唐露園 何 丹

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日本東京住宅建設(shè)發(fā)展新特征及評述*

唐露園 何 丹

住房是全球各個(gè)國家和地區(qū)面臨的共同議題。在總結(jié)戰(zhàn)后日本住宅建設(shè)發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，研究近年來東京住宅建設(shè)發(fā)展面臨的問題、應(yīng)對措施以及呈現(xiàn)出的新特點(diǎn)。重點(diǎn)論述了日本東京公共住宅建設(shè)重心轉(zhuǎn)移、政府主導(dǎo)力量減弱的現(xiàn)狀動態(tài)和政策措施；并特別關(guān)注東京作為世界人口最多的大城市，在租賃住宅體系上取得的發(fā)展。最后思考了東京住宅建設(shè)發(fā)展在政府角色定位、租賃住宅發(fā)展與引導(dǎo)、住宅布局和設(shè)施配套等方面對解決我國住房問題的啟示。

AbstractHousing is a common topic in various countries and regions in the world. On the basis of concluding the postwar development process of Japanese housing construction, this paper researches on some important changes, facing problems, countermeasure and new characteristics of Tokyo since 2000. We mainly discuss the dynamic status, polices and measures of Tokyo government on shifting the focus of public housing construction and weakening government forces. Besides, we pay special attention to Tokyo’s development in the rental housing system as the world's most populous cities. Finally, we discuss the enlightenment about solving the housing problem of china from three aspects: the government role orientation in housing construction, the development and guidance of rental housing, and residential layout and facilities.

東京 | 住宅發(fā)展 | 公共住宅 | 租賃住宅

KeywordsTokyo | Housing development | Public house | Rental housing

0　引言

20世紀(jì)的最后50多年間，日本住宅建設(shè)取得了世界公認(rèn)的成就。而東京的住宅建設(shè)又集中反映了日本住宅建設(shè)的發(fā)展和現(xiàn)狀特點(diǎn)。其經(jīng)歷的住宅問題與我國當(dāng)前面臨的住房問題具有很強(qiáng)的共性，對制定我國住宅建設(shè)的政策和措施具有重要意義，也對思考諸如北京、上海等大城市的住房問題具有參考價(jià)值。近20年來，國內(nèi)一些學(xué)者從不同角度對日本和東京的住宅建設(shè)進(jìn)行了相關(guān)研究。徐紅（2002）、高祥（2007）、紀(jì)振鵬（2011）等總結(jié)了日本住宅產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展歷程和對我國的啟示意義[1-3]。劉東衛(wèi)（2007）、黃修民（2010）、吳東航（2012）等論述了日本公共住宅的建設(shè)和發(fā)展[4-6]。隈研吾（1989）、卞洪濱（2008）、川崎直宏（2012）等對住宅的建筑設(shè)計(jì)進(jìn)行了研究[7-9]。總體來看，國內(nèi)目前的研究主要還是從住宅技術(shù)、產(chǎn)業(yè)化、公共住宅制度等單一角度進(jìn)行總結(jié)研究?；诂F(xiàn)狀分析的總體性研究和對近年來東京住宅建設(shè)動態(tài)變化情況的研究較少，本文在現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)上，對近年來東京住宅建設(shè)的發(fā)展動態(tài)和新趨勢特征進(jìn)行了較為綜合性的研究，以期能為分析研究、解決以及預(yù)測我國的住房問題提供參考。

