陳天祥，何紅燁

(中山大學 a.中國公共管理研究中心，b.政治與公共事務管理學院,廣州 510275)

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政府與社會組織關(guān)系折射下的政府職能轉(zhuǎn)變
——基于珠三角的一項問卷調(diào)查

陳天祥ab，何紅燁b

(中山大學 a.中國公共管理研究中心，b.政治與公共事務管理學院,廣州 510275)

摘要：政府與社會組織關(guān)系的視角是觀察政府職能轉(zhuǎn)變的重要面向,為此可從簡政放權(quán)和創(chuàng)新公共服務兩個維度進行考察,將前者操作化為政府加大放權(quán)、放松規(guī)制和去壟斷化，以及社會組織自主性和自治性的加強，將后者操作化為政府分類別購買公共服務，以及型塑社會組織的專業(yè)化和行政化。珠三角地區(qū)社會組織的問卷調(diào)查數(shù)據(jù)的分析結(jié)果一定程度上驗證了上述判斷。但政府職能轉(zhuǎn)變只是促進了社會組織在非核心領(lǐng)域的自主性與自治性，同時，政府向社會組織購買服務遵循類別化、甄別性策略導致了社會組織行政化，它反過來侵蝕了組織的自主性和自治性。

關(guān)鍵詞：政府；社會組織；政府職能轉(zhuǎn)變；珠三角問卷調(diào)查

一文獻回顧與研究設計

(一)文獻回顧

目前，國內(nèi)有關(guān)政府與社會組織之間的關(guān)系以及由此折射出來的政府職能轉(zhuǎn)變的研究文獻可謂汗牛充棟，但比較有代表性的理論解釋主要有公民社會理論、法團主義理論、組織資源理論和多元主義理論，以及根植于中國本土經(jīng)驗的“分類控制”、“行政吸納社會”、“嵌入型監(jiān)管”、“利益契合”、“非協(xié)同治理”、“行政吸納服務”等。

公民社會理論強調(diào)社會組織相對于政府的獨立性、自主性和社會組織制約政府權(quán)力的民主性[1]，在此理論視角下，政府職能轉(zhuǎn)變一說是不存在的。有研究認為中國并不存在公民社會，相反是一種國家權(quán)威主導的自上而下的統(tǒng)治模式[2]。于是，強調(diào)社會組織與政府之間制度化的溝通渠道、功能性組織利益代表的壟斷地位，和隨之而來的政府控制的法團主義理論模式，逐漸受到學術(shù)界的青睞。透過法團主義視角去看政府職能轉(zhuǎn)變，容易得出“政府職能通過制度性方式有條件地低限度轉(zhuǎn)移給社會組織”的結(jié)論。但法團主義是對政府與社會組織關(guān)系的靜態(tài)描述。在中國，社會組織與政府關(guān)系的法團主義模式形大于實，壟斷性社會組織并沒有真正代表組織成員的利益，更多代表的是政府的利益[3]180-198。無論是公民社會理論還是法團主義都無法解釋動態(tài)變化的中國社會現(xiàn)實，因為國家有時候推動、有時候壓制社會組織發(fā)展。因此，組織理論學派從動態(tài)視角出發(fā)認為中國政府也是作為一種組織形式存在的，同樣需要依賴資源維持其生存發(fā)展，而社會組織恰好可以迎合政府獲取資源供應、化解合法性危機的需求，因此政府不再一味控制社會組織，而是與社會組織聯(lián)袂合作，合作還是控制取決于社會組織所能滿足政府需求的程度[4]21-38。這種理論視野忽視了很多社會組織并不將與政府合作當作上佳策略的事實，并且忽視了政府并非僅僅依賴資源供應而是主動的組織實體這一前提。由于中國的社會組織高度多樣化和異質(zhì)性，不同類型、處在不同發(fā)展階段的社會組織與政府關(guān)系是不同的，政府的不同部門、追尋不同目標的政府部門與社會組織的關(guān)系也存在差異，因此有學者用多元主義模式來嘗試對中國政府與社會組織關(guān)系作出解釋[5]。它在一定程度上揭示了當前中國社會組織與政府關(guān)系的復雜性和動態(tài)性，但始終未能擺脫西方理論的框架。

