哈爾濱商業(yè)大學財政與公共管理學院 韓崇寧

?

我國城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施引入PPP模式的可行性分析①

哈爾濱商業(yè)大學財政與公共管理學院 韓崇寧

摘 要：城鎮(zhèn)的發(fā)展離不開公共基礎(chǔ)設(shè)施的完善。在如今我國經(jīng)濟形勢嚴峻復(fù)雜，經(jīng)濟下行壓力加大的情況下，PPP模式作為一種創(chuàng)新的投融資模式，被認為是有效緩解政府財政壓力，滿足公眾對城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施需求的有力措施。本文將基于PEST-SWOT分析方法，具體分析我國城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引入PPP模式的可行性，并最終提出應(yīng)對策略。

關(guān)鍵詞：PPP模式 城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施 PEST-SWOT分析方法

2015年4月21日，國務(wù)院常務(wù)會議通過《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，提出在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開展特許經(jīng)營，境內(nèi)外法人均可參與投資運營基礎(chǔ)設(shè)施并獲得收益?！掇k法》的頒布標志著一直以來由政府作為唯一投資者和管理者的城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向私營企業(yè)敞開了大門，為我國城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引入PPP模式提供了很多有利的機會，私營企業(yè)自身也具備很多經(jīng)濟和技術(shù)等方面的優(yōu)勢，但在實踐方面，由于我國城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在引入PPP模式方面處于初級階段，加之外部環(huán)境的威脅和PPP項目的參與者自身的劣勢，使得PPP模式在實際應(yīng)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中困難重重，所以我國城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引入PPP模式能否運用有利的機會和自身優(yōu)勢化解存在的外部威脅和內(nèi)部劣勢，這將關(guān)系到PPP模式能否在我國城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施方面順利地實行下去。本文運用PEST-SWOT模型對我國城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引入PPP模式的可行性進行了系統(tǒng)分析。

SWOT分析方法主要包括四個方面：優(yōu)勢(Strength)和劣勢(Weakness)及面臨的機會(Opportunity)和威脅(Threat)，PEST則是一種企業(yè)所處宏觀環(huán)境分析模型，主要從政治(Political，含法律)、經(jīng)濟(Economic)、社會(Social)和技術(shù)(Technological)四個方面的影響因素進行識別和深入分析，將SWOT和PEST二者結(jié)合，對PPP模式應(yīng)用于城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施的優(yōu)勢、劣勢、機會和威脅四個方面中的政治、經(jīng)濟、社會、技術(shù)四部分內(nèi)容進行總結(jié)和分析，歸納出其優(yōu)勢和不足，掌握面臨的機會和挑戰(zhàn)，從而制定利益相關(guān)者應(yīng)對內(nèi)外因素應(yīng)該采用的策略。其中，優(yōu)勢、劣勢側(cè)重分析參與項目的私營企業(yè)和政府；而機會、威脅則側(cè)重分析PPP模式應(yīng)用于城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施的外部環(huán)境影響因素，通過將PEST與SWOT結(jié)合使用，分析在目前內(nèi)外部因素影響下我國城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引入PPP模式的可行性。

1　機會分析

1.1政治因素

我國不僅政局較為穩(wěn)定，而且還出臺了很多扶持PPP模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的新政策，2014年11月26日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》，提出建立健全PPP機制，推廣PPP模式，2014年11月29日，財政部印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知，2014年12月2日，發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》，隨后公布《政府和社會資本合作項目通用合同指南(2014版)》，2015年3月5日，政府工作報告提出要在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域積極推廣PPP，財政部年度預(yù)算報告亦提出要開展PPP示范項目建設(shè)，釋放社會投資潛力。

1.2經(jīng)濟因素

我國城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)傳統(tǒng)的投融資模式很大程度上無法滿足公眾對城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求，而私營企業(yè)資金的注入很好地彌補了城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施生命周期內(nèi)的資金缺口；PPP模式引入城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施在很大程度上也成為化解政府債務(wù)危機的一項新的手段，PPP模式引入私營企業(yè)的資本，將傳統(tǒng)的一次性財政支出轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期分次的支出。

1.3社會因素

目前，我國各大城鎮(zhèn)現(xiàn)有的城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施普遍存在供需不均衡、質(zhì)量水平一般等問題，這與我國目前倡導(dǎo)的建設(shè)新型城鎮(zhèn)化道路相違背，說明現(xiàn)有的城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施與新增加的“新市民”的數(shù)量不相匹配，所以我們需要利用PPP模式建設(shè)更多高質(zhì)量的城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施。

