何　彬　潘新美

（華僑大學(xué)　政治與公共管理學(xué)院，福建　泉州　362021）

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任務(wù)壓力、問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)與政府公共服務(wù)供給模式的選擇——以城市管網(wǎng)巡護(hù)為例

何彬潘新美

（華僑大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，福建泉州362021）

作為一項(xiàng)弱組織激勵(lì)任務(wù)，“公共服務(wù)供給模式”的討論大多圍繞新公共管理運(yùn)動(dòng)和交易成本理論展開(kāi)，忽視了政府組織中制度安排的影響。通過(guò)考察城市管網(wǎng)巡護(hù)過(guò)程發(fā)現(xiàn)：組織任務(wù)壓力和上級(jí)政府問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)共同塑造了地方政府選擇“半科層制半市場(chǎng)化”的模式來(lái)提供公共服務(wù)，問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)起著更為基礎(chǔ)性的作用；代理人的投機(jī)程度和上級(jí)政府檢查力度的區(qū)別性組合塑造了地方政府的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)感知。這意味著公共服務(wù)供給模式的選擇實(shí)際上是地方政府面對(duì)組織任務(wù)壓力和上級(jí)政府問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的一種回應(yīng)策略，背后的核心機(jī)制是壓力型體制中的上下級(jí)政府間的權(quán)責(zé)關(guān)系，這種權(quán)責(zé)關(guān)系主導(dǎo)了弱組織激勵(lì)任務(wù)的執(zhí)行過(guò)程。

公共服務(wù)市場(chǎng)化供給模式；問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)；任務(wù)壓力；弱組織激勵(lì)任務(wù)；科層制

一、問(wèn)題的提出

近年來(lái)，“社會(huì)治理”這一研究主題得到了眾多學(xué)者的關(guān)注。地方政府在整個(gè)社會(huì)治理體系中所起的作用不可估量，在行政發(fā)包制（administrative subcontract）的分析框架中，地方政府既需要完成上級(jí)政府發(fā)包下來(lái)的治理任務(wù)，[1](P1-38)又需要妥善解決轄區(qū)內(nèi)的日常治理任務(wù)。[2](P1-40)在有關(guān)“地方政府如何完成治理任務(wù)”的研究中，可以梳理出兩種不同的方式。

一是地方政府通過(guò)科層制（bureaucracy）的方式完成治理任務(wù)。這些研究主要聚焦于地方政府如何致力于完成經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維穩(wěn)、環(huán)境保護(hù)、計(jì)劃生育等組織任務(wù)，研究關(guān)注的重點(diǎn)是地方政府完成任務(wù)的動(dòng)機(jī)和過(guò)程機(jī)制，中央政府根據(jù)任務(wù)屬性的不同，通過(guò)整體打包、區(qū)別性激勵(lì)的方式發(fā)包給地方政府，并塑造相應(yīng)的執(zhí)行過(guò)程，[3](P15-30)地方政府在具體任務(wù)的完成過(guò)程中充滿了討價(jià)還價(jià)、隱瞞甚至欺騙的行為，[4](P80-96)[5](P69-93)在常規(guī)式治理模式無(wú)法完成組織任務(wù)的情況下，打破傳統(tǒng)科層體制的動(dòng)員式治理就會(huì)被啟動(dòng)，來(lái)替代失效的常規(guī)式治理。無(wú)論地方政府采用常規(guī)式治理還是動(dòng)員式治理，共同點(diǎn)是地方政府均采用的是科層制的方式。

二是地方政府采用市場(chǎng)化（marketization）的方式完成治理任務(wù)。在以公共服務(wù)市場(chǎng)化為核心內(nèi)容的新公共管理改革運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制被引入到社會(huì)治理領(lǐng)域，社會(huì)組織、民營(yíng)企業(yè)等主體開(kāi)始參與社會(huì)治理，社會(huì)治理呈現(xiàn)多元化的特點(diǎn)，服務(wù)外包（Service Outsourcing）、民營(yíng)化（Privatization）、政府購(gòu)買（Government Purchase）、BOT （Build-Operate-Transfer）等治理手段不斷創(chuàng)新。在市場(chǎng)化的模式下，政府與市場(chǎng)之間是平等的合作關(guān)系，政府以合同的形式將企業(yè)等市場(chǎng)主體引入社會(huì)治理任務(wù)完成的過(guò)程中，同時(shí)政府也展現(xiàn)了民主、平等、效率的精神。在當(dāng)下的社會(huì)治理實(shí)踐中，醫(yī)療衛(wèi)生、教育服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、培訓(xùn)就業(yè)、城市管理等諸多任務(wù)均有采用市場(chǎng)化方式提供的現(xiàn)象。[6](P149-155)

這兩類研究對(duì)于我們理解社會(huì)治理背景下的地方政府行為大有裨益，在眾多學(xué)者大量有益研究的基礎(chǔ)上，本文做如下澄清：

第一，就地方政府采用科層制來(lái)完成治理任務(wù)而言，現(xiàn)有研究主要集中在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、維穩(wěn)、環(huán)境保護(hù)、計(jì)劃生育等強(qiáng)組織激勵(lì)任務(wù)的動(dòng)機(jī)和過(guò)程描述上，一般意義上的日常弱組織激勵(lì)任務(wù)（城市管網(wǎng)巡護(hù)）是如何執(zhí)行的，我們?nèi)圆坏枚唧w的過(guò)程機(jī)制尚未得到清晰的描述，而關(guān)注這類組織任務(wù)的完成更加有助于我們理解地方政府的運(yùn)作邏輯。第二，就地方政府采用市場(chǎng)化來(lái)完成治理任務(wù)而言，現(xiàn)有研究較多地圍繞“委托-代理”理論展開(kāi)，所關(guān)注的焦點(diǎn)在委托人如何設(shè)計(jì)合同規(guī)則來(lái)約束代理人行為，導(dǎo)致的結(jié)果就是，所有的問(wèn)題都是合同問(wèn)題，所有的合同問(wèn)題都是委托代理問(wèn)題，所有的委托代理問(wèn)題都是激勵(lì)問(wèn)題，[7]這種討論雖然有利于委托人約束代理人的行為，但討論的前提是地方政府已經(jīng)采取了市場(chǎng)化的方式。第三，雖然兩者均圍繞“政府完成治理任務(wù)的方式”展開(kāi)，其背后的理論邏輯卻大不相同，市場(chǎng)化模式蘊(yùn)含的是經(jīng)濟(jì)學(xué)的效率邏輯，科層制模式蘊(yùn)含的邏輯是我國(guó)政府組織制度安排所形成的激勵(lì)機(jī)構(gòu)，但無(wú)論是科層制還是市場(chǎng)化，實(shí)際上是地方政府在兩種不同的治理方式之間進(jìn)行選擇。[8]

隨之而來(lái)的困惑就是地方政府選擇不同的治理方式的原因是什么？哪些因素影響了地方政府的選擇，這些因素通過(guò)什么方式來(lái)影響的呢？基于這些困惑，本文以Q市污水管網(wǎng)巡護(hù)這一弱組織激勵(lì)任務(wù)為例，重點(diǎn)討論地方政府選擇不同的公共服務(wù)的供給模式的影響因素，并試圖刻畫(huà)地方政府完成弱組織激勵(lì)的任務(wù)過(guò)程，這有助于我們理解我國(guó)地方政府獨(dú)特的治理邏輯。

二、科層制與市場(chǎng)化：新公共管理運(yùn)動(dòng)和交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)

20世紀(jì)80年代以來(lái)，公共服務(wù)市場(chǎng)化運(yùn)動(dòng)在全球蔓延并蓬勃發(fā)展，西方發(fā)達(dá)國(guó)家將公共服務(wù)市場(chǎng)化改革視為政府改革的核心內(nèi)容，發(fā)展中國(guó)家也不斷依據(jù)國(guó)情來(lái)調(diào)整和實(shí)施公共服務(wù)市場(chǎng)化改革。經(jīng)過(guò)近30年的發(fā)展，我國(guó)在公共服務(wù)市場(chǎng)化方面進(jìn)行了一系列的有益嘗試，并取得了一定成效。一方面，通過(guò)公共服務(wù)市場(chǎng)化，政府的財(cái)政壓力得到了一定程度的緩解；另一方面，通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，公共服務(wù)的水平和質(zhì)量得到了明顯的提高和改善。公共服務(wù)市場(chǎng)化把一部分原來(lái)由政府承擔(dān)的職能轉(zhuǎn)移出來(lái)讓市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，從而在更大程度上發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，政府因此有更多的時(shí)間和精力專注于應(yīng)該管理、能夠管理、可以管理好的公共服務(wù)項(xiàng)目，這樣不僅可以減少財(cái)政開(kāi)支、節(jié)約行政成本，而且能夠提高政府的管理效率。[9]為此，中央政府積極推進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化改革。2013年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確指出，在“十二五”期間，我國(guó)初步建立有效的購(gòu)買服務(wù)平臺(tái)和機(jī)制，到2020年在全國(guó)基本建立起比較完善的政府購(gòu)買服務(wù)的相關(guān)制度。十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步指出：要推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制向市場(chǎng)購(gòu)買。[10]

