摘 要：在轉(zhuǎn)型中國(guó)的時(shí)代背景下，城市化法律治理研究應(yīng)當(dāng)跨越價(jià)值分析與規(guī)范分析的鴻溝，在理論與實(shí)證的基礎(chǔ)上更新理念框架。城市化治理的歷史進(jìn)程為我們反思“法律與發(fā)展”研究的成敗得失，提供了豐富的啟迪和資源。聚焦城市化法律治理的現(xiàn)實(shí)癥結(jié)，“發(fā)展法”的新分析框架得以成型，并導(dǎo)向一種新的整體性法治發(fā)展戰(zhàn)略?！盀榱税l(fā)展的法”是城市化和法治化有機(jī)一體的理念構(gòu)造，“發(fā)展中的法”為“作為發(fā)展的法”奠定歷史傳統(tǒng)基底，“通過(guò)發(fā)展的法”確保城市化中法律權(quán)能的宏觀均衡配置，“有關(guān)發(fā)展的法”將啟動(dòng)新的“法律與發(fā)展”的互動(dòng)。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)型中國(guó) 城市化治理 發(fā)展法

中圖分類號(hào)：DF0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-8330（2016）04-0019-14

一、問(wèn)題、背景與方法

在“農(nóng)本”經(jīng)濟(jì)條件下，城市化的規(guī)模和速度是統(tǒng)治階層調(diào)控的重點(diǎn)；確保城市化的“可控式增長(zhǎng)”，是傳統(tǒng)中國(guó)“超穩(wěn)定社會(huì)結(jié)構(gòu)”的必然要求。①直到新中國(guó)成立后，中國(guó)的城市化水平仍長(zhǎng)時(shí)期維持在一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的閾值區(qū)間。②改革開(kāi)放讓城市化進(jìn)程不斷提速，2014年底已達(dá)到5477%，到2050年超過(guò)80%，接近85%的最大飽和度。魏后凱：《中國(guó)將在2050年完成城鎮(zhèn)化》，資料來(lái)源于新浪新聞中心：http：//newssinacomcn/c/2014-03-13/145329699802shtml，最后訪問(wèn)時(shí)間：2014年9月12日。

在數(shù)字顯示的增長(zhǎng)極限背后，城市化治理機(jī)制的滯后及不適應(yīng)，引發(fā)了一系列嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至政治、文化困境。在國(guó)家最新戰(zhàn)略規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)中，新型城鎮(zhèn)化被賦予了“促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會(huì)和諧進(jìn)步”的意義，“法治”也被重申為“治國(guó)理政的基本方式”，二者如何協(xié)調(diào)并進(jìn)、全面契合，對(duì)新一屆領(lǐng)導(dǎo)人而言的確是不小的挑戰(zhàn)。參見(jiàn)新華社對(duì)英國(guó)學(xué)者的觀點(diǎn)報(bào)道，Urbanization， Legal Reform Big Challenges for China，資料來(lái)源于中國(guó)日?qǐng)?bào)網(wǎng)：http：//usachinadailycomcn/china/2013-11/17/content_17110803htm，最后訪問(wèn)時(shí)間：2014年9月12日。

究竟是城市化推動(dòng)法治，還是法治塑造城市化？當(dāng)下中國(guó)的城市化是否達(dá)到必須運(yùn)用法律治理方式的程度？與其他治理方式相比，法律治理到底具有怎樣的優(yōu)勢(shì)或不足？如何通過(guò)有效的法治思維和方式實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展的城市化？在中國(guó)城市化發(fā)展的不同地域和階段，法律治理有無(wú)不同的側(cè)重和特點(diǎn)？即轉(zhuǎn)型中國(guó)的城市化治理需要怎樣的法律，以及這樣的法律到底呈現(xiàn)出怎樣的運(yùn)作狀態(tài)？前者是有關(guān)法律的價(jià)值分析，后者則屬于法律的規(guī)范實(shí)證。

從發(fā)展社會(huì)學(xué)的角度看，城市化是一個(gè)以人口積聚和功能重組為基本主線的升級(jí)過(guò)程，其引發(fā)的社會(huì)變遷正是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和生活方式結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型。參見(jiàn)孫立平：《社會(huì)轉(zhuǎn)型：發(fā)展社會(huì)學(xué)的新議題》，載《社會(huì)學(xué)研究》2005年第1期。 對(duì)于現(xiàn)代化理論、發(fā)展理論或社會(huì)轉(zhuǎn)型理論而言，城市化是一個(gè)恒定的背景，從鄉(xiāng)村社會(huì)向城市社會(huì)的變遷，不僅意味著人口數(shù)量和工商財(cái)富的聚集，也是理想政體得以構(gòu)建的空間前提。西語(yǔ)“政治”（如英語(yǔ)politics）一詞，即來(lái)自古希臘文的“城邦”（英語(yǔ)polis），意思是城邦的事務(wù)。西方的城邦是由村落發(fā)展出來(lái)的城市，擁有自己的政府和軍隊(duì)。一個(gè)城邦至少包括衛(wèi)城、市集、廟宇，以及給男人用作浴場(chǎng)和體育訓(xùn)練場(chǎng)的“天體場(chǎng)”。城邦是政治和宗教的中心，但城邦公民可住在鄉(xiāng)郊，不一定住在城邦內(nèi)。在城邦內(nèi)居住的除了城邦公民，還有外邦人和奴隸，但只有公民才具有政治權(quán)利，公民身份一般由出身決定。每個(gè)城邦都有其特定的庇護(hù)神、慶祝的節(jié)日，不同城邦的政治制度、教育制度也各有不同，較有名的城邦包括雅典、斯巴達(dá)、底比斯等。 在馬克斯·韋伯看來(lái)，城市化是一個(gè)從傳統(tǒng)統(tǒng)治結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代形式理性邁進(jìn)的過(guò)程。一個(gè)城市要真正表現(xiàn)為“城市共同體”，并“在貿(mào)易—商業(yè)關(guān)系中顯示出相對(duì)的優(yōu)勢(shì)”，必須表現(xiàn)出如下整體性結(jié)構(gòu)特征：（1）一個(gè)防御工程，（2）一個(gè)市場(chǎng)，（3）一個(gè)法庭，以及至少是局部自治的法律，（4）相關(guān)的社團(tuán)組織，以及（5）至少是部分的自治與獨(dú)立，因而有一個(gè)由市民參與選舉產(chǎn)生的行政機(jī)構(gòu)。參見(jiàn)Max Weber，The City，F(xiàn)ree Press，1966，pp80—81

基于西方城市化的理想圖景，各界人士從特定專業(yè)或利益立場(chǎng)提出主張，“再城市化”、“去城市化”、“可持續(xù)城市化”、“包容性城市化”、“綠色城市化”等新概念紛至沓來(lái)，形成了一幅多元駁雜的話語(yǔ)景觀。已有的城市化治理研究，也表現(xiàn)出多向度、跨學(xué)科的綜合性特征。參見(jiàn)Robert Muggah，Researching the Urban Dilemma：Urbanization， Poverty and Violence，International Development Research Center（IDRC），2012，pp7—12 從理念價(jià)值層面看，學(xué)者們主要集中探討城市化背景下的“善治”原則，強(qiáng)調(diào)法律對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人類全面均衡發(fā)展的重要意義，主張以“法治”為戰(zhàn)略主軸重構(gòu)發(fā)展模式，更新國(guó)際法治框架，矯正戰(zhàn)后世界城市化普遍存在的兩極化、不公平、非均衡偏失。就規(guī)范實(shí)證進(jìn)路而言，宏觀層面的研究通常運(yùn)用定量的方法分析和預(yù)測(cè)城市貧困、暴力發(fā)生、持續(xù)過(guò)程，評(píng)估其嚴(yán)重性影響的趨勢(shì)及程度，主要由犯罪學(xué)家、流行病學(xué)家、人口學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、政治科學(xué)家和其他采取量化研究的社會(huì)科學(xué)研究者主導(dǎo)，法學(xué)家的任務(wù)是從各種數(shù)據(jù)研究中找到政策修訂的立法依據(jù)，從權(quán)威規(guī)范的邏輯推演證明角度提出新的治理變革方案；微觀研究則以個(gè)案的質(zhì)性研究為主，從更多維度解釋城市化法律問(wèn)題，例如居民的生活經(jīng)歷、歷史與文化軌跡、感覺(jué)、態(tài)度、代際狀況、空間資源、潛藏的結(jié)構(gòu)性因素等，歷史學(xué)、城市區(qū)域發(fā)展學(xué)、政治科學(xué)、社會(huì)學(xué)、人類學(xué)都參與其中，為法律治理機(jī)制的“深描”提供智識(shí)支持。

比較而言，與城市化治理密切相關(guān)的“法律與發(fā)展”研究已是一種比較成熟的跨學(xué)科范式，它開(kāi)啟了“新自由主義”的全球治理改革運(yùn)動(dòng)，并達(dá)成了這樣的基本觀念共識(shí)：法律與發(fā)展并非單向度的決定關(guān)系，而是交相影響的互動(dòng)關(guān)系；法律在發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮著“嵌入性”的治理功用，其對(duì)城市化具有內(nèi)在、深入且持久的影響。但“法律與發(fā)展”理論畢竟立足于西方視角和歷史經(jīng)驗(yàn)，對(duì)解釋轉(zhuǎn)型中國(guó)城市化治理的獨(dú)特性未必合用，因此需要從如下問(wèn)題切入，形成理論反思和框架改進(jìn)：法律與發(fā)展究竟如何互動(dòng)？面對(duì)不同歷史傳統(tǒng)的城市化進(jìn)程，體系化的“發(fā)展法”究竟有無(wú)可能和必要？對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)發(fā)展極其不均衡的超大經(jīng)濟(jì)體，城市化治理能否以及如何在發(fā)展中形成相對(duì)獨(dú)立、完備的法律體系？除了發(fā)揮“規(guī)范發(fā)展行為”的外部效用，“發(fā)展法”是否還能帶來(lái)更大范圍的功能擴(kuò)展和典范遷移？筆者力求跨越價(jià)值分析與規(guī)范分析的鴻溝，通過(guò)宏觀考察轉(zhuǎn)型中國(guó)城市化治理的歷史進(jìn)程，反思“法律與發(fā)展”研究的成敗得失，在“發(fā)展法”的新分析框架下，聚焦法律運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)癥結(jié)，導(dǎo)向一種新的整體性法治發(fā)展戰(zhàn)略。