1　日本住宅建設(shè)發(fā)展歷程

二戰(zhàn)后，日本經(jīng)濟(jì)衰敗，住宅一度面臨嚴(yán)重短缺。日本政府通過建造簡易住房等一系列措施，開始了直接參與住宅建設(shè)的歷史。此后，住宅金融公庫、公有住宅建設(shè)體系和住宅建設(shè)制度法規(guī)逐步建立和完善。這一階段是戰(zhàn)后日本住宅建設(shè)以政府為導(dǎo)向的發(fā)展時(shí)期，是政府主導(dǎo)型市場經(jīng)濟(jì)發(fā)揮作用的重要體現(xiàn)[10]。1970年代以后，日本住宅建設(shè)供應(yīng)量不足的矛盾緩解，更加注重質(zhì)的提升。日本政府著力推進(jìn)住宅的產(chǎn)業(yè)化，制定了一系列住宅建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)住宅市場向高質(zhì)量、優(yōu)結(jié)構(gòu)發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，政府少干預(yù)多指導(dǎo)，住宅建設(shè)逐步由政府導(dǎo)向走向市場導(dǎo)向[11]。1973年起，日本全國住宅數(shù)量超過住戶數(shù)量，住宅年新建數(shù)仍然保持較高水平。1990年代初，日本泡沫經(jīng)濟(jì)破滅，無數(shù)的房地產(chǎn)公司、銀行、建設(shè)公司等紛紛倒閉，國民資產(chǎn)遭受了巨大的損失。日本政府不得不動用公共財(cái)政實(shí)行救濟(jì)，出現(xiàn)了巨大的財(cái)政赤字。此后，日本經(jīng)濟(jì)陷入持續(xù)低迷。區(qū)別于此前140萬套左右的年建設(shè)量，1998—2006年間，住宅年建設(shè)量基本維持在120萬套左右，2009年以來保持在80萬套左右[12]。

在公共住宅建設(shè)制度上，日本也進(jìn)行了一系列改革發(fā)展。2007年，日本政府廢止了住宅金融公庫，推行住宅金融支援機(jī)構(gòu)，建立和完善了民間住宅貸款金融機(jī)構(gòu)。這表明由國家財(cái)政直接提供住宅貸款支持的政策逐步取消，公共資本逐漸退出住宅金融市場，政府對公共住宅的政策從“主導(dǎo)型”向“引導(dǎo)型”轉(zhuǎn)變，更加注重市場化的金融支持[5]。2004年，由原日本住宅公團(tuán)演變而來的都市再生機(jī)構(gòu)成立。都市再生機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立的行政法人性質(zhì)，可以獨(dú)立運(yùn)營，是政府設(shè)立機(jī)構(gòu)一定程度上參與市場化活動的重要體現(xiàn)[13]，也是住宅公團(tuán)成立以來的重大變革。政府通過補(bǔ)助金、出資金與財(cái)政投融資資金等方式，間接介入公共住宅的建設(shè)管理。

2　東京住宅建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀特征與問題

2.1 住宅建設(shè)量增長緩慢， 既存住宅利用率低

2000年以來，東京住宅年建設(shè)總量長期處于徘徊期，增長極為緩慢。2007年后，建設(shè)量總體呈現(xiàn)負(fù)增長趨勢。一方面，與日本全國和東京低迷的經(jīng)濟(jì)形勢相對應(yīng)，東京的房地產(chǎn)市場依然疲軟。1991年到2005年，東京住宅地價(jià)連續(xù)14年下跌。2006年后曾出現(xiàn)小幅增長，但總體仍然呈現(xiàn)下降趨勢。另一方面，與全國相比，東京存量住宅數(shù)早在1953年就已經(jīng)超過家庭數(shù)（圖1）。到2008年，東京的存量住宅總數(shù)約為678萬戶，為家庭數(shù)（598萬戶）的1.13倍。住宅供給總體大于需求，基本滿足本土民眾的需求，保障了社會穩(wěn)定。然而，住宅市場向存積型轉(zhuǎn)變的另一面，是東京既存住宅利用率低以及越來越嚴(yán)重的住房空置問題。東京的空房率呈現(xiàn)逐年增長的趨勢，2008年，達(dá)到了11.1%[14]。造成這一現(xiàn)象的原因有很多。泡沫經(jīng)濟(jì)時(shí)期，房地產(chǎn)過度投資，住宅供過于求。房地產(chǎn)業(yè)存在嚴(yán)重泡沫，遺留下了大量壞賬，房屋空置率大大提高。而日本大力發(fā)展住宅產(chǎn)業(yè)時(shí)期建造的大量房屋也進(jìn)入了維持更新階段，許多房屋因原所有人去世、繼承人擁有自己的住宅而無需入住或房屋所有人移居別處等成為閑置住宅。