政府為何要采取市場(chǎng)化的方式提供公共服務(wù)？Miranda認(rèn)為，降低政府財(cái)政開(kāi)支是政府推行市場(chǎng)化的主要原因。[11]在技術(shù)變化與效率邏輯這兩種價(jià)值觀的共同影響下，市場(chǎng)化成為了提升政府公共服務(wù)績(jī)效的有力工具。[12](P55-61)Hart等進(jìn)一步指出，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制可以節(jié)省政府的公共產(chǎn)品供給成本，并實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給主體的多元化，提高公共服務(wù)的質(zhì)量。[13](P1127-1161)現(xiàn)有理論認(rèn)為，市場(chǎng)化能通過(guò)讓公共組織形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，避開(kāi)巨大的供給與需求壓力，以競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)的方式來(lái)克服官僚體制效率低下的問(wèn)題，[14](P7-50)單一的公共服務(wù)供給模式不能滿足社會(huì)化的需求，生產(chǎn)者與提供者分離、多元化的服務(wù)供給主體成為政府部門提供公共服務(wù)的合理選擇。[15][16]非核心的政府職能可以外包給市場(chǎng)，增進(jìn)公共服務(wù)效率的同時(shí)還可以使公共部門管理者集中于組織核心任務(wù)，進(jìn)而提高組織的彈性和績(jī)效。[17](P204-212)總的來(lái)看，在新公共管理運(yùn)動(dòng)的倡導(dǎo)下，節(jié)約成本、提高績(jī)效是地方政府選擇以市場(chǎng)化的模式提供公共服務(wù)的主要原因。

新公共管理運(yùn)動(dòng)的相關(guān)研究討論了地方政府選擇公共服務(wù)市場(chǎng)化供給模式的原因，但美中不足的是這些研究只是從宏觀層面進(jìn)行的一種概括性的描述，而公共服務(wù)市場(chǎng)化內(nèi)部的微觀過(guò)程機(jī)制尚沒(méi)有得到細(xì)致描述。在此基礎(chǔ)上，對(duì)于公共服務(wù)市場(chǎng)化技術(shù)操作層面的分析比新公共管理運(yùn)動(dòng)的理論討論更加細(xì)致具體，這類研究更加有助于我們理解公共服務(wù)市場(chǎng)化的過(guò)程機(jī)制，典型的就是交易成本理論，這類研究是從組織間互動(dòng)的視角來(lái)解釋為什么地方政府采用市場(chǎng)化（或科層制）的模式來(lái)提供公共服務(wù)。

交易成本理論的主要觀點(diǎn)是科層制和市場(chǎng)化兩種公共服務(wù)供給模式可以相互轉(zhuǎn)化，當(dāng)通過(guò)科層制實(shí)現(xiàn)某種交易成本過(guò)高時(shí)，人們就會(huì)通過(guò)市場(chǎng)化來(lái)達(dá)到目的；當(dāng)通過(guò)市場(chǎng)化交易成本過(guò)高時(shí)，人們就會(huì)把這種交易內(nèi)化，變成組織內(nèi)部的一個(gè)問(wèn)題。追逐交易成本最小化的效率規(guī)則決定了不同的組織形式和行為選擇，交易成本的差異造成了不同組織的形式和不同的治理結(jié)構(gòu)（governance structure）的差異。[18](P233-261)威廉姆森通過(guò)交易資產(chǎn)專用性、交易頻率、交易的不確定性三個(gè)分析工具來(lái)刻畫(huà)交易成本的大小，三者的區(qū)別性組合塑造了不同的交易成本。資產(chǎn)專用性指的是資產(chǎn)在沒(méi)有價(jià)值損失的前提下能夠被不同的使用者用于不同投資場(chǎng)合的能力，不確定性指的是在交易過(guò)程的不可預(yù)測(cè)的變化，交易頻率則指的是在一段時(shí)間內(nèi)的交易次數(shù)。[19][20](P100-120)在威廉姆森的框架中，交易的專門化程度越高、交易頻率越高、交易的不確定性越高，越傾向于科層方式的治理結(jié)構(gòu)；交易的專門化程度越低、交易的頻率越低、交易的不確定性越低，越傾向于市場(chǎng)化的治理結(jié)構(gòu)。在交易成本的分析邏輯中，城市污水管網(wǎng)巡護(hù)這一組織任務(wù)不具有較高的資產(chǎn)專用性，尚不需要為了完成此項(xiàng)任務(wù)而進(jìn)行的專用性資產(chǎn)投資；交易頻次也較低，只是每年一次交易，地方政府采用政府購(gòu)買的方式來(lái)進(jìn)行交易，一次性購(gòu)買一年的服務(wù)；對(duì)于交易的不確定性而言，城市管網(wǎng)巡護(hù)并不需要較高的技術(shù)，巡護(hù)人員也不需要經(jīng)過(guò)專業(yè)的技術(shù)培訓(xùn)，日常巡護(hù)的工作任務(wù)出現(xiàn)意外風(fēng)險(xiǎn)的可能性也不高。按照交易成本的分析框架看來(lái)，城市管道網(wǎng)絡(luò)巡護(hù)具有低資產(chǎn)專用性、低交易頻率、低交易確定性的特點(diǎn)，這樣的組織任務(wù)本應(yīng)該采用市場(chǎng)化的方式，可為什么出現(xiàn)了“地方政府有一部分采用市場(chǎng)化，另一部分采用科層制”的現(xiàn)象呢？交易成本的分析框架對(duì)這個(gè)現(xiàn)象并不能給出一個(gè)合理的答案。

雖然交易成本的分析框架非常清楚地解釋了兩種治理結(jié)構(gòu)的差別，但這種解釋框架仍存在一定的缺憾，一方面，這種解釋思路無(wú)法解釋兩種治理結(jié)構(gòu)同時(shí)存在于同一組織任務(wù)的執(zhí)行的組織現(xiàn)象，兩種治理結(jié)構(gòu)必然存在交易成本高低的問(wèn)題，此時(shí)交易成本較高的形式為什么仍然會(huì)被采用？另一方面，交易成本理論在理論模型上對(duì)于兩種治理結(jié)構(gòu)的表述足夠清晰，但在實(shí)際問(wèn)題的解決上，如何衡量?jī)煞N治理結(jié)構(gòu)中所具有的交易成本并非易事，這也使得交易成本度量的研究進(jìn)展比較緩慢。

