局與區(qū)局之間、市局與相關(guān)行政管理部門(mén)和單位之間的關(guān)系；協(xié)調(diào)、指導(dǎo)全市城管執(zhí)法隊(duì)伍開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法和綜合整治行動(dòng)，協(xié)調(diào)組織由市局直接強(qiáng)制執(zhí)行的重大執(zhí)法案件和配合相關(guān)行政管理部門(mén)辦理的行政執(zhí)法案件；協(xié)調(diào)區(qū)城管執(zhí)法部門(mén)和相關(guān)行政管理部門(mén)擬移交市局直接查處的城管執(zhí)法案件”等。然而，這類(lèi)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)畢竟只是城管主體的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其在城管和各部門(mén)之間的橫向權(quán)限只是進(jìn)行“聯(lián)系”、“協(xié)調(diào)”、“反映問(wèn)題、通報(bào)情況”等，而非像居于上位的指揮機(jī)構(gòu)那樣能夠進(jìn)行“統(tǒng)籌”和“命令”。因此，盡管有學(xué)者認(rèn)為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)置有助于“打破城市管理碎片化局面”，有助于“以公共服務(wù)為對(duì)象，推進(jìn)城市管理職能的橫向整合”，王生坤：《城市管理碎片化形成原因與解決路徑》，載《上海城市管理》2015年第2期，第80頁(yè)。 但按照豪利特（Michael Howlett）的觀(guān)點(diǎn)，為了增強(qiáng)部門(mén)間的合作以及減少部門(mén)間沖突的機(jī)會(huì)，由少數(shù)機(jī)構(gòu)集中權(quán)力的行使往往具有更為明顯的效果。參見(jiàn)[英]邁克爾·豪利特、M.拉米什：《公共政策研究——政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)》，龐詩(shī)等譯，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店2006年版，第110頁(yè)。 筆者認(rèn)為，在處理城管與其他部門(mén)橫向關(guān)系的問(wèn)題上，大城管模式下的指揮機(jī)構(gòu)比現(xiàn)有的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)更具優(yōu)勢(shì)。

二、城管主體的縱向維度：層級(jí)間的架設(shè)與分工

在城管主體的“多維構(gòu)設(shè)”中，“縱向定位”是指作為政府的工作部門(mén)及執(zhí)法機(jī)構(gòu)，城管主體在中央、省、市、區(qū)、街道等各個(gè)層級(jí)的具體架設(shè)、權(quán)限分配與相互關(guān)系等，包括兩方面內(nèi)容：一是從上級(jí)角度看，城管主體在國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府中是否應(yīng)當(dāng)設(shè)置以及如何設(shè)置；二是從下級(jí)角度看，城管主體在市、區(qū)、街道中關(guān)于層級(jí)數(shù)量、執(zhí)法權(quán)限以及資源配比等問(wèn)題應(yīng)當(dāng)如何處理。

（一）城管主體的上位建制：統(tǒng)一的立法與管理

赫梅爾（Ralph P Hummel）曾言，“合理的分工和層級(jí)結(jié)構(gòu)對(duì)分工進(jìn)行管理的相互作用，成為現(xiàn)代官僚體制無(wú)可比擬的權(quán)力工具的范圍、強(qiáng)度和可控性的基礎(chǔ)?！盵美]拉爾夫·P.赫梅爾：《官僚經(jīng)驗(yàn)——后現(xiàn)代主義的挑戰(zhàn)》，韓紅譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2013年版，第56頁(yè)。 與其他政府工作部門(mén)一樣，合理設(shè)置縱向的管理層級(jí)也是城管系統(tǒng)高效且順暢運(yùn)轉(zhuǎn)的必要條件之一。而對(duì)于城管來(lái)說(shuō)，首先遇到的是上位建制問(wèn)題，即是否應(yīng)當(dāng)在中央政府乃至于省級(jí)政府中設(shè)置相應(yīng)的工作部門(mén)。而事實(shí)上，城管主體的上位建制是一個(gè)頗具爭(zhēng)議的問(wèn)題。

反對(duì)者的主要理由是：（1）中央編辦在《關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作意見(jiàn)的通知》（2002）中規(guī)定：“行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)主要在城市和區(qū)、縣設(shè)置。省、自治區(qū)政府各部門(mén)不再單獨(dú)設(shè)置行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)；設(shè)區(qū)的市設(shè)置行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，可根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況和不同行政執(zhí)法領(lǐng)域，適當(dāng)選擇以市為主或以區(qū)為主的模式?！憋@然，省級(jí)和省級(jí)以上機(jī)關(guān)不應(yīng)設(shè)置行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。（2）城市管理的對(duì)象僅限于城市內(nèi)部，在省級(jí)和中央設(shè)置部門(mén)沒(méi)有必要，而且上下對(duì)口、條條管理的模式容易使得下級(jí)城管只對(duì)上級(jí)城管負(fù)責(zé)而不對(duì)本級(jí)政府負(fù)責(zé)，從而分割政府權(quán)力，導(dǎo)致“政府權(quán)力部門(mén)化、部門(mén)權(quán)力利益化、部門(mén)利益法制化”；石佑啟、張水海：《從社會(huì)管理創(chuàng)新角度看城市管理領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的完善和發(fā)展》，載《行政法學(xué)研究》2012年第1期，第27頁(yè)。 同時(shí)，片面地追求“從中央到地方一致”，不僅可能出現(xiàn)“職責(zé)同構(gòu)”的弊病，而且“不同的層級(jí)分擔(dān)不同的責(zé)任，這又容易造成各層級(jí)均抱怨責(zé)、權(quán)、利不相稱(chēng)，出現(xiàn)問(wèn)題互相指責(zé)”。楊沛龍：《減少層級(jí)與打破矩陣——城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城市治理模式新設(shè)想》，載《長(zhǎng)江論壇》2015年第1期，第71頁(yè)。 （3）根據(jù)因地制宜的執(zhí)法原則，每個(gè)城市都有其特色或特殊性，中央乃至于省級(jí)政府不適于集中統(tǒng)一進(jìn)行管理。如崔卓蘭教授所言：“并不是所有的問(wèn)題中央立法都能作出統(tǒng)一的規(guī)范，例如城市管理、名勝古跡的保護(hù)等問(wèn)題，而且這些事務(wù)在各地的存在狀況并不一致，有的地區(qū)有江河湖泊，有的地方有高山平原，北方冬季需要集中供熱，南方夏季需要防暑降溫，這就更要求地方國(guó)家機(jī)關(guān)享有自主解決本地事務(wù)的權(quán)力?！贝拮刻m等：《地方立法實(shí)證研究》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2007年版，第15頁(yè)。

筆者認(rèn)為，城管主體的上位建制仍然具有十分重要的意義：（1）中央編辦的規(guī)定所限定的僅僅是“行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)”，而不是作為政府工作部門(mén)的“城管部門(mén)”，而目前較為常見(jiàn)的做法是將行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置為城管部門(mén)的直屬機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)從事執(zhí)法工作。也就是說(shuō)，盡管該規(guī)定將“行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)”的層級(jí)限定為省級(jí)以下，但并未對(duì)“城管部門(mén)”進(jìn)行限制，城管主體并非不能作為國(guó)務(wù)院或省政府的工作部門(mén)出現(xiàn)。（2）盡管城管在市級(jí)以下建制的模式充分照顧到了不同城市的特殊情況，但也使得“各自為政”的現(xiàn)象普遍存在，即便是違法建筑、占道經(jīng)營(yíng)等具有共性的問(wèn)題，也有可能在相鄰的兩個(gè)城市之間存在顯著的管理和制度上的差別。筆者認(rèn)為，按照因地制宜原則，上位立法不應(yīng)規(guī)范過(guò)于微觀(guān)的事項(xiàng)，但城市管理中具有宏觀(guān)性和共通性的事項(xiàng)，則仍需由上位立法加以明確。（3）上位建制的缺失使得城管在管理方式、執(zhí)法模式等方面沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)可供遵循，無(wú)法集中力量進(jìn)行問(wèn)題研究，也無(wú)法獲得上級(jí)主管部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督?！叭绻辉O(shè)上級(jí)主管部門(mén)，則全國(guó)的城管部門(mén)無(wú)法統(tǒng)一著裝、協(xié)調(diào)一致行動(dòng)、統(tǒng)一人員身份、相互溝通交流工作經(jīng)驗(yàn)”，前引B23，第27頁(yè)。 因此，有必要“確立一個(gè)綜合機(jī)構(gòu)作為城管執(zhí)法局的主管部門(mén)，督促、指導(dǎo)城管執(zhí)法，總結(jié)、提升城管執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)”。黃磊：《城管改革的法治軌道》，載《人民政壇》2013年第9期，第9頁(yè)。 （4）上位建制的缺失導(dǎo)致了城管上位立法的缺失。由于目前多數(shù)城管主體都是在市級(jí)以下人民政府中設(shè)置，因此相關(guān)的法律規(guī)范也多數(shù)是市一級(jí)的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，而中央層級(jí)的全國(guó)人大的法律、國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章皆處于缺失狀態(tài)，這樣就無(wú)法對(duì)分布在全國(guó)各個(gè)城市中的城管主體進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范和約束。于是，城管執(zhí)法經(jīng)常被稱(chēng)之為“借法執(zhí)法”，即依照環(huán)衛(wèi)、規(guī)劃、土地、建設(shè)、工商等部門(mén)的法律規(guī)范去執(zhí)法，而后者顯然無(wú)法顧及到城管主體的特殊情況；而在缺乏上位法統(tǒng)一梳理、整合的情況下，各地方城管對(duì)于“所借之法”的實(shí)際執(zhí)行也就呈現(xiàn)出“千姿百態(tài)”的局面。（5）城管上位建制的缺失還在一定程度上限制了相對(duì)人申請(qǐng)行政復(fù)議的權(quán)利。根據(jù)《行政復(fù)議法》第12條的規(guī)定，對(duì)政府工作部門(mén)的具體行政行為不服的，申請(qǐng)人既可以向本級(jí)人民政府申請(qǐng)復(fù)議，也可以向上級(jí)主管部門(mén)申請(qǐng)復(fù)議。但由于多數(shù)地方并無(wú)省級(jí)城管部門(mén)或機(jī)構(gòu)的設(shè)置，那么對(duì)于市級(jí)城管部門(mén)的行為，申請(qǐng)人就只能向同級(jí)人民政府而無(wú)法向上級(jí)主管部門(mén)申請(qǐng)復(fù)議?？梢哉f(shuō)，城管的上位建制也有助于進(jìn)一步保障相對(duì)人的權(quán)利。