針對既存住宅利用率低、住宅空置率高的問題，東京政府將住宅建設(shè)的重心轉(zhuǎn)向?qū)渥≌撵`活使用和維持管理。如為空房改造裝修及活用措施提供資金支持，如補(bǔ)助空房裝修費(fèi)用等；開展既存住宅流通市場調(diào)查，制定房屋信息流通和洽談機(jī)制，積極推進(jìn)住宅買賣的信息咨詢與指南服務(wù)；加強(qiáng)市場秩序的維護(hù)監(jiān)管，為消費(fèi)者提供可靠的改造裝修服務(wù)，消除消費(fèi)者對既存住宅的不安。政府還將“促進(jìn)既存住宅的流通”列入《東京都住宅基本條例》，推進(jìn)各項(xiàng)政策實(shí)施開展[15]。結(jié)合市場化的運(yùn)作，促進(jìn)空置房的市場流通，提高對空置既存住宅的利用，是東京政府當(dāng)前指導(dǎo)住宅建設(shè)的重點(diǎn)之一[14]。

圖1　東京都存量住宅數(shù)與家庭數(shù)變化

圖2　東京都住宅構(gòu)成比變化（按所有關(guān)系）

2.2 住宅租賃市場健全， 民間住宅供應(yīng)大于公共住宅

東京是世界上人口最稠密的地區(qū)，狹窄的地域集結(jié)了高密度的人口和經(jīng)濟(jì)活動。近年來，日本全國人口呈現(xiàn)負(fù)增長，全國大多數(shù)地區(qū)人口呈現(xiàn)流出狀態(tài)、總數(shù)出現(xiàn)下降趨勢，而人口流入東京的趨勢加強(qiáng)。如何持續(xù)吸納外來人口、滿足外來人口的需要，是一個(gè)高度發(fā)展的城市持續(xù)保持經(jīng)濟(jì)活力、吸引經(jīng)濟(jì)活動能力的重要體現(xiàn)。據(jù)日本總務(wù)省5年一次的統(tǒng)計(jì)表明，越是人口密集的大城市，住房自有率就越低[16]。相應(yīng)的，在這些城市的租房率就越高。為了解決逾千萬龐大人口的住房問題，政府積極推進(jìn)租賃住宅的市場供給，建立了完善健全的住房市場。2008年，東京租房率仍然與住房自有率基本持平，高出全國租賃住房比率10%以上（圖2）[14]，租賃住宅是東京住宅建設(shè)供給中的主要組成部分。租賃住宅的來源有兩種：公共住宅和民營住宅。政府通過改革租房標(biāo)準(zhǔn)、住房補(bǔ)貼、制定市場規(guī)則等措施，有意向地進(jìn)行引導(dǎo)，東京租賃住宅市場形成了公租房主要面向弱勢群體、私租房則更多面向年輕人群的發(fā)展體系。

日本公共住宅供給制度由公營、公團(tuán)（現(xiàn)UR）、公社3大支柱構(gòu)成。最初，公營住宅主要是為低收入群體提供廉價(jià)租住住宅，公團(tuán)提供租賃和分售兩種住宅，公社住宅則以分售為主。近年來公共住宅體系主要提供租賃服務(wù)，分售業(yè)務(wù)逐漸退出。2013年，東京共有各類公共住宅55萬余套（表1）。各類公共住宅都具有明確的申請要求和標(biāo)準(zhǔn)，租金也根據(jù)公租房類型、面積、收入情況等因素而異，各自行使職能，從而構(gòu)成了公共住宅的供應(yīng)體系，并將主要服務(wù)對象限定為老人、孕婦、殘疾人、育子家庭和中低收入者等弱勢群體。