在我國(guó)實(shí)踐中的具體的問(wèn)題分析上，眾多學(xué)者討論了公共服務(wù)市場(chǎng)化的過(guò)程機(jī)制，但對(duì)于公共服務(wù)市場(chǎng)化選擇的影響因素的討論并不充分。徐姝認(rèn)為政府服務(wù)外包的風(fēng)險(xiǎn)影響著地方政府進(jìn)行市場(chǎng)化的選擇，但其所描述的外包風(fēng)險(xiǎn)仍是拘泥于政府與承包商之間的委托代理的框架下，外包風(fēng)險(xiǎn)仍是委托代理中的合同設(shè)計(jì)問(wèn)題，整個(gè)服務(wù)外包的過(guò)程就如同一個(gè)訂立合同、執(zhí)行合同的過(guò)程，從而使政府與承包商的行為變得簡(jiǎn)化。[21](P54-57)劉波更為直接地解釋了“究竟哪些因素影響了政府服務(wù)外包決策的選擇”這一問(wèn)題，通過(guò)實(shí)證數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)：任務(wù)復(fù)雜性、市場(chǎng)成熟性、政治因素、政府間的競(jìng)爭(zhēng)、領(lǐng)導(dǎo)支持對(duì)公共服務(wù)外包決策有顯著影響；財(cái)政資源與外包決策的關(guān)系不顯著。[22](P46-53)在委托代理的框架下，他們進(jìn)一步討論了政府間關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)支持對(duì)于政府服務(wù)外包決策的影響，但對(duì)于“領(lǐng)導(dǎo)支持”這一影響因素的討論略微寬泛。此外，定量研究固有缺陷就是無(wú)法解釋過(guò)程機(jī)制的問(wèn)題，這些影響因素是如何發(fā)揮作用的尚未得到清楚地描述。規(guī)范化的組織行為的發(fā)生有其獨(dú)特的組織支持和制度基礎(chǔ)，地方政府公共服務(wù)供給模式選擇的討論既要關(guān)注到任務(wù)屬性的影響，又不能忽視制度安排的作用。黃錦榮、葉林通過(guò)考察廣州市環(huán)衛(wèi)服務(wù)的“逆向合同承包”來(lái)分析地方政府的選擇邏輯，他們認(rèn)為，市場(chǎng)化雖然可以降低交易費(fèi)用，但卻降低了地方政府官員對(duì)上級(jí)政府重點(diǎn)關(guān)注又可以直接考察的政策項(xiàng)目的回應(yīng)能力，使得地方政府官員在升遷晉升的“政治錦標(biāo)賽”中處于不利地位，因此地方政府官員有很強(qiáng)的動(dòng)機(jī)去避免這種現(xiàn)象的發(fā)生，從而選擇用科層制取代市場(chǎng)化。[23](P100-120)雖然他們的研究考慮到了政府組織制度安排對(duì)治理模式選擇的影響，但他們解釋的重點(diǎn)在上級(jí)政府重點(diǎn)關(guān)注、績(jī)效可以直接考察的項(xiàng)目上，那么，上級(jí)政府不關(guān)注、績(jī)效不可測(cè)量的項(xiàng)目是如何執(zhí)行的呢？這些問(wèn)題現(xiàn)有文獻(xiàn)并不能作出清楚的回答，而關(guān)注這類組織任務(wù)的完成更加有助于我們理解中國(guó)政府組織的運(yùn)作邏輯及其組織內(nèi)部的獨(dú)特性。

根據(jù)以上論述，本文以Q市污水管道日常巡護(hù)這一常規(guī)任務(wù)為例，重點(diǎn)討論地方政府選擇公共服務(wù)市場(chǎng)化供給模式的主要影響因素，并試圖細(xì)致具體地描述弱組織激勵(lì)任務(wù)的執(zhí)行過(guò)程。筆者認(rèn)為，政府采用市場(chǎng)化（或者科層制）的方式來(lái)供給公共服務(wù)，在交易成本的解釋框架下，中國(guó)政府上下級(jí)的權(quán)責(zé)關(guān)系有著更為基礎(chǔ)性的作用，因此，本文主要從組織任務(wù)壓力和上級(jí)政府的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)感知兩個(gè)維度展開(kāi)討論。本文的實(shí)證數(shù)據(jù)主要來(lái)自2015年7月至8月近兩個(gè)月的田野觀察，在田野調(diào)查期間，筆者通過(guò)訪談、參與觀察、文本資料等方式來(lái)搜集資料，使城市污水管網(wǎng)巡護(hù)這項(xiàng)弱組織激勵(lì)任務(wù)的執(zhí)行過(guò)程變得清晰和完整。之所以選擇城市管網(wǎng)巡護(hù)這項(xiàng)任務(wù)，原因是在田野調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，污水管網(wǎng)巡護(hù)任務(wù)同時(shí)有科層制和市場(chǎng)化兩種形式，通過(guò)此項(xiàng)任務(wù)來(lái)討論地方政府治理方式選擇的影響因素，可以控制領(lǐng)導(dǎo)人偏好等其他因素，得出更為準(zhǔn)確的結(jié)論。

三、城市管網(wǎng)巡護(hù)：科層制與市場(chǎng)化的融合

Q市為南方沿海城市，排水管理中心成立于2008年，屬財(cái)政全額撥款、正科級(jí)單位,核定編制90人，隸屬于Q市市政公用事業(yè)管理局。中心的主要職責(zé)是承擔(dān)市區(qū)污水管網(wǎng)的維修、維護(hù)和管理工作，市區(qū)污水管網(wǎng)的改造、建設(shè)，參與污水管網(wǎng)工程竣工驗(yàn)收，受主管局委托、負(fù)責(zé)對(duì)A、B、C、D四個(gè)生活污水處理廠的監(jiān)督。隨著湖南、廣州等地不斷爆出“井蓋吃人”①的消息，地下管道網(wǎng)絡(luò)的巡護(hù)工作變得比較敏感。Q市管道網(wǎng)絡(luò)巡護(hù)標(biāo)準(zhǔn)是按照市政公用事業(yè)管理局的要求制定的，巡護(hù)工作主要是圍繞四個(gè)污水處理廠開(kāi)展，A、B兩個(gè)污水處理廠組團(tuán)管網(wǎng)巡護(hù)任務(wù)由排水管理中心的巡護(hù)大隊(duì)承擔(dān)，C、D兩個(gè)污水處理廠組團(tuán)管網(wǎng)巡護(hù)任務(wù)由巡護(hù)公司承擔(dān)。

（一）巡護(hù)大隊(duì)所執(zhí)行的管網(wǎng)巡護(hù)

巡護(hù)大隊(duì)是管網(wǎng)建設(shè)管理科（股級(jí)單位）的一個(gè)分支機(jī)構(gòu)，巡護(hù)隊(duì)長(zhǎng)具有正式編制，其他巡護(hù)人員多為非編制合同工，巡護(hù)大隊(duì)主要負(fù)責(zé)A、B兩個(gè)污水處理廠的管網(wǎng)巡護(hù)，每天兩次巡護(hù)，巡護(hù)時(shí)段為上午8:00-12:00和下午15:00-18:00，每次巡護(hù)由兩人組成巡護(hù)小組，主要的交通工具為巡護(hù)人員自備的電動(dòng)車，巡護(hù)人員從家里到巡護(hù)起點(diǎn)的路程超過(guò)10公里，每月給予200元的交通補(bǔ)貼；5~10公里，每月給予100元的交通補(bǔ)貼。

巡護(hù)內(nèi)容主要包括以下方面：（1）井蓋丟失、未蓋好、破損（單獨(dú)或多處合計(jì)≥100cm2）、邊緣破損、遭人為鉆孔破壞及跳動(dòng)有聲響；（2）污水外溢（含污水溢流路面、污水管所在道路積存水）及井內(nèi)冒煙霧；（3）井蓋與座間隙>2cm、高差>2cm、檢查井蓋突出及塌陷>2cm；（4）檢查井蓋周邊路面破損（檢查井蓋周邊路面出現(xiàn)≥2cm裂縫，塌陷、路面出現(xiàn)掏空≥2cm裂逢）、井框破損（≥2cm裂逢）；（5）施工單位對(duì)現(xiàn)狀污水設(shè)施破壞或疑構(gòu)成安全隱患；（6）檢查井蓋被違占違埋、檢查井蓋高程未符合要求（一般高于混凝土路面20cm）；（7）施工單位未經(jīng)排水許可私接（私自建管或臨時(shí)接管排水）；（8）檢查井蓋標(biāo)識(shí)錯(cuò)誤：使用屬性錯(cuò)誤（錯(cuò)標(biāo)為雨水井蓋、自來(lái)水井蓋）。②

排水管理中心為有效管理巡護(hù)大隊(duì)的巡護(hù)人員，在2014年成立了考評(píng)科（股級(jí)單位）?？荚u(píng)科每周以小組為單位對(duì)A、B組團(tuán)各抽取2條道路共計(jì)4條道路進(jìn)行考評(píng)，并對(duì)巡護(hù)小組進(jìn)行評(píng)分，各小組所得分?jǐn)?shù)的平均分即巡護(hù)小組月考評(píng)得分。月考評(píng)優(yōu)秀的給予200元獎(jiǎng)勵(lì)、月考評(píng)良好的不給予獎(jiǎng)勵(lì)、月考評(píng)良好以下的給予100元罰款；巡護(hù)人員連續(xù)3個(gè)月考評(píng)罰款為零的給予200元獎(jiǎng)勵(lì)；值班人員連續(xù)6個(gè)月考評(píng)罰款為零的給予200元獎(jiǎng)勵(lì)；年度內(nèi)出現(xiàn)被市局考評(píng)中心通報(bào)、數(shù)字城管辦立案、新聞媒體曝光、被上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)發(fā)現(xiàn)、發(fā)生安全事故等累計(jì)次數(shù)超過(guò)4次（含4次）或累計(jì)出現(xiàn)3次月考評(píng)得分良好以下，給予通報(bào)批評(píng)，并取消當(dāng)年度評(píng)先評(píng)優(yōu)資格。③