1.4技術(shù)因素

作為我國城市軌道交通行業(yè)第一個正式批復(fù)實施的特許經(jīng)營項目，也是國內(nèi)第一個運用PPP模式、引入市場部門運作的北京地鐵4號線項目的成功很大程度上對PPP模式應(yīng)用于城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起到了激勵作用，香港的亞洲國際博物館、迪士尼樂園、私人參建居屋紅灣半島等城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)也都成功引入了PPP模式。

PPP模式在澳大利亞、加拿大等國家的城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域有著更為豐富的經(jīng)驗，澳大利亞專門成立基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)部履行相關(guān)職責，加拿大在運用PPP模式的過程中根據(jù)自身發(fā)展特點也形成很多運作方式，例如DBFM、DBFMO、DBF、DBFOMOT等方式，這無疑為PPP模式應(yīng)用于我國城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了很好的實踐經(jīng)驗。

2　威脅分析

2.1政治因素

在PPP模式應(yīng)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中，政府的職能定位不明確，未能很好地履行其監(jiān)管職能，缺少專門監(jiān)管PPP模式運行的職能部門，缺乏一站式立項、評估和審批等機構(gòu)，在實際的監(jiān)管中分工協(xié)調(diào)機制不清楚，造成各地各部門各自為政、重復(fù)或交叉審批、效率低下的情況。

2.2經(jīng)濟因素

PPP項目運營成本超支、城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建成后的維修費用高、運營管理效率低、運營管理技術(shù)水平不高、盈利能力和收入低于預(yù)期目標等問題時常在運營環(huán)節(jié)發(fā)生，加上有影響的經(jīng)濟事件、國家經(jīng)濟政策的傾向、政府財政補貼的方式和政策補貼終止等因素對本身融資較困難的私營企業(yè)而言無疑是雪上加霜，導(dǎo)致他們不得不減少在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的投資。

2.3社會因素

在PPP項目的特許經(jīng)營期內(nèi)，具有經(jīng)營權(quán)的私營企業(yè)會對一些收費使用的城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施使用者收取一定的費用，由于私營企業(yè)本身的性質(zhì)不是公益性的而是盈利性的，加之政府財政補貼以及給予企業(yè)的優(yōu)惠政策不落實等原因，往往會出現(xiàn)一些城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施使用費過高的現(xiàn)象，這導(dǎo)致公眾不愿接受這種城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的新融資模式，進而產(chǎn)生一種抗拒心理。

2.4技術(shù)因素

目前還沒有一套準確的評估方法能夠準確計量PPP項目的風險系數(shù)，參與各方也無法科學準確地確定PPP項目風險分擔比例，與此同時，PPP模式自身程序復(fù)雜、涉及面廣，需要國際經(jīng)濟、國際貿(mào)易、法律、金融、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、國際工程招投標、項目管理、工程技術(shù)等多方面的知識與人才，但目前具有這方面知識的復(fù)合型人才十分匱乏。

3　優(yōu)勢分析

3.1政治因素

政府會給予企業(yè)一些稅收上的優(yōu)惠政策，也會協(xié)助企業(yè)取得項目建設(shè)、運營、維護項目資產(chǎn)的批準，保證企業(yè)獲得一定的劃撥土地使用權(quán)，以及建設(shè)材料的進口關(guān)稅批準，政府也會給予企業(yè)一定的運營補貼，保障其投資收益，這些政策上的優(yōu)惠都是中標企業(yè)區(qū)別于其他企業(yè)發(fā)展的優(yōu)勢。

3.2經(jīng)濟因素

私營企業(yè)自身的優(yōu)勢使得它在社會資源優(yōu)化配置、擴大就業(yè)、穩(wěn)定社會等方面起到了積極地作用，也是中國經(jīng)濟發(fā)展的最大動力，所以私營企業(yè)有很大的優(yōu)勢在資金方面與政府公共部門合作建設(shè)城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施，自從金融危機以后，資本運作、房地產(chǎn)投資等存在極大的收益波動性，所以風險相對可控、投資收益穩(wěn)定有保障的基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)必然是私營企業(yè)最為青睞的投資領(lǐng)域。

3.3社會因素

私營企業(yè)相對于國有企業(yè)而言，對市場商機更為敏感，對市場的關(guān)注度也很高，能主動發(fā)現(xiàn)新市場，開發(fā)市場的動力也很強，私營企業(yè)也更加注重自身良好形象的樹立，與政府合作建設(shè)城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施不僅能提升和鍛煉自身的協(xié)調(diào)能力，還能更好地體現(xiàn)社會責任感，有利于樹立良好的形象，進而增加無形資產(chǎn)，為以后贏得更多的項目做了很好的鋪墊。