表1 東京都公共住宅管理戶數(shù)（至2013年3月）

都營住宅為東京都政府所有，是東京公共住宅制度的主體，中央政府對其補(bǔ)貼建設(shè)費(fèi)用和租金差額。都營住宅價(jià)格由政府確定，受房地產(chǎn)市場的影響較小[17]。租金水平大大低于市場價(jià)，是東京公租房中租金相對最低的一類。如在東京練馬區(qū)的一處都營住宅內(nèi)，一套36 m2左右的房屋，月租金在4萬日元以內(nèi)[18]。而同樣在該區(qū)，一間20 m2左右的房屋，市場租金就可以達(dá)到每月10萬—12萬日元[19]。都營住宅主要為家庭收入水平處于全社會25%以下的低收入人群提供住房保障。如兩人家庭年收入的一般標(biāo)準(zhǔn)是227萬日元以下[20]。都營住宅的租賃采取公開募集和抽簽的方式，老人、殘疾人、多子家庭等特殊情況可以優(yōu)先照顧。具有優(yōu)先資格的家庭，可申請的住宅范圍會更廣泛，中簽率一般高于普通申請者。都市機(jī)構(gòu)出租住宅和公社出租住宅則是面向工薪階級等中等收入人群提供的一類良好住宅。租金相對市場略低或相當(dāng)，由于其相對的價(jià)格優(yōu)勢或可減免禮金、更新手續(xù)費(fèi)、中介費(fèi)等費(fèi)用也具有較大的吸引力。此外，都民住宅也是日本公共住宅政策的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是東京公共住宅供給的補(bǔ)充來源。1993年，日本制定頒布了《促進(jìn)特定優(yōu)良租賃住宅供給的法律》。由民間土地所有者建設(shè)優(yōu)良住宅，地方政府、地方住宅供給公社和民間事業(yè)者提供建設(shè)補(bǔ)助。地方政府和公共團(tuán)體購買或征借這些住宅作為公共住宅，租賃給中等收入群體居住，向其提供房租補(bǔ)貼。收入水平超過都營住宅申請標(biāo)準(zhǔn)、處于全社會25%—50%之間的中等收入階級為特定優(yōu)良租賃住宅的主要供給對象[17]。

都營住宅、都民住宅等由于房租低廉，申請入住者較多，經(jīng)常供不應(yīng)求。在引導(dǎo)公租房發(fā)展的同時(shí)，政府也通過制定一定的市場規(guī)則和政策手段促進(jìn)民間租賃住宅市場的發(fā)展。首先，政府規(guī)定，收入增加后超出公共住宅申請標(biāo)準(zhǔn)的入住者需在規(guī)定時(shí)間內(nèi)搬出公租房或者降低對其的補(bǔ)貼優(yōu)惠、上調(diào)租金水平，從而引導(dǎo)這些入住者轉(zhuǎn)而申請民間住宅[21]。其次，促進(jìn)民間租賃市場的正規(guī)化和產(chǎn)業(yè)化。在東京，提供租房服務(wù)的網(wǎng)點(diǎn)和中介公司很多，房屋租賃的信息公開系統(tǒng)完善。房屋中介的從業(yè)者具有嚴(yán)格的考核制度，必須獲得不動產(chǎn)經(jīng)營管理或者租賃住宅管理的認(rèn)證資格。東京的民間租賃住宅分為普通型和優(yōu)質(zhì)型兩種。近年來，東京注重提高民間租賃住宅的質(zhì)量，促進(jìn)優(yōu)良住宅的供給。優(yōu)質(zhì)民間租賃住宅具有非常明確的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，如無障礙入口、使用面積50 m2以上的家庭型住宅等。對優(yōu)質(zhì)租賃住宅的住宅所有者，政府會給予一定的建房補(bǔ)貼[22]。在這些措施下，東京的民間租賃住宅更多地指向年輕人或者中等以上收入群體。此外，在部分民間租賃住宅的所有者，基于租金支付保障、死亡事故隱患、生活方式協(xié)調(diào)等考慮會對老年人、殘障人士等群體進(jìn)行一定的入住條件限制，這在客觀上也導(dǎo)致了民營租賃住宅的服務(wù)對象具有一定的指向性[14]。而在供應(yīng)量上，民間住宅也成為租賃住宅的主要來源，供給數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于公共住宅，從而促進(jìn)了租賃市場的主體角色多樣化。2008年，東京民營租賃住宅占住宅總量的比例為39.7%，占租賃住宅的80%以上（圖2）[14]。