二、轉(zhuǎn)型中國(guó)的城市化治理

當(dāng)治理理論在 20世紀(jì)90 年代中期傳入中國(guó)時(shí)，政府主導(dǎo)的城市化進(jìn)程正處于前所未有的“沸點(diǎn)”，相關(guān)政策與法律機(jī)制也亟須一場(chǎng)深刻的制度變革。這種時(shí)空重合并非歷史的偶然，在中國(guó)城市化發(fā)展的歷史進(jìn)程中，每一次重大的轉(zhuǎn)折都會(huì)伴生法制的改革和變遷，而法制結(jié)構(gòu)的變動(dòng)又會(huì)對(duì)城市化進(jìn)程產(chǎn)生新的誘致或強(qiáng)制約束效用，產(chǎn)生新的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題。

從大歷史角度看，從倫理本位的農(nóng)業(yè)社會(huì)向市場(chǎng)化城市社會(huì)的演進(jìn)，對(duì)中國(guó)而言是一次前所未有的轉(zhuǎn)型。參見(jiàn)王紹光：《大轉(zhuǎn)型：1980年代以來(lái)的中國(guó)雙向運(yùn)動(dòng)》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2008年第1期。 “轉(zhuǎn)型中國(guó)”可以從互為關(guān)聯(lián)的兩個(gè)方面加以描述和界定：一是城市化驟然提速帶來(lái)的劇烈、全面市場(chǎng)化對(duì)社會(huì)傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)的沖擊；二是以政策重心調(diào)整和治理機(jī)制改革為主線的“反向性保護(hù)”。根據(jù)這種標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)型中國(guó)的城市化進(jìn)程可以從三個(gè)階段得到更為整體和連續(xù)的詮釋：中華帝國(guó)的內(nèi)生性轉(zhuǎn)型時(shí)期、外來(lái)沖擊形成的斷裂性轉(zhuǎn)型時(shí)期和新中國(guó)成立后政黨——國(guó)家主導(dǎo)的自主性轉(zhuǎn)型時(shí)期。

在漫長(zhǎng)的中華帝國(guó)時(shí)期，農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村歷來(lái)被統(tǒng)治階層視為不可更易的民生之基、立國(guó)之本，城市的工商業(yè)和技術(shù)創(chuàng)新機(jī)能被傳統(tǒng)禮法嚴(yán)格限制，在出現(xiàn)“李約瑟之謎”的同時(shí)，卻有效避免了“混亂城市”的現(xiàn)代治理困境。緩慢的城市化進(jìn)程與超穩(wěn)定的社會(huì)結(jié)構(gòu)相得益彰，彼此呼應(yīng)，形成頗具中國(guó)古典特色的城鄉(xiāng)一體格局。1964—1965年，美國(guó)學(xué)者施堅(jiān)雅連續(xù)發(fā)表了三篇中國(guó)近代社會(huì)經(jīng)濟(jì)史研究專論， 圍繞傳統(tǒng)中國(guó)城鄉(xiāng)一體的市場(chǎng)體系提出了一種新的分析模式。他認(rèn)為，在中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型和城市化過(guò)程中，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)必然會(huì)形成地方性的社會(huì)組織，并為使大量農(nóng)民社區(qū)結(jié)合成單一的社會(huì)體系即完整的社會(huì)，提供一種重要模式。這一模式在其1977 年出版的《中華帝國(guó)晚期的城市》一書中得以完善，它使我們從僵化的城鄉(xiāng)二元論中解脫了出來(lái)，看到的不是首府城市和農(nóng)耕村莊的對(duì)立兩端，而是一幅由農(nóng)村集市網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)眾多不同功能類型的城市組成的體系層級(jí)。參見(jiàn)G William Skinner，Marketing and Social Structure in Rural China， Part 1， 2， 3，Journal of Asian Studies， Vol 24， No 1—3（1964—1965）；G William Skinner（ ed ） ， The City in Late Imperial China ，Stanford University Press， 1977與現(xiàn)代城市相比，傳統(tǒng)城市的政治、宗教和文化功能要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)功能，強(qiáng)大的帝國(guó)以其中央權(quán)力作為無(wú)可匹敵的政治動(dòng)力，一方面刺激著城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，培育出龐大的行政市場(chǎng)，另一方面也控制著市場(chǎng)的規(guī)模和城市化進(jìn)程，對(duì)資產(chǎn)者的權(quán)力擴(kuò)張實(shí)施嚴(yán)格的制度規(guī)約。參見(jiàn)黃璇、任劍濤：《城市演進(jìn)與國(guó)家興衰歷程的現(xiàn)代啟示》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第1期。 對(duì)于帝國(guó)統(tǒng)治而言，城市化是一把雙刃劍，其內(nèi)蘊(yùn)的權(quán)能集中與權(quán)力彌散矛盾、政治管控與經(jīng)濟(jì)自由沖突、強(qiáng)制推動(dòng)與自然演進(jìn)齟齬，都會(huì)產(chǎn)生治理悖論。這種常態(tài)化的悖論表明，空間權(quán)力斗爭(zhēng)甚至可以超越線性時(shí)間，打破古今中西界限，形成難解的“問(wèn)題硬核”。對(duì)于中華帝國(guó)而言，協(xié)調(diào)中央委托與地方代理、正式制度與非正式制度、名與實(shí)的關(guān)系，成為治理城市化的基本邏輯。參見(jiàn)周雪光：《從“黃宗羲定律”到帝國(guó)的邏輯：中國(guó)國(guó)家治理邏輯的歷史線索》，載《開(kāi)放時(shí)代》2014年第5期。 長(zhǎng)期以來(lái)，非正式制度在地方治理中“名不正”卻“行得通”，成為利益博弈和均衡的規(guī)則支點(diǎn)。非正式制度之所以長(zhǎng)盛不衰，與帝國(guó)彈性、模糊的統(tǒng)治策略密不可分——國(guó)法不能超越天理和人情，天子政令也必須符合大眾民意。地方富民與“士紳社會(huì)”的形成，對(duì)于緩和城市化的沖突和緊張也助益良多。參見(jiàn)林文勛：《中國(guó)古代史的主線與體系》，載《史學(xué)理論研究》2006年第2期。

作為近代中國(guó)“大變革”的突出反映，新的城市功能和生活方式興起，輔以城市與鄉(xiāng)村、落后與先進(jìn)、僵死與進(jìn)化、野蠻與文明等二元對(duì)立觀念，使得帝國(guó)城鄉(xiāng)一體統(tǒng)治的文化命脈被截?cái)?，而新的政體結(jié)構(gòu)又處于長(zhǎng)時(shí)間的不確定狀態(tài)。于是，各式各樣的政治思潮和體制試驗(yàn)，拼接為五彩斑斕的制度轉(zhuǎn)型百納圖。一方面，制度轉(zhuǎn)型突破了既定的管控框架，為近代城市的興盛創(chuàng)造了有利條件——城市化進(jìn)程轉(zhuǎn)入回升和加速軌道，對(duì)外開(kāi)埠的通商城市成為新典范，大量城市管理法規(guī)被移植引入，治理結(jié)構(gòu)開(kāi)始逐步近代化，羅威廉筆下的漢口就是一個(gè)典型例子。另一方面，城鄉(xiāng)矛盾開(kāi)始激化，在摩登新城的感官刺激和“二元分治”的政策影響下，男耕女織的“鄉(xiāng)土中國(guó)”被歸入落后的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)范疇，成為一次次改良和革命試圖根除的封建殘余和社會(huì)惡疾。農(nóng)村與城市的對(duì)立與隔閡，不僅是舊制度固化的結(jié)果，也是新文化塑造的產(chǎn)物。狹隘偏激的城市烏托邦想象讓傳統(tǒng)社會(huì)治理的功能與價(jià)值大受挫敗，在單向度的轉(zhuǎn)型發(fā)展中，出現(xiàn)了法治未成、禮治已失的制度真空，康有為將之形容為“舊宅第已毀而不能復(fù)建之，則惟有露宿”?！犊涤袨檎摷罚ㄏ聝?cè)），中華書局1981年版，第714頁(yè)。

新中國(guó)成立后，國(guó)家建設(shè)任務(wù)繁重，城市治理擺在首位，除了要解決國(guó)民黨政府遺留下來(lái)的“城市病”，維護(hù)基本的社會(huì)安定和秩序，更重要的是如何應(yīng)對(duì)“進(jìn)城”后的總體性治理挑戰(zhàn)。軍事勝利并不足以保證新政權(quán)的長(zhǎng)治久安。參見(jiàn)楊奎松：《中華人民共和國(guó)建國(guó)史研究》，江西人民出版社2009年版，第171頁(yè)。 除了要加強(qiáng)城市內(nèi)部治理，新政權(quán)還要鞏固農(nóng)村后方，維系城鄉(xiāng)平衡，在工農(nóng)聯(lián)盟的政治基礎(chǔ)上增進(jìn)最大限度的社會(huì)團(tuán)結(jié)。法律成為強(qiáng)化政令統(tǒng)一、權(quán)威和執(zhí)行力的工具，軍事管制、文化改造、政治動(dòng)員、戶口限制、經(jīng)濟(jì)調(diào)整、群眾運(yùn)動(dòng)多種方式靈活運(yùn)用成為主導(dǎo)性的戰(zhàn)略安排。新中國(guó)成立以前已有22年的根據(jù)地法律體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)，在與城市化治理相關(guān)的土地改革、婚姻法、勞動(dòng)法、法庭組織和調(diào)解委員會(huì)建設(shè)方面頗有建樹。參見(jiàn)Albert HY Chen，An Introduction to the Legal System of the Peoples Republic of China，Butterworths Asia，1998，p23 隨著城市亂象得以控制，社會(huì)秩序明顯好轉(zhuǎn)，新政權(quán)贏得了絕大多數(shù)民眾的信任，城市化進(jìn)程也取得了較大進(jìn)展。1949—1957年，在 “重點(diǎn)建設(shè)，穩(wěn)步前進(jìn)”的城市建設(shè)方針下，內(nèi)地城市在重點(diǎn)項(xiàng)目的帶動(dòng)下開(kāi)始快速發(fā)展；1966—1976年，在 “備戰(zhàn)、備荒，為人民”的戰(zhàn)略部署下，“三線”城市建設(shè)進(jìn)入高潮。參見(jiàn)辜勝阻、朱農(nóng)：《中國(guó)城鎮(zhèn)化的區(qū)域差異及其區(qū)域發(fā)展模式》，載《中國(guó)人口科學(xué)》1993年第1期。 但與此同時(shí)，在所有制單一化運(yùn)動(dòng)的影響下，國(guó)家政權(quán)對(duì)社會(huì)全面掌控的治理體制得以成型，對(duì)城市生活嚴(yán)格管控的城鎮(zhèn)街區(qū)制度、單位制度、人事檔案制度、農(nóng)村集體化制度，以及城鄉(xiāng)分割戶籍制度逐步建立。在這種全能型的政黨—國(guó)家體制支配下，不斷升級(jí)的政治運(yùn)動(dòng)使法制化的治理共識(shí)難以達(dá)成。歸根結(jié)底，現(xiàn)代性的因子經(jīng)由城市化進(jìn)程，已嵌入經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)的各層面，治理系統(tǒng)必須朝向制度化尤其是法制化的方向轉(zhuǎn)變。