至于城管主體的上位建制在組織機(jī)構(gòu)的角度上究竟應(yīng)當(dāng)如何設(shè)置，筆者認(rèn)為，較為理想的情況是在國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府專(zhuān)門(mén)設(shè)置城管工作部門(mén)，即將城管主體設(shè)立為國(guó)務(wù)院的一個(gè)獨(dú)立部委或者省級(jí)政府的一個(gè)獨(dú)立廳局。根據(jù)前文的統(tǒng)計(jì)，絕大多數(shù)直轄市和省會(huì)市的城管主體皆為政府工作部門(mén)，從縱向的統(tǒng)籌指揮和業(yè)務(wù)指導(dǎo)方面考慮，國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府也有必要將城管主體定位為政府工作部門(mén)。有學(xué)者建議成立專(zhuān)門(mén)的全國(guó)性綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)——國(guó)家綜合行政執(zhí)法總局，來(lái)負(fù)責(zé)全國(guó)的綜合行政執(zhí)法工作。參見(jiàn)前引⑨，第31頁(yè)。 但顯然這一機(jī)構(gòu)的管理對(duì)象是“綜合行政執(zhí)法”，一方面其涵蓋了文化、農(nóng)業(yè)、海事等諸領(lǐng)域的綜合執(zhí)法而非僅限于城管執(zhí)法；另一方面城管主體的職責(zé)不僅包括執(zhí)法，還包括城市基礎(chǔ)設(shè)施和外部環(huán)境等多方面的管理事項(xiàng)，這就超出了“執(zhí)法總局”的職權(quán)范圍，因此，這種設(shè)置很難和各地方的城管主體形成嚴(yán)格的對(duì)應(yīng)關(guān)系。

從“主管部門(mén)”而非“工作部門(mén)”的角度看，首先，在中央層面上，《指導(dǎo)意見(jiàn)》第（五）項(xiàng)中要求“國(guó)務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)城市管理工作的指導(dǎo)，研究擬定有關(guān)政策，制定基本規(guī)范，做好頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)對(duì)省、自治區(qū)、直轄市城市管理工作的指導(dǎo)監(jiān)督協(xié)調(diào)，積極推進(jìn)地方各級(jí)政府城市管理事權(quán)法律化、規(guī)范化”。住建部門(mén)的職能與城市管理有著較多相近之處。比如，有相當(dāng)多省份的住建廳都下設(shè)了“城市建設(shè)處”，其中，安徽省住建廳城市建設(shè)處的職能包括：“指導(dǎo)城市供水、節(jié)水、燃?xì)?、熱力、市政設(shè)施、園林、市容環(huán)境治理、城建監(jiān)察工作；指導(dǎo)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施和管網(wǎng)配套建設(shè)；指導(dǎo)城市規(guī)劃區(qū)的綠化工作；……負(fù)責(zé)全省風(fēng)景名勝區(qū)的監(jiān)督管理工作”；福建省住建廳城市建設(shè)處的職能包括：“指導(dǎo)全省城市道路、橋梁、路燈、供水、節(jié)水、排水、生活污水處理和管網(wǎng)配套、生活垃圾處理、燃?xì)?、市容環(huán)衛(wèi)、市政公用設(shè)施等行業(yè)建設(shè)管理工作；……擬訂全省風(fēng)景名勝區(qū)、城市園林綠化政策并指導(dǎo)實(shí)施；……指導(dǎo)和管理全省城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的園林綠化工作?！笨梢?jiàn)，不僅上述職能與城管事權(quán)的涵攝范圍有所重合，其中某些細(xì)目在某些地方就是由城管部門(mén)負(fù)責(zé)具體實(shí)施的。因此，由住建部主管城管工作一方面有助于解決上述的各自為政、立法缺失、標(biāo)準(zhǔn)不明等問(wèn)題，另一方面由于職能的相近也不會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的“排異反應(yīng)”。

在省級(jí)層面上，《指導(dǎo)意見(jiàn)》第（五）項(xiàng)規(guī)定：“各省、自治區(qū)、直轄市政府應(yīng)當(dāng)確立相應(yīng)的城市管理主管部門(mén)，加強(qiáng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)城市管理工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查和考核評(píng)價(jià)?！倍颂幉⑽疵鞔_規(guī)定城管主體及其主管部門(mén)具體的機(jī)構(gòu)設(shè)置方式。筆者認(rèn)為，將省住建廳設(shè)置為城管主管部門(mén)，而將城管主體以“城市管理局”或“城市管理處”的名義設(shè)置在住建廳內(nèi)部，是目前最為合理的建制方案，也是部分省份已經(jīng)實(shí)施的方案。比如，2015年3月成立的江蘇省住建廳城市管理局，其主要職責(zé)為：“指導(dǎo)城鎮(zhèn)市容、環(huán)衛(wèi)、環(huán)境綜合整治等管理工作；擬訂城市管理執(zhí)法、市容環(huán)衛(wèi)等城市管理的政策措施并指導(dǎo)、監(jiān)督實(shí)施；指導(dǎo)市容管理和環(huán)衛(wèi)設(shè)施的建設(shè)、維護(hù)及運(yùn)營(yíng)管理；指導(dǎo)全省城市管理行政執(zhí)法隊(duì)伍管理；指導(dǎo)數(shù)字化城市管理工作。”可此處的城管局擁有了規(guī)則制定、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、隊(duì)伍管理等多方面的職能，并且，按照“綜合整治”這樣的表述，其也可以履行跨部門(mén)協(xié)調(diào)等職責(zé)。再如，湖北省住建廳城市管理處的主要職責(zé)為：“研究擬訂城市管理執(zhí)法、城建監(jiān)察、市容環(huán)境衛(wèi)生的發(fā)展戰(zhàn)略、政策法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督實(shí)施；指導(dǎo)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)的稽查執(zhí)法工作；指導(dǎo)城市市容環(huán)境衛(wèi)生治理和執(zhí)法工作；指導(dǎo)城市垃圾處理設(shè)施的建設(shè)、維護(hù)及運(yùn)營(yíng)管理工作；組織對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃、住房保障、房地產(chǎn)市場(chǎng)、住房公積金、建筑市場(chǎng)、標(biāo)準(zhǔn)定額、工程質(zhì)量安全、建筑節(jié)能、城市建設(shè)、村鎮(zhèn)建設(shè)、歷史文化名城和風(fēng)景名勝區(qū)、城鎮(zhèn)減排等方面違法違規(guī)問(wèn)題實(shí)施稽查?！憋@然，這一機(jī)構(gòu)的職責(zé)更加偏重于執(zhí)法監(jiān)督方面。此處還需注意的是，上述兩個(gè)省住建廳的城市管理處/局并未與城市建設(shè)處合并，二者獨(dú)立履行各自的職能。 同理，城管主體在中央的建制亦可考慮在住建部?jī)?nèi)設(shè)置“城市管理司”，“從國(guó)家層面提供相對(duì)統(tǒng)一規(guī)范的政策指導(dǎo)、方針指導(dǎo)、方法指導(dǎo)、技術(shù)指導(dǎo)以及信息溝通，特別是及時(shí)有力地推動(dòng)中央層次的有關(guān)立法和部門(mén)協(xié)調(diào)”，莫于川：《從城市管理走向城市治理：完善城管綜合執(zhí)法體制的路徑選擇》，載《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2013年第6期，第43頁(yè)。 最終實(shí)現(xiàn)城管主體從中央到地方的完整建制。

（二）城管主體的基層分布：以街道為重心

城管主體的“基層分布”主要是指城管在市、區(qū)、街道三級(jí)的設(shè)置情況。

第一，在基層城管的層級(jí)數(shù)量方面，為優(yōu)化信息傳遞和執(zhí)法決策，其應(yīng)盡可能地采取扁平化設(shè)置。（1）就行政信息而言，“有效率的信息傳遞和處理對(duì)于有效的決策是必不可少的”。[英]戴維·畢瑟姆：《官僚制》，韓志明、張毅譯，吉林人民出版社2005年版，第10頁(yè)。 而信息在層級(jí)之間縱向傳遞時(shí)（自下而上和自上而下）的失真程度與層級(jí)數(shù)量成正比，層級(jí)數(shù)越多，信息從一端傳到另一端之后的準(zhǔn)確性和真實(shí)性就會(huì)越低。就如格拉伯（Doris A Graber）所言，“信息在通過(guò)等級(jí)制的層層中間環(huán)節(jié)時(shí)會(huì)發(fā)生失真。任何一個(gè)環(huán)節(jié)都有可能忽略關(guān)鍵信息，必須通過(guò)的層層等級(jí)也會(huì)造成信息的延誤，從而導(dǎo)致效率低下或行動(dòng)無(wú)效。”前引①，第93頁(yè)。 同樣，對(duì)于城管而言，如果層級(jí)過(guò)多，信息從執(zhí)法人員傳遞到部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)之時(shí)就會(huì)受到更多的損失，從而影響到上級(jí)宏觀(guān)決策與真實(shí)實(shí)踐狀況的切合度；并且，信息從部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)傳遞到執(zhí)法人員之時(shí)也會(huì)有所遺漏，從而使得執(zhí)法實(shí)踐中難以完整把握宏觀(guān)的執(zhí)法方向和微觀(guān)的執(zhí)法細(xì)則。（2）過(guò)多的層級(jí)數(shù)也會(huì)使得上層領(lǐng)導(dǎo)在處理下層信息中出現(xiàn)問(wèn)題。一方面，層級(jí)過(guò)多會(huì)使得信息傳遞的縱向通道過(guò)長(zhǎng)，而下層的重要信息很容易在層層傳遞時(shí)被過(guò)濾掉；另一方面，如果上層領(lǐng)導(dǎo)集中掌握信息處理權(quán)，那就容易出現(xiàn)信息過(guò)量的問(wèn)題，即難以在短時(shí)間內(nèi)處理來(lái)自下層的大量信息，從而延誤處理、耽誤決策以及難以及時(shí)應(yīng)對(duì)重要信息。對(duì)于城管而言，其在執(zhí)法過(guò)程中經(jīng)常面臨著龐大的信息量，如執(zhí)法區(qū)域的特殊情況、執(zhí)法對(duì)象的個(gè)別狀況、法律規(guī)范的適用問(wèn)題等等，如果層級(jí)過(guò)多，這些問(wèn)題向上傳遞的過(guò)程就會(huì)十分漫長(zhǎng)，同時(shí)也可能出現(xiàn)重要問(wèn)題無(wú)法傳達(dá)、部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)無(wú)法及時(shí)處理的弊端。（3）在城管層級(jí)數(shù)量的具體設(shè)置上，較為原則性的做法是，對(duì)于直轄市、省會(huì)市等較大的市成立市、區(qū)兩級(jí)城管主體，區(qū)級(jí)主體下設(shè)若干街道執(zhí)法隊(duì)伍，以區(qū)級(jí)主體的名義進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)；而在中小城市和縣城，可采取一級(jí)主體的模式。參見(jiàn)前引⑨，第30頁(yè)。 以衢州市為例，其在執(zhí)法改革中特別強(qiáng)調(diào)了“一級(jí)執(zhí)法”的設(shè)置，即“1個(gè)市城管局—4個(gè)區(qū)城管分局—18個(gè)街道執(zhí)法大隊(duì)”的模式，衢州市編辦：《衢州市綜合行政執(zhí)法改革探索》，載《中國(guó)機(jī)構(gòu)改革與管理》2015年第3期，第15—16頁(yè)。 只有街道一級(jí)的執(zhí)法大隊(duì)負(fù)責(zé)具體執(zhí)法工作，較好地避免了多層級(jí)執(zhí)法所帶來(lái)的種種問(wèn)題。