2.3 公共住宅建設(shè)進(jìn)入維持更新期， 以內(nèi)部改造為主

自戰(zhàn)后政府建立“公營公團(tuán)公社”住宅體系以來，公共住宅在日本住宅嚴(yán)重短缺的年代發(fā)揮了巨大的作用。1965—1974年是東京公共住宅建設(shè)的高峰期，單都營住宅的年建設(shè)量就基本維持在1萬—1.5萬戶。但是，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化，東京公共住宅建設(shè)發(fā)展面臨著一系列問題。首先，既有的公共住宅逐漸老化，轉(zhuǎn)向改造更新階段，未來住宅老化的趨勢仍將加劇。截止到2013年3月，東京26萬戶都營住宅中，約有11萬戶是1965年前建設(shè)的。在近17萬都市機(jī)構(gòu)租賃住宅和6萬公社一般出租住宅中，分別有大約7.7萬戶和4.5萬戶是1965前建設(shè)的。其次，公共住宅供應(yīng)增加量逐年減少，且每年建造的房屋中，較大一部分為改建。主要原因有兩點(diǎn)：一方面，日本是土地私有制的國家，公有土地面積有限。隨著公地的減少，可支配的建設(shè)用地越來越少。另一方面，近年來政府財(cái)政緊縮，對公共住宅事業(yè)的投入資金減少。2000年以來，都營住宅的年建設(shè)量在3 000套左右，僅為高峰時(shí)期的1/5到1/3。公社住宅的年建設(shè)量在500套左右，且呈減少趨勢。在這樣的背景下，東京政府轉(zhuǎn)變公共住宅建設(shè)的重心，著重引導(dǎo)公共住宅的內(nèi)部改造。公共住宅的有效利用成為住宅建設(shè)重心之一，在《東京都住宅計(jì)劃（2011—2020）》中被列為十大目標(biāo)之一[14]。都市再生機(jī)構(gòu)就是日本實(shí)施開展城市復(fù)興事業(yè)的重要機(jī)構(gòu)。改造主要從3個(gè)方面進(jìn)行。

一是提高公有土地的利用率和公共住宅的容積率。主要措施有：整合公共用地，推進(jìn)對重組產(chǎn)生的創(chuàng)出用地的利用；拆除老舊的公共住宅進(jìn)行開發(fā)重建，對一些項(xiàng)目放松建筑容積率的限制，原有的多層向高層住宅轉(zhuǎn)變；促進(jìn)共同住宅等民間項(xiàng)目的建設(shè)推進(jìn)。

二是積極應(yīng)對少子高齡化，進(jìn)行設(shè)施配建。2001、2003和2005年，東京都的合計(jì)特殊出生率①合計(jì)特殊出生率指一個(gè)育齡婦女在其可生育的年齡（15—49歲）之間，所生子女?dāng)?shù)量的平均數(shù)。均為1，達(dá)到歷史最低值。2010年，東京65歲以上的老年人口數(shù)達(dá)到總?cè)丝诘?0%[14]。面對越來越嚴(yán)重的少子高齡化問題，東京積極推進(jìn)住宅建設(shè)的改造。一方面推行住宅無障礙化、招攬服務(wù)高齡者和援助育嬰設(shè)施，如建造高齡者交流場所、園藝區(qū)、便利店、健身房等。另一方面政府采取資助建設(shè)費(fèi)或改造費(fèi)的補(bǔ)助政策，大力推行“服務(wù)型高齡者住宅”，引導(dǎo)養(yǎng)老房地產(chǎn)的發(fā)展，推進(jìn)住宅適老化。

三是對既存公共住宅進(jìn)行更新改造。首先從防火、耐震等防災(zāi)需要出發(fā)，主要措施有：對老化木質(zhì)住宅進(jìn)行了木結(jié)構(gòu)向非木造結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變；保留原有木質(zhì)結(jié)構(gòu)、采用現(xiàn)代建筑技術(shù)和材料等元素進(jìn)行改造；對非木造高齡住宅的修繕和重建。2012年，東京都都市整備局制定了東京都耐震改修促進(jìn)計(jì)劃，對住宅進(jìn)行耐震整修。根據(jù)改造計(jì)劃，2015年，東京都都營住宅達(dá)到抗震標(biāo)準(zhǔn)的比例將從2011年的69%提高到90%以上[23]。改造也關(guān)注住宅設(shè)計(jì)、室內(nèi)外環(huán)境、內(nèi)部設(shè)施等方面。