（二）巡護(hù)公司所執(zhí)行的管網(wǎng)巡護(hù)

巡護(hù)公司負(fù)責(zé)C、D兩個(gè)污水處理廠組團(tuán)管網(wǎng)巡護(hù)，共計(jì)38條（段）污水管道。巡護(hù)合同規(guī)定的巡護(hù)期限為每年1月1日至12月31日，巡護(hù)合同每年簽訂1次，按照合同要求，巡護(hù)公司每天進(jìn)行不少于1次的管網(wǎng)巡護(hù)。排水管理中心按月對(duì)巡護(hù)公司提供的污水設(shè)施巡查及應(yīng)急維護(hù)服務(wù)支付實(shí)際巡查費(fèi)用，實(shí)際巡查費(fèi)用=基本巡查費(fèi)用-考評(píng)罰款（基本巡查費(fèi)用根據(jù)《F省城鎮(zhèn)排水設(shè)施養(yǎng)護(hù)維修年度經(jīng)費(fèi)定額》，并結(jié)合巡護(hù)公司的實(shí)際巡查考評(píng)情況進(jìn)行計(jì)算）。巡護(hù)公司管網(wǎng)巡護(hù)的基本要求是：（1）檢查井蓋不應(yīng)被道路護(hù)欄、路沿石、綠化帶填土、鋪路材料、構(gòu)筑物及建筑垃圾等違章埋沒(méi)及違占；（2）井蓋嚴(yán)禁缺失；（3）井蓋不得出現(xiàn)單獨(dú)或多處合計(jì)≥100cm2破損面積；（4）井座不得出現(xiàn)≥3處斷裂或≥1/2井框周長(zhǎng)的破損；（5）井蓋、井座間距應(yīng)＜2cm，井蓋與井座高差應(yīng)＜3cm，井蓋與路面高差應(yīng)＜3cm；（6）在車輛經(jīng)過(guò)時(shí),井蓋不應(yīng)出現(xiàn)異常跳動(dòng)和聲響；（7）檢查井蓋周邊路面不得出現(xiàn)≥3cm塌陷及≥2cm裂逢等異?，F(xiàn)象；（8）井蓋標(biāo)識(shí)必須與污水管道屬性一致；（9）檢查井高于綠化帶地面≥20cm。④

排水管理中心考評(píng)科同時(shí)也負(fù)責(zé)對(duì)巡護(hù)公司雇傭的巡護(hù)人員進(jìn)行考評(píng)與管理，考評(píng)科每周以小組為單位對(duì)C、D組團(tuán)各抽取2條道路共計(jì)4條道路進(jìn)行考評(píng)，考評(píng)的主要內(nèi)容圍繞日常巡查內(nèi)容及維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定，并按照《城鎮(zhèn)污水設(shè)施巡護(hù)罰款標(biāo)準(zhǔn)》所規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行罰款，罰款從每月基本巡查費(fèi)用扣除，以此來(lái)保證巡護(hù)公司按時(shí)完成巡護(hù)任務(wù)。但是，在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，考評(píng)科對(duì)巡護(hù)公司巡察和考評(píng)并非工作重點(diǎn)，只是象征性的考核巡察。

（三）巡護(hù)大隊(duì)與巡護(hù)公司的巡護(hù)任務(wù)比較

從巡護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定來(lái)看，排水管理中心巡護(hù)大隊(duì)的巡護(hù)標(biāo)準(zhǔn)與巡護(hù)公司的巡護(hù)標(biāo)準(zhǔn)基本一致，這說(shuō)明了巡護(hù)標(biāo)準(zhǔn)并不是影響地方政府選擇科層制或市場(chǎng)化來(lái)供給公共服務(wù)的原因。企業(yè)通常被認(rèn)為在公共服務(wù)的具體領(lǐng)域具有更強(qiáng)的專業(yè)性，從而擁有更高的效率，但城市管網(wǎng)巡護(hù)并不存在這種情況，無(wú)論是巡護(hù)大隊(duì)還是巡護(hù)公司，管網(wǎng)巡護(hù)任務(wù)所需要的技術(shù)、設(shè)備、任務(wù)完成的具體程序都是一致的，在一定程度上看，巡護(hù)大隊(duì)和巡護(hù)公司完成任務(wù)效率也是相同的，因此，公共服務(wù)市場(chǎng)化的諸多技術(shù)優(yōu)勢(shì)并非排水管理中心采用市場(chǎng)化的原因。

巡護(hù)大隊(duì)和巡護(hù)公司的巡護(hù)任務(wù)的不同之處主要有兩點(diǎn)：一是具體的巡護(hù)區(qū)域不同。巡護(hù)大隊(duì)的巡護(hù)區(qū)域主要是A、B兩個(gè)組團(tuán)區(qū)域的污水管道，這兩個(gè)組團(tuán)的管道位于Q市老城區(qū)，人口密度大，人流量、車流量較大，基礎(chǔ)設(shè)施較差，比較容易出現(xiàn)井蓋破損、斷裂的情況。巡護(hù)公司的巡護(hù)區(qū)域主要是C、D兩個(gè)污水處理廠組團(tuán)管道，這兩個(gè)區(qū)域的污水管道位于Q市科教新區(qū)，人口密度較小，車流量、人流量較小，基礎(chǔ)設(shè)施較好，井蓋、管道破損、斷裂的概率比較低。二是考評(píng)科的監(jiān)管程度不同，考評(píng)科主要的監(jiān)管任務(wù)是監(jiān)管巡護(hù)大隊(duì)的管道網(wǎng)絡(luò)巡護(hù)，在田野調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，巡護(hù)大隊(duì)每月都會(huì)有若干名巡護(hù)人員得到獎(jiǎng)勵(lì)或者受到處罰，總的來(lái)看，獎(jiǎng)勵(lì)的比重要大于處罰的比重，這說(shuō)明考評(píng)科的巡護(hù)考評(píng)主要是以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)為主，經(jīng)濟(jì)問(wèn)責(zé)只是一種輔助手段。而對(duì)于巡護(hù)大隊(duì)的巡護(hù)考評(píng)，則只是象征性的，具體的罰款數(shù)額更是微乎其微，原因主要有兩點(diǎn)，一是考評(píng)科日常的工作人員只有三名，無(wú)法完成同時(shí)對(duì)四個(gè)組團(tuán)的巡護(hù)監(jiān)管；二是如果對(duì)巡護(hù)公司的罰款較多，勢(shì)必?fù)p害巡護(hù)公司的經(jīng)濟(jì)效益，巡護(hù)公司就會(huì)“要挾”排水管理中心。我們認(rèn)為這兩點(diǎn)是影響地方政府選擇不同的公共服務(wù)供給方式的關(guān)鍵性因素。