第二，在層級(jí)之間的管理權(quán)限劃分方面，《指導(dǎo)意見(jiàn)》第（八）項(xiàng)要求“按照屬地管理、權(quán)責(zé)一致的原則，合理確定設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)城市管理部門(mén)的職責(zé)分工。市級(jí)城市管理部門(mén)主要負(fù)責(zé)城市管理和執(zhí)法工作的指導(dǎo)、監(jiān)督、考核，以及跨區(qū)域及重大復(fù)雜違法違規(guī)案件的查處”。具體而言，應(yīng)當(dāng)由上層主體負(fù)責(zé)宏觀(guān)的政策性和協(xié)調(diào)性事宜，下層主體負(fù)責(zé)執(zhí)法實(shí)踐中的微觀(guān)事宜，層級(jí)之間的職責(zé)分配應(yīng)當(dāng)盡可能地清楚明晰。首先，從層級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系來(lái)看，盡管垂直領(lǐng)導(dǎo)似乎更為高效，也能更為有效地避免“條塊矛盾”，參見(jiàn)前引B24，第71頁(yè)。 但我國(guó)城管系統(tǒng)目前仍然大多采用了雙重領(lǐng)導(dǎo)的模式。垂直管理體制是指上級(jí)城管對(duì)下級(jí)城管的人事任命、財(cái)政預(yù)算、物資管理和業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行直接管理；而在雙重管理體制下，上級(jí)城管對(duì)下級(jí)城管的管理權(quán)限僅限于業(yè)務(wù)指導(dǎo)和績(jī)效考核評(píng)比等方面，而對(duì)下級(jí)城管的人事任命、財(cái)政預(yù)算、物資管理等方面沒(méi)有管理權(quán)，這些權(quán)力歸屬于下級(jí)城管所在的地方政府。參見(jiàn)前引B18，第17—19頁(yè)。 這就意味著，如果本級(jí)和上下級(jí)城管主體、本級(jí)和上下級(jí)人民政府之間的管理權(quán)限劃分不清楚、不嚴(yán)格，即有可能出現(xiàn)“互爭(zhēng)管轄—重復(fù)執(zhí)法”或者“互相推諉—消極執(zhí)法”的現(xiàn)象。對(duì)此，筆者考察了5部規(guī)范性文件，即《寧波市城市管理局關(guān)于明確新增執(zhí)法職責(zé)分工以及供熱排水管理方面的執(zhí)法職責(zé)分工的通知》（2013）》《盤(pán)錦市綜合執(zhí)法局〈關(guān)于市城市管理綜合行政執(zhí)法局與政府行政執(zhí)法工作銜接的意見(jiàn)〉（2010）》《廈門(mén)市人民政府關(guān)于進(jìn)一步明確市區(qū)城市管理行政執(zhí)法部門(mén)基體職責(zé)劃分的通知（2009）》《郴州市人民政府關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整理順城區(qū)城市管理和行政執(zhí)法體制的通知（2013）》《汕頭市政府〈關(guān)于理順我市城市管理行政執(zhí)法體制的若干意見(jiàn)〉（2007）》。并對(duì)其中涉及的城管層級(jí)權(quán)限劃分情況進(jìn)行了梳理，可以看出：（1）5部規(guī)范性文件都對(duì)市一級(jí)城管和區(qū)一級(jí)城管的職權(quán)劃分情況進(jìn)行了說(shuō)明；而在雙重管理體制下，市政府、區(qū)政府和街道辦的職權(quán)狀況卻沒(méi)有任何一部文件進(jìn)行說(shuō)明。盤(pán)錦市文件在職權(quán)列舉時(shí)雖然使用的是“區(qū)政府”的表述，但筆者認(rèn)為這些職權(quán)事實(shí)上應(yīng)當(dāng)歸屬于區(qū)級(jí)城管。 筆者認(rèn)為，若要充分明晰雙重管理體制下各方的權(quán)限，應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律規(guī)范的形式對(duì)上述缺漏進(jìn)行彌補(bǔ)。（2）5部文件中有3部（即廈門(mén)市、郴州市及盤(pán)錦文件）規(guī)定了市級(jí)城管較為微觀(guān)的執(zhí)法事項(xiàng)，這也意味著，其城管并非“一級(jí)執(zhí)法”——既然擁有對(duì)特定事項(xiàng)的執(zhí)法權(quán)，其內(nèi)部必然存在執(zhí)法隊(duì)伍，這與“集中執(zhí)法力量”、“下沉執(zhí)法重心”乃至于撤銷(xiāo)市級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的主張并不一致。（3）在權(quán)限劃分的理由上，寧波市文件中規(guī)定的河道管理和軌道交通建設(shè)管理這兩個(gè)事項(xiàng)的權(quán)限劃分，理由并不十分鮮明；相較而言，廈門(mén)市文件在第2條對(duì)市級(jí)和區(qū)級(jí)城管各自的職權(quán)范圍進(jìn)行了列舉：市級(jí)城管主要負(fù)責(zé)需要進(jìn)行部門(mén)間橫向協(xié)調(diào)的執(zhí)法事項(xiàng)，而區(qū)級(jí)城管則負(fù)責(zé)除此之外的事項(xiàng)，這也符合前文對(duì)于縱向“指揮機(jī)構(gòu)”的論述。（4）在權(quán)限劃分的原則上，盤(pán)錦市文件將立法目的設(shè)置為“確保城市管理權(quán)限下放后區(qū)政府相對(duì)集中行政處罰權(quán)的順利實(shí)施”，實(shí)質(zhì)上是將市級(jí)城管的執(zhí)法權(quán)下放到區(qū)級(jí)，因此市級(jí)城管只享有監(jiān)督權(quán)，具體執(zhí)法工作由區(qū)級(jí)城管進(jìn)行；而郴州市文件同樣將市級(jí)城管的權(quán)限設(shè)定為更具宏觀(guān)性的立法、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等事項(xiàng)，并由區(qū)級(jí)城管承擔(dān)具體執(zhí)法工作。這兩個(gè)文件中的層級(jí)權(quán)限規(guī)定較為符合本文的主張。（5）需要注意的是，只有汕頭市文件對(duì)“執(zhí)法隊(duì)伍派駐街道”進(jìn)行了說(shuō)明，這也意味著下沉到街道的“一級(jí)執(zhí)法”模式并非各地方的通行做法。

第三，在層級(jí)之間的執(zhí)法力量配比方面，《指導(dǎo)意見(jiàn)》第（九）項(xiàng)規(guī)定：“執(zhí)法力量要向基層傾斜，適度提高一線(xiàn)人員的比例，通過(guò)調(diào)整結(jié)構(gòu)優(yōu)化執(zhí)法力量，確保一線(xiàn)執(zhí)法工作需要。區(qū)域面積大、流動(dòng)人口多、管理執(zhí)法任務(wù)重的地區(qū)，可以適度調(diào)高執(zhí)法人員配備比例。”從執(zhí)法人員的角度講，“正是那些負(fù)責(zé)實(shí)際執(zhí)行的人最能了解政策的執(zhí)行是否適當(dāng)”。前引B30。很多時(shí)候，面對(duì)特殊情形應(yīng)當(dāng)如何處理、法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)如何適用，執(zhí)法人員往往能夠做出最為正確的判斷；此時(shí)，如果執(zhí)法中的決定權(quán)乃至于部分決策權(quán)能夠分散到執(zhí)法人員及下層機(jī)構(gòu)手中，則有助于提高執(zhí)法效率、實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義乃至于激勵(lì)執(zhí)法方式的創(chuàng)新。盡管這種權(quán)力下移可能會(huì)產(chǎn)生裁量權(quán)濫用以及上層決策權(quán)弱化等問(wèn)題，但可以通過(guò)后續(xù)的監(jiān)督機(jī)制和案例—規(guī)則反饋機(jī)制加以彌補(bǔ)。從機(jī)構(gòu)設(shè)置的角度講，執(zhí)法重心下移、加強(qiáng)基層執(zhí)法力量也更符合城管的實(shí)踐特征。目前很多地方三級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)（市、區(qū)、街道）都存在執(zhí)法力量過(guò)于分散或者集中于上層而基層執(zhí)法力量過(guò)于薄弱等問(wèn)題。馬懷德教授建議大幅壓縮上級(jí)部門(mén)的執(zhí)法力量，“將所有的執(zhí)法力量下沉至基層，充實(shí)縣區(qū)一級(jí)的執(zhí)法力量，同時(shí)考慮授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府一定的行政執(zhí)法權(quán)”。馬懷德：《健全綜合權(quán)威規(guī)范的行政執(zhí)法體制》，載《中國(guó)黨政干部論壇》2013年第12期，第30頁(yè)。 其理由主要包括兩個(gè)方面：一方面，推行綜合執(zhí)法的核心目的之一，即是整合執(zhí)法資源、提高執(zhí)法效率，讓行政資源得到充分利用；而如果執(zhí)法力量在市、區(qū)、街道三級(jí)配置得過(guò)于分散，則不僅無(wú)法實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，而且在執(zhí)法范圍存在交叉或模糊的事項(xiàng)上還容易引發(fā)重復(fù)執(zhí)法。另一方面，將執(zhí)法重心下移，其實(shí)與“屬地管理”的原則有些相近。因?yàn)?，所在地的?zhí)法者不僅距離管理對(duì)象和案件發(fā)生地更近、更能了解管轄區(qū)域的具體情況，而且對(duì)各類(lèi)案件的反應(yīng)速度也更快，更能及時(shí)應(yīng)對(duì)和處理突發(fā)事件。這一點(diǎn)在奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）教授對(duì)中小規(guī)模警察機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)期考察結(jié)論中即有鮮明的體現(xiàn)。參見(jiàn)[美]埃莉諾·奧斯特羅姆等：《公共服務(wù)的制度建構(gòu)——都市警察服務(wù)的制度結(jié)構(gòu)》，宋全喜、任睿譯，上海三聯(lián)書(shū)店2000年版，第20—23頁(yè)。按照上述原理，青島市在執(zhí)法改革中要求“執(zhí)法人員原則上下沉到鎮(zhèn)（街道），比例應(yīng)不低于85%”；“執(zhí)法中隊(duì)人員相對(duì)穩(wěn)定，嚴(yán)格控制中隊(duì)與機(jī)關(guān)之間的逆向流動(dòng)”。唐立軍：《青島市全面推進(jìn)區(qū)市綜合行政執(zhí)法改革的調(diào)研報(bào)告》，載《機(jī)構(gòu)與行政》2015年第2期，第16頁(yè)。 而衢州市同樣將人員配置向基層傾斜，“人員中近九成配備在基層執(zhí)法一線(xiàn)”，“執(zhí)法大隊(duì)直接設(shè)在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，更加貼近群眾”；同時(shí)下放執(zhí)法權(quán)限，實(shí)現(xiàn)問(wèn)題在一線(xiàn)發(fā)現(xiàn)、在一線(xiàn)解決，矛盾問(wèn)題由“上交處理”向“就地解決”轉(zhuǎn)變。參見(jiàn)前引B33，第16頁(yè)。