2.4 引導(dǎo)住宅布局， 提升住宅區(qū)設(shè)施配套

公共住宅的準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性和福利性決定了其租賃和購買的成本不能超過中低收入家庭的承受水平，直接導(dǎo)致了其經(jīng)濟(jì)效益的不顯著。根據(jù)土地成本理論，公共住宅的布局在空間上必然會向近、遠(yuǎn)郊發(fā)展。然而，東京的公共租賃住宅并不完全符合這一規(guī)律，區(qū)部的公共租賃住宅總量和密度均高于市部（圖3）。政府充分利用城市中心區(qū)的公有土地，改造和新建公共住宅，確保城區(qū)一定數(shù)量職居相近、服務(wù)弱勢群體的租賃住宅供應(yīng)。政府還通過財(cái)政補(bǔ)貼、放寬容積率等政策性手段，鼓勵(lì)私人土地所有者在中心區(qū)建設(shè)符合一定居住標(biāo)準(zhǔn)且租金合理的民營租賃住宅。這些舉措一定程度上引導(dǎo)了東京住宅的空間分布，滿足了中低收入人群的住房需要。

在引導(dǎo)住宅分布的同時(shí)，東京政府非常注重公共住宅周邊的公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)，如修繕和新建停車場、休憩娛樂場所、學(xué)校醫(yī)院、育子援助場所設(shè)施、高齡者服務(wù)場所設(shè)施。政府在主導(dǎo)城市中心區(qū)的公共住宅建設(shè)時(shí)，積極推進(jìn)住宅、商務(wù)/商業(yè)等各類設(shè)施的開發(fā)，形成綜合性的居住社區(qū)。都市再生機(jī)構(gòu)在城市復(fù)興改造方面，致力于公共服務(wù)性較強(qiáng)的建設(shè)項(xiàng)目，如改造居住區(qū)，實(shí)現(xiàn)城市中心就業(yè)和居住相近；重建道路、公園等基礎(chǔ)設(shè)施，通過與民間租賃住宅的供給支援形成良好的住宅市區(qū)；改造現(xiàn)有設(shè)施、對住宅區(qū)環(huán)境進(jìn)行綜合整治。這些政策措施大大增加了住宅社區(qū)的便捷性、改善了居住環(huán)境，提高了公共住宅的吸引力。

3　東京住宅建設(shè)對我國住房問題的啟示

3.1 政府參與住宅建設(shè)的角色定位

日本住宅建設(shè)發(fā)生了從政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，政府介入住宅建設(shè)的方式和程度也隨國情變化而逐漸調(diào)整。在過去住宅需求量矛盾突出的前提下，日本政府直接參與住宅建設(shè)的融資、供給、買賣等環(huán)節(jié)。此后，政府更多地以提供良好融資環(huán)境、促進(jìn)市場化與公私合作、引導(dǎo)住宅布局等方式間接介入住宅建設(shè)，充當(dāng)著參與者、引導(dǎo)者和組織者的多重角色。而在公共住宅的建設(shè)開發(fā)上，政府逐漸減弱公共金融介入的力度，鼓勵(lì)和利用民營金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展，引導(dǎo)了住宅金融市場化的運(yùn)行，形成了社會保障和市場化雙重運(yùn)行的機(jī)制。在開發(fā)建設(shè)的主體上，由最初政府大規(guī)模直接投資型轉(zhuǎn)向?qū)γ駹I企業(yè)的利用以及民間項(xiàng)目和市場的合作[24]，擴(kuò)大了住宅供給和融資的渠道。