改革開(kāi)放以后，國(guó)家通過(guò)放權(quán)和賦權(quán)，帶動(dòng)了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)商品化、市場(chǎng)化的飛速發(fā)展，解決了大多數(shù)人的基本生活需要。在全球化、市場(chǎng)化和政治變革的三重動(dòng)力支持下，中國(guó)城市化進(jìn)程不斷提速，在90年代已達(dá)到前所未有的歷史頂峰，相關(guān)治理難題也累積到了系統(tǒng)臨界點(diǎn)。?？评J(rèn)為，中國(guó)的城市化一方面和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)相契合，另一方面又有一些非常獨(dú)有的特色，因此，中國(guó)應(yīng)該有更平衡的規(guī)劃和政策手段，把現(xiàn)有的城市空間規(guī)劃和市場(chǎng)手段更好地結(jié)合起來(lái)。參見(jiàn)Heikkila，E.J.，Three Questions Regarding Urbanization in China，Journal of Planning Education and Research，Vol 27 （1） ，2007. 但是，這種技術(shù)平衡論不能解答整體的治理結(jié)構(gòu)發(fā)展問(wèn)題?！霸谥袊?guó)的城市化過(guò)程中，設(shè)計(jì)的規(guī)劃方式終將無(wú)法有效應(yīng)對(duì)大量復(fù)雜的城市問(wèn)題，因此，應(yīng)當(dāng)采用以事件為導(dǎo)向的戰(zhàn)略規(guī)劃，并同時(shí)考慮物質(zhì)層面及制度層面的內(nèi)涵”。韓昊英、賴世剛、吳次芳：《中國(guó)當(dāng)代城市規(guī)劃的戰(zhàn)略觀：復(fù)雜城市系統(tǒng)中設(shè)計(jì)與戰(zhàn)略型規(guī)劃的解析》，載《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社科版）》2009年第6期。 過(guò)度推進(jìn)的城市化、不受約束的市場(chǎng)化耗損了青山綠水，卻并未換來(lái)民心大治，地方政府熱衷經(jīng)營(yíng)城市項(xiàng)目，越來(lái)越特權(quán)化、公司化，對(duì)居民的公共事務(wù)和日常糾紛卻應(yīng)對(duì)乏力。在強(qiáng)大治理壓力的“倒逼”下，片面追求GDP增長(zhǎng)的“發(fā)展主義”迷思被新的科學(xué)發(fā)展觀否定，拉大城鄉(xiāng)差距、貧富差距和地區(qū)差距的非均衡發(fā)展模式也提上了需要深化改革的議程。作為重要的意識(shí)形態(tài)創(chuàng)新，科學(xué)發(fā)展觀以凸顯政治權(quán)力所具有的資源分配和整合權(quán)威為前提，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌兼顧對(duì)均衡發(fā)展的功能，將政治職能在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的語(yǔ)境中予以闡釋，將政治話語(yǔ)融入經(jīng)濟(jì)話語(yǔ)，使執(zhí)政黨的合法性功能不僅在于維護(hù)安定局面，更系于均衡發(fā)展。 在提升“國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”背景下，彰顯法律治理在城市化中的統(tǒng)籌均衡作用，對(duì)未來(lái)中國(guó)的“發(fā)展法”加以明確的戰(zhàn)略定位與體系構(gòu)建，有助于提煉萃取國(guó)際法治經(jīng)驗(yàn)的可用成分，使各項(xiàng)改革更為協(xié)調(diào)，發(fā)揮制度規(guī)范功效。

轉(zhuǎn)型中國(guó)的城市化進(jìn)程表明：（1）當(dāng)內(nèi)生的城市化秩序遭遇外力沖擊，形成新的“發(fā)展”觀念，并在其支配下調(diào)整法律制度系統(tǒng)，往往會(huì)破壞城市化過(guò)程中地理稟賦、本土歷史和文化傳統(tǒng)的整體一貫性，造成法律治理系統(tǒng)內(nèi)部的沖突耗散，為政治、資本強(qiáng)權(quán)創(chuàng)生勃興時(shí)機(jī)，造成嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性社會(huì)對(duì)抗。（2）保持歷史延續(xù)的治理框架面臨意識(shí)形態(tài)的正當(dāng)性危機(jī)，“發(fā)展”內(nèi)生的質(zhì)性化的歷史比較不得不讓位于空間（地域）實(shí)力的量化比較，國(guó)家單元的類型化區(qū)分及區(qū)別性對(duì)待，成為國(guó)際合作發(fā)展法的主軸原則。參見(jiàn)張奇峰：《國(guó)際發(fā)展法略論》，載《法學(xué)研究》1988年第4期。 （3）對(duì)當(dāng)下中國(guó)而言，超越國(guó)家主義的迷思，唯有從既定治理結(jié)構(gòu)中尋求資源，充分發(fā)揮執(zhí)政黨的全面統(tǒng)籌均衡功能。參見(jiàn)廖奕：《轉(zhuǎn)型中國(guó)司法改革頂層設(shè)計(jì)的均衡模型》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2014年第4期。 如何將經(jīng)濟(jì)發(fā)展的績(jī)效合法性與政治清明的道德合法性有機(jī)整合，共同契入法治保障美好生活的制度合法性，凝聚全民均衡公平永續(xù)發(fā)展的文化共識(shí)，成為當(dāng)下城市化治理面臨的最大挑戰(zhàn)與中心任務(wù)。

三、“法律與發(fā)展”的理論反思

（一）理念貢獻(xiàn)

“法律與發(fā)展”運(yùn)動(dòng)最初興起于20世紀(jì)60年代，由美國(guó)的大學(xué)、法學(xué)院、基金會(huì)、政府機(jī)構(gòu)和諸多國(guó)際發(fā)展組織共同推動(dòng)，進(jìn)路多樣，內(nèi)容龐雜。參見(jiàn)Mariana Mota Prado，What is Law and Development？Revista Argentina de Teoria Juridica， Vol 11（1），2010

當(dāng)時(shí)，美國(guó)城市化結(jié)構(gòu)正處于重大變革期，制造業(yè)空心化，零售業(yè)重心和就業(yè)重心向郊區(qū)轉(zhuǎn)移，中心城市地位受到空前的挑戰(zhàn)。由于政府缺乏適當(dāng)?shù)姆芍卫砜蚣?，中心城市與郊區(qū)發(fā)展的不斷失衡，社會(huì)騷亂事件接連不斷。城市化進(jìn)程中的種族問(wèn)題、收入問(wèn)題、住房問(wèn)題得不到解決，造成人口加速向郊區(qū)遷移，中心城市成為黑人和中低收入者的居住地，基礎(chǔ)設(shè)施衰敗，資金投入縮減。1956年美國(guó)實(shí)施《州際高速公路法》，成為影響其1950年—2000年城市化的最重要因素。該法得到了汽車制造業(yè)和石油企業(yè)等利益集團(tuán)的鼎力支持，但并未解決交通擁擠問(wèn)題，相反，沿著高速公路的郊區(qū)迅速開(kāi)發(fā)致使城市交通更為擁堵，郊區(qū)城市化讓大量人口從市中心移出，造成中心區(qū)空洞化，出現(xiàn)了所謂“逆城市化”的新問(wèn)題。對(duì)高速公路的大量公共資金投入，讓有限的公共交通資源大受削弱，服務(wù)質(zhì)量不斷下降，公交利用率日趨低下，而這又正好成為汽車制造業(yè)等利益集團(tuán)反對(duì)政府補(bǔ)貼公交的借口。這種難以破解的惡性循環(huán)，帶來(lái)了相當(dāng)巨大且長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)、環(huán)境和城市發(fā)展代價(jià)，參見(jiàn)Robert Fishman，The American Metropolis at Centurys End：Past and Future Influences，Housing Facts & Findings，1999，Vol1（4）. 引發(fā)了學(xué)界繼續(xù)對(duì)“法律與發(fā)展”領(lǐng)域深入反思，對(duì)城市化與法治的關(guān)系也有了更為深切的體認(rèn)。

作為法律與發(fā)展運(yùn)動(dòng)的理論基礎(chǔ)，“韋伯主義”以新教倫理和資本主義的西歐模式為藍(lán)本，尊崇理性化的形式法律體系觀，強(qiáng)調(diào)整合法律的政治、文化和經(jīng)濟(jì)因素。在“法律與發(fā)展”研究者看來(lái)，這樣的法律體系才是真正的理想法，也只有它才能帶來(lái)終極的發(fā)展。參見(jiàn)Trubek， David M ，Max Weber on Law and the Rise of Capitalism，Wisconsin Law Review， Vol1972（3） 以此為據(jù)，針對(duì)“落后”國(guó)家的法律與司法改革項(xiàng)目被列入發(fā)展援助規(guī)劃。

1980年代以來(lái)，“法律與發(fā)展”不再稱為“運(yùn)動(dòng)”，換上了“善治項(xiàng)目”或“法治與發(fā)展”等新名稱。參見(jiàn)Matthew C Stephenson， A Trojan Horse Behind Chinese Walls： Problems and Prospects of US-Sponsored “Rule of Law” Reform Projects in the Peoples Republic of China，Center for International Development at Harvard University， Working Paper No 47，2000 新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)改進(jìn)了“韋伯主義”理念框架，將影響經(jīng)濟(jì)績(jī)效的一系列制度變量都納入制度分析的圖譜，力求在氣候、地理資源稟賦、人口等原因之外探尋克服貧困的制度良方，特別是強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)與合同法律保障對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可替代的功效。在二者匯聚而成的自由市場(chǎng)化和去管制運(yùn)動(dòng)中，私法秩序?qū)?jīng)濟(jì)發(fā)展和法律體系建構(gòu)具有中心意義，政府的作用被嚴(yán)格限定于特定領(lǐng)域由特定官員執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)權(quán)與合同保護(hù)上。1990年代以來(lái)，這種觀念進(jìn)一步演化為一套基于人權(quán)的發(fā)展話語(yǔ)，發(fā)展權(quán)問(wèn)題也開(kāi)始受到國(guó)際社會(huì)的高度關(guān)注。參見(jiàn)Uvin， Peter S，F(xiàn)rom the Right to Development to the Rights-Based Approach： How“Human Rights”Entered Development， Development in Practice， Vol17（4—5），2007 對(duì)于發(fā)展援助實(shí)踐而言，世界銀行主導(dǎo)的以“法治”為核心的新發(fā)展模式備受矚目，取得了突出的成效。參見(jiàn)Tor Krever，The Legal Turn in Late Development Theory：The Rule of Law and the World Banks Development Model，Harvard International Law Journal，2011，Vol52（1）在反思和檢討單向、線性的傳統(tǒng)現(xiàn)代化理論基礎(chǔ)上，作為全球最龐大且最具實(shí)力的發(fā)展研究機(jī)構(gòu)，世界銀行推出了彰顯新自由主義發(fā)展觀的“善治”框架，致力于法治化的商業(yè)環(huán)境改善，自由市場(chǎng)運(yùn)作，高效、獨(dú)立、公正、可接近的司法系統(tǒng)建設(shè)，以及法律教育推進(jìn)和公民社群運(yùn)用法律能力的提升。 針對(duì)非洲個(gè)案，世行首次提出“為了發(fā)展的治理”，希望通過(guò)人權(quán)和法治的植入來(lái)應(yīng)對(duì)其日趨嚴(yán)重的治理危機(jī)。其所倡導(dǎo)的“以人為中心的發(fā)展”，現(xiàn)已得到越來(lái)越多國(guó)家和行動(dòng)機(jī)構(gòu)的認(rèn)同，有機(jī)融入各自的發(fā)展政策與法治實(shí)施的戰(zhàn)略框架。