四、半科層制半市場(chǎng)化：?jiǎn)栘?zé)風(fēng)險(xiǎn)與任務(wù)壓力的策略選擇

本文所討論的組織任務(wù)是地方政府面臨的諸多任務(wù)中的一項(xiàng)弱組織激勵(lì)任務(wù)。對(duì)于地方政府而言，日常所面臨的組織任務(wù)可以分為兩類：一類是強(qiáng)組織激勵(lì)任務(wù)，一類是弱組織激勵(lì)任務(wù)。這一分類的標(biāo)準(zhǔn)是遵循“多任務(wù)委托-代理”理論的邏輯，在該理論看來(lái)，組織任務(wù)間是否存在競(jìng)爭(zhēng)主要取決于該項(xiàng)任務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是否相關(guān)、任務(wù)本身是否具有有效政績(jī)信號(hào)，[24](P24-52)[25](P972-991)[26](P598-614)據(jù)此，我們把與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相關(guān)或具有有效政績(jī)信號(hào)的任務(wù)定義為強(qiáng)組織激勵(lì)任務(wù)，把與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)無(wú)關(guān)且不具有有效政績(jī)信號(hào)的任務(wù)定義為弱組織激勵(lì)任務(wù)。對(duì)于“城市污水管網(wǎng)巡護(hù)”這一任務(wù)而言，它既與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)無(wú)關(guān)，又不具有有效政績(jī)信號(hào)，因此，是一項(xiàng)弱組織激勵(lì)任務(wù)。由于該任務(wù)的組織績(jī)效不可測(cè)量，完成好這項(xiàng)任務(wù)并不會(huì)得到上級(jí)政府的獎(jiǎng)勵(lì)，但是，一旦出現(xiàn)意外事故，地方政府難辭其咎，很容易受到上級(jí)政府的問(wèn)責(zé)。在管道網(wǎng)絡(luò)巡護(hù)的過(guò)程中，為什么地方政府要同時(shí)采取兩種不同的公共服務(wù)供給模式？其中一個(gè)關(guān)鍵的環(huán)節(jié)就C、D組團(tuán)管網(wǎng)巡護(hù)采取市場(chǎng)化的方式，與A、B組團(tuán)相比，C、D組團(tuán)最大的特點(diǎn)就是位于科教新區(qū)，人口密度較小，車流量較小。這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)使我們意識(shí)到Q市政府采用市場(chǎng)化的模式來(lái)提供公共服務(wù)絕不是簡(jiǎn)單的雙邊合同關(guān)系，公共服務(wù)市場(chǎng)化的背后是上下級(jí)政府間的權(quán)責(zé)關(guān)系，這種權(quán)責(zé)關(guān)系起著更為基礎(chǔ)性的作用。

（一）非編制合同工：編制安排與任務(wù)壓力的意外后果

Q市排水管理中心編制人數(shù)為90人，目前尚未滿編，非編制雇傭人員30人左右，四個(gè)污水處理廠組團(tuán)管道大約70條（段），按照每天巡護(hù)兩次的標(biāo)準(zhǔn)，巡護(hù)工作需要大量的巡護(hù)人員。城市污水管網(wǎng)巡護(hù)只是管網(wǎng)建設(shè)管理科的一項(xiàng)日常任務(wù)，而管網(wǎng)建設(shè)管理科還承擔(dān)著管道建設(shè)、維修等任務(wù)，無(wú)論是對(duì)排水管理中心而言，還是對(duì)管網(wǎng)建設(shè)管理科而言，污水管網(wǎng)巡護(hù)都是一項(xiàng)弱組織激勵(lì)任務(wù)，無(wú)法影響到組織的注意力分配，更無(wú)法參與到組織注意力的爭(zhēng)奪。

面對(duì)編制人員有限與組織任務(wù)繁重的矛盾，排水管理中心雇傭了大量的非編制合同工來(lái)應(yīng)對(duì)這種矛盾，整個(gè)巡護(hù)大隊(duì)，只有巡護(hù)隊(duì)長(zhǎng)和一名副隊(duì)長(zhǎng)是編制人員，其余的巡護(hù)人員均是非編制合同工。雇傭非編制合同工來(lái)進(jìn)行城市管網(wǎng)巡護(hù)，是以科層制的模式來(lái)提供公共服務(wù)，排水管理中心采用這種方式也是一種無(wú)奈之舉。一方面，管網(wǎng)巡護(hù)的工作任務(wù)并非上級(jí)政府考核指標(biāo)所包含的治理任務(wù)，地方政府并不會(huì)重視這種任務(wù)的完成；另一方面，管網(wǎng)巡護(hù)工作一旦出現(xiàn)問(wèn)題，很容易受到社會(huì)輿論的關(guān)注，地方政府必然面臨著被上級(jí)政府問(wèn)責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。雖然完成好這項(xiàng)治理任務(wù)不會(huì)被上級(jí)政府獎(jiǎng)勵(lì)，但不被上級(jí)政府問(wèn)責(zé)才是地方政府追求的首要目的，因此，管網(wǎng)巡護(hù)任務(wù)所帶來(lái)的意外后果則具有了問(wèn)責(zé)激勵(lì)，采用非編制合同工來(lái)完成管網(wǎng)巡護(hù)的任務(wù)是下級(jí)政府面對(duì)人員編制有限與組織任務(wù)繁重矛盾的一種應(yīng)對(duì)策略。

政府組織實(shí)施的任何一項(xiàng)策略都有一定的組織制度邏輯，重復(fù)再現(xiàn)的組織行為一定是構(gòu)建在相應(yīng)的、穩(wěn)定的組織制度和激勵(lì)機(jī)制上的，[27](P132-143)排水管理中心之所以能夠招募一定數(shù)量的合同工，Q市的財(cái)政管理制度為此提供了組織支持。

我們單位是90個(gè)人，現(xiàn)在只有86個(gè)，空缺4個(gè)，按公務(wù)員局的規(guī)定，可以招4個(gè)合同工，每人每年18000元的費(fèi)用由公務(wù)員局予以補(bǔ)助，但這錢肯定是不夠的，我們還有一部分錢是養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，比如電費(fèi)、水費(fèi)、設(shè)備保養(yǎng)，管道安裝井蓋，管道疏通之類的。我現(xiàn)在招了30個(gè)合同工，但我只有4個(gè)人的錢，不夠的話我們就把他們的工資放在管道網(wǎng)絡(luò)養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)里面，這個(gè)我們是可以自己變通的，只要總數(shù)不超過(guò)財(cái)政預(yù)算總數(shù)就好。⑤

在這種財(cái)政制度安排下，排水管理中心得以招募一定數(shù)量的合同工，這些合同工被分配到了各個(gè)科室，巡護(hù)大隊(duì)大約有10多名非編制合同工，巡護(hù)大隊(duì)負(fù)責(zé)A、B組團(tuán)的管網(wǎng)巡護(hù)，C、D組團(tuán)的巡護(hù)任務(wù)則承包給了第三方。這種不規(guī)范的財(cái)政預(yù)算為地方政府雇傭合同工提供了財(cái)政制度支持。

（二）市場(chǎng)化：?jiǎn)栘?zé)風(fēng)險(xiǎn)與任務(wù)壓力的無(wú)奈之舉

在市場(chǎng)化改革大潮的推動(dòng)下，排水管理中心將C、D組團(tuán)的管道網(wǎng)絡(luò)巡護(hù)承包給了第三方巡護(hù)公司。采用市場(chǎng)化的主要原因是排水管理中心自己無(wú)法采用科層制的模式來(lái)完成此項(xiàng)任務(wù)。除此之外，時(shí)任F省主管副省長(zhǎng)大力推動(dòng)服務(wù)市場(chǎng)化也是排水管理中心采取市場(chǎng)化的另一原因，在這個(gè)層面上來(lái)看，地方政府選擇公共服務(wù)市場(chǎng)化的模式也是一種對(duì)上級(jí)政府偏好的回應(yīng)。[28](P100-120)在Q市的實(shí)踐中，市場(chǎng)化并沒(méi)有起到節(jié)約成本的效果，反而在一定層面上加大了地方政府的經(jīng)濟(jì)成本。在基層政府工作人員看來(lái)，市場(chǎng)化改革的優(yōu)劣尚無(wú)定論。

市場(chǎng)化下代理人的投機(jī)行為已經(jīng)受到眾多學(xué)者的討論，但在實(shí)際的操作層面仍無(wú)法避免代理人的投機(jī)行為。雖然排水管理中心成立了考評(píng)科來(lái)定期檢查巡護(hù)公司的巡護(hù)效果，但所起到的作用微乎其微，考評(píng)科監(jiān)管的重點(diǎn)并不是監(jiān)管巡護(hù)公司，而是監(jiān)管巡護(hù)大隊(duì)。盡管市場(chǎng)化模式中存在著代理人投機(jī)的行為，面對(duì)繁重的組織任務(wù)，排水管理中心仍采取了將C、D這兩個(gè)組團(tuán)的巡護(hù)任務(wù)外包給市場(chǎng)。但是，人口密度較大、車流量較多的A、B兩個(gè)污水處理廠組團(tuán)的管道并沒(méi)有承包出去，這兩個(gè)片區(qū)是人口聚集區(qū)，井蓋道路很容易破損，如果破損了巡護(hù)沒(méi)有發(fā)現(xiàn)，出現(xiàn)了意外或者被曝光，就會(huì)被上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)批評(píng)，甚至是被上級(jí)政府問(wèn)責(zé)，因此，A、B兩個(gè)污水處理廠組團(tuán)的管道仍是由巡護(hù)大隊(duì)巡護(hù)。