西方理論視角在解釋中國國家與社會關(guān)系上的乏力，使得越來越多學者根植于中國本土經(jīng)驗提出解釋模式?！胺诸惪刂啤崩碚摰奶岢稣呖禃怨庹J為，國家對不同類別社會組織的控制程度是不一樣的，它取決于被控制對象的挑戰(zhàn)能力和社會功能[6]，但它對于同一類別社會組織發(fā)展之間的差異和同一類別社會組織在不同時期受國家制度影響的差異缺乏解釋力；后來他進一步提出“行政吸納社會”模式[7]，依然沒有解決上述問題。在康曉光之后，劉鵬提出了“嵌入型監(jiān)管”理論，認為國家利用其特定的機制和策略，營造符合國家政治偏好的組織運營環(huán)境，從而達到對非營利組織干預和調(diào)控的目的，這種干預和調(diào)控作用使得非營利組織樂意借助于其所提供的政治機會而對國家職能進行反作用，從而促使國家—社會之間外化為伙伴關(guān)系模式[8]；但他僅強調(diào)國家對社會組織單向度的態(tài)度行為，忽視了社會組織策略性行動對于二者關(guān)系的反作用和影響?；趯Ψ诸惪刂评碚?、嵌入型監(jiān)管理論的拓展和修正，江華等人認為轉(zhuǎn)型期中國國家與社會關(guān)系既不是完全的政府控制，也不是控制與支持并行，而是在政府控制下的支持，控制還是支持取決于二者利益的契合度[9]；但作者將國家、政府政策目標看成統(tǒng)一的、沒有分化也沒有沖突了，忽視了政府不同部門、不同層級存在利益的分化和目標的沖突。針對這個問題，黃曉春認為中國政府體系可分為條、塊和黨群部門三大制度生產(chǎn)主體，它們“非協(xié)同”生產(chǎn)出的制度環(huán)境所具備的結(jié)構(gòu)性特征影響社會組織的自主性，也促使社會組織產(chǎn)生策略性行動[10]。唐文玉則提出了中國大陸政府與社會組織的一種新詮釋——“行政吸納服務”，認為吸納的核心機制不再是控制和功能替代，更多的是“支持”和“配合”[11]。

從上述文獻回顧可知，當前中國國家與社會關(guān)系及其折射出的政府職能轉(zhuǎn)變并非一個理論能解釋的，但它們都對本文的研究設計有一定的啟發(fā)。

(二)分析框架與研究方法

政府職能轉(zhuǎn)變，是指國家行政機關(guān)在一定時期內(nèi)，根據(jù)國家和社會發(fā)展的需要，對其應擔負的職責和所發(fā)揮的功能、作用的范圍、內(nèi)容、方式的轉(zhuǎn)移與變化。在當今中國，政府職能轉(zhuǎn)變最重要的體現(xiàn)是簡政放權(quán)和創(chuàng)新公共服務[12]。因此，本文的政府職能轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)為“簡政放權(quán)”和“創(chuàng)新公共服務”兩大維度，并從社會組織發(fā)展的角度來透視政府與社會之間關(guān)系，以此觀察政府職能轉(zhuǎn)變情況，這其中的內(nèi)在邏輯便是社會組織是政府職能轉(zhuǎn)變的載體。

依照史密特的解釋，法團主義是“以社團形式組織起來的民間社會的利益同國家的決策結(jié)構(gòu)聯(lián)系起來的制度安排”[13]。法團主義又分為社會法團主義和國家法團主義，授權(quán)、規(guī)制和壟斷性構(gòu)成了國家法團主義的三個基本維度[5]，形成了本文簡政放權(quán)維度下面的第一個子維度。授權(quán)可被操作化為法規(guī)依據(jù)、政府文件認可等；規(guī)制可被操作化為業(yè)務主管單位設置、經(jīng)費來源、領(lǐng)導人選的產(chǎn)生、機構(gòu)對行政架構(gòu)的吸附程度等；壟斷地位則可被操作化為機構(gòu)是否由政府出面組建、在同一領(lǐng)域是否有其他服務提供者與之競爭等。

政府對社會組織加大授權(quán)、放松規(guī)制和去壟斷化，帶來社會組織自主性和自治性在某些非關(guān)鍵領(lǐng)域的增強，亦體現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變中的簡政放權(quán)，為社會組織發(fā)展提供了推力，這樣生成了本文簡政放權(quán)維度下面的第二子維度，即社會組織的自主性和自治性。就公民社會理論而言，志愿性社團一向被視為市民社會的結(jié)構(gòu)性要素，強調(diào)其獨立于國家的相對自主性和自治性，個人主義、多元主義、開放性、契約化等則構(gòu)成了市民社會的基本價值和原則[14]178-254[15]51-95[16]。在美國，社會組織受到政府的控制很小，具有高度的獨立性，其與政府之間以契約形式建立了密切的合作伙伴關(guān)系[17]96。但在中國，政府與社會組織之間純粹的契約關(guān)系相對較少，因此，自主性可被操作化為組織章程的制定、經(jīng)費籌措和刊物發(fā)行等，自治性可被操作化為機構(gòu)設立及其作用，以及機構(gòu)負責人的挑選等①。

政府向社會組織購買服務是政府創(chuàng)新公共服務和轉(zhuǎn)變職能的重要體現(xiàn)。但隨著政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能的增加，政府需要甄別出符合條件的、有能力的社會組織來承接政府轉(zhuǎn)移的職能，并將符合條件的社會組織吸納進政府公共服務體系中，充當政府的好幫手，從而形成政府對社會組織的甄別性策略。這些策略可被操作化為社會組織等級評估制度和社會組織所獲等級與其承接政府職能轉(zhuǎn)移數(shù)量的相關(guān)性。