在上述因素的基礎(chǔ)上，《指導(dǎo)意見(jiàn)》第（八）項(xiàng)要求“在設(shè)區(qū)的市推行市或區(qū)一級(jí)執(zhí)法，市轄區(qū)能夠承擔(dān)的可以實(shí)行區(qū)一級(jí)執(zhí)法，區(qū)級(jí)城市管理部門(mén)可以向街道派駐執(zhí)法機(jī)構(gòu)，推動(dòng)執(zhí)法事項(xiàng)屬地化管理；市轄區(qū)不能承擔(dān)的，市級(jí)城市管理部門(mén)可以向市轄區(qū)和街道派駐執(zhí)法機(jī)構(gòu)，開(kāi)展綜合執(zhí)法工作”。筆者認(rèn)為，在條件允許的前提下，由派出或隸屬于街道的執(zhí)法隊(duì)伍掌握具體執(zhí)法權(quán)的“一級(jí)執(zhí)法”模式在城管執(zhí)法體制中更具合理性。舉例而言：（1）根據(jù)青島市的執(zhí)法改革方案，其在管理體制上將執(zhí)法中隊(duì)交由街道領(lǐng)導(dǎo)和管理，區(qū)市綜合執(zhí)法部門(mén)不再保留執(zhí)法隊(duì)伍，轉(zhuǎn)而重點(diǎn)履行對(duì)執(zhí)法中隊(duì)的監(jiān)督、考核及執(zhí)法協(xié)調(diào)等職能；其在執(zhí)法程序上則進(jìn)一步下放了執(zhí)法權(quán)限，即各街道綜合執(zhí)法辦公室首先對(duì)執(zhí)法合法性進(jìn)行審查，并簽署執(zhí)法文書(shū)，區(qū)市綜合執(zhí)法部門(mén)對(duì)執(zhí)法文書(shū)只作形式審查，合格的即予簽署公章，不再做事前的實(shí)質(zhì)審查?！案鶕?jù)誰(shuí)管理、誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則，因執(zhí)法中隊(duì)執(zhí)法行為違法造成的一切法律責(zé)任，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府承擔(dān)。區(qū)市綜合執(zhí)法部門(mén)對(duì)各執(zhí)法中隊(duì)濫作為或不作為的違法行為，有權(quán)接受投訴并作出審查結(jié)論，并有權(quán)對(duì)違法者進(jìn)行處分?！鼻耙鼴41，第16頁(yè)。 （2）汕頭市政府在《關(guān)于理順我市城市管理行政執(zhí)法體制的若干意見(jiàn)》中明確規(guī)定：“賦予或委托授權(quán)給區(qū)街道一級(jí)更多的城市管理職權(quán)。凡是能由街道行使的，依法采取直接下放或以委托授權(quán)的方式下放到街道”；“城市管理行政執(zhí)法日常工作將主要交由區(qū)、派駐街道隊(duì)伍負(fù)責(zé)”，真正實(shí)現(xiàn)“執(zhí)法重心下移，屬地管理”。（3）在天津市濱海新區(qū)的執(zhí)法改革中，實(shí)現(xiàn)了街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法“一支隊(duì)伍管全部”，即按照“每個(gè)街鎮(zhèn)實(shí)行一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的要求，在18個(gè)街鎮(zhèn)分別建立了綜合執(zhí)法大隊(duì)，由綜合執(zhí)法大隊(duì)以街鎮(zhèn)名義行使行政處罰權(quán)。參見(jiàn)王斗斗：《街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法一支隊(duì)伍管全部》，載《法制日?qǐng)?bào)》2014年8月8日第006版。 而這種典型的一級(jí)執(zhí)法模式顯著提高了執(zhí)法效率：執(zhí)法隊(duì)員每天24小時(shí)不間斷在轄區(qū)開(kāi)展流動(dòng)巡控檢查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題立即反饋給街道辦事處；“日常巡視發(fā)現(xiàn)一般問(wèn)題，要求當(dāng)天處置當(dāng)天解決；較難案件三天有回復(fù)，半月有結(jié)果；特難案件，件件有回復(fù)，結(jié)果及時(shí)反饋，迅速辦理，讓行政執(zhí)法力量真正沉到基層”。李新濱：《破解困局——天津市濱海新區(qū)創(chuàng)新基層綜合執(zhí)法模式》，載《今日中國(guó)》2014年第10期，第57頁(yè)。

然而，實(shí)踐中街道一級(jí)的城管主體設(shè)置還存在一些問(wèn)題，主要包括：

第一，城管主體在街道層級(jí)的機(jī)構(gòu)設(shè)置上，目前主要有兩種形式：一是將街道城管定性為市或區(qū)級(jí)城管的派出機(jī)構(gòu)；二是將街道城管定性為街道辦的組成部分。相較而言，前一種定性更為多見(jiàn)，并且按照《指導(dǎo)意見(jiàn)》第（八）項(xiàng)的要求，“派駐機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)工作接受市或市轄區(qū)城市管理部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)，日常管理以所在市轄區(qū)或街道為主”。例如，北京市轄區(qū)街道（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）城管執(zhí)法分隊(duì)屬于區(qū)、縣城管執(zhí)法大隊(duì)的派出機(jī)構(gòu)，以其所在的區(qū)、縣城管執(zhí)法大隊(duì)的名義行使行政職權(quán)，人事任免和業(yè)務(wù)工作方面都要接受其區(qū)、縣城管執(zhí)法大隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。參見(jiàn)前引B18，第18頁(yè)。 再如，根據(jù)汕頭市政府《關(guān)于理順我市城市管理行政執(zhí)法體制的若干意見(jiàn)》的規(guī)定，“區(qū)城市管理行政執(zhí)法隊(duì)伍按街道設(shè)置中隊(duì)，配備到各街道，由街道統(tǒng)一指揮、管理，以區(qū)城市管理行政執(zhí)法局的名義執(zhí)法”。天津市的街道綜合執(zhí)法采用的則是第二種定性——《天津市街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊(duì)伍組建方案》（2014）第2條規(guī)定：“在市內(nèi)六區(qū)的街道和郊區(qū)縣的街道、重點(diǎn)鎮(zhèn)設(shè)立綜合執(zhí)法隊(duì)伍，名稱(chēng)統(tǒng)一稱(chēng)為‘天津市××區(qū)（縣）××街（鎮(zhèn)）綜合執(zhí)法大隊(duì)，為街道辦事處或鎮(zhèn)人民政府管理的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，規(guī)格為正科級(jí)。主要職責(zé)是全面落實(shí)《天津市街道綜合執(zhí)法暫行辦法》規(guī)定的各項(xiàng)執(zhí)法任務(wù)，集中行使相應(yīng)的行政處罰權(quán)和行政強(qiáng)制措施?！眳⒁?jiàn)《天津市街道綜合執(zhí)法暫行辦法》（2014）第5條、第7條規(guī)定。可見(jiàn)，城管執(zhí)法作為執(zhí)法事項(xiàng)之一被納入到了街道綜合執(zhí)法的大棋盤(pán)中，街道辦本身即有執(zhí)法權(quán)和主體資格，執(zhí)法分隊(duì)或支隊(duì)也不再是上級(jí)城管的派出機(jī)構(gòu)，而是街道辦本身的組成部分。盡管天津模式在“相對(duì)集中處罰權(quán)”和“執(zhí)法重心下沉”這兩個(gè)角度上程度更高并且更具合理性，但考慮到處罰權(quán)的問(wèn)題，則對(duì)于多數(shù)地方前一種定性更具可行性。深圳市的街道城管兼具了上述兩種特征。《深圳市人民政府關(guān)于全面推進(jìn)街道綜合執(zhí)法工作的決定》（2006）第3條第1項(xiàng)規(guī)定：“各區(qū)城市管理行政執(zhí)法局，在轄區(qū)各街道設(shè)立街道執(zhí)法隊(duì)，作為區(qū)城管執(zhí)法局的派出機(jī)構(gòu)，街道執(zhí)法隊(duì)以區(qū)城管執(zhí)法局的名義實(shí)施行政處罰?！钡?項(xiàng)規(guī)定：“街道執(zhí)法隊(duì)實(shí)行條塊結(jié)合、以塊為主的管理體制，街道執(zhí)法隊(duì)的人事、財(cái)務(wù)由街道辦事處管理，日常工作由各街道辦事處指揮、調(diào)度和考核?！边@就是說(shuō)，街道層級(jí)的城管在定性上屬于區(qū)級(jí)城管的派出機(jī)構(gòu)，但在人財(cái)物和工作、考核等方面又由街道而非區(qū)級(jí)城管進(jìn)行管理，其地位很像是街道的組成部分。

第二，城管主體在街道層級(jí)的處罰權(quán)問(wèn)題上，根據(jù)《行政處罰法》第20條的規(guī)定，只有縣級(jí)以上地方人民政府才享有行政處罰權(quán)。天津市的街道綜合執(zhí)法之所以能夠直接行使多達(dá)13項(xiàng)的行政處罰權(quán)，可能是因?yàn)槠渥鳛橹陛犑?，街道辦的行政層級(jí)相當(dāng)于區(qū)政府；這一模式如果在非直轄市的城市中使用，就有可能在處罰權(quán)的權(quán)限上出現(xiàn)問(wèn)題。如果將街道城管定性為區(qū)級(jí)城管的派出機(jī)構(gòu)，并以區(qū)級(jí)城管的名義進(jìn)行執(zhí)法，則可以解決該問(wèn)題；這也是該模式在各地方更為常見(jiàn)的主要原因之一。比如，在青島市，“由于法律法規(guī)規(guī)定行政執(zhí)法權(quán)均由縣級(jí)以上執(zhí)法部門(mén)行使，鎮(zhèn)（街道）政府行政執(zhí)法權(quán)在法律上處于缺失狀態(tài)。為解決上述問(wèn)題，采取在區(qū)市設(shè)立綜合執(zhí)法部門(mén)、向各鎮(zhèn)（街道）派駐執(zhí)法中隊(duì)的模式”，“執(zhí)法中隊(duì)以區(qū)市綜合執(zhí)法部門(mén)的名義執(zhí)法，符合法律有關(guān)執(zhí)法主體的要求，也符合執(zhí)法重心下移的要求”。前引B41，第15—16頁(yè)。