在Q市市政管理體系中，管網(wǎng)巡護(hù)的結(jié)果受到諸多監(jiān)管，比如市局考評(píng)中心通報(bào)、數(shù)字城管辦立案、新聞媒體曝光、被上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)發(fā)現(xiàn)、發(fā)生安全事故，一旦出現(xiàn)這些情況，排水管理中心的領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)被市局領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)責(zé)，問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)層層傳遞到一線的巡護(hù)人員，并在傳遞的過(guò)程中層層加重，這種問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)促使著一線巡護(hù)人員小心翼翼地巡護(hù)污水管道。

那兩個(gè)地方（C、D組團(tuán)）人口較少，一方面，井蓋破損的概率比較低，車子很少，肯定就不易壞，另一方面，市局考評(píng)中心的人或數(shù)字城管的人也很少去那邊檢查，檢查都在這兩個(gè)地方（A、B組團(tuán)），要是出現(xiàn)了事故，我們沒(méi)有巡護(hù)到要被批評(píng)，他們沒(méi)有檢查到也是要受批評(píng)的，所以，各方的焦點(diǎn)都在這兩個(gè)片區(qū)上。我們的井蓋上都有舉報(bào)電話，要是出現(xiàn)破損、漏水的情況都是會(huì)有群眾舉報(bào)給我們，我們?nèi)ジ鼡Q，通過(guò)舉報(bào)的電話舉報(bào)的差不多都在這兩個(gè)片區(qū)（A、B組團(tuán)），那兩個(gè)片區(qū)（C、D組團(tuán)）很少。⑥

在四個(gè)組團(tuán)的管道網(wǎng)絡(luò)巡護(hù)中，很明顯地可以觀察到A、B組團(tuán)管道項(xiàng)目蘊(yùn)含著較高的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，C、D組團(tuán)管道則問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)較低。問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的不同是導(dǎo)致地方政府采取不同形式完成組織任務(wù)的主要原因之一。在地方政府組織運(yùn)作的過(guò)程中，上下級(jí)政府間的權(quán)力與責(zé)任關(guān)系對(duì)地方政府的組織行為有很大影響。在整個(gè)管網(wǎng)巡護(hù)任務(wù)完成的過(guò)程中，任務(wù)壓力和問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)感知塑造了地方政府這種“半科層制半市場(chǎng)化”的獨(dú)特模式，市場(chǎng)化模式的選擇和考評(píng)機(jī)構(gòu)監(jiān)管這兩項(xiàng)核心環(huán)節(jié)均是圍繞上級(jí)政府的重點(diǎn)檢查區(qū)域展開(kāi)，問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)是“半科層制半市場(chǎng)化”任務(wù)模式的背后邏輯機(jī)制，而問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)又是代理人行為和上級(jí)政府檢查區(qū)別性組合的結(jié)果。

（三）問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)、任務(wù)壓力和公共服務(wù)供給模式選擇

地方政府公共服務(wù)的供給模式的選擇也遵循了中國(guó)政府的治理邏輯。中國(guó)政府治理邏輯是一種“上下分治”的治理體制，中央政府主要的任務(wù)是選拔、監(jiān)督和獎(jiǎng)懲官員，行使“治官權(quán)”；地方政府的主要任務(wù)是治理轄區(qū)內(nèi)的民眾，行使“治民權(quán)”只要地方政府不違背中央的大政方針，均可在轄區(qū)內(nèi)因地制宜地治理民眾，而一旦出現(xiàn)問(wèn)題，中央往往會(huì)對(duì)地方官員進(jìn)行問(wèn)責(zé)。[29](P1-40)在管網(wǎng)巡護(hù)這項(xiàng)任務(wù)的完成過(guò)程中，地方政府感知到的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)是Q市排水管理中心選擇“半科層制半市場(chǎng)化”模式的主要原因。在社會(huì)穩(wěn)定一票否決的巨大壓力下，問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)成為地方政府行為的主要影響因素，為了避免被上級(jí)問(wèn)責(zé)，地方政府必須謹(jǐn)慎地完成轄區(qū)內(nèi)的工作任務(wù)。

Schedler[30]對(duì)于問(wèn)責(zé)給出了如下定義：“一方有義務(wù)告知另一方關(guān)于自身的行動(dòng)和決定，并為行動(dòng)和決定提供正當(dāng)性辯護(hù)，一旦出現(xiàn)不當(dāng)行為就要受到相應(yīng)的懲罰”。根據(jù)謝爾德的定義，地方政府所感知到的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)主要由地方政府不當(dāng)行為、信息傳播和懲罰力度三個(gè)因素塑造，具體表現(xiàn)為：一是地方政府在任務(wù)完成中存在不當(dāng)行為；二是信息傳播使得上級(jí)政府能夠掌握地方政府不當(dāng)行為的信息；三是上級(jí)政府對(duì)地方政府的不當(dāng)行為實(shí)施懲罰。[31](P18-27)在具體的問(wèn)責(zé)情境下，地方政府所感知到的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)源于自身的不當(dāng)行為和信息的傳播。在污水管網(wǎng)巡護(hù)的過(guò)程中，地方政府自身的不當(dāng)行為主要體現(xiàn)為代理人的投機(jī)行為，一旦代理人有“偷懶”的行為，地方政府的產(chǎn)生不當(dāng)行為的概率就大大增加，此時(shí)代理人的投機(jī)行為既包括市場(chǎng)化中巡護(hù)公司一線巡護(hù)人員的投機(jī)行為，也包括了巡護(hù)大隊(duì)一線巡護(hù)人員的投機(jī)行為。信息傳播主要體現(xiàn)為上級(jí)政府的檢查力度，上級(jí)政府檢查主要的表現(xiàn)方式有市局考評(píng)中心通報(bào)、數(shù)字城管辦立案、新聞媒體曝光、被領(lǐng)導(dǎo)發(fā)現(xiàn)、發(fā)生安全事故等。本文認(rèn)為代理人投機(jī)行為和上級(jí)政府檢查力度的區(qū)別性組合是地方政府問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)感知的主要來(lái)源（如表1）。

表1問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)源的區(qū)別性組合

在“委托-代理”理論[32](P35-52)[33](P57-74)看來(lái)，當(dāng)代理人具有較低程度的投機(jī)行為時(shí)，代理人會(huì)按照委托人的要求行事，代理人的行為更加符合委托人的利益，此時(shí)無(wú)論上級(jí)政府的檢查力度高低，都不會(huì)給地方政府帶來(lái)問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)；當(dāng)代理人具有較高程度的投機(jī)行為時(shí)，說(shuō)明代理人很容易出現(xiàn)“偷懶”行為，這意味著地方政府發(fā)生不當(dāng)行為的概率增加，此時(shí)，只有當(dāng)上級(jí)政府具有較高的檢查力度時(shí)才可能來(lái)問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，檢查力度較低的時(shí)候不會(huì)帶來(lái)問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，檢查力度高意味著上級(jí)政府更有可能獲得地方政府不當(dāng)行為的信息。在管網(wǎng)巡護(hù)的過(guò)程中，A、B組團(tuán)的管網(wǎng)位于中心城區(qū)，人口密度和車流量均較大，市局考評(píng)中心通報(bào)、數(shù)字城管辦立案、新聞媒體曝光、被領(lǐng)導(dǎo)發(fā)現(xiàn)、安全事故發(fā)生等概率均比較大，上級(jí)政府對(duì)這兩個(gè)組團(tuán)管道的檢查力度較高，這意味上級(jí)政府獲取地方政府不當(dāng)行為的信息概率很高，市場(chǎng)化巡護(hù)公司中的一線的巡護(hù)人員存在著較高程度的投機(jī)行為，在這種情境中，下級(jí)政府面臨較高的上級(jí)政府問(wèn)責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。C、D組團(tuán)的管網(wǎng)位于新城區(qū)，遠(yuǎn)離中心城區(qū)，人口密度較小，車流量較小，市局考評(píng)中心通報(bào)、數(shù)字城管辦立案、新聞媒體曝光、被領(lǐng)導(dǎo)發(fā)現(xiàn)、安全事故發(fā)生等概率均比較小，上級(jí)政府對(duì)這兩個(gè)組團(tuán)管道的檢查力度較低，這意味上級(jí)政府掌握地方政府不當(dāng)行為的信息概率較低，一線的巡護(hù)公司的巡護(hù)人員即使存在著較高程度的投機(jī)行為，下級(jí)政府面對(duì)的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)也較低。無(wú)論是巡護(hù)大隊(duì)還是巡護(hù)公司，一線巡護(hù)人員均有不同程度的投機(jī)行為，但巡護(hù)大隊(duì)的非編制合同工的投機(jī)程度較低。一方面，非編制合同工受到組織內(nèi)部規(guī)章制度的約束，排水管理中心制定的相關(guān)政策規(guī)定，非編制合同工也需要認(rèn)真遵守；另一方面，非編制合同工在巡護(hù)過(guò)程中受到的監(jiān)管更加嚴(yán)格，既包括正式編制人員（巡護(hù)隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)）的監(jiān)管，又包括其他組織部門（考評(píng)科）的監(jiān)管，而且考評(píng)科的監(jiān)管力度很大。巡護(hù)公司的巡護(hù)人員只受到巡護(hù)合同的約束，雖然合同中規(guī)定了地方政府對(duì)巡護(hù)公司的相關(guān)監(jiān)管處罰措施，但這些措施在實(shí)際運(yùn)作中并未得到有效執(zhí)行，地方政府并無(wú)精力去嚴(yán)格監(jiān)管巡護(hù)公司，一旦需要通過(guò)考評(píng)科來(lái)嚴(yán)格監(jiān)管巡護(hù)公司，地方政府治理成本必然大大增加，在沒(méi)有嚴(yán)格監(jiān)管的情況下，巡護(hù)合同規(guī)定的相關(guān)要求落實(shí)情況大打折扣。