前述的解釋中國國家與社會關(guān)系的吸納理論，包括“行政吸納社會”和“行政吸納服務”，前者的核心機制是控制和功能替代，后者的核心機制更多的是“支持”和“配合”，即政府支持社會組織的發(fā)展，而作為“支持”的交換，民間組織需要配合政府的工作，響應政府的組織、號召與政策執(zhí)行[11]。政府購買服務后，將會對社會組織的專業(yè)化和行政化產(chǎn)生影響，由此形成了專業(yè)化和行政化兩個子維度。社會組織專業(yè)化是政府分類別購買服務的后果。公共服務內(nèi)容廣泛繁多，不同的服務需要不同類型的社會組織來提供。因此，政府往往根據(jù)公共服務內(nèi)容的不同來選擇相應的社會組織來承接服務，從而加速了社會組織專業(yè)化進程。社會組織專業(yè)化可被操作化為政府向社會組織購買服務項目和社會組織類型等，也可通過社會組織年度報告和政府政策文件等作出判斷。行政化之意為政府通過強制或軟約束方式讓社會組織運行過程中嵌入行政性行為，比如社會組織通過設立與政府相似的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、模仿政府組織章程、管理模式等，以更好地被政府吸納。社會組織的行政化傾向是政府運用甄別性策略向社會組織購買服務導致的另一種后果，這種后果在一定程度上吞噬了因政府簡政放權(quán)而引致的社會組織的自主性和自治性。社會組織的行政化傾向可被操作化為社會組織內(nèi)部是否設置黨團組織等。本研究對社會組織行政化的操作化與自主性、自治性的操作化略有重合，其內(nèi)在邏輯便是社會組織自主性、自治性與行政化之間的某種緊張關(guān)系。社會組織自主性、自治性的增強會褪去其行政化色彩，而其行政化傾向則會削弱組織本身的自主性與自治性。

這樣，最終形成了本文的分析框架，如圖1所示。將分析框架中的核心變量進行操作化后生成《政府與社會組織關(guān)系調(diào)查問卷》，問卷結(jié)構(gòu)和內(nèi)容如表1所示(見下頁)。需要說明的是，問卷內(nèi)容除了分析框架所涉及的變量外，還增加了評價與態(tài)度方面的問題。

圖1.本文分析框架

社會組織是社會以某種獨立于政府和市場的組織形式參與到公共服務供給、協(xié)調(diào)社會秩序中的一種載體。2008年9月28日，中共廣東省委辦公廳、廣東省人民政府辦公廳頒布了《關(guān)于發(fā)展和規(guī)范我省社會組織的意見》(粵辦發(fā)[2008]13號)，首次對社會組織進行分類，包括行業(yè)協(xié)會類、學術(shù)聯(lián)誼類、咨詢經(jīng)紀類、鑒證評估類、公證仲裁類、公益服務類。因此，本文將社會組織分為上述六類，此外還增加了其他類別社會組織，主要為民辦非企業(yè)組織。

表1.問卷結(jié)構(gòu)和內(nèi)容

之所以選擇珠三角作為樣本地，首先是因為廣東作為中國改革開放的前沿，社會領(lǐng)域的改革走在全國前列。2010年1月1日起，廣東對社會服務類社會組織的注冊登記率先開啟了綠燈，突破“雙重管理體制”的限制，將公益服務類社會組織的業(yè)務主管單位改為業(yè)務指導單位。其次，珠三角地區(qū)人口密集，城市管理與公共服務供給面臨巨大壓力，政府需要借助社會組織參與社會治理，社會組織的發(fā)育相對比較健全，政府對社會組織相對地持比較包容和開放的態(tài)度，對社會組織展開調(diào)查能較好地探究政府職能轉(zhuǎn)變的程度。

問卷的發(fā)放先后借助了廣東省社工委、廣東省社會組織管理局、共青團廣州市委等渠道，持續(xù)時間為2015年6月至9月，共向珠三角七個城市，即廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、中山、東莞發(fā)放500份問卷，回收有效問卷384份，其中，廣州96份，深圳70份，珠海35份，佛山58份，惠州35份，中山34份，東莞56份。從組織類型來看，公益服務類社會組織209家，占樣本總數(shù)比例達到54.43%；行業(yè)協(xié)會類社會組織86家，占調(diào)查總數(shù)的22.4%；學術(shù)聯(lián)誼類社會組織42家，占樣本總數(shù)的10.94%；咨詢經(jīng)紀類、鑒證評估類、公證仲裁類社會組織以及民辦非企業(yè)的數(shù)量較少，合計47家，占樣本總數(shù)的12.23%。