綜合上述，法律與發(fā)展運(yùn)動(dòng)的理念貢獻(xiàn)可以歸結(jié)為如下要點(diǎn)：（1）突破了唯經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)論的迷思，希望通過(guò)國(guó)家的法律與政策干預(yù)，彌補(bǔ)自發(fā)性市場(chǎng)機(jī)制的不足。（2）突破了唯政府干預(yù)主義的迷思，將非正式制度納入“為了發(fā)展的法”予以系統(tǒng)考量，“自生自發(fā)的法”開(kāi)始得到制度的認(rèn)同，經(jīng)濟(jì)分析為法律治理的效能改進(jìn)提供了有力的工具輔助。（3）以人的“權(quán)能建設(shè)”為中心訴求的新發(fā)展觀重新界定了政府與市場(chǎng)的關(guān)系，奉行法律與發(fā)展的結(jié)構(gòu)性均衡原則。人權(quán)法開(kāi)始向發(fā)展法轉(zhuǎn)向，以人權(quán)為基礎(chǔ)的發(fā)展戰(zhàn)略得到越來(lái)越多國(guó)家的重視和推行。（4）對(duì)法律理論而言，法律與發(fā)展研究提出了“發(fā)展法”的概念和框架雛形，為全球化背景下的法律體系融合重整開(kāi)辟了新的思維路向。

（二）實(shí)踐局限

作為理論研究和實(shí)踐行動(dòng)，“法律與發(fā)展”運(yùn)動(dòng)的臉孔頗為殊異。改革模式推行的失誤、受阻并不意味著其理念一無(wú)是處，但意義有限的實(shí)踐效果確實(shí)可以表明，其理念框架應(yīng)該得到修正和改進(jìn)。結(jié)合城市化治理的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和挑戰(zhàn)，筆者認(rèn)為，可從以下方面加以反思：

1西方中心主義的意蒂牢結(jié)如何在城市化法律治理中得以克服和避免？這就需要以本地歷史為主線重建城市化的治理譜系，特別是對(duì)后殖民時(shí)代的發(fā)展中國(guó)家而言，“全球化思考、本地化行動(dòng)”應(yīng)當(dāng)成為城市化發(fā)展的基本戰(zhàn)略指針。參見(jiàn)Anja Mihr，Urbanization & Human Rights，Paper presented at 2009 Amsterdam Conference on the Human Dimensions of Global Environmental Change，2009， Volendam， Netherlands. 西方“法律與發(fā)展”研究的多數(shù)成果都將法律體系視為體制性的規(guī)范結(jié)構(gòu)，忘卻了規(guī)范內(nèi)生發(fā)展必不可缺的傳統(tǒng)基底及文化要素。依弗里德曼之見(jiàn)，法律體系應(yīng)當(dāng)是結(jié)構(gòu)、實(shí)體和文化的三重均衡構(gòu)造，基于本土傳統(tǒng)的法律文化才是其真正的核心和樞紐。參見(jiàn)Lawrence M Friedman，Legal Culture and Social Development，Law & Society Review， Vol 4（1），1969 第一波“法律與發(fā)展”運(yùn)動(dòng)很快宣告失敗的一個(gè)重要原因在于，發(fā)展中國(guó)家的法律并沒(méi)有其預(yù)想的現(xiàn)代性發(fā)展功能，非正式制度在社會(huì)調(diào)控和糾紛解決中占據(jù)主導(dǎo)地位。即使正式的法律體制具備了一定的效能，它也很難不被強(qiáng)大的政治利益俘虜，無(wú)法為弱勢(shì)權(quán)能群體提供利益增進(jìn)的推動(dòng)。對(duì)正式法律制度和職業(yè)主義的強(qiáng)化，還會(huì)在發(fā)展中國(guó)家造成法律服務(wù)價(jià)格的不斷上漲，法律決策程序的過(guò)度繁雜和形式化，讓大眾接近司法正義的成本更高、途徑更少。Trubek， David M， and Marc Galanter， Scholars in Self-Estrangement： Some Reflections on the Crisis in Law and Development Studies in the United States， Wisconsin Law Review，Vol1974（4）.在韋伯勾畫的“西方理想典型城市”的法律自治圖景中，城市是擁有自律權(quán)的團(tuán)體，有其特殊的政治與行政制度。參見(jiàn)[德] 馬克斯·韋伯：《非正當(dāng)性的支配——城市的類型學(xué)》，康樂(lè)、簡(jiǎn)惠美譯，廣西師范大學(xué)出版社2005年版，第13頁(yè)。 這種紙面的規(guī)范移植與地方治理的文化結(jié)構(gòu)存在天然的齟齬。城市化進(jìn)程會(huì)帶來(lái)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的變化，治理主體由國(guó)家向區(qū)域、再向地方發(fā)生轉(zhuǎn)化，更多的社會(huì)服務(wù)與管理轉(zhuǎn)移到地方政府。參見(jiàn)Gerry Stoker，Transforming Local Governance：From Thatcherism to New Labor，New York：Palgrave Macmillan，2004，p3 而在現(xiàn)今中國(guó)地方城市化普遍面臨的問(wèn)題中，文化治理的功能缺失無(wú)疑是極為嚴(yán)峻卻又未受重視的一個(gè)。社會(huì)文化學(xué)研究認(rèn)為，文化治理與?？滤^的Governmentality有相通之處，都強(qiáng)調(diào)權(quán)力與文化的相互性：不僅權(quán)力塑造文化，文化也會(huì)型塑權(quán)力。參見(jiàn)Lemke， Thomas，The Birth of Bio-Politics：Michel Foucaults Lecture at the Collège de France on Neo-Liberal Governmentality， Economy & Society， Vol30（ 2）， 2001西方現(xiàn)代化理論制造的“天城”想象，成為各地大規(guī)模新城建設(shè)和舊城改造的價(jià)值驅(qū)動(dòng)力，改變這種狹隘、僵化的現(xiàn)代化城市發(fā)展價(jià)值觀，最重要的不是快速注入新的制度規(guī)范，而是以超脫、平和、寧?kù)o致遠(yuǎn)的態(tài)度整理國(guó)故，吸納民意，開(kāi)掘本地歷史傳統(tǒng)的治理效能。

2“經(jīng)濟(jì)學(xué)帝國(guó)主義”的偏失如何在城市化治理結(jié)構(gòu)中加以矯治？“法律與發(fā)展”研究雖然具有濃厚的跨學(xué)科色彩，但它一直沒(méi)有擺脫西方發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的范式影響。參見(jiàn)張英磊：《發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)思潮與法制變遷》，載《財(cái)產(chǎn)法暨經(jīng)濟(jì)法》（臺(tái)北）2010年第3期。 當(dāng)“發(fā)展”議題在1943年第一次被引入經(jīng)濟(jì)學(xué)前沿領(lǐng)域，解決市場(chǎng)失靈的制度神話就一直籠罩著法律治理及政策研究。參見(jiàn)林毅夫：《新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)：重構(gòu)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的框架》，載《經(jīng)濟(jì)學(xué)》（季刊）2010年第1期。 法學(xué)家的任務(wù)被定位于更新立法規(guī)范的表達(dá)，而不是主體性的制度設(shè)計(jì)。世界銀行雖然也有一支人數(shù)可觀的法律專家團(tuán)隊(duì)，但相比于千余計(jì)的職業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家以及每年上億美金的研究經(jīng)費(fèi)，其力量之微薄可見(jiàn)一斑。參見(jiàn)前引B28。 在既定的私有化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改革方案中，法學(xué)家很難有超脫獨(dú)立的地位。在城市化治理的結(jié)構(gòu)化政策議程中，技術(shù)專家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家具有可以互通和互動(dòng)的知識(shí)背景和工具資源，而法學(xué)家固有的保守主義和教義學(xué)傾向，都不利于獲得政策制定者的青睞?！胺膳c發(fā)展”雖不等于“法律發(fā)展”，但絕對(duì)離不開(kāi)“作為發(fā)展的法”。Brian Z Tamanaha，The Primacy of Society and the Failures of Law and Development，Cornell International Law Journal，Vol 44（209），2011 只有將城市化治理從經(jīng)濟(jì)學(xué)帝國(guó)中解放出來(lái)，賦予其新的制度內(nèi)涵和解釋框架，法學(xué)的“治理性”才能得到充分實(shí)現(xiàn)，而這也是“法律與發(fā)展”研究長(zhǎng)期忽略的盲點(diǎn)。