第三，城管主體在街道層級(jí)的資源配置上，由于街道城管大多屬于區(qū)級(jí)城管的派出機(jī)構(gòu)，因此其相關(guān)開(kāi)銷(xiāo)一般由區(qū)級(jí)政府財(cái)政提供資金支持；又由于隨著執(zhí)法重心下移，相當(dāng)多數(shù)的執(zhí)法事項(xiàng)由街道一級(jí)負(fù)責(zé)，因此區(qū)級(jí)政府的執(zhí)法開(kāi)銷(xiāo)顯著增加。由此，在市區(qū)兩級(jí)分立的財(cái)政體制下，部分地方就出現(xiàn)了區(qū)級(jí)政府不堪重負(fù)、市級(jí)政府又不下?lián)苜Y金，市級(jí)和區(qū)級(jí)之間財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配的現(xiàn)象。為確保街道執(zhí)法的資金支持，有學(xué)者建議由市級(jí)政府將執(zhí)法資金以專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的形式劃撥給區(qū)級(jí)政府，并根據(jù)各區(qū)的事權(quán)劃分情況合理調(diào)配資金。參見(jiàn)謝標(biāo)：《武漢市市區(qū)政府社會(huì)管理職能劃分研究——以城市管理為例》，載《長(zhǎng)江論壇》2013年第6期，第33頁(yè)。 針對(duì)這一問(wèn)題，《郴州市人民政府辦公室關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整理順市城區(qū)城市管理和行政執(zhí)法體制的通知》進(jìn)行了較為細(xì)致的規(guī)定：“‘二區(qū)一園支隊(duì)財(cái)務(wù)由各區(qū)城管局獨(dú)立的專(zhuān)賬管理。……‘二區(qū)一園協(xié)管員經(jīng)費(fèi)由市、區(qū)財(cái)政各承擔(dān)50%；……市級(jí)財(cái)政核撥經(jīng)費(fèi)不足部分（含專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)）由各區(qū)政府（管委會(huì)）列入?yún)^(qū)級(jí)財(cái)政預(yù)算統(tǒng)籌安排?！鄙穷^市政府《關(guān)于理順我市城市管理行政執(zhí)法體制的若干意見(jiàn)》則規(guī)定，協(xié)管員的經(jīng)費(fèi)由區(qū)財(cái)政負(fù)責(zé)，而“各區(qū)城市管理行政執(zhí)法局罰沒(méi)收入全額上繳區(qū)財(cái)政，……專(zhuān)項(xiàng)用于執(zhí)法裝備和辦公經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)充”。由于協(xié)管員在基層執(zhí)法中處于重要位置，其經(jīng)費(fèi)完全由區(qū)財(cái)政承擔(dān)顯然不如郴州市的市區(qū)兩級(jí)各承擔(dān)一半更為合理；而通過(guò)罰沒(méi)款收入來(lái)補(bǔ)充執(zhí)法裝備和辦公經(jīng)費(fèi)的做法，也可能導(dǎo)致實(shí)踐中處罰權(quán)的過(guò)度使用。對(duì)此，《深圳市人民政府關(guān)于全面推進(jìn)街道綜合執(zhí)法工作的決定》（2006）第3條第6項(xiàng)規(guī)定：“街道執(zhí)法隊(duì)所需經(jīng)費(fèi)由財(cái)政部門(mén)全額撥款，……罰沒(méi)收入全部上繳財(cái)政，嚴(yán)禁將罰沒(méi)收入與執(zhí)法經(jīng)費(fèi)掛鉤。”這顯然更有助于確保處罰過(guò)程和結(jié)果的公正性。目前國(guó)內(nèi)也有個(gè)別地方將城管執(zhí)法的重心進(jìn)一步下沉至社區(qū)，即取消街道層級(jí)，確立區(qū)直轄社區(qū)的管理體制，將城市管理方面的各支行政執(zhí)法隊(duì)伍在社區(qū)層面進(jìn)行整合，建立城市社區(qū)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍。這一做法在行政組織法上還有一些問(wèn)題未能明確，暫時(shí)不宜大范圍推廣。關(guān)于社區(qū)綜合執(zhí)法的實(shí)踐范例，參見(jiàn)李曉波：《城市社區(qū)綜合行政執(zhí)法探究——以黑龍江省大慶市社區(qū)管理體制改革為例》，載《大慶社會(huì)科學(xué)》2014年第2期，第116—118頁(yè)。

三、城管主體的內(nèi)部設(shè)置：部門(mén)內(nèi)的機(jī)構(gòu)與隊(duì)伍

在城管主體的“多維構(gòu)設(shè)”中，“內(nèi)部設(shè)置”指的是城管內(nèi)部由哪些機(jī)構(gòu)組成、整體架設(shè)如何，以及某些機(jī)構(gòu)的職能界限和特性等問(wèn)題；其中，直接負(fù)責(zé)具體執(zhí)法工作的執(zhí)法隊(duì)伍，其地位、性質(zhì)以及編制方面的設(shè)置，則是直接影響到城管職能發(fā)揮的更為重要的問(wèn)題。

（一）城管主體的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)：監(jiān)督、宣傳及其他

從整體上審視政府工作部門(mén)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，敦利威（Patrick Dunleavy）曾經(jīng)述及，“大多數(shù)美國(guó)聯(lián)邦部門(mén)都由5到10個(gè)重要的機(jī)構(gòu)、行政部門(mén)或辦公室組成，他們掌管著以不同方式運(yùn)作的項(xiàng)目和政策領(lǐng)域。每個(gè)機(jī)構(gòu)或行政部門(mén)都有一個(gè)通常由高級(jí)官員組成的子結(jié)構(gòu)，也有一個(gè)小型的由主要行政管理者組成的部門(mén)核心?！盵英]帕特里克·敦利威：《民主、官僚制與公共選擇——政治科學(xué)中的經(jīng)濟(jì)學(xué)闡釋》，張慶東譯，中國(guó)青年出版社2004年版，第195頁(yè)。 首先，目前除了少數(shù)具有“大城管”特征的城管主體集成了其他部門(mén)的職能并設(shè)置了較多數(shù)量的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)外，其余大部分地方的城管內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在數(shù)量和職能方面都符合上述要求。前者如武漢市城管局，其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)除常規(guī)設(shè)置外還包括了市政維護(hù)處、景觀(guān)管理處、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理處等在內(nèi)，多達(dá)17個(gè)；其直屬機(jī)構(gòu)也包括了固體廢物管理處、橋梁維修管理處、燃?xì)鉄崃芾磙k公室、城管局水上管理處等在內(nèi)，多達(dá)11個(gè)。

而作為比較常規(guī)的設(shè)置模式，熊文釗教授指出：（1）市級(jí)城管主體的內(nèi)部機(jī)構(gòu)至少應(yīng)包括辦公室、政策法規(guī)處、財(cái)務(wù)處、組織人事處、執(zhí)法協(xié)調(diào)處、執(zhí)法監(jiān)督處或監(jiān)察室；區(qū)級(jí)城管主體的內(nèi)部機(jī)構(gòu)可以和市級(jí)類(lèi)似。（2）市城管局可下設(shè)直屬分局和專(zhuān)業(yè)分局，各區(qū)分局可下設(shè)直屬中隊(duì)和專(zhuān)業(yè)分隊(duì)。（3）基于執(zhí)法監(jiān)督的需要，可以設(shè)立督察分局；基于執(zhí)法隊(duì)伍統(tǒng)籌調(diào)度的需要，可以設(shè)立指揮中心；基于數(shù)字化城市管理的需要，可以設(shè)立信息中心；基于對(duì)外聯(lián)絡(luò)和塑造公眾形象的需要，可以設(shè)立宣傳中心。參見(jiàn)前引⑨，第31頁(yè)。 而北京市城管局的內(nèi)部設(shè)置就比較符合上述做法，只是其督察總隊(duì)、執(zhí)法總隊(duì)和指揮中心被定性為直屬機(jī)構(gòu)，而科技信息中心和宣傳教育中心則被定性為直屬事業(yè)單位。