二從問卷調(diào)查數(shù)據(jù)分析看政府職能轉(zhuǎn)變

(一)政府放松規(guī)制、加大授權(quán)和去社會組織壟斷化

政府授權(quán)主要體現(xiàn)在社會組織的成立有無政府文件或法規(guī)認可，以及是否經(jīng)過注冊登記；政府規(guī)制主要體現(xiàn)在業(yè)務主管單位的設置、經(jīng)費來源、領(lǐng)導人選的產(chǎn)生上。政府授權(quán)是社會組織獲得形式合法性的主要渠道也是必需渠道。

受調(diào)查的社會組織中，有93.49%的組織成立有政府文件或法規(guī)認可，只有3.91%的組織成立無政府文件或法規(guī)認可，96.09%的社會組織通過注冊登記而成立。各類社會組織、各市社會組織在是否通過注冊登記而成立以及有無政府文件或法規(guī)認可方面差別很小。這樣的結(jié)果在預料之中，因為授權(quán)與規(guī)制是社會組織形式合法性的來源。

在注冊登記過程順利與否方面，近六成(58.33%)的社會組織表示注冊登記過程順利，各類社會組織的這一比例也較相近，三成左右的社會組織認為一般，有5%左右的社會組織表示注冊登記過程并不順利。但超過四分之一的社會組織認為注冊登記程序繁瑣，近一半(49.22%)的社會組織認為注冊登記程序一般，只有約20%的社會組織表示注冊登記程序不繁瑣，各市情況差異不大，說明雖然國家出臺政策鼓勵、支持社會組織成立和發(fā)展，注冊登記程序也較之前簡化、便利了一些，但社會組織對此仍然存在較多的不滿。

授權(quán)范圍的狹小和規(guī)制力度的強大必然導致某些社會組織壟斷局面的產(chǎn)生，而政府近年來對社會組織授權(quán)的增大和規(guī)制的減弱也體現(xiàn)了政府去社會組織壟斷化的決心。調(diào)查資料顯示，六成社會組織是自行創(chuàng)建的，超過三成的社會組織由業(yè)務主管單位創(chuàng)建，還有不到一成的社會組織的創(chuàng)建主體是政府?？梢?，越來越多社會組織具備了自發(fā)和自主創(chuàng)建的條件，而且不因社會組織類型不同、所在地不同而有變化。41.93%的社會組織表示在本省范圍內(nèi)同一領(lǐng)域競爭性最大的社會組織數(shù)量在5個以上，29.17%的社會組織認為這一數(shù)量為3-5個，而表示無競爭性最大的社會組織或者只有1-2個競爭性最大的社會組織的受訪社會組織加起來占樣本總數(shù)的近三成，各市的情況相差無幾。可以看出，社會組織壟斷現(xiàn)象并不嚴重。

就不同類別的社會組織而言，受訪的公益服務類社會組織反饋回的同領(lǐng)域中競爭性最大，對手的數(shù)量遠超過其他類型社會組織。對于競爭性對手數(shù)量的回應，超過50%的公益服務類社會組織表示，其在本省范圍內(nèi)、同一領(lǐng)域競爭性最大的社會組織數(shù)量超過5個，而行業(yè)協(xié)會類社會組織的這一比例僅為26.7%。這與我們的經(jīng)驗認知基本相符。由于政府早期對行業(yè)協(xié)會的青睞，給予行業(yè)協(xié)會類社會組織更多的資助和支持，使得行業(yè)協(xié)會在所有社會組織中出現(xiàn)壟斷性社會組織的概率更大。

數(shù)據(jù)顯示，政府對社會組織確實有減弱規(guī)制力度、加大授權(quán)和去社會組織壟斷化趨勢，但社會組織仍然力求獲得政府承認，通過獲取政府政策文件許可、遵循嚴格的準入登記程序、模仿政府組織制度設計等，來贏得自身生存與發(fā)展的空間與合法性。這在不同類型、不同地方的社會組織中具有一致性。

(二)政府職能轉(zhuǎn)變帶來社會組織某些領(lǐng)域自主性與自治性的增強

社會組織自主性在本研究中主要體現(xiàn)為組織章程的制定、經(jīng)費籌措和刊物發(fā)行上。在受訪問的384家社會組織中，超過九成(93.49%)的社會組織表示有組織章程，在制定章程時有85.42%的社會組織遵循了政府網(wǎng)站給定的模板。無論何種類型和何地的社會組織，在這兩個問題上的回應高度一致。這一方面體現(xiàn)出社會組織在制度建設上的規(guī)范性，也體現(xiàn)出其在組織制度形式上的同質(zhì)性，實質(zhì)上是政府硬性規(guī)定組織成立的必要條件而致的后果。