3.4技術(shù)因素

在市場經(jīng)濟的大環(huán)境下私營企業(yè)之間的競爭較大，為了能夠生存并創(chuàng)造更高的利潤，絕大部分私營企業(yè)的管理理念和方法都比較先進，同時，私營企業(yè)在薪酬待遇、企業(yè)文化、工作環(huán)境、職業(yè)發(fā)展空間等方面更能吸引具有高專業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)知識的人才，所以私營企業(yè)的管理層綜合素質(zhì)較高，經(jīng)營管理的能力也相對較強，具有較高的技術(shù)優(yōu)勢。

4　劣勢分析

4.1政治因素

有些地方政府部門契約精神匱乏，導(dǎo)致企業(yè)面臨政策隨意性風險、換屆風險，項目合同中很多給予私營企業(yè)的優(yōu)惠政策得等不到落實，在風險承擔分配也常出現(xiàn)不公平現(xiàn)象，企業(yè)大多承擔超出自身風險承受能力的風險，使得企業(yè)應(yīng)有的權(quán)益得不到很好的保障，企業(yè)自身容易在整個項目建設(shè)過程中處于劣勢，這極大地打擊了私營企業(yè)參與城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性。

4.2經(jīng)濟因素

較高的融資成本也限制了私營企業(yè)對城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，銀行等金融機構(gòu)對私營企業(yè)的貸款設(shè)立了較高的門檻，私營企業(yè)不得不承受較高的融資成本，使得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金價格被金融供給的壟斷價格綁架，進而造成PPP項目運行受阻。

4.3社會因素

追溯PPP模式應(yīng)用于城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的歷程，參與主體大多是國有企業(yè)，私營企業(yè)參與PPP模式應(yīng)用的機會不多，導(dǎo)致了私營企業(yè)在PPP項目建設(shè)領(lǐng)域的經(jīng)驗缺乏，所以，在項目建設(shè)前期的競爭談判中容易失去有利的地位，即便能夠在談判中成功獲得建設(shè)城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施的機會，在一些專業(yè)性較強的城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，例如交通、醫(yī)療、教育，也會由于運作不成熟不規(guī)范而產(chǎn)生項目風險。

4.4技術(shù)因素

私營企業(yè)在規(guī)模上一般規(guī)模較小，抗風險能力不如國有企業(yè)等大型企業(yè)，部分私營企業(yè)經(jīng)營不規(guī)范，有些甚至為了牟取利益而做出違法的市場行為，企業(yè)在制定發(fā)展戰(zhàn)略方面大多只重視短期收益目標而缺乏長遠的戰(zhàn)略眼光，所以私營企業(yè)錯誤的戰(zhàn)略決策和不當?shù)慕?jīng)營行為造成了私營企業(yè)整體能力的下降，導(dǎo)致在公私合作建設(shè)城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施過程中產(chǎn)生聲譽風險和操作風險等，最終導(dǎo)致PPP模式項目的終止。

5　結(jié)語

有利的政治環(huán)境、國家政策的扶持和國內(nèi)外成功的實施案例等有利的機會為現(xiàn)階段城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施引入PPP模式提供了政策上的支撐，雖然私營企業(yè)在PPP模式應(yīng)用于城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，面臨著各種風險，但是適時地分析和總結(jié)來自內(nèi)外部的影響因素，并制定針對不同影響因素組合的策略，再加上私營企業(yè)自身的優(yōu)勢和不斷提高的政府自身的管理能力，在一定程度上能夠彌補這些劣勢并抵御外部的威脅，所以PPP模式應(yīng)用于城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是可行的。

參考文獻

[1]蔡今思.借鑒國際PPP運用經(jīng)驗支持公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[J].中國財政,2014(09).

[2]劉靜.私人融資基礎(chǔ)設(shè)施方式的創(chuàng)新——PPP模式如何在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中實現(xiàn)創(chuàng)新[J].經(jīng)營管理者,2009(21).

基金項目：①哈爾濱商業(yè)大學2014年研究生創(chuàng)新科研資金項目“黑龍江省城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中PPP模式運用研究”(YJSCX2014-293HSD)研究成果。

中圖分類號：F299.24

文獻標識碼：A

文章編號：2096-0298(2016)01(a)-178-03