綜合各地方城管主體的內(nèi)部設(shè)置，筆者認(rèn)為以下具體機(jī)構(gòu)可供進(jìn)一步分析：

第一，很多地方的城管內(nèi)部設(shè)置了“執(zhí)法監(jiān)督考核處”。目前的大城管立法中多數(shù)都是由指揮機(jī)構(gòu)行使監(jiān)督考核權(quán)，比如在武漢市由城市綜管委對(duì)城管和各部門(mén)的執(zhí)法工作進(jìn)行定期或不定期的監(jiān)督檢查，亦由城市綜管委對(duì)其執(zhí)法工作進(jìn)行統(tǒng)一考核，并根據(jù)考核結(jié)果實(shí)施獎(jiǎng)懲（《武漢市城市綜合管理?xiàng)l例》第43、47條）。但此時(shí)可能出現(xiàn)大城管指揮機(jī)構(gòu)和作為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的執(zhí)法監(jiān)督考核處職能重合的問(wèn)題。比如，根據(jù)《北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（2013）的規(guī)定，其執(zhí)法監(jiān)督考核處的職能為“負(fù)責(zé)建立完善本市城市管理綜合行政執(zhí)法工作的考核評(píng)價(jià)體系和獎(jiǎng)懲機(jī)制并組織實(shí)施；負(fù)責(zé)監(jiān)督行政執(zhí)法責(zé)任制的落實(shí)；受理、調(diào)查對(duì)城市管理綜合行政執(zhí)法行為的投訴和舉報(bào)；建立城市管理綜合行政執(zhí)法社會(huì)監(jiān)督評(píng)價(jià)體系；負(fù)責(zé)本市城管特約監(jiān)督員的聯(lián)絡(luò)工作”。這一規(guī)定在將處理投訴和舉報(bào)的權(quán)限授予執(zhí)法監(jiān)督考核處的同時(shí)，又集中授予了其監(jiān)督、考核和獎(jiǎng)懲的權(quán)限，而后者與指揮機(jī)構(gòu)的權(quán)限頗為相似。再如，根據(jù)《蘇州市市容市政管理局（蘇州市城市管理行政執(zhí)法局）主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（2010）的規(guī)定，其監(jiān)督考核處的職能為“負(fù)責(zé)對(duì)縣級(jí)市、區(qū)及市相關(guān)部門(mén)市容市政管理工作的日常聯(lián)系，行使行業(yè)監(jiān)督職能；負(fù)責(zé)全市城市管理工作的綜合考評(píng)，組織開(kāi)展環(huán)境綜合整治和專(zhuān)項(xiàng)整治活動(dòng)；負(fù)責(zé)市政府管理目標(biāo)考核工作；承擔(dān)城市管理委員會(huì)辦公室的日常工作”。這一規(guī)定同樣將城市管理整體上（包含橫向和縱向）的監(jiān)督考核職能賦予了內(nèi)設(shè)的監(jiān)督考核處。筆者認(rèn)為，在大城管的視域下，指揮機(jī)構(gòu)與內(nèi)設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的關(guān)系有兩種方案可供選擇：（1）撤銷(xiāo)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，由居于上位的指揮機(jī)構(gòu)集中行使監(jiān)督考核職能；（2）保留內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的同時(shí)，進(jìn)行嚴(yán)格的職能分工，以避免交叉重合。而目前更為合理的分工模式是，由大城管指揮機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)城管和各部門(mén)整體的監(jiān)督考核，而由內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)具體執(zhí)法隊(duì)伍和執(zhí)法人員的監(jiān)督考核。比如，《成都市城市管理局（成都市城市管理行政執(zhí)法局）主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（2011）規(guī)定，其執(zhí)法督察處的職能為“負(fù)責(zé)五城區(qū)和成都高新區(qū)城市管理執(zhí)法工作的督察和執(zhí)法隊(duì)伍作風(fēng)督察；負(fù)責(zé)對(duì)五城區(qū)和成都高新區(qū)城市管理重大執(zhí)法案件及跨區(qū)域案件的督查；負(fù)責(zé)城市管理行政執(zhí)法督察制度和網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)；負(fù)責(zé)對(duì)執(zhí)法人員履行職責(zé)、行使職權(quán)和紀(jì)律情況實(shí)施監(jiān)督檢查和現(xiàn)場(chǎng)查處糾正，對(duì)城市管理執(zhí)法中違章違紀(jì)問(wèn)題的投訴進(jìn)行調(diào)查處理并提出建議、意見(jiàn)”。顯然，該督察處所負(fù)責(zé)的是對(duì)執(zhí)法人員、執(zhí)法隊(duì)伍和重大案件的監(jiān)督，并不負(fù)責(zé)各部門(mén)整體和部門(mén)間協(xié)作情況的監(jiān)督。再如，《連云港市城市管理局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（2010）規(guī)定，其督查處的職能為“……負(fù)責(zé)局屬城管行政執(zhí)法隊(duì)伍執(zhí)法執(zhí)紀(jì)、執(zhí)法裝備標(biāo)志、隊(duì)容隊(duì)貌和執(zhí)法人員執(zhí)法行為規(guī)范、著裝儀容、履行職責(zé)情況進(jìn)行監(jiān)督、檢查；負(fù)責(zé)對(duì)局機(jī)關(guān)、局直屬單位工作人員工作作風(fēng)和工作行為規(guī)范進(jìn)行督查；會(huì)同局相關(guān)處室對(duì)行政執(zhí)法人員行政不作為、亂作為和違反相關(guān)工作制度的行為進(jìn)行調(diào)查，并提出處理意見(jiàn)；負(fù)責(zé)信訪(fǎng)、投訴事項(xiàng)的接待、受理、分解、轉(zhuǎn)辦、督辦、回復(fù)件審核及信訪(fǎng)件（批辦件）的回復(fù)工作；……”可見(jiàn)，該督查處的職能仍然集中于執(zhí)法人員、執(zhí)法行為和執(zhí)法作風(fēng)的監(jiān)督，并且更具個(gè)案性質(zhì)。鑒于上位指揮機(jī)構(gòu)和內(nèi)設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)在人員組成、機(jī)構(gòu)層級(jí)和管理權(quán)限等方面的不同，如若二者同時(shí)履行監(jiān)督職能，則必須進(jìn)行明確分工，而“指揮機(jī)構(gòu)→部門(mén)”、“內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)→個(gè)案”的模式，更有助于確保城管執(zhí)法監(jiān)督與考核的全面性。

第二，部分地方的城管內(nèi)部設(shè)置了“投訴受理處”，專(zhuān)門(mén)處理投訴、舉報(bào)、信訪(fǎng)、批評(píng)、建議等相關(guān)事項(xiàng)。比如，《長(zhǎng)春市市容環(huán)境衛(wèi)生管理局（長(zhǎng)春市城市管理行政執(zhí)法局）主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（2009）規(guī)定，其投訴受理處的職能為“負(fù)責(zé)城管‘110、市長(zhǎng)公開(kāi)電話(huà)和‘12319公開(kāi)電話(huà)投訴舉報(bào)受理；負(fù)責(zé)來(lái)信來(lái)訪(fǎng)接待辦理；負(fù)責(zé)人大政協(xié)議案提案和批評(píng)建議辦理；負(fù)責(zé)對(duì)媒體反映的有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行督辦；負(fù)責(zé)上級(jí)和市局領(lǐng)導(dǎo)交辦案件的督辦；負(fù)責(zé)指導(dǎo)、督辦城區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)市容環(huán)境衛(wèi)生管理和城市管理行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)投訴受理工作”。亦有地方將其命名為“信訪(fǎng)受理處”，同樣負(fù)責(zé)投訴、信訪(fǎng)等相關(guān)事項(xiàng)。比如，根據(jù)《金華市城市管理行政執(zhí)法局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（2011）的規(guī)定，其信訪(fǎng)受理處的職能為“負(fù)責(zé)信訪(fǎng)接待工作；負(fù)責(zé)來(lái)信來(lái)訪(fǎng)的清理分類(lèi)、跟蹤落實(shí)及相關(guān)考核工作；負(fù)責(zé)對(duì)有關(guān)行政執(zhí)法案件和執(zhí)法人員的舉報(bào)、投訴的受理工作；負(fù)責(zé)對(duì)縣級(jí)城市管理行政執(zhí)法部門(mén)信訪(fǎng)案件的復(fù)查工作”。 此處存在的問(wèn)題有：（1）有些地方（如連云港市）在上文提及的“執(zhí)法督察處”中也集成了受理投訴、信訪(fǎng)等事項(xiàng)，在這兩個(gè)機(jī)構(gòu)并存的情況下，同樣應(yīng)當(dāng)進(jìn)行明確的分工，即由督察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理內(nèi)部投訴，而由投訴機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理外部投訴；或者說(shuō)，投訴城管隊(duì)員違規(guī)執(zhí)法的案件應(yīng)當(dāng)交給“執(zhí)法督察處”，而投訴違反城市管理法規(guī)的無(wú)照經(jīng)營(yíng)、噪音擾民、非法小廣告等案件應(yīng)當(dāng)交給“投訴受理處”。（2）亦有少數(shù)地方將“執(zhí)法督察處”和“投訴受理處”的職能進(jìn)行了全面合并。比如，《廈門(mén)市城市管理行政執(zhí)法局主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（2012）規(guī)定，其執(zhí)法督查處（投訴中心）的職能為“受理有關(guān)城管執(zhí)法的信訪(fǎng)和相關(guān)部門(mén)轉(zhuǎn)辦投訴件工作；監(jiān)督檢查區(qū)城管執(zhí)法部門(mén)和直屬單位對(duì)群眾投訴件的辦理情況，建立健全督查績(jī)效考評(píng)機(jī)制；負(fù)責(zé)牽頭督查、落實(shí)市‘110社會(huì)聯(lián)動(dòng)有關(guān)城管執(zhí)法方面的備勤值班、接出警和相關(guān)案件辦理工作……”從職能整合的角度看，這種設(shè)置亦無(wú)不可，但“內(nèi)部督察”和“外部投訴”畢竟有著明顯的區(qū)別，合并后的機(jī)構(gòu)必須注意其職責(zé)的全面性，不能顧此失彼。

第三，部分地方的城管內(nèi)部設(shè)置了“宣傳教育處”，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)面向社會(huì)公眾的關(guān)于城管執(zhí)法的宣傳教育工作。由于城管的執(zhí)法事件經(jīng)常有來(lái)自媒體的負(fù)面報(bào)道，加之公眾普遍對(duì)城管的工作缺乏理解，因此，宣傳、教育、公關(guān)等事項(xiàng)就顯得愈發(fā)重要，以至于部分地方的城管部門(mén)將其交由專(zhuān)門(mén)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理。比如，《福州市城市管理委員會(huì)主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（2015）規(guī)定，其公共關(guān)系處的職能為“負(fù)責(zé)城市管理宣傳教育、政風(fēng)行風(fēng)建設(shè)工作；制定公共關(guān)系和新聞發(fā)布策略并組織實(shí)施；收集城市管理輿情，發(fā)布新聞信息，負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)宣傳工作，正確引導(dǎo)輿論；負(fù)責(zé)政務(wù)公開(kāi)、12345投訴件及數(shù)字城管批辦件辦理，負(fù)責(zé)群眾來(lái)信來(lái)訪(fǎng)的接待、處理工作”。顯然，這一職能的設(shè)定可以將對(duì)外宣傳作為一種常態(tài)固定下來(lái)，有助于實(shí)現(xiàn)城管的“計(jì)劃性宣傳”。“計(jì)劃性宣傳并不是由緊急情況引起，它是有意識(shí)的活動(dòng)，目的在于吸引公眾對(duì)議題、事件或組織的注意力。組織有時(shí)間來(lái)策劃事件及將其傳送給新聞媒體的方式。”參見(jiàn)[美]奧蒂斯·巴斯金等：《公共關(guān)系——職業(yè)與實(shí)踐》，孔祥軍等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版，第234頁(yè)。 而部分地方還在“宣傳”的同時(shí)增加了“動(dòng)員”的職能，即在城管執(zhí)法過(guò)程中積極開(kāi)展公眾參與，從而進(jìn)一步尋求公眾的認(rèn)同和支持。比如，《濟(jì)南市城市管理行政執(zhí)法局（濟(jì)南市城市管理行政執(zhí)法總隊(duì)）主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（2010）規(guī)定，其社會(huì)動(dòng)員處的職能為“負(fù)責(zé)城市管理、城管執(zhí)法的社會(huì)動(dòng)員工作；負(fù)責(zé)城市管理、城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)工作；負(fù)責(zé)組織社會(huì)志愿者、城市管理協(xié)管員開(kāi)展相應(yīng)工作；負(fù)責(zé)與城市管理和城管執(zhí)法工作有關(guān)的輿情監(jiān)測(cè)、收集、分析和新聞報(bào)道工作；負(fù)責(zé)城市管理和城管執(zhí)法法律、法規(guī)、規(guī)章宣傳工作；……”