此外，上級(jí)政府的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)不僅影響了地方政府治理模式的選擇，問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)張效應(yīng)還影響到巡護(hù)公司的承包選擇。由于A、B組團(tuán)的管道包含著較高的上級(jí)政府問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，巡護(hù)公司在選擇承包巡護(hù)任務(wù)的過(guò)程中，更愿意承包C、D組團(tuán)的管網(wǎng)，這兩個(gè)組團(tuán)的管網(wǎng)位于新城區(qū)，遠(yuǎn)離中心城區(qū)，人口密度較小，車流量較小，被上級(jí)政府問(wèn)責(zé)的概率較小，在同等價(jià)格的條件下，巡護(hù)公司并不愿意承擔(dān)A、B組團(tuán)的管網(wǎng)巡護(hù)任務(wù)。在提高承包價(jià)格基礎(chǔ)上，巡護(hù)公司才愿意承包A、B這兩個(gè)組團(tuán)，但提高承包價(jià)格又給Q市排水管理中心帶來(lái)了財(cái)政資金壓力，如果全部承包給巡護(hù)公司，排水管理中心還需要增加考評(píng)科的監(jiān)管人員數(shù)量以便能夠?qū)ρ沧o(hù)公司的巡護(hù)人員進(jìn)行有效監(jiān)管。這樣一來(lái)，排水管理中心的污水管網(wǎng)巡護(hù)的成本支出會(huì)增加很多。因此，無(wú)論是從技術(shù)治理的角度還是從制度安排所形成的激勵(lì)結(jié)構(gòu)的角度，排水管理中心和巡護(hù)公司都不愿意將A、B組團(tuán)的管道網(wǎng)絡(luò)巡護(hù)任務(wù)采用市場(chǎng)化的方式。問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于下級(jí)政府治理行為的影響來(lái)源于壓力型體制下的制度安排，[34]而對(duì)巡護(hù)公司的行為產(chǎn)生影響則是這種問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)張效應(yīng)。

地方政府究竟在什么條件下選擇科層制（或市場(chǎng)化）的模式來(lái)提供公共服務(wù)？本文認(rèn)為組織任務(wù)壓力和上級(jí)政府問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)共同塑造了地方政府的選擇行為。在實(shí)踐過(guò)程中，上級(jí)政府的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)和組織任務(wù)壓力是影響地方政府選擇的兩個(gè)關(guān)鍵變量。A、B組團(tuán)的管網(wǎng)巡護(hù)任務(wù)具有較高的組織任務(wù)壓力和較高的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的特征，地方政府選擇了科層制的方式；C、D組團(tuán)的管網(wǎng)巡護(hù)任務(wù)具有較高的組織任務(wù)壓力和較低的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的特征，地方政府選擇了市場(chǎng)化的方式。總的來(lái)看，面臨較高組織任務(wù)壓力的時(shí)候，地方政府采取科層制的方式不能有效完成治理任務(wù)；面臨較高問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候，采用市場(chǎng)化的模式會(huì)提高被上級(jí)政府問(wèn)責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)面對(duì)較高的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)和較高的組織任務(wù)壓力的時(shí)候，地方政府所采取的策略是“半科層制半市場(chǎng)化”的方式，而組織任務(wù)可以被劃分為問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)較高和問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)較低的兩部分是地方政府可以成功采用“半科層制半市場(chǎng)化”方式的關(guān)鍵。

在Q市污水管網(wǎng)巡護(hù)這項(xiàng)公共服務(wù)的供給中，地方政府面對(duì)高問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)和高組織任務(wù)壓力時(shí)采取的是“半科層制半市場(chǎng)化”的策略。在中國(guó)政府官僚體制中，上級(jí)政府對(duì)地方政府的行為有顯著影響，而問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)則是背后的影響機(jī)制。在現(xiàn)有研究中，眾多學(xué)者都將公共服務(wù)市場(chǎng)化的過(guò)程看成一個(gè)雙邊治理結(jié)構(gòu)，焦點(diǎn)集中于委托人如何約束代理人行為。本文認(rèn)為地方政府所感知到的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)是影響地方政府選擇市場(chǎng)化的主要原因，中國(guó)向上負(fù)責(zé)的壓力型體制則是其中的制度因素，[35]在壓力型體制下，上級(jí)將各項(xiàng)指標(biāo)以數(shù)量化任務(wù)的形式層層分解，下派給下級(jí)組織和個(gè)人，責(zé)令其在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成，然后根據(jù)完成的情況進(jìn)行政治和經(jīng)濟(jì)方面的獎(jiǎng)懲。壓力型體制實(shí)際上建構(gòu)了上級(jí)政府對(duì)基層政府的控制機(jī)制，借助于獎(jiǎng)懲機(jī)制，壓力型體制促使地方政府在做出具體的行為選擇時(shí)要將上級(jí)政府的態(tài)度作為主要的參考因素。更為關(guān)鍵的是，在壓力型體制下，地方政府雖不一定要積極爭(zhēng)取上級(jí)政府的獎(jiǎng)勵(lì)，但地方政府一定要竭力避免上級(jí)政府的問(wèn)責(zé)。在壓力型體制下，公共服務(wù)的市場(chǎng)化實(shí)際上是一個(gè)包含上級(jí)政府檢查力度在內(nèi)的三方治理結(jié)構(gòu)，但上級(jí)政府并不直接出現(xiàn)在市場(chǎng)化的合同中，而是通過(guò)檢查的方式來(lái)影響地方政府的行為。在三方治理結(jié)構(gòu)中，地方政府與承包商之間通過(guò)政府購(gòu)買合同形成互動(dòng)，地方政府與上級(jí)政府通過(guò)壓力型體制下的上下級(jí)政府間的權(quán)責(zé)關(guān)系形成互動(dòng)，上級(jí)政府與承包商之間并沒(méi)有直接的互動(dòng)行為，但是上級(jí)政府可以通過(guò)檢查、問(wèn)責(zé)的形式來(lái)干預(yù)下級(jí)政府與承包商的合作。上級(jí)政府雖然不能直接問(wèn)責(zé)承包商，但上級(jí)政府可以通過(guò)問(wèn)責(zé)下級(jí)政府進(jìn)而直接影響下級(jí)政府與承包商之間的合同關(guān)系，在簽訂政府購(gòu)買合同的過(guò)程中，地方政府會(huì)將上級(jí)政府的檢查問(wèn)責(zé)作為一個(gè)關(guān)鍵的潛在影響因素考慮。在地方政府完成弱組織激勵(lì)任務(wù)的過(guò)程中，上級(jí)政府對(duì)地方政府究竟采取何種方式完成毫不關(guān)心，甚至表現(xiàn)出冷漠的態(tài)度，上級(jí)政府關(guān)注的是任務(wù)結(jié)果，壓力型體制下的各級(jí)政府受到上級(jí)政府的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的約束層層遞減，地方政府較容易被問(wèn)責(zé)，問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)感知對(duì)地方政府行為選擇的結(jié)果影響也更顯著。