有組織刊物和無組織刊物的社會組織占樣本總數(shù)比例基本持平，分別為44.01%和48.18%。有組織刊物的社會組織中，27.6%表示公開向社會發(fā)行，20.05%表示只面向特定人群發(fā)行，刊物僅供組織內(nèi)部傳閱的占13.8%。約60%的行業(yè)協(xié)會有組織刊物，比例遠高于其他類型的社會組織，這與行業(yè)協(xié)會的專業(yè)化程度高有關(guān)?？偟膩砜?，政府對于社會組織的言論、出版持相對寬容態(tài)度。

從本研究對社會組織自主性的調(diào)查結(jié)果來看，政府對社會組織加大授權(quán)、放松規(guī)制和去壟斷化只是增強了社會組織在某些領(lǐng)域的自主性。政府讓渡了經(jīng)費籌措、刊物發(fā)行方面的自主空間，同時控制了社會組織在核心領(lǐng)域如組織章程制定方面的自主性。因為章程是社會組織行為和管理的準則，政府對社會組織章程的控制和規(guī)范意味著政府把控了社會組織設立的第一關(guān)，也是政府引導社會組織發(fā)展的關(guān)鍵所在。因此，社會組織自主性呈現(xiàn)出核心領(lǐng)域的非自主和非核心領(lǐng)域的自主這樣一種二元局面，體現(xiàn)出政府對社會組織自主與自治空間的選擇性讓渡。

社會組織的自治性在本研究中被操作化為機構(gòu)負責人挑選和機構(gòu)設置。54.43%的受訪社會組織目前的負責人是通過組織內(nèi)部選舉產(chǎn)生，34.64%的負責人是組織創(chuàng)辦者，其中大部分是成立時間不長的社會組織。7.81%的社會組織目前的負責人是由政府部門選派的。這種情況在不同類型和地區(qū)的社會組織中差異很小，說明社會組織的負責人由組織內(nèi)部選舉產(chǎn)生而不再由業(yè)務主管單位或政府指派已是大勢所趨。機構(gòu)設置方面主要涉及社會組織的黨團設立情況，從調(diào)查結(jié)果來看，已成立黨團支部的社會組織均不超過樣本總數(shù)的四成。但2015年6月中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強社會組織黨的建設工作的意見(試行)》，首次從整體上對社會組織黨建工作作出頂層設計，社會組織設立黨組織的比例將會大幅度升高。

綜合來看，政府為社會組織的發(fā)展提供了一定的自主和自治空間，但社會組織的自主性和自治性并非無條件的，其自主性和自治性的增強是以遵循政府制度設計、服從政府政策安排為前提。并且，政府向社會組織讓渡自主與自治空間也不是無選擇性的，政府加大授權(quán)、放松規(guī)制和去壟斷化增強的是社會組織在非核心領(lǐng)域的自主性和自治性，而在涉及社會組織行為方向和意識形態(tài)取向等核心領(lǐng)域，社會組織的自主性與自治性則仍然有待觀察。

(三)政府向社會組織購買服務遵循類別化、甄別性策略

為減輕政府財政壓力，提高行政效率，政府向社會組織購買醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務、教育文化、市政服務、社會治安管理、法律產(chǎn)品和社區(qū)矯正等公共服務產(chǎn)品，將原來由政府直接提供公共服務轉(zhuǎn)變?yōu)橛缮鐣M織提供，且提供與政府相同甚至是更好的公共服務[18]。政府往往根據(jù)購買服務內(nèi)容的不同選擇不同類型的社會組織來承接。比如涉及扶老助老服務、關(guān)愛兒童服務等內(nèi)容，政府一般選擇公益服務類社會組織來承接；涉及一些比較專業(yè)的項目，如汽車集聚建設標準、工人崗位培訓、產(chǎn)品檢驗檢測等，政府往往向特定的行業(yè)協(xié)會類社會組織購買服務；諸如政策法規(guī)宣講培訓、教學評比、學術(shù)研究等服務，政府傾向于讓學術(shù)聯(lián)誼類社會組織承接。

甄別性策略的表現(xiàn)是政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能與社會組織所獲評估等級掛鉤，即政府職能的轉(zhuǎn)移、服務的購買是有條件的，如規(guī)定只有3A以上等級的社會組織才能優(yōu)先承接政府轉(zhuǎn)移的職能，參與政府購買服務項目。本研究將社會組織等級評估結(jié)果與政府是否向社會組織購買服務項目以及購買數(shù)量的多少進行相關(guān)矩陣分析(如表2)，結(jié)果顯示，社會組織所獲等級與政府是否向其購買服務以及購買的多少之間高度正相關(guān)，社會組織所獲等級越高，獲得政府購買服務項數(shù)越多。