第四，為了滿(mǎn)足數(shù)字化城管的需要，亦有部分地方的城管內(nèi)部設(shè)置了“數(shù)字城管綜合處”。比如，《溫州市城市管理與行政執(zhí)法局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（2011）規(guī)定，其數(shù)字城管綜合處的職能為“……負(fù)責(zé)數(shù)字城管規(guī)劃的落實(shí)和數(shù)字城管的硬件建設(shè)；負(fù)責(zé)全局計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)中心、城管與執(zhí)法方面道路監(jiān)控系統(tǒng)、無(wú)線(xiàn)指揮網(wǎng)絡(luò)的規(guī)劃、建設(shè)和維護(hù)管理；負(fù)責(zé)數(shù)字城管與12345市長(zhǎng)熱線(xiàn)及相關(guān)部門(mén)的聯(lián)系、協(xié)調(diào)與銜接工作?！北M管數(shù)字化城管系統(tǒng)目前主要用于案件信息收集和執(zhí)法信息傳遞等事項(xiàng)，但隨著該系統(tǒng)的逐步完善，其可適用的領(lǐng)域也會(huì)逐漸增加；即便僅就目前而言，這一系統(tǒng)的運(yùn)行也需要具有相關(guān)技術(shù)的工作人員專(zhuān)門(mén)值守，因此，對(duì)于已經(jīng)開(kāi)展或即將引進(jìn)數(shù)字系統(tǒng)的城管主體而言，在其內(nèi)部設(shè)置專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作就是必要的；雖然這一機(jī)構(gòu)的設(shè)置會(huì)產(chǎn)生額外的機(jī)構(gòu)和人員編制，但數(shù)字城管這一系統(tǒng)本身則能減輕執(zhí)法工作的壓力和負(fù)擔(dān)，在平衡之后會(huì)使人員編制的需求總量得以降低。

（二）城管主體的執(zhí)法隊(duì)伍：地位、性質(zhì)和人員編制

一般而言，執(zhí)法隊(duì)伍是城管主體內(nèi)部負(fù)責(zé)法律規(guī)范的具體執(zhí)行，并與相對(duì)人進(jìn)行直接接觸的“一線(xiàn)執(zhí)法者”。可以說(shuō)，城管的多數(shù)職能是與“城市外觀(guān)”有關(guān)的，而諸如道路交通、廣告牌匾、無(wú)照經(jīng)營(yíng)等事項(xiàng)多數(shù)又是由其所屬的執(zhí)法隊(duì)伍負(fù)責(zé)直接查處或現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的；因此，執(zhí)法隊(duì)伍的風(fēng)氣、紀(jì)律乃至于執(zhí)法手段、執(zhí)法方式等是否合法合理，都會(huì)直接影響到城管工作的整體狀況。

第一，從執(zhí)法隊(duì)伍的地位來(lái)看，目前多數(shù)城管主體都將其設(shè)置為“直屬機(jī)構(gòu)”而非“內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)”。比如，北京市城管局的“執(zhí)法總隊(duì)”即為直屬機(jī)構(gòu)；再如，撫順市城市管理局下設(shè)的市容管理行政執(zhí)法大隊(duì)、市政園林管理行政執(zhí)法大隊(duì)和房屋拆改行政執(zhí)法大隊(duì)皆為直屬大隊(duì)；又如，西安市城管執(zhí)法局一支隊(duì)、二支隊(duì)、三支隊(duì)和直屬支隊(duì)，以及南昌市城管執(zhí)法支隊(duì)直屬一大隊(duì)、二大隊(duì)、三大隊(duì)和四大隊(duì)皆為直屬機(jī)構(gòu)。一般來(lái)說(shuō)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和直屬機(jī)構(gòu)的區(qū)別在于：內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不具備行政主體資格，不能單獨(dú)以本機(jī)構(gòu)的名義對(duì)外行使職權(quán)；而直屬機(jī)構(gòu)則是本部門(mén)下設(shè)的承擔(dān)某項(xiàng)具體或?qū)ｉT(mén)工作的機(jī)構(gòu)，雖然歸本部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，但一般具有行政主體資格，在職責(zé)范圍內(nèi)可以對(duì)外行使職權(quán)。筆者認(rèn)為，作為城管主體的組成部分，執(zhí)法隊(duì)伍之所以大多被設(shè)置為“直屬機(jī)構(gòu)”而非“內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)”，一方面是考慮到前者能夠使其具備獨(dú)立的執(zhí)法資格，另一方面則是在下述的機(jī)構(gòu)性質(zhì)和人員編制等問(wèn)題上做出的權(quán)衡。

第二，從執(zhí)法隊(duì)伍的性質(zhì)來(lái)看，目前多數(shù)城管主體都將其設(shè)置為“事業(yè)單位”而非“行政機(jī)構(gòu)”。比如，黃岡市城市管理執(zhí)法局、遵義市城市管理局、天津市街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊(duì)等。然而，這種通行做法值得商榷：（1）《事業(yè)單位登記管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》（2014）第4條規(guī)定：“本細(xì)則所稱(chēng)事業(yè)單位，是指國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科研、文化、衛(wèi)生、體育、新聞出版、廣播電視、社會(huì)福利、救助減災(zāi)、統(tǒng)計(jì)調(diào)查、技術(shù)推廣與實(shí)驗(yàn)、公用設(shè)施管理、物資倉(cāng)儲(chǔ)、監(jiān)測(cè)、勘探與勘察、測(cè)繪、檢驗(yàn)檢測(cè)與鑒定、法律服務(wù)、資源管理事務(wù)、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督事務(wù)、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督事務(wù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)事務(wù)、公證與認(rèn)證、信息與咨詢(xún)、人才交流、就業(yè)服務(wù)、機(jī)關(guān)后勤服務(wù)等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織?！倍枪軋?zhí)法隊(duì)伍的職能顯然不在上述范圍內(nèi)。與此同時(shí)，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2011）第8條明確規(guī)定：“將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和從事公益服務(wù)三個(gè)類(lèi)別。對(duì)承擔(dān)行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)”，而前述很多事業(yè)單位性質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍都是新近組建的。筆者認(rèn)為，既然城管執(zhí)法隊(duì)伍具有鮮明的執(zhí)法職能，能夠針對(duì)相對(duì)人的違法行為行使行政處罰權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)，那么其在性質(zhì)上就應(yīng)當(dāng)屬于行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)構(gòu)；而其中的執(zhí)法人員，按照《公務(wù)員法》第14條第2款的規(guī)定，則應(yīng)當(dāng)屬于“行政執(zhí)法類(lèi)公務(wù)員”?？梢?jiàn)，目前事業(yè)單位和事業(yè)編制的定性顯然與執(zhí)法隊(duì)伍的職能存在較大沖突——即便將其中的執(zhí)法人員“參照公務(wù)員管理”，也仍然無(wú)法改變其事業(yè)單位的核心屬性。需要注意的是，目前部分地方還存在著“行政執(zhí)法類(lèi)事業(yè)單位”和“行政執(zhí)法類(lèi)事業(yè)編制”的說(shuō)法。比如，《成都市城市管理局（成都市城市管理行政執(zhí)法局）主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（2011）規(guī)定：“……成都市城市管理行政執(zhí)法局一分局、成都市城市管理行政執(zhí)法局二分局、成都市城市管理行政執(zhí)法局三分局和成都市城市管理行政執(zhí)法局火車(chē)北站分局均為市城管局（市城管執(zhí)法局）直屬正處級(jí)參照公務(wù)員法管理行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，分別配備行政執(zhí)法類(lèi)事業(yè)編制8名、7名、7名、50名、50名、50名和50名?！痹偃?，《襄樊市城市管理執(zhí)法局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（2010）規(guī)定：“市城市管理行政執(zhí)法督察大隊(duì)為市城市管理執(zhí)法局管理的副縣級(jí)行政執(zhí)法類(lèi)事業(yè)單位?！边@兩種單位和編制的設(shè)置并沒(méi)有充分的上位法依據(jù)。 （2）從執(zhí)法主體資格的角度看，事業(yè)單位也未被《行政處罰法》和《行政強(qiáng)制法》直接授予處罰權(quán)和強(qiáng)制權(quán)，但目前多數(shù)事業(yè)單位性質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍都可以行使這兩種職權(quán)。比如，《遵義市城市管理局（市城市綜合執(zhí)法局）主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（2010）規(guī)定，其三個(gè)執(zhí)法大隊(duì)“具體負(fù)責(zé)相對(duì)集中后按一般程序?qū)嵤┬姓幜P的立案、調(diào)查、取證并提出處理意見(jiàn)；承辦重大案件和跨區(qū)域案件以及市局交辦的其他行政處罰執(zhí)法案件”等。然而，根據(jù)《行政處罰法》第15條的規(guī)定，行使行政處罰權(quán)的主體僅限于“行政機(jī)關(guān)”；即便是第16條“相對(duì)集中處罰權(quán)”的情形，其集中者也應(yīng)當(dāng)是“行政機(jī)關(guān)”；同時(shí)，由于目前并無(wú)上位法規(guī)定，作為事業(yè)單位的執(zhí)法大隊(duì)也不是第17條所規(guī)定的法律、法規(guī)授權(quán)的組織；那么，若要為其找到行使處罰權(quán)的依托，就只能是第19條所規(guī)定的“受委托組織”。比如，在《福州市市容管理局關(guān)于市城市管理綜合行政執(zhí)法支隊(duì)行使行政執(zhí)法權(quán)的通知》（2013）中就明確提及了“局行政執(zhí)法權(quán)委托支隊(duì)行使”這一原則，也就是說(shuō)，執(zhí)法支隊(duì)的行政處罰權(quán)是由作為行政機(jī)關(guān)的市容管理局委托行使的，而執(zhí)法支隊(duì)的性質(zhì)則是受委托的事業(yè)單位。然而即便如此，我們?nèi)钥梢蕴岢鱿铝幸蓡?wèn)：其一，盡管“行政委托”可以解決這一問(wèn)題，但這種委托通常出現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)與其外部的事業(yè)單位之間，而執(zhí)法隊(duì)伍往往是城管主體的“直屬機(jī)構(gòu)”，在雙方存在隸屬關(guān)系的前提下進(jìn)行“行政委托”是否有些勉強(qiáng)？另外，其無(wú)法解決強(qiáng)制權(quán)的問(wèn)題——《行政強(qiáng)制法》第17條規(guī)定：“行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托?！逼涠?，將城管隊(duì)伍設(shè)置成事業(yè)單位，還有可能出現(xiàn)罰款和罰沒(méi)物品不當(dāng)使用的風(fēng)險(xiǎn)，即行政機(jī)關(guān)的處罰所得必須全部上繳國(guó)庫(kù)（《行政處罰法》第53條），但事業(yè)單位的處罰所得則有可能被當(dāng)做“單位業(yè)績(jī)”。其三，總體上說(shuō)，具有鮮明執(zhí)法性質(zhì)的城管執(zhí)法隊(duì)伍為何不直接設(shè)置成行政機(jī)構(gòu)？筆者認(rèn)為，一方面，其可能與上文所述的“直屬機(jī)構(gòu)”地位相匹配，即，若非事業(yè)單位，執(zhí)法隊(duì)伍就應(yīng)當(dāng)屬于城管主體的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，而難以成為更具獨(dú)立性的直屬機(jī)構(gòu)；事業(yè)單位與直屬機(jī)構(gòu)之間屬于互為因果的關(guān)系。另一方面，則可能是因?yàn)楣珓?wù)員編制過(guò)于緊張或無(wú)法容納合理范圍內(nèi)的執(zhí)法人員數(shù)量，將其設(shè)定為事業(yè)單位則有助于解決人員編制上的問(wèn)題。