3財(cái)產(chǎn)權(quán)至上的傾向如何在城市化治理中得到糾正？私有產(chǎn)權(quán)對(duì)于城市化發(fā)展和治理而言，具有不容否認(rèn)的重要意義。但是，僅限于產(chǎn)權(quán)保護(hù)或以產(chǎn)權(quán)私有化為中心目標(biāo)，法律的功能一定是殘缺甚至病態(tài)的。無(wú)論古今中西，政府在城市化進(jìn)程中的主體地位都是顯見(jiàn)的事實(shí)，政府一方面提供產(chǎn)權(quán)保護(hù)，另一方面也在積極創(chuàng)造新的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，通過(guò)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理，確保國(guó)家整體的均等、秩序、安定和繁榮。在城市化進(jìn)程中，對(duì)“政府產(chǎn)權(quán)”進(jìn)行合理的法律定位，比激進(jìn)的私有化與休克療法，更為貼近問(wèn)題的真正解決。日本著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家青木昌彥認(rèn)為：“博弈論已不再只是單純的分析工具，而是為政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析提供了一種新的思考方式。具體地說(shuō)，就是不再把政府當(dāng)作萬(wàn)能的制度設(shè)計(jì)者或資源分配的統(tǒng)治者或慈善的（benevolent）分配裁定者，期待其發(fā)揮著合理的和中立的作用，而是嘗試將政府明確地作為一個(gè)擁有獨(dú)特的激勵(lì)結(jié)構(gòu)的博弈參加者?！泵谞柟胀小たㄌ崴惯M(jìn)一步研究了產(chǎn)權(quán)在政府與民眾之間的分配，指出任何國(guó)家、政府對(duì)企業(yè)都擁有相當(dāng)?shù)闹錂?quán)，公共部門和民間企業(yè)的界限是模糊的。政府產(chǎn)權(quán)表現(xiàn)在多個(gè)方面：對(duì)國(guó)有資產(chǎn)直接行使支配權(quán)，以及通過(guò)規(guī)則、課稅、補(bǔ)助金等方式，對(duì)民間企業(yè)間接行使支配權(quán)。轉(zhuǎn)引自馮濤、袁為：《“政府產(chǎn)權(quán)”范式的理論內(nèi)涵及其對(duì)政府改革的意義》，載《福建論壇（人文社科版）》2008年第3期。 政府企業(yè)化并不是一種當(dāng)然的罪惡，很多時(shí)候，它必須以法治標(biāo)準(zhǔn)具體度量。只要內(nèi)部產(chǎn)權(quán)和治理結(jié)構(gòu)符合基本法律標(biāo)準(zhǔn)，外部效益惠及多數(shù)公眾，政府參與應(yīng)當(dāng)?shù)玫皆试S。反之，如果政府借助城市化項(xiàng)目平臺(tái)，通過(guò)行政審批權(quán)獲得對(duì)土地等核心資源的壟斷，通過(guò)公司制形式下的銀企合作規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)，這種“虛假城市化”無(wú)疑是法律治理的對(duì)象。參見(jiàn)折曉葉：《縣域政府治理模式的新變化》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2014年第1期。 除了要拓展產(chǎn)權(quán)的概念，還應(yīng)當(dāng)從“法治與發(fā)展”項(xiàng)目的挫敗中吸取有關(guān)“權(quán)利話語(yǔ)”迷思的教訓(xùn)。只有將權(quán)利具體化，并置于整體互動(dòng)的發(fā)展情境，才能在權(quán)利、權(quán)力、權(quán)威的纏繞叢集中，準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)權(quán)能（權(quán)利實(shí)現(xiàn)能力）的非均衡癥結(jié)，找到應(yīng)對(duì)的治理方策。權(quán)利的概念可分為三個(gè)邏輯層面：（1）a相對(duì)于……擁有……權(quán)利。（2）a所擁有的……權(quán)利本質(zhì)上服務(wù)于……（如利益、需求等）。（3）a在其……權(quán)利被侵害時(shí)可以通過(guò)訴訟來(lái)加以保護(hù)。在他看來(lái)，（1）的意義與（2）、（3）都不相同。權(quán)利的依據(jù)是一回事，基于這個(gè)依據(jù)的權(quán)利是另一回事，這幾乎可以不證自明。但權(quán)利與權(quán)能（實(shí)現(xiàn)權(quán)利的法律能力）之間的關(guān)系則異常復(fù)雜，屬于廣義的規(guī)范和經(jīng)驗(yàn)研究范圍。參見(jiàn)雷磊：《法律權(quán)利的邏輯分析：結(jié)構(gòu)與類型》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2014年第3期。

4過(guò)度政治化的問(wèn)題如何在城市化發(fā)展中得到有效化解？從理論上講，當(dāng)政治改革與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)狹路相逢，法律治理的緩沖和調(diào)停不可或缺，“均衡發(fā)展”可以作為規(guī)范基準(zhǔn)化解矛盾、協(xié)調(diào)關(guān)系。但在世界城市化進(jìn)程中，發(fā)展失衡愈益嚴(yán)重，財(cái)富高度集中，貧富分化持續(xù)加劇，“全球行政法”雖然提出了超國(guó)家的法框架，卻始終難以進(jìn)入地方化的發(fā)展和治理過(guò)程。參見(jiàn)Kingsbury， Benedict， Nico Krisch， and Richard B Stewart （2005），The Emergence of Global Administrative Law， Law and Contemporary Problems， Vol68（3—4）.法律發(fā)展運(yùn)動(dòng)秉持良好的意愿，卻并未收到相應(yīng)的效果，過(guò)度政治化是一個(gè)重要因由。例如，發(fā)展機(jī)構(gòu)針對(duì)拉丁美洲和非洲的大規(guī)模援助，往往附加了法律與司法體制改革的政治條件，讓很多國(guó)家不得不屈從，加劇了社會(huì)動(dòng)蕩，造成了城市化陷阱。參見(jiàn)Jorge L Esquirol，The Failed Law in Latin America，The American Journal of Comparative Law，Vol56（1），2008 “法律與發(fā)展”運(yùn)動(dòng)中由國(guó)際組織主導(dǎo)的援助項(xiàng)目，絕大部分都以既定的個(gè)體人權(quán)觀和“單極化”外交政策為基礎(chǔ)，客觀上有利于不斷強(qiáng)化發(fā)達(dá)國(guó)家的優(yōu)勢(shì)地位，維持“新”自由主義理念締造的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)“舊”秩序。許多發(fā)展中國(guó)家認(rèn)為西方國(guó)家的法治天然優(yōu)越，絕對(duì)普世，于是未加任何辨識(shí)和防御，就接受了一系列附加過(guò)度政治條件的發(fā)展援助，最后非但沒(méi)有實(shí)現(xiàn)發(fā)展的目的，反而使國(guó)家的經(jīng)濟(jì)績(jī)效、政治秩序、社會(huì)穩(wěn)定、文化安全等核心利益都受到了損害。

綜上所述，“發(fā)展法”并未成為一個(gè)邏輯自洽、功能自足的理論框架和運(yùn)行體系，作為法律價(jià)值的發(fā)展理念和作為發(fā)展動(dòng)能的法律系統(tǒng)不能協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，特定文化中的法律傳統(tǒng)、發(fā)展中的法律形態(tài)、法律自身的規(guī)范性發(fā)展、通過(guò)發(fā)展實(shí)現(xiàn)的法律權(quán)能等關(guān)鍵問(wèn)題都沒(méi)有得到深入探討。

（三）新的議題

聚焦轉(zhuǎn)型中國(guó)的城市化治理問(wèn)題，正是推動(dòng)“法律與發(fā)展”研究的一個(gè)契機(jī)。作為發(fā)展議題的城市化和作為制度議題的法律治理能否在新的“發(fā)展法”框架中有機(jī)契合，也成為檢驗(yàn)“法律與發(fā)展”理論是否獲得真正進(jìn)展的標(biāo)尺。

從內(nèi)部視角看，城市化是一個(gè)動(dòng)態(tài)演進(jìn)的非線性發(fā)展過(guò)程，法律的規(guī)制（Regulation ）應(yīng)當(dāng)以“規(guī)律（Rule）”為基礎(chǔ)。諾瑟姆曲線形象揭示了城市化發(fā)展過(guò)程，以城市人口占總?cè)丝诒戎氐某鞘谢蕝^(qū)分出城市化發(fā)展的三個(gè)階段——初始階段、加速階段和成熟階段——相應(yīng)的城市化發(fā)展曲線呈變體S形。參見(jiàn)Northam R M，Urban Geography，New York：JWiley Sons，1975，pp65—67 城市化的最大挑戰(zhàn)在于城市人口、空間擴(kuò)張帶來(lái)的治理結(jié)構(gòu)功能轉(zhuǎn)換，針對(duì)鄉(xiāng)村的集聚、吸納和同化效應(yīng)為其固有屬性。人口遷徙具有制度無(wú)法控制的自然演進(jìn)特征，伴隨著人口城市化，城市空間和功能的升級(jí)擴(kuò)容成為完善治理的必然要求，由此產(chǎn)生空間城市化和功能城市化的更高治理要求。從外部視角看，城市化的發(fā)展與工業(yè)化、現(xiàn)代化具有顯著的正相關(guān)，與生活市民化、政治民主化、文化多元化也存在不同程度的牽連，而這些恰好又是法治建設(shè)的基本條件?，F(xiàn)代性的法律結(jié)構(gòu)和歷史邏輯塑造了城市化的基本格局，城市化的發(fā)展水平又逐漸內(nèi)化為衡量現(xiàn)代性法治績(jī)效的新指標(biāo)。

基于這種可能的良性互動(dòng)，我們可以將城市化治理視為“法律與發(fā)展”的新議題，重點(diǎn)回答三個(gè)基本問(wèn)題：第一，在城市化進(jìn)程中，法律如何成為以治理推動(dòng)發(fā)展的權(quán)威規(guī)范？第二，法律介入后的城市化治理結(jié)構(gòu)如何保持可持續(xù)發(fā)展？第三，城市化的良性發(fā)展能否生產(chǎn)出“自我治理的法”？

如果將法律規(guī)范定義為一種有效的治理機(jī)制，它的權(quán)威性必定是在特定的制度結(jié)構(gòu)體系中確立的。在已有的新制度理論分析框架的基礎(chǔ)上，我們可以將“作為治理機(jī)制的法”分為四個(gè)層級(jí)：（1）由文化—意識(shí)形態(tài)組成的制度鑲嵌層；（2）由產(chǎn)權(quán)、憲法、法律等正式規(guī)則組成的制度架構(gòu)層；（3）由各種具體情境下的非正式規(guī)則組成的制度延展層；（4）由資源配置、誘因調(diào)整等經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)機(jī)制組成的制度凸角層。參見(jiàn)Oliver E Williamson， New Institutional Economics： Taking Stock， Looking Ahead， Journal of Economic Literature， Vol38（3），2000法律體系的制度化運(yùn)作績(jī)效取決于這四個(gè)層面的均衡互動(dòng)。以此觀之，現(xiàn)有城市化治理結(jié)構(gòu)是否良好，關(guān)鍵在于內(nèi)生的制度性均衡，這也是衡量法律發(fā)展績(jī)效及權(quán)威性程度的核心指標(biāo)。當(dāng)“善治”狀態(tài)出現(xiàn)，城市化會(huì)推動(dòng)制度體系的自我優(yōu)化；反之，城市化則會(huì)成為制度革命的推手。作為外部介入的法律治理，如何把握調(diào)控的時(shí)機(jī)與節(jié)點(diǎn)，極其考驗(yàn)治理者的智慧和水平。在此意義上，外部性的法律變革必須慎重，因?yàn)樗哂袃r(jià)格不菲的社會(huì)成本和極不確定的制度風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)家對(duì)城市化的調(diào)控政策，如果選擇以立法方式推動(dòng)，未必是最有效率的，容易造成政府權(quán)力擴(kuò)大化，對(duì)城市化進(jìn)程內(nèi)生的“發(fā)展法”構(gòu)成意想不到的破壞。對(duì)于已經(jīng)嵌入城市化進(jìn)程的立法規(guī)范，合適的治理策略是，以體系化為目標(biāo)加以清理、精簡(jiǎn)與整合。城市化良性發(fā)展的評(píng)價(jià)，應(yīng)當(dāng)從經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的計(jì)量模型轉(zhuǎn)向治理系統(tǒng)的質(zhì)性框架，在新的人本均衡權(quán)能發(fā)展觀引領(lǐng)下，完善具體指標(biāo)。國(guó)家的作用在于創(chuàng)設(shè)目標(biāo)框架，激活行動(dòng)主體，建構(gòu)整合平臺(tái)，提供作為公共品的糾紛解決方式和多樣化的司法正義通道。