這對解決我國住房問題尤其是公共住宅建設(shè)問題具有啟示意義。一是政府在保障性住宅建設(shè)中必須處于主導(dǎo)地位。我國現(xiàn)行的土地財(cái)政以市場機(jī)制為主導(dǎo)，使得真正面向中低收入群體的保障性住房供應(yīng)存在巨大的缺口。二是政府應(yīng)當(dāng)改革公共住宅建設(shè)開發(fā)方式。在我國，尤其是大城市，由政府直接投資建設(shè)的保障性住房還在大規(guī)模增長。保障性住房建設(shè)過分依賴財(cái)政劃撥等純政策性的公共財(cái)政投入，對地方的財(cái)政負(fù)擔(dān)較重。日本東京都營住宅也經(jīng)歷過類似的問題。財(cái)政緊縮、對公共住宅的財(cái)政投入力度減弱的情況下，公共住宅的供給如何保障？分析認(rèn)為，政府適當(dāng)退出公共住宅的建設(shè)、結(jié)合市場化的金融支持和運(yùn)作、發(fā)揮社會資本和民間力量的作用，可能是未來政府引導(dǎo)住宅建設(shè)的趨勢。如在保障性住宅房源機(jī)制上，改變大規(guī)模直接投資建設(shè)為主的方式，結(jié)合收購或征借民間住宅、補(bǔ)貼政策等方式，確保住宅增量能夠滿足中低收入和弱勢群體的需求。在公共住宅管理機(jī)構(gòu)上，可以建立介于政府和私人部門之間的專門機(jī)構(gòu)，間接介入住宅市場化活動的同時(shí)，保證政府政策和計(jì)劃的貫徹。三是政府應(yīng)發(fā)揮在舊住宅更新改造中的作用。20世紀(jì)六七十年代以來，我國經(jīng)歷了城市住宅大規(guī)模新建的發(fā)展階段。經(jīng)過幾十年的城市建設(shè)，當(dāng)前以上海為代表的一些大城市已經(jīng)步入新建和住宅改造更新并存的新時(shí)期。不久的將來，我國許多的城市也將迎來大規(guī)模高齡住宅區(qū)改造的高峰期，公共住宅是改造重點(diǎn)。政府應(yīng)主導(dǎo)老舊公有住房的更新改造，將其作為住宅市場的補(bǔ)充之一，充分利用和發(fā)揮公有住宅對應(yīng)的職能作用。改造更要注重完善設(shè)施的配套、提升居住環(huán)境，建設(shè)通勤便捷、生活便利的現(xiàn)代城市綜合住宅社區(qū)?？梢越梃b日本都市再生機(jī)構(gòu)與地方公共團(tuán)體、民營企業(yè)家、公眾共同合作下的住宅更新實(shí)踐。

圖3　東京都公共租賃住宅管理戶數(shù)分布

3.2 租賃市場的健全發(fā)展與國民住房理念

東京的住宅供給結(jié)構(gòu)中，租賃住宅比例大，與持家住宅②持家住宅是指居住者即為所有者的房屋，與前文提到的住宅自有一致。基本持平。公有住宅建設(shè)體系將提供租賃型住宅作為主體服務(wù)。在發(fā)展公租房的同時(shí)，注重民間租賃住宅市場的發(fā)展，公私結(jié)合，官民合作，建立了較為完善的租賃市場體系。