第三，從執(zhí)法人員的編制來(lái)看，目前主要存在兩方面問(wèn)題：（1）在執(zhí)法人員的身份上，上文已經(jīng)提及，由于其所在執(zhí)法隊(duì)伍大多是事業(yè)單位性質(zhì)，因此其大多是事業(yè)編制。但根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》（2000）第2條的規(guī)定，“集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員必須是公務(wù)員?！边@種矛盾使得“城管執(zhí)法人員身份尷尬，說(shuō)是行政執(zhí)法，大量的卻是事業(yè)編制、臨時(shí)工；要求用公務(wù)員，卻沒(méi)有公務(wù)員編制”。戢浩飛、黃磊：《“城管”前世今生》，載《人民政壇》2013年第9期，第8頁(yè)。 有學(xué)者建議，讓“執(zhí)法人員具有公務(wù)員身份，通過(guò)考試錄用方式進(jìn)入執(zhí)法隊(duì)伍，以此逐漸取代行政執(zhí)法隊(duì)伍中大量存在的臨時(shí)執(zhí)法人員，以從根本上解決當(dāng)前行政執(zhí)法人員綜合素質(zhì)不高、參差不齊的狀況”；前引④，第35頁(yè)。 但熊文釗教授指出，“現(xiàn)代城市管理所需要的龐大的執(zhí)法人員數(shù)量遠(yuǎn)非有限的公務(wù)員編制所能消化的，全部落實(shí)執(zhí)法人員的公務(wù)員身份不太現(xiàn)實(shí)”，前引⑨，第29—30頁(yè)。 而作為其解決方案，無(wú)論是從“行政契約”的角度讓城管執(zhí)法成為“可購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)”，還是將執(zhí)法隊(duì)員歸入“聘任制”模式，《公務(wù)員法》第95條規(guī)定：“機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)省級(jí)以上公務(wù)員主管部門(mén)批準(zhǔn)，可以對(duì)專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位實(shí)行聘任制。”而城管執(zhí)法人員既不是“專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的職位”，也不是“輔助性職位”，依照該條規(guī)定，不應(yīng)實(shí)行聘任制。 都與其“行政執(zhí)法”的性質(zhì)相沖突，甚至與現(xiàn)行立法不匹配。于是，作為一種折中或權(quán)衡，《指導(dǎo)意見(jiàn)》第（九）項(xiàng)規(guī)定：“各地應(yīng)當(dāng)根據(jù)執(zhí)法工作特點(diǎn)合理設(shè)置崗位，科學(xué)確定城市管理執(zhí)法人員配備比例標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌解決好執(zhí)法人員身份編制問(wèn)題，在核定的行政編制數(shù)額內(nèi)，具備條件的應(yīng)當(dāng)使用行政編制?！币簿褪钦f(shuō)，在條件尚不具備時(shí)也可以不使用行政編制。（2）在執(zhí)法人員的編制數(shù)量上，即便是事業(yè)編制也往往有所欠缺，“人手不足”成了一種常態(tài)。比如，在成都市武侯區(qū)，“全區(qū)城管行政執(zhí)法編制僅100多人，與全區(qū)除大量‘一般控制區(qū)街道外有武侯祠大街、蜀漢路等約50條計(jì)70公里長(zhǎng)的‘嚴(yán)管街道、近100個(gè)社區(qū)的市容管理任務(wù)比實(shí)在內(nèi)外難顧”。黃仕紅：《關(guān)于城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)的探索與思考：以成都城市管理為例》，載《成都行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第6期，第37頁(yè)。 再如，南京市新街口商圈集中了近700家商店，2012年零售總額達(dá)339億元，約占全市總量的11%，核心區(qū)日均人流量達(dá)到50多萬(wàn)人次；然而上百萬(wàn)平方米的地面商貿(mào)設(shè)施、20多萬(wàn)平方米的地下商業(yè)，僅有6位城管。參見(jiàn)鹿琳、顏芳：《用剛性執(zhí)法勒住瘋狂渣土車(chē)》，載《新華日?qǐng)?bào)》2014年1月16日第A09版。 針對(duì)上述問(wèn)題，以下兩種措施是值得考慮的：（1）加強(qiáng)城管執(zhí)法人員的編制管理。在宏觀(guān)上，中央編辦《關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（2002）第3條第3項(xiàng)規(guī)定：“加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理，建立并完善監(jiān)督制約機(jī)制。行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)編制實(shí)行中央宏觀(guān)調(diào)控下的分級(jí)管理?！瓕?zhuān)項(xiàng)用于行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的編制納入全國(guó)編制統(tǒng)計(jì)范圍，重新核定，中央編辦進(jìn)行宏觀(guān)管理并對(duì)相關(guān)工作進(jìn)行指導(dǎo)。”而在微觀(guān)上，適時(shí)地進(jìn)行編制清理也是從另一個(gè)層面為執(zhí)法隊(duì)伍“補(bǔ)充人手”的方式。比如，《合肥市城市管理局關(guān)于清理規(guī)范全市城管執(zhí)法人員在編不在崗問(wèn)題的通知》（2012）規(guī)定：“凡被借調(diào)在城管綜合執(zhí)法系統(tǒng)之外其他區(qū)直單位的執(zhí)法隊(duì)員，要一律回原城管執(zhí)法崗位工作；”“凡在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道或區(qū)其他部門(mén)任職但仍占城管執(zhí)法編制，且確實(shí)不能回原單位工作的，一律辦理人事關(guān)系調(diào)離手續(xù)，與原執(zhí)法單位脫離關(guān)系，以便空出編制下一步統(tǒng)一補(bǔ)充?！保?）執(zhí)法人員的編制數(shù)量應(yīng)當(dāng)與執(zhí)法工作量相匹配。此處的“執(zhí)法工作量”包括管轄城區(qū)面積、管轄人口數(shù)量、執(zhí)法事項(xiàng)、案件數(shù)量和難度等多項(xiàng)因素。根據(jù)學(xué)者的論證，人口、地域面積、具體事權(quán)等都是城管執(zhí)法隊(duì)伍編制測(cè)算的重要依據(jù)。詳見(jiàn)唐立軍：《城市管理行政執(zhí)法隊(duì)伍編制規(guī)模測(cè)算辦法初探》，載《中國(guó)機(jī)構(gòu)改革與管理》2014年第7期，第23—24頁(yè)。 比如，從人口數(shù)量上看，住建部《城鎮(zhèn)市容環(huán)境衛(wèi)生勞動(dòng)定額》（2008）規(guī)定：“市容環(huán)境衛(wèi)生綜合執(zhí)法監(jiān)察、執(zhí)法人員的定員數(shù)按城市人口的萬(wàn)分之三至萬(wàn)分之五”配備，但很多地方執(zhí)法人員的編制數(shù)量低于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)；而定期按照城市或轄區(qū)人口數(shù)量的變化來(lái)核定執(zhí)法人員的編制，則是保證城管職能充分履行的必要途徑。再如，從執(zhí)法事項(xiàng)上看，很多地方在相對(duì)集中處罰權(quán)的過(guò)程中，各部門(mén)將其原有事權(quán)轉(zhuǎn)移給城管集中行使的同時(shí)，卻沒(méi)有將人員、編制、裝備和經(jīng)費(fèi)等一并轉(zhuǎn)移，這就導(dǎo)致城管在執(zhí)法事項(xiàng)日益膨脹的同時(shí)，人員編制卻沒(méi)有發(fā)生變化，“綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)獲得的權(quán)力、人員編制和經(jīng)費(fèi)是有限的，但管理職責(zé)和義務(wù)又是無(wú)限的”。前引B41，第30—31頁(yè)。 如此一來(lái)，已無(wú)相關(guān)執(zhí)法權(quán)卻又未撤銷(xiāo)執(zhí)法隊(duì)伍的原部門(mén)“人手過(guò)?！钡默F(xiàn)象，和城管執(zhí)法“人手不足”的狀況形成了鮮明的對(duì)照。筆者認(rèn)為，包括城管在內(nèi)的任何部門(mén)間的事權(quán)轉(zhuǎn)移都應(yīng)當(dāng)伴隨著編制、經(jīng)費(fèi)等的轉(zhuǎn)移。還需注意的是，由于目前有些地方的處罰權(quán)集中并未完全結(jié)束，城管的具體事權(quán)仍處于動(dòng)態(tài)變化中，因此，相應(yīng)的編制管理部門(mén)也應(yīng)及時(shí)對(duì)其編制狀況規(guī)定進(jìn)行審核和調(diào)整。

Abstract： The urban management enforcement has encountered many issues to be solved among which the subject settlement is of vital importance and extremely complex with multiple patterns. From the horizontal perspective， whether the urban management subject is parallel to or subject to other departments in status； whether the integration of powers on management and enforcement should be exercised independently or jointly； how to coordinate with other departments in duty performance. From the vertical perspective， whether the urban management subject should be set up and how to be set up in the State Council and provincial government； how many departments should be set at district and community levels and how to resolve the power limit of enforcement. As to the internal system， issues are centered on which organs the urban management should be composed of as well as other aspects such as the functional limit and features of some departments， the status， the nature and human resources of the enforcement personnel. Considering the current legislations on comprehensive urban management， it is suggested to seek the reasonably organized departments， levels and internal settlement so as to maximally develop the functions of urban management.

Key words：urban management subject relations among departments relation of levels pattern of comprehensive urban management

[作者簡(jiǎn)介]郭富青，西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授，法學(xué)博士。

① 參見(jiàn)鄭曙光：《股東違反出資義務(wù)違法形態(tài)與民事責(zé)任探究》，載《法學(xué)》2003年第6期，第68頁(yè)。

② 參見(jiàn)朱慈蘊(yùn)：《股東違反出資義務(wù)應(yīng)向誰(shuí)承擔(dān)違約責(zé)任》，載《北方法學(xué)》2014年第1期，第36頁(yè)；葉林：《公司股東出資義務(wù)研究》，載《河南社會(huì)科學(xué)》2008年第4期，第119—120頁(yè)。