五、結(jié)論與討論

從技術(shù)治理層面討論地方政府采取何種形式完成組織任務(wù)容易忽視中國(guó)政府層級(jí)間的權(quán)責(zé)關(guān)系對(duì)地方政府選擇行為的影響。交易成本理論的基本觀點(diǎn)認(rèn)為科層制和市場(chǎng)化的轉(zhuǎn)化是因?yàn)閮烧呓灰壮杀镜牟町?，交易成本理論的解釋以效率為邏輯起點(diǎn)，雖然新公共管理運(yùn)動(dòng)一直強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化改革，但效率從來(lái)都不是衡量地方政府表現(xiàn)的首要指標(biāo)。[36](P100-115)本文主要關(guān)注的問(wèn)題是究竟是哪些因素影響了地方政府公共服務(wù)供給模式的選擇？通過(guò)考察城市污水管網(wǎng)巡護(hù)過(guò)程發(fā)現(xiàn)，組織任務(wù)壓力和問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)感知是地方政府選擇“半科層制半市場(chǎng)化”的主要影響因素，并塑造了相應(yīng)的執(zhí)行過(guò)程，相比于組織任務(wù)壓力的影響，上級(jí)政府的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)有著更為基礎(chǔ)性的作用。這從實(shí)際上反映出，公共服務(wù)科層制與市場(chǎng)化模式的選擇不僅是治理手段的應(yīng)用，也是地方政府應(yīng)對(duì)上級(jí)政府問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)所作出的策略選擇，壓力型體制中的上下級(jí)政府間的權(quán)責(zé)關(guān)系是其中的制度邏輯。

與此同時(shí)，本文還關(guān)注了弱組織激勵(lì)任務(wù)在地方政府日常工作中的執(zhí)行情況，我們發(fā)現(xiàn)，地方政府對(duì)于這類任務(wù)的執(zhí)行具有很強(qiáng)的策略性，依據(jù)上級(jí)政府問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的不同而區(qū)別對(duì)待。特別需要指出的是，雖然A、B組團(tuán)所蘊(yùn)含的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)較高，但它仍然不是一項(xiàng)強(qiáng)組織激勵(lì)任務(wù)，因?yàn)樯霞?jí)政府并不關(guān)心下級(jí)政府是如何執(zhí)行這項(xiàng)任務(wù)，甚至不關(guān)心這項(xiàng)任務(wù)的執(zhí)行結(jié)果，這項(xiàng)任務(wù)本身絲毫無(wú)法給地方政府帶來(lái)獎(jiǎng)勵(lì)，而問(wèn)責(zé)的后果則是地方政府竭力避免的。在這類組織行為的執(zhí)行過(guò)程中，地方政府依據(jù)問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)和組織任務(wù)壓力的區(qū)別性組合來(lái)選擇不同的模式，這體現(xiàn)了地方政府采取策略性應(yīng)對(duì)的特點(diǎn)。除此之外，本文在一定程度上也擴(kuò)張解釋了“為什么地方政府寧可雇傭大量的合同工，也不愿意將組織任務(wù)市場(chǎng)化”的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象的廣泛存在也是由于壓力型體制中的上級(jí)政府問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的原因。

在實(shí)證材料分析層面，本文認(rèn)為傳統(tǒng)的公共服務(wù)市場(chǎng)化分析多為政府和承包商的雙邊互動(dòng)，但實(shí)際上，壓力型體制中的上級(jí)政府也通過(guò)檢查、問(wèn)責(zé)的方式參與下級(jí)政府的治理行為，公共服務(wù)市場(chǎng)化實(shí)質(zhì)是一個(gè)三方治理結(jié)構(gòu)而非簡(jiǎn)單的雙邊互動(dòng)結(jié)構(gòu)。與現(xiàn)有研究不同，本文并沒(méi)有集中討論市場(chǎng)化中委托人應(yīng)該如何約束代理人的投機(jī)行為，而是著眼于討論地方政府采用市場(chǎng)化提供公共服務(wù)的選擇的影響因素，這有助于我們更好地理解地方政府的微觀運(yùn)作過(guò)程，揭開(kāi)地方政府日常運(yùn)作的面紗，有利于促進(jìn)知識(shí)增長(zhǎng)。本文也沒(méi)有圍繞交易成本進(jìn)行更為深入的任務(wù)屬性討論，因?yàn)楹雎粤藟毫π腕w制對(duì)地方政府選擇行為的影響所得出的結(jié)論難免有失真部分。

最后需要指出的是，本案例僅僅關(guān)注的是管道網(wǎng)絡(luò)巡護(hù)這一類弱組織激勵(lì)任務(wù)的完成情況。個(gè)案研究并不追求普遍性與全面性，追求的是“片面的深刻”，通過(guò)對(duì)地方政府完成管網(wǎng)巡護(hù)任務(wù)的個(gè)案分析，從一個(gè)側(cè)面描繪出地方政府完成弱組織激勵(lì)任務(wù)的具體過(guò)程，并嘗試找出地方政府選擇不同公共服務(wù)供給模式的主要影響因素，以豐富現(xiàn)有研究。本文并沒(méi)有提出一個(gè)統(tǒng)一的理論框架去解釋地方政府的選擇行為，當(dāng)然，通過(guò)問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)和組織任務(wù)壓力的區(qū)別組合來(lái)刻畫(huà)政府選擇，還會(huì)有其他類型，表2給出了地方政府選擇的理想類型。

表2地方政府選擇的理想類型

當(dāng)問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)較低的時(shí)候，地方政府可以選擇市場(chǎng)化也可以選擇科層制，但在組織任務(wù)壓力較高的情況下，地方政府采用市場(chǎng)化的方式是理智的選擇；在組織任務(wù)壓力較低時(shí)，地方政府可以在兩種方式之間選擇；當(dāng)問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)較高的時(shí)候，而組織任務(wù)壓力較低時(shí)，地方政府采用科層制的方式是理想選擇?？傮w來(lái)看，在問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)較高的情況下，地方政府不愿意采用市場(chǎng)化的方式，因?yàn)槭袌?chǎng)化過(guò)程中代理人的投機(jī)行為會(huì)提高問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，在關(guān)于“委托-代理”研究中，大量的研究者證明通過(guò)有效的合同設(shè)計(jì)可以有效約束代理人的投機(jī)行為，但這種合同設(shè)計(jì)會(huì)給地方政府帶來(lái)高昂的行政成本，地方政府因此不愿意采用市場(chǎng)化的方式。此外，當(dāng)政府同時(shí)面臨較高的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)和較高的組織任務(wù)壓力時(shí)，地方政府往往會(huì)采取策略性應(yīng)對(duì)，本案例所展示的政府策略性選擇是“半科層制半市場(chǎng)化”，而策略性選擇的其他表現(xiàn)方式還需要繼續(xù)實(shí)證觀察。

（致謝：感謝華僑大學(xué)賴詩(shī)攀、王惠娜、周碧華三位老師的批評(píng)建議。）

注釋：

①媒體評(píng)女孩落井事件：奪命下水井拷問(wèn)城市良心，新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/politics/2013-03/25/ c_124497093.htm，2015年11月7日訪問(wèn)。

②資料來(lái)源：Q市排水管理中心，《城鎮(zhèn)污水設(shè)施巡護(hù)管理辦法》。

③資料來(lái)源：Q市排水管理中心，《城鎮(zhèn)污水設(shè)施巡護(hù)罰款標(biāo)準(zhǔn)》。

④資料來(lái)源：Q市排水管理中心，《2015年度城鎮(zhèn)污水設(shè)施巡查及應(yīng)急維護(hù)合同》。

⑤資料來(lái)源：訪談筆記20150821HJS001。

⑥資料來(lái)源：訪談筆記20150821HJS002。

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（編輯：康寧）

D035

A

1009-4997（2016）02-0035-10

2016－03－22

何彬（1992-），男，河北唐山人，華僑大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：行政管理；潘新美（1966-），女，華僑大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授，研究方向：行政管理、憲法與行政法。

本文為國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“公共危機(jī)管理中地方政府行為取向的動(dòng)力機(jī)制研究”、“政府購(gòu)買公共服務(wù)的公共性流失問(wèn)題及對(duì)策研究”的階段成果；華僑大學(xué)研究生科研創(chuàng)新能力培育計(jì)劃資助項(xiàng)目。