立足于上述思路，我們有必要對(duì)作為“法律與發(fā)展”議題的城市化治理加以新的定位和省思，這就需要?jiǎng)?chuàng)構(gòu)一種新的分析框架，解釋并回應(yīng)城市化經(jīng)濟(jì)發(fā)展與法律治理在宏觀戰(zhàn)略上的均衡需要。

四、邁向“發(fā)展法”的新框架

（一）為了發(fā)展的法

對(duì)城市化法律治理而言，發(fā)展理念的辨明澄清，是厘定發(fā)展政策、匡正發(fā)展行為、型塑發(fā)展規(guī)范的前提要?jiǎng)?wù)。但發(fā)展是什么？這恐怕是一個(gè)比“法律是什么”更難回答的問(wèn)題。從生物學(xué)的機(jī)能進(jìn)化到生態(tài)學(xué)的系統(tǒng)優(yōu)化，從理想主義的烏托邦設(shè)計(jì)到現(xiàn)實(shí)主義的結(jié)構(gòu)功能分析，從長(zhǎng)遠(yuǎn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型目標(biāo)到中短期的具體治理戰(zhàn)略，“發(fā)展”都表明一種不斷接近預(yù)設(shè)狀態(tài)的變動(dòng)趨勢(shì)，是一種典型的西方現(xiàn)代性話語(yǔ)。在后現(xiàn)代、后殖民、后結(jié)構(gòu)主義者看來(lái)，發(fā)展關(guān)系的不平等、不均衡才是真正的發(fā)展大敵，有鑒于此，他們提出“反思現(xiàn)代性”，主張公平、均等、良好的非線性、多元化發(fā)展。參見(jiàn)Thomas， Allan，Meanings and Views of Development，in Allen and Thomas （eds），Poverty and Development in the 21st Century， Oxford University Press， Oxford，2000

在中國(guó)傳統(tǒng)知識(shí)系統(tǒng)中，“發(fā)展”意為發(fā)生和延展，本無(wú)價(jià)值褒貶。從Development翻譯而成的“發(fā)展”，最初也是意指有機(jī)體經(jīng)由進(jìn)化而趨于成熟和完善的過(guò)程，例如植物的發(fā)展、幼兒的發(fā)展等。但很快出現(xiàn)了語(yǔ)詞的轉(zhuǎn)義——從有機(jī)體的物理、身心具象發(fā)展擴(kuò)大到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、制度和文化的整體抽象發(fā)展——此種“轉(zhuǎn)義”的機(jī)要不在于原有性狀的實(shí)然改變，而是預(yù)設(shè)理想的理念標(biāo)準(zhǔn)。于是，人們對(duì)美好生活的文化期盼與政治意識(shí)形態(tài)創(chuàng)構(gòu)的烏托邦彼岸互相作用，逐漸形成了充滿張力的多元化發(fā)展理念與城市化模式。Cheshire， Paul，A New Phase of Urban Development in Western Europe？The Evidence for the 1980s，Urban Studies， Vol 32（2），1994

長(zhǎng)期以來(lái)，世界各國(guó)的城市化具有強(qiáng)烈的生存?zhèn)惱韺?dǎo)向，糧食危機(jī)、自然災(zāi)害、沖突動(dòng)亂、疾病流行、暴政肆虐都可能是人口遷徙的具體動(dòng)因，生存的首要性是城市化不變的內(nèi)部法則。但從法律政策的價(jià)值考量來(lái)看，生存并非人之存在的全部意義，更非人之尊嚴(yán)的要義內(nèi)核。既有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利也非靜態(tài)不變，而是普遍具有發(fā)展導(dǎo)向。例如土地發(fā)展權(quán)就是土地使用用途變更后衍生出來(lái)的新權(quán)能，對(duì)于補(bǔ)償失地農(nóng)民的發(fā)展法益至關(guān)重要。參見(jiàn)趙萬(wàn)一、汪青松：《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的功能轉(zhuǎn)型及權(quán)能實(shí)現(xiàn)》，載《法學(xué)研究》2014年第1期。 人之根本價(jià)值在于，不斷開(kāi)拓新的生活空間的可能性，讓有限的物理身體存在化為無(wú)限的心靈血脈賡續(xù)。每個(gè)人對(duì)美好生活的理解和祈求各有側(cè)重，但在拓展自身價(jià)值上卻具有先天的同一性，這正是“發(fā)展法”理念的意識(shí)形態(tài)基礎(chǔ)。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，意識(shí)形態(tài)是補(bǔ)充正式制度的“節(jié)約成本機(jī)制”和“潤(rùn)滑劑”，“變遷與穩(wěn)定需要一個(gè)意識(shí)形態(tài)理論，并以此來(lái)解釋新古典理論的個(gè)人主義理性計(jì)算所產(chǎn)生的這些偏差”。[美]道格拉斯·C諾斯：《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，陳郁等譯，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994年版，第12頁(yè)。 有效的意識(shí)形態(tài)“由許多人共有的思想構(gòu)成，這些人采取一致的行動(dòng)或者受到影響而采取一致行動(dòng)，以達(dá)到確定的目標(biāo)”。Roy C Macridis， Contemporary Political Ideologies： Movements and Regimes， Cambridge， Massachusetts： Winthrop Publishers， Inc， 1980， p4 在當(dāng)下中國(guó)，作為主導(dǎo)意識(shí)形態(tài)，經(jīng)濟(jì)中心論的特色發(fā)展話語(yǔ)已經(jīng)形成了一套相對(duì)自洽、難以替代的理論體系和制度規(guī)范，這與改革開(kāi)放后快速的城市化及其治理戰(zhàn)略密切相關(guān)。但長(zhǎng)期以來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展被過(guò)度數(shù)量化，人的中心地位被淡化甚至取消，這成為“發(fā)展主義（Developmentalism）”備受詬病的根源。參見(jiàn)許寶強(qiáng)：《發(fā)展主義的迷思》，載《讀書》1999年第7期。 其癥結(jié)在于既定經(jīng)濟(jì)權(quán)力格局讓社會(huì)等級(jí)附著于不均等的生活序列，而所謂經(jīng)濟(jì)發(fā)展也順理成章地變成強(qiáng)者愈強(qiáng)、貧者愈貧的權(quán)力資本增值過(guò)程。

現(xiàn)在看來(lái)唯有在一種統(tǒng)合、高效、強(qiáng)力的權(quán)威調(diào)控下，既定的惡性均衡權(quán)力格局才有可能被打破。意識(shí)形態(tài)的理念創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)要轉(zhuǎn)化為法治化的改革動(dòng)能，必須具備足夠的中央政治權(quán)能，以新的發(fā)展標(biāo)尺矯正、規(guī)范各地城市化的亂象。參見(jiàn)Olivier Blanchard & Andrei Shleifer， Federalism with and without Political Centralization： China versus Russia， IMF Staff Papers， Vol 48， Special Issue， December 2001， p171 一方面，需要進(jìn)一步從頂層設(shè)計(jì)上更新發(fā)展理念，明確以“人的權(quán)能建設(shè)”為主軸，在治理結(jié)構(gòu)上繼續(xù)優(yōu)化均衡布局，讓法律與發(fā)展的制度協(xié)同成為堅(jiān)定的改革共識(shí)；另一方面，需要即刻解決的問(wèn)題是，重新設(shè)定地方發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)，突出以人為中心的新型城市化及其法律治理結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略地位。

同時(shí)，政治權(quán)威的發(fā)展調(diào)控行為也應(yīng)事先接受制度牢籠的規(guī)約，這就需要進(jìn)一步發(fā)揮意識(shí)形態(tài)和文化價(jià)值的“軟法”效用。在城市化進(jìn)程中，執(zhí)政黨的意識(shí)形態(tài)如何發(fā)揮強(qiáng)有力的制度效用，通過(guò)具體的黨內(nèi)法規(guī)對(duì)不合乎“理念型發(fā)展法”的治理結(jié)構(gòu)加以調(diào)整和完善，值得深入探討。例如，科學(xué)發(fā)展觀強(qiáng)調(diào)的均衡和統(tǒng)籌機(jī)能對(duì)于矯正單向度的過(guò)度城市化迷思大有裨益；強(qiáng)調(diào)人本、均衡發(fā)展的意識(shí)形態(tài)創(chuàng)新也可以為國(guó)家層面的發(fā)展立法體系提供政策指引、權(quán)能資源以及運(yùn)行助力；以人權(quán)為基礎(chǔ)的公平、均衡、永續(xù)發(fā)展理念，可以成為意識(shí)形態(tài)創(chuàng)新背景下的發(fā)展法體系化起點(diǎn)，但這些均需要予以具體化到規(guī)范層面，形成政治共識(shí)和可執(zhí)行方案。

總之，城市化的法律治理首先應(yīng)廓清發(fā)展理念，明確發(fā)展在法律價(jià)值系統(tǒng)的樞紐地位，克服數(shù)字指標(biāo)化的機(jī)械思維，將良法和善治內(nèi)涵的均衡發(fā)展觀融入城市化的政策形成過(guò)程，杜絕不顧條件的強(qiáng)行趕超、畸形發(fā)展以及無(wú)視基本權(quán)利保障的病態(tài)城市化。

（二）發(fā)展中的法

理想與現(xiàn)實(shí)之間的恒久張力，決定了所謂的“發(fā)展終點(diǎn)”不過(guò)是擬制的彼岸。“發(fā)展中”狀態(tài)是一種上佳的治理環(huán)境，因?yàn)?，它既能為已有的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)創(chuàng)造規(guī)范化契機(jī)，同時(shí)又容納針對(duì)突發(fā)問(wèn)題的變革要求。擱置爭(zhēng)議，在發(fā)展中解決問(wèn)題，兼顧可行性、現(xiàn)實(shí)性和成本效益分析——此種執(zhí)政黨堅(jiān)持奉行的實(shí)踐性治理思維，與新現(xiàn)實(shí)主義法學(xué)的主張內(nèi)在貫通。參見(jiàn)范愉：《新法律現(xiàn)實(shí)主義的勃興與當(dāng)代中國(guó)法學(xué)反思》，載《中國(guó)法學(xué)》2006年第4期。 在“法律多元”理論看來(lái)，這種法可以理解為以社會(huì)為主體性場(chǎng)域的民間法，或曰“活法”，它潛藏于社會(huì)有機(jī)體的歷史文化骨骼中，沒(méi)有成文化的書面載體，只能通過(guò)面向未來(lái)的社會(huì)實(shí)踐才能予以規(guī)則化和制度化。在“發(fā)展中”語(yǔ)境下，民間法與國(guó)家法并非二元對(duì)立的關(guān)系，而是在各種力量交互作用環(huán)境中的“連續(xù)體”。參見(jiàn)Paul Bohannan， Law and Warfare：Studies in the Anthropology of Conflict， New York：Garden City，1967，pp43—58