我國的公共租賃型住宅發(fā)展起步較晚。公共住房政策以“只售不租”的經(jīng)濟(jì)適用房為主，過分強(qiáng)調(diào)商品房的“出售”，忽視公共出租住房的建設(shè)[25]。公共住宅資源分配不公，中高檔住宅供應(yīng)過量、對中低收入人群和農(nóng)民工等弱勢群體的關(guān)注不夠。同時(shí)，我國保障性公共住房的建設(shè)與東京的情況又有所差異。東京的公共租賃住宅主要針對老年人、育子家庭、低收入群體的住房需求。我國，尤其是上海、北京等大城市，青壯年勞動力如農(nóng)民工、中低收入的年輕上班族群體是租賃住宅的主要受眾，住宅需求巨大。然而，我國廉租房的覆蓋范圍也非常有限，使這些青壯年勞動力群體成為公共住宅的服務(wù)“盲區(qū)”。而市場上正規(guī)優(yōu)良、價(jià)格低廉的民間租賃住宅也存在供應(yīng)缺口。因此，政府應(yīng)重視住宅市場中租賃住宅在這一重要組成成分，優(yōu)化住宅市場的結(jié)構(gòu)。首先要改革公共保障住房的供給結(jié)構(gòu)和制度，適當(dāng)削減銷售型經(jīng)濟(jì)適用房的供應(yīng)量；擴(kuò)大廉租房的供應(yīng)范圍，為城市中處于買不起經(jīng)濟(jì)適用房又不符合廉租房覆蓋對象的“夾心層”和流動人口提供租賃住房[26]。此外，很多城市尤其是在上海、北京這樣的一線大城市，外來人口眾多，單純公租房的供應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了住房需求。因而在發(fā)展公共租賃住房的同時(shí)，要建立健全民間租賃住宅市場，促進(jìn)其正規(guī)化、產(chǎn)業(yè)化。通過一定的政策措施和市場手段，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)能力好轉(zhuǎn)或是年輕人轉(zhuǎn)向申請民間住宅，使得公租房和私租房各司其職、互為補(bǔ)充。

受住房租賃市場發(fā)展滯后及“居必買房”、“落葉歸根”傳統(tǒng)思想等因素的影響，產(chǎn)權(quán)型住房仍然是我國居民住房的主體需求。解決我國住房短缺的問題，也需要引導(dǎo)國民轉(zhuǎn)變住房理念。在房價(jià)攀升、房市過熱的情況下引導(dǎo)國民對租賃住宅的接受度與認(rèn)知度。

3.3 租賃住宅的空間布局與基礎(chǔ)設(shè)施配建

日本是一個(gè)人多地少的國家，昂貴的地價(jià)是影響住宅建設(shè)的重要因素。在東京這樣的大都市，這種影響更加顯著。許多人不得不遠(yuǎn)離城市中心居住，住宅建設(shè)開發(fā)也越來越向城市外圍擴(kuò)散。東京政府采取各項(xiàng)措施，引導(dǎo)公共住宅和民間租賃住宅在都內(nèi)空間合理分布，保證了中心區(qū)、郊區(qū)、遠(yuǎn)郊區(qū)一定比例的住宅供給分配。

在我國，由于缺乏政府的調(diào)控和引導(dǎo)，非營利性質(zhì)的公租房大多位于遠(yuǎn)離城市中心、甚至是交通不便、設(shè)施落后、地處非常偏僻的遠(yuǎn)郊區(qū)和城市周邊。中低收入及老人、殘疾人等家庭困難的人群，為了減少租房成本，只能傾向于選擇距離市區(qū)更遠(yuǎn)的住房，使得這些在經(jīng)濟(jì)能力上處于弱勢的人群，在交通便捷性、生活便捷性、職住關(guān)系、就業(yè)機(jī)會上也處于弱勢。因而，租賃型住宅的布局必須要結(jié)合基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的配備，建設(shè)富有魅力的生活社區(qū)。增加這些在布局上處于相對弱勢的公租房的吸引力，鼓勵(lì)更多存在住房困難的弱勢人群申請居住。而對民間租賃市場，可以通過制定一定的租賃住宅建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、采取優(yōu)惠補(bǔ)貼等政策措施，鼓勵(lì)開發(fā)商和民間團(tuán)體在城市中心以及靠近中心的地域，建設(shè)面向中低收入等人群、價(jià)格相對低廉的住宅。

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Review on New Characteristics of Housing Development in Tokyo

1673-8985（2016）03-0064-06 中圖分類號TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識碼A

唐露園

華東師范大學(xué)城市與區(qū)域科學(xué)學(xué)院

碩士研究生

何 丹（通訊作者）

華東師范大學(xué)中國現(xiàn)代城市研究中心副教授，博士

國家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目（ 41471138）“區(qū)域空間認(rèn)知與城市群發(fā)展研究”、教育部人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目（ 1JJDZH007）“中部崛起戰(zhàn)略與長江中游城市群的發(fā)展”和教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目（ 11JZD028）“城市空間再利用與‘城市病’治理研究”等資助。