表2.社會組織等級評估與政府購買服務相關(guān)關(guān)系分析

注：*p<0.1；**p<0.05；***p<0.01。

沒有參加過社會組織等級評估的社會組織數(shù)量要多于參加過評估的社會組織，前者所占比例為57.8%，后者為42.2%。參加過評估的社會組織中，有近六成(58.72%)無等級，獲得3A等級的有20.18%，獲得4A等級的有7.65%，獲得5A等級的7.03%，獲得2A和1A等級的合計約6%左右?？梢?，獲得3A以上等級的社會組織僅占樣本總數(shù)的約35%，即能優(yōu)先享受政府政策優(yōu)惠、有資格承接政府職能轉(zhuǎn)移的社會組織約占1/3左右。

就不同類型社會組織而言，在獲得社會組織評估等級上，行業(yè)協(xié)會中獲得等級的有41家，占該類樣本數(shù)的47.67%；學術(shù)聯(lián)誼類的有20家，占該類樣本數(shù)的47.61%；公益服務類的有69家，占該類樣本數(shù)的33.01%；其他類型的則有17家，占該類樣本數(shù)的36.17%。從占比結(jié)果來看，行業(yè)協(xié)會和公益服務類組織更易獲得等級，但獲得5A等級的以公益服務類組織居多。

就不同地方的情況來看，從有無參與社會組織等級評估來看，深圳、中山是參評率最高的兩個城市，參評率均超過60%，緊隨其后的是東莞和惠州，參評率均超過50%，珠海、廣州、佛山是參評率較低的三個城市，約30%左右。在各地參評并獲得等級的社會組織中，以獲得3A等級的社會組織居多，但獲得4A及以上等級的社會組織多分布在廣州、深圳、佛山三地，緊隨其后的是東莞、珠海，中山、惠州獲得高等級者相對較少。

哪些因素影響了政府向社會組織購買服務？本文嘗試提出七個假設。一是可能與社會組織類型有關(guān)。如在上個世紀八九十年代，出于加快經(jīng)濟建設的考慮，政府比較重視行業(yè)協(xié)會的發(fā)展，而進入新世紀后政府因加強社會建設的需要而重視公益服務類社會組織的發(fā)展，這可能會影響到政府購買服務的行為。二是可能與政府授權(quán)有關(guān)，即與社會組織的形式合法性相關(guān)，包括社會組織的成立是否有法規(guī)依據(jù)、是否得到政府文件認可、是否經(jīng)過登記注冊程序、是否有組織章程、章程是否遵循政府給定模板。三是可能與社會組織是否具有壟斷地位有關(guān)。如果一個社會組織在與其相同的領(lǐng)域中的競爭對手越少，那么政府向其購買服務項目的可能性就越高。四是可能與社會組織對政府制度安排響應程度有關(guān)，如社會組織的行政化等。五是可能與社會組織自主性有關(guān)，如是否有刊物發(fā)行、發(fā)行是否公開等。六是可能與社會組織自治性相關(guān)，即與政府對社會組織的規(guī)制程度相關(guān)，涉及機構(gòu)創(chuàng)建主體、機構(gòu)負責人的產(chǎn)生等方面。七是可能與社會組織參政議政情況有關(guān)，如有無人大代表、有無政協(xié)委員、有無向政府建言獻策、向政府建言獻策數(shù)量和被采納數(shù)量等。在數(shù)據(jù)處理過程中，由于社會組織年收入樣本數(shù)據(jù)呈甩尾分布，并非正態(tài)分布，因此對收入進行對數(shù)化處理，使其呈現(xiàn)正態(tài)分布，以便于分析，數(shù)據(jù)處理結(jié)果如表3所示。由于政府購買服務與社會組織等級評估結(jié)果直接掛鉤，可能存在雙向因果關(guān)系，即政府一開始就有意向某些社會組織購買服務，而這些贏在起跑線上的社會組織在等級評估中也拔得頭籌。為了防止雙向因果關(guān)系，本文控制了社會組織的類型、成立時間和同一領(lǐng)域競爭者數(shù)量三個變量。

表3.政府職能轉(zhuǎn)移影響因素的多元回歸分析

注：*p<0.1；**p<0.05；***p<0.01。

表3的數(shù)據(jù)顯示，政府向社會組織購買服務數(shù)量的多少，與社會組織類型、社會組織成立是否經(jīng)過登記注冊程序、社會組織有無成立黨組織、社會組織有無公開發(fā)布的刊物和近五年來社會組織向政府建言獻策被采納數(shù)存在顯著的正相關(guān)關(guān)系。從2012年到2014年社會組織所獲政府財政補助所占社會組織年總收入比例變化來看，政府財政補助以每年約1%的速度增加，補助額度并不多。2012年，社會組織有無成立黨組織、有無公開發(fā)布刊物、社會組織的創(chuàng)建主體、組織負責人的挑選、組織在同一服務領(lǐng)域中的競爭者數(shù)量對政府財政補助占比產(chǎn)生顯著的正向影響。到了2013年，社會組織類型、成立有無政策法規(guī)依據(jù)、社會組織有無成立黨組織、社會組織的創(chuàng)建主體、組織負責人的挑選、組織在同一服務領(lǐng)域中的競爭者數(shù)量對政府財政補助數(shù)額產(chǎn)生顯著的正向影響。相比2012年，2013年社會組織的創(chuàng)建主體、組織負責人的挑選對社會組織所獲政府財政補助占比的影響顯著性下降，社會組織類型和成立有無政策法規(guī)依據(jù)，成為影響社會組織所獲政府補助占比的重要因素，這體現(xiàn)出政府在職能轉(zhuǎn)移方面的類型變化，也反映了政府日益重視社會組織的規(guī)范性。到了2014年，社會組織類型對所獲政府補助占比的影響比2013年更加顯著，相關(guān)系數(shù)也有所提高，說明政府確實如其所強調(diào)的那樣，存在扶持公益服務類社會組織、優(yōu)先向其轉(zhuǎn)移職能的趨勢。