城市化作為延綿千年的發(fā)展引擎，其歷史進(jìn)程積淀了諸多規(guī)則貢獻(xiàn)。作為新發(fā)展戰(zhàn)略的核心內(nèi)容，城市化的高效、公平、可持續(xù)推動(dòng)，自然也要遵循“發(fā)展中的法”。正是因?yàn)椤鞍l(fā)展中的法”長(zhǎng)期存在，否認(rèn)城市化戰(zhàn)略的原初合法性，或閉目不見(jiàn)其績(jī)效合法性，都不足取。但如果認(rèn)為“發(fā)展中的法”等于實(shí)然主義的城市化法則，那也無(wú)疑犯了將規(guī)律與法律混淆的低級(jí)錯(cuò)誤?；谶@樣的特性，城市化治理的民間法資源只有在新的發(fā)展理念框架下才能找到開(kāi)掘和形塑的范圍，也只有在執(zhí)政黨統(tǒng)籌的社會(huì)團(tuán)體與新興的公共領(lǐng)域組織一體協(xié)同下，才能得到準(zhǔn)確細(xì)致的總結(jié)和表達(dá)。無(wú)論是中央政府的發(fā)展方針，還是地方政府的發(fā)展試驗(yàn)，都不能以破壞這種歷史形成的“活法”傳統(tǒng)為代價(jià)，這也是城市化必須尊重和保護(hù)文化遺產(chǎn)資源的深層內(nèi)因。

城市發(fā)展具有歷史的連續(xù)性和一體性，反觀當(dāng)下，發(fā)展傳統(tǒng)斷裂，歷史累積的文化治理資源被漠視、放棄甚至有意摧毀，現(xiàn)今各地的新城市建設(shè)往往視傳統(tǒng)資源為改造對(duì)象。追求短時(shí)政經(jīng)利益的最大化，結(jié)果造出一座座毫無(wú)特色、功能殘缺、浮夸空洞的“丑城”和“鬼城”。學(xué)者們也未充分重視傳統(tǒng)中國(guó)城市的治理經(jīng)驗(yàn)，蜂擁趨向想象中的西方現(xiàn)代化城市發(fā)展模式，造成相關(guān)研究匱乏，已有的成果也大多駐足于技術(shù)規(guī)劃層面，未能化作有效的政策信息和治理資源。技術(shù)、專業(yè)和權(quán)能的限制，均讓大眾偶生的文化圖像很難規(guī)?；瘡?fù)興。這一切莫不表明，中國(guó)的城市化發(fā)展亟須恢復(fù)與傳統(tǒng)的勾連，打破過(guò)去、現(xiàn)在和未來(lái)的人為時(shí)間阻隔，在共有的公共空間建構(gòu)真正良善美好的城市圖景。

在中國(guó)城市化的歷史圖譜中，我們可以開(kāi)掘出豐富的治理信息甚至制度密碼。在對(duì)城市化加以治理考量時(shí)，我們必須遵循歷史形成的非正式約束，尋找更多更好的內(nèi)生性調(diào)整方法，而非一概加以外部法令的強(qiáng)力輸入。發(fā)展中的城市化法律治理新傳統(tǒng)，離不開(kāi)“大傳統(tǒng)”和“小傳統(tǒng)”的共向支撐。一方面，立法者不能以城里人的標(biāo)準(zhǔn)為唯一真理，通過(guò)立法徑直改造鄉(xiāng)下人的活法；同時(shí)，中國(guó)慢慢由“農(nóng)村”轉(zhuǎn)為“城市”，生活樣法不同，禮俗人情人心自當(dāng)有變，法律變遷也是天理之昭昭。這期間，時(shí)間的力量大于一切，急不得。許章潤(rùn)：《說(shuō)法活法立法：關(guān)于法律之為一種人世生活方式及其意義》，清華大學(xué)出版社2004年版，第8頁(yè)。 保有歷史性的地方自治空間，城鄉(xiāng)融通互動(dòng)的習(xí)慣性通道，避免計(jì)劃性的大面積人口遷移和強(qiáng)制性生活方式改造，對(duì)于中國(guó)城市化法律治理而言，具有基礎(chǔ)性的推動(dòng)意義。

（三）作為發(fā)展的法

對(duì)于政府主導(dǎo)的正式制度而言，“作為發(fā)展的法”妙用在于在歷史本體的基礎(chǔ)上進(jìn)一步從方法論上為法律變革提供規(guī)則理?yè)?jù)。依哈特之見(jiàn)，法律規(guī)則的重要內(nèi)容之一就是“改變規(guī)則（rules of change）”。HLA Hart， The Concept of Law， Oxford： Clarendon Press， 2nd ed ，1994，p96.古典法家強(qiáng)調(diào)形勢(shì)論和法術(shù)論的緊密結(jié)合，這并非全然基于君主集權(quán)的需要，很大程度上也是為了照應(yīng)法律自身完備的制度發(fā)展需求。韓非《難勢(shì)》有云：“吾所以為言勢(shì)者，中也。中者，上不及堯舜，而下亦不為桀紂，抱法處勢(shì)則治，背法去勢(shì)則亂。今廢勢(shì)背法而待堯舜，堯舜至乃治，是千世亂而一治也。抱法處勢(shì)而待桀紂，桀紂至乃亂，是千世治而一亂也?！表n非所論的“勢(shì)”并未以圣明君主為對(duì)象，其津要在于達(dá)成良好治理。只要“抱法處勢(shì)”，君主不必要一定如堯舜，當(dāng)然也不能如桀紂，只要是中人之資，都可以完成公共秩序與富強(qiáng)國(guó)家之利求。

圍繞城市化及其治理的法律修改與完善工作日益繁重緊迫，它甚至可能成為未來(lái)中國(guó)三十年的立法主軸。但立法的發(fā)展并不是“法治”的全部，在當(dāng)下中國(guó)不少法學(xué)家看來(lái)，從立法中心向司法中心的轉(zhuǎn)向，才符合現(xiàn)代治理模式的真諦。相關(guān)介紹與反思，參見(jiàn)喻中：《從立法中心主義轉(zhuǎn)向司法中心主義？——關(guān)于幾種“中心主義”研究范式的反思、延伸與比較》，載《法商研究》2008年第1期。 而執(zhí)法和守法同樣重要。總而言之，當(dāng)下法律機(jī)制改革的任務(wù)是從法律體系到法治體系的發(fā)展。參見(jiàn)徐顯明：《走向大國(guó)的中國(guó)法治》，資料來(lái)源于人民網(wǎng)：http：//legalpeoplecomcn/GB/17315720html，最后訪問(wèn)時(shí)間：2016年4月19日。

就現(xiàn)實(shí)而言，轉(zhuǎn)型中國(guó)的不均衡城市化發(fā)展進(jìn)程，催生了嚴(yán)重的社會(huì)對(duì)立、激烈的文化沖突、片面的擴(kuò)容增量、盲目的制度移植、無(wú)窮的物欲渴求和普遍的精神虛空，造就了膨脹的權(quán)利意識(shí)與有限的制度容納之間的悖論謎題。糾紛日增，解決乏力，維穩(wěn)至上，強(qiáng)力橫行——現(xiàn)有治理結(jié)構(gòu)已然無(wú)力根除城市化弊病。立法者迅速出臺(tái)了有關(guān)城市化的諸多法律、法規(guī)、規(guī)章和地方性法令，但相互之間的不協(xié)調(diào)非但沒(méi)有解決，反而更加嚴(yán)重。司法系統(tǒng)處理城市化進(jìn)程中的大量案件，但仍難以根本化解矛盾，與信訪機(jī)制越來(lái)越“水火不容”。城市化進(jìn)程中的行政權(quán)力未受到有力約束，腐敗令人觸目驚心。在巨大的利益誘惑面前，法律違反和規(guī)避成為常態(tài)，隱形的土地黑市極度繁榮。無(wú)序城市化帶來(lái)的整體性社會(huì)潰敗，成為轉(zhuǎn)型中國(guó)法律與發(fā)展的根本障礙。此外，法律的發(fā)展也被污化，淪為現(xiàn)代化的象征性符號(hào)，成為運(yùn)行乏力、有名無(wú)實(shí)的治理工具。法律如何在城市化治理中產(chǎn)生真正的治理效能，不是單純的國(guó)家法治理技術(shù)問(wèn)題，亦非城市法與鄉(xiāng)村法的沖突或互動(dòng)所能涵蓋。要找尋到均衡治理的法治良策，必須從“作為發(fā)展的法”轉(zhuǎn)向“通過(guò)發(fā)展的法”。

（四）通過(guò)發(fā)展的法

從統(tǒng)治到治理，轉(zhuǎn)變的要義在于決策情境下多元主體的博弈均衡。Bevir， Mark ， Governance： A very Short Introduction， Oxford University Press，2013，pp10—18 政府主導(dǎo)的城市化發(fā)展和法律治理能否獲得實(shí)效，除了取決于法律正式規(guī)范的內(nèi)在發(fā)展程度，更仰仗于發(fā)展主體的多元化和法律權(quán)能的均衡化，在治理實(shí)踐中體現(xiàn)為市場(chǎng)化過(guò)程中制度賦權(quán)和發(fā)展贈(zèng)能的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。