綜上所述，政府對社會組織購買服務是條件式的，遵循甄別性吸納策略邏輯。一是與社會組織類型有關(guān)，由于公益服務類社會組織更易獲得高等級評估，因而更易獲得政府購買服務項目。二是與社會組織的自治性和自主性有關(guān)，如是否成立了黨組織和是否公開發(fā)行刊物，前者反映了社會組織意識形態(tài)的正確性以及對國家制度、政策安排的響應度，后者反映了社會組織的透明度和社會影響力。三是與形式合法性有關(guān)，它是政府甄別社會組織優(yōu)劣和是否向其轉(zhuǎn)移職能的重要條件。

(四)政府職能轉(zhuǎn)移的類別化和甄別性原則促進了社會組織的專業(yè)化與行政化

因承接政府職能轉(zhuǎn)移的需要，不同類型的社會組織根據(jù)服務內(nèi)容的不同，集中發(fā)展某類型的服務，從而提高社會組織服務的專業(yè)化水平。這點可以從政府政策文件和社會組織的年度報告中得知。2012年，廣東省機構(gòu)編制委員會發(fā)布的《政府向社會轉(zhuǎn)移職能工作方案》，強調(diào)要將行業(yè)內(nèi)企業(yè)資質(zhì)認定及等級評估，行業(yè)調(diào)查、統(tǒng)計、培訓、咨詢、考核、宣傳，社區(qū)事務、公益服務，產(chǎn)品檢驗檢測，專業(yè)技術(shù)職稱和執(zhí)業(yè)資格評定等服務轉(zhuǎn)移給相應的社會組織。社會組織基本信息、年度報告通過省、市社會組織信息網(wǎng)公示于眾，其中對于社會組織業(yè)務范圍、承接的政府購買服務項目都做了細致分類，如學術(shù)聯(lián)誼類社會組織的業(yè)務范圍一般為學術(shù)交流、理論研討、咨詢服務、編輯出版等，體現(xiàn)出社會組織服務的專業(yè)化趨勢。采取甄別性策略即政府職能轉(zhuǎn)移的條件性在一定程度上導致社會組織行政化傾向，因為社會組織的行政架構(gòu)設置和公共服務情況是政府甄別性吸納策略實現(xiàn)載體——社會組織等級評估體系中權(quán)重最大的兩個方面。社會組織是否擁有黨團組織，則是其行政化的衡量指標之一。

在設立黨團組織方面，已成立黨支部或團支部的社會組織并不多，所占樣本總數(shù)的比例分別為39.06%和34.11%，其中行業(yè)協(xié)會是設置黨團組織最多的一類社會組織，占其樣本的53.57%，這既與行業(yè)協(xié)會與政府聯(lián)系最為緊密有關(guān)，也與行業(yè)協(xié)會中黨員比例較高有關(guān)。

惠州、深圳和中山的社會組織是7市社會組織中成立黨團組織最多的3個市，均占本市社會組織樣本數(shù)的60%以上，廣州、佛山、珠海次之，東莞市社會組織中成立黨團組織的數(shù)量相對較少，這也與各地社會組織從業(yè)人員中黨員比例高低有關(guān)。

近五年來政府購買社會組織服務項數(shù)平均值僅為3.63項，最多的為20項。社會組織向政府建言獻策數(shù)平均值為1.56，被采納數(shù)為0.53?？傮w而言，政府購買社會組織服務項數(shù)較少，體現(xiàn)出政府職能轉(zhuǎn)移力度較小，這可能既與政府職能轉(zhuǎn)變工作力度不足有關(guān)，也與社會組織自身服務能力較弱有關(guān)。而社會組織向政府建言獻策數(shù)量的較少和被采納數(shù)的極少，體現(xiàn)出社會組織低度參政議政，這可能既與社會組織參政議政能力較弱有關(guān)，也與政府相關(guān)建言獻策渠道不暢有關(guān)。