有別于傳統(tǒng)立法、執(zhí)法與司法主體，發(fā)展監(jiān)管與規(guī)制機(jī)構(gòu)的興起，即表征了打破體制界限的混合權(quán)力和專業(yè)權(quán)威結(jié)合而成的“新權(quán)能主義”。參見(jiàn)Lisa Schultz Bressman and Robert BThompson， The Future of Agency Independence， Vanderbilt Law Review，Vol63，2010 在城市化進(jìn)程中，對(duì)發(fā)展行為的系統(tǒng)規(guī)制日益成為西方發(fā)達(dá)國(guó)家和區(qū)域法律治理的主流樣式。有關(guān)美國(guó)獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的介紹和評(píng)析，參見(jiàn)宋華琳：《美國(guó)行政法上的獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)》，載《清華法學(xué)》2010年第6期。 法律治理不僅是規(guī)范治理，更是行動(dòng)治理、綜合治理、系統(tǒng)治理?，F(xiàn)階段中國(guó)的專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組工作機(jī)制，可以有效打破既有權(quán)力界限，借助政治權(quán)威的權(quán)能存量拉動(dòng)法律和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的整體發(fā)展，但如何穩(wěn)步提升執(zhí)政黨自身的權(quán)能總量，亦即執(zhí)政能力和國(guó)家治理能力，也成為城市化治理的戰(zhàn)略難題。中央事權(quán)不統(tǒng)一，汲取能力與投入需要不均衡，財(cái)政難以負(fù)擔(dān)龐大的公共福利支出。下放地方立法權(quán)，推動(dòng)城市化的地方自我治理，成為既有制度與權(quán)能約束格局下的次優(yōu)選擇，是中央加強(qiáng)法律系統(tǒng)監(jiān)管的戰(zhàn)略前奏。“通過(guò)發(fā)展的法”鼓勵(lì)地方試驗(yàn)、個(gè)別創(chuàng)新。但前提是，地方權(quán)能建設(shè)必須遵從發(fā)展法的核心理念，尊重發(fā)展法的歷史傳統(tǒng)，以及與此密切相關(guān)的政策規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)。在此基礎(chǔ)上，地方治理完全可以權(quán)能需求為基點(diǎn)，推行中心明確、特色鮮明的城市化均衡發(fā)展戰(zhàn)略。

“作為發(fā)展的法”需要“通過(guò)發(fā)展的法”獲得實(shí)效，在制度化權(quán)力與權(quán)威的良性互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)規(guī)范與事實(shí)雙重層面的法律權(quán)能均衡。在新興市場(chǎng)化領(lǐng)域，互動(dòng)型的“實(shí)效法”可以激活多元發(fā)展主體的權(quán)能潛力，在相對(duì)完備的規(guī)范結(jié)構(gòu)制約下，從行動(dòng)中實(shí)現(xiàn)法律的均衡發(fā)展和善治功能。市場(chǎng)化主導(dǎo)的“發(fā)展法”必須以既有的法律發(fā)展到特定階段為基礎(chǔ)，以“能動(dòng)政府”主導(dǎo)的法律規(guī)范體系作為前提。作為具體實(shí)在且靈活多變的權(quán)能資源，城市化進(jìn)程中人的發(fā)展要素可以成為新市場(chǎng)建設(shè)的主要內(nèi)容。無(wú)論是土地市場(chǎng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)、資本市場(chǎng)，還是公共服務(wù)市場(chǎng)，甚至權(quán)利資格的準(zhǔn)入、獲取和交易市場(chǎng)，都是規(guī)范構(gòu)型的結(jié)果，也是法律發(fā)展的動(dòng)力，更是治理變遷的依賴。市場(chǎng)機(jī)制的偉力，不只是產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)、財(cái)富的聚集，其精魂在于良好治理結(jié)構(gòu)下的權(quán)利能力增進(jìn)和發(fā)展利益均衡。

轉(zhuǎn)型中國(guó)法律之所以實(shí)效性匱乏，一個(gè)重要原因就是紙面建構(gòu)的城市工商法與現(xiàn)實(shí)存在的鄉(xiāng)村習(xí)慣法對(duì)立耗損，未形成良性互動(dòng)的均衡治理格局。與此同時(shí)，市場(chǎng)化的發(fā)展行為無(wú)助于法律治理的改善和優(yōu)化，反而以破壞既有規(guī)范為常態(tài)。在發(fā)展中解決問(wèn)題，作為連貫性的治理策略，其“升級(jí)版”可以理解為“通過(guò)發(fā)展來(lái)激活法治”。法律治理需要成本投入、主體推動(dòng)、效益生產(chǎn)和社會(huì)協(xié)同，需要在具體的社會(huì)發(fā)展環(huán)境中尋找制度嵌入的戰(zhàn)略契機(jī)?！靶袆?dòng)中的法”既要尊重現(xiàn)實(shí)生活的邏輯，又不能陷入無(wú)原則的犬儒，變成屈就現(xiàn)實(shí)的留聲機(jī)和尾隨者?！胺膳c發(fā)展”理論提出的賦權(quán)贈(zèng)能、參與式發(fā)展等治理新路徑，可以融入“通過(guò)發(fā)展的法”框架，在新的市場(chǎng)化環(huán)境中準(zhǔn)確定位、有效運(yùn)行。

（五）有關(guān)發(fā)展的法

有了理念框架、歷史資源、規(guī)范基礎(chǔ)以及主體和權(quán)能保障，“有關(guān)發(fā)展的法”才能真正得以塑造成形，體系化的發(fā)展法才能從理想轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。依薩維尼的著名見(jiàn)解，法典法的形成是一個(gè)基于“民族精神”的規(guī)范積累、內(nèi)化和彰顯的螺旋發(fā)展過(guò)程?！拔宜妓骱蛯で蟮模耸墙逵梢环N統(tǒng)一諧和、循序漸進(jìn)的法理，找出適當(dāng)?shù)氖侄危@可能才是整個(gè)國(guó)族所共通共有的。”[德]薩維尼：《論立法與法學(xué)的當(dāng)代使命》，許章潤(rùn)譯，中國(guó)法制出版社2001年版，第121頁(yè)。 與其不顧歷史條件和現(xiàn)實(shí)要求去盲目創(chuàng)制，毋寧扎實(shí)整理既有規(guī)則，研探內(nèi)生規(guī)律，等待發(fā)展時(shí)機(jī)。法典的形成是自生自發(fā)和政治設(shè)計(jì)的綜合作用力使然，代表了法律發(fā)展的最高成就。在薩維尼的時(shí)代，發(fā)展話語(yǔ)尚未成為主流，傳統(tǒng)形成的私法秩序是“歷史法學(xué)”關(guān)注的核心。而在全球化發(fā)展情勢(shì)下，打破公法和私法、普通法與大陸法、國(guó)內(nèi)法和國(guó)際法之僵化界限，成為“法律與發(fā)展”的總體趨勢(shì)。建構(gòu)體系化的發(fā)展法，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)重視專門的體系化法典的作用，這對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)深受大陸法系影響的轉(zhuǎn)型國(guó)家而言，尤為必要。

其實(shí)，發(fā)展法并非新概念，在現(xiàn)有的法律規(guī)范中，國(guó)際發(fā)展法、可持續(xù)發(fā)展法都正在不斷整合中成熟。發(fā)展中國(guó)家針對(duì)城市化治理專門出臺(tái)的有關(guān)住房、城鄉(xiāng)建設(shè)、金融、土地利用等專門立法，很多也都冠以“發(fā)展法”的名稱。新興的“都市發(fā)展法”更是明確以新城建設(shè)和治理為調(diào)整對(duì)象，在已有城市規(guī)劃法、城市再開(kāi)發(fā)法、土地產(chǎn)權(quán)法、土地利用和發(fā)展法、住房法等基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境和生活水準(zhǔn)的均衡發(fā)展。參見(jiàn)James L Magavern，John Thomas and Myra Stuart，Law， Urban Development， and the Poor in Developing Countries，Washington University Law Quarterly，1975（1）.中國(guó)的發(fā)展立法雖然尚未采取類似表達(dá)，但其中已經(jīng)包含了較為豐富的發(fā)展規(guī)范話語(yǔ)，為日后專門性、系統(tǒng)化的發(fā)展法奠定了基礎(chǔ)。只有當(dāng)規(guī)約發(fā)展的法律體系形成，已有的制度規(guī)范才能結(jié)束四分五裂的無(wú)序競(jìng)斗，法律治理的基本目標(biāo)才能“升級(jí)換代”，化解“維穩(wěn)”與“維權(quán)”的矛盾。

結(jié) 語(yǔ)

在中國(guó)現(xiàn)有的法律部門中，沒(méi)有一個(gè)與城市化治理對(duì)應(yīng)的制度體系，現(xiàn)有的“法律體系”也沒(méi)有足夠的整合度去應(yīng)對(duì)快速城市化帶來(lái)的各種問(wèn)題和挑戰(zhàn)。這就需要我們以一種相對(duì)成熟且能改進(jìn)的法律理論為基礎(chǔ)，通過(guò)新的分析模型解釋轉(zhuǎn)型中國(guó)城市化法律治理。

運(yùn)用“發(fā)展法”的新分析框架，我們可以得知：城市化和法治化是雙向推動(dòng)和塑造的整體發(fā)展系統(tǒng)，“為了發(fā)展的法”正是二者有機(jī)一體的理念構(gòu)造。但現(xiàn)實(shí)中法律治理往往嚴(yán)重滯后于城市化進(jìn)程，因而亟須實(shí)現(xiàn)自身的發(fā)展。作為發(fā)展議題的城市化可以為法治的內(nèi)生發(fā)展提供重構(gòu)契機(jī)和制度資源，“發(fā)展中的法”為“作為發(fā)展的法”奠定歷史傳統(tǒng)基底。與其他治理方式相比，傳統(tǒng)法律治理的優(yōu)勢(shì)在于國(guó)家的理性干預(yù)，但不足和風(fēng)險(xiǎn)也在于此。規(guī)約國(guó)家和政府的發(fā)展調(diào)控權(quán)，成為新法治戰(zhàn)略的核心。保持政府與市場(chǎng)的制度均衡，關(guān)乎城市化法律治理的根本成效，這就需要“通過(guò)發(fā)展的法”來(lái)確保法律權(quán)能的宏觀均衡配置。作為發(fā)展法的成熟形態(tài)，“有關(guān)發(fā)展的法”最終將啟動(dòng)新的“法律與發(fā)展”互動(dòng)，朝向更高層級(jí)的法治目標(biāo)邁進(jìn)。在“發(fā)展法”框架下，我們還可以對(duì)發(fā)展行為的法律控制（公法）、發(fā)展利益的法律分配（私法）、發(fā)展福利的法律保障（社會(huì)法）、發(fā)展糾紛的法律調(diào)處（程序法）、發(fā)展格局的法律拓展（國(guó)際法）等問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)反思，從新的法治戰(zhàn)略立場(chǎng)檢討現(xiàn)有城市化治理結(jié)構(gòu)的整體性問(wèn)題。

Abstract：During Chinas transformation phase， the study on legal governance of urbanization is suggested to bridge the gap between value analysis and norm analysis so as to update the conceptual framework based on theoretical and empirical methods. The history of urbanization governance has provided plenty of enlightenment and resources to review on both achievements and failures pertinent to research on “l(fā)aw and development”. Focusing on the actual crux of legal governance of urbanization， a new analytical framework of “l(fā)aw of development” can be achieved so as to introduce an innovated integrated strategy of the rule of law. The “l(fā)aw for development” is conceptual construction of organism for urbanization and ruling of law； the “l(fā)aw in development” lays the historic foundation for the “l(fā)aw as development”； the “l(fā)aw by development” ensures the macro balance and allocation of function of law during urbanization； while “l(fā)aw about development” will initiate new interaction of “l(fā)aw and development”.

Key words：Chinas transformation urbanization governance development law