從不同類型社會組織來看，雖然近五年來承接了政府購買服務的社會組織中以公益服務類社會組織數(shù)量居多，但其占該類社會組織樣本數(shù)的比重并不大。而行業(yè)協(xié)會中承接了政府購買服務的比重占行業(yè)協(xié)會樣本數(shù)的62.79%。近五年來政府向行業(yè)協(xié)會購買服務項數(shù)均值近4項，而學術(shù)聯(lián)誼類、公益服務類、其他類社會組織的這一數(shù)值分別為2.55、2.94、2.07。在向政府提出提案或倡議及其數(shù)目方面，也以行業(yè)協(xié)會居多。近五年來行業(yè)協(xié)會向政府提出的提案或倡議數(shù)均值約2項，其他類型社會組織的這一數(shù)值僅為1項左右。

分地區(qū)來看，廣州市近五年來承接了政府購買服務的社會組織數(shù)量最多，達到46家，占廣州市社會組織樣本數(shù)的一半左右。緊隨其后的是深圳、惠州、佛山、中山、珠海，數(shù)量均在26左右，東莞的這一數(shù)值相對較低，僅23家。

綜上所述，社會組織確實存在一定程度的行政化傾向和服務專業(yè)化趨勢，這與政府購買社會組織服務的類別化和甄別性策略是分不開的，也是政府對社會組織吸納邏輯的雙重后果。

(五)政府職能轉(zhuǎn)變獲得社會組織較高評價，但存在資金支持不足等問題

社會組織對政府的態(tài)度和評價也是衡量政府與社會組織關(guān)系以及政府職能轉(zhuǎn)變情況的重要指標。社會組織認為政府很重視或比較重視社會組織發(fā)展的占樣本總數(shù)的比例分別為22.92%和54.43%，認為政府對社會組織發(fā)展重視程度一般、比較不重視、很不重視所占比例加起來約兩成左右。總體來看，社會組織認為政府比較重視社會組織的發(fā)展。但當問及政府在支持社會組織發(fā)展方面總體做得如何時，受訪社會組織回答的肯定度顯然不如像評價政府態(tài)度上那么高，只有17.45%的受訪社會組織認為政府做得很好，不到一半(48.18%)的社會組織認為政府做得比較好，有超過三成的社會組織認為政府做得一般或較差或很差。

超過一半(51.56%)的受訪社會組織認為最大的困難是資金不足；認為最大困難是“政府管制太嚴，社會組織缺乏自主性”和“缺乏組織發(fā)展所需的專業(yè)人才”的受訪社會組織均占13.02%；近一成受訪者表示制度性障礙是組織發(fā)展面臨的最大困難；認為最大困難是“缺乏政府信任與合作”和“缺乏社會認同”的所占比例相同，為5.47%。

總體而言，資金不足是大部分社會組織反饋的組織發(fā)展面臨的最大問題，這與當前中國社會組織普遍籌資能力不足、對政府存在較大依賴而能獲得政府資助又較少有關(guān)，這可從2012年至2014年三年間社會組織收入構(gòu)成比重中可知一二。例如2012年，社會組織獲得政府資助所占總收入比例的均值為19.50%；自籌占總收入比例的均值為60.68%，自籌收入包括會費和社會組織通過提供產(chǎn)品和服務而獲得的收入，以及通過投資獲得的收益等；其他收入如獲得基金會資助、社會捐贈等的比例均值約19.82%。到2014年，政府資助比例上升至26.35%，自籌收入比例為62.89%，其他收入比例下降至10.76%。社會組織作為非營利性機構(gòu)，社會捐贈本應是其最理想的資金來源，但在當前的中國社會中，社會組織的資金來源仍然主要靠自籌和政府資助，這也從側(cè)面反映出整個社會對社會組織的認可程度較低。

三研究結(jié)論與討論

本文從政府與社會組織的關(guān)系角度，從簡政放權(quán)和創(chuàng)新公共服務兩個維度探討政府職能轉(zhuǎn)變問題,運用問卷調(diào)查獲得相關(guān)分析數(shù)據(jù)，結(jié)果顯示，適應職能轉(zhuǎn)變的需要，地方政府存在放松規(guī)制、加大授權(quán)和去社會組織壟斷化的趨勢；政府職能轉(zhuǎn)變在一定程度上促進了社會組織在非核心領(lǐng)域的自主性與自治性，在事關(guān)社會組織行為準則和意識形態(tài)取向等核心領(lǐng)域，政府并沒有讓渡較多的自主與自治空間，主要表現(xiàn)為對社會組織章程制定、黨團組織設立的干預，保證社會組織的政治正確性。另外，我們也應該看到，社會組織擁有一定的自主性和自治性是有條件的，即取決于社會組織是否遵循政府制度、服從政府政策安排。政府向社會組織購買服務遵循類別化、甄別性策略在一定程度上促進了社會組織的專業(yè)化，但也導致了社會組織行政化，它反過來侵蝕了組織的自主性和自治性。

此外，由于社會組織賴以發(fā)展壯大的功能合法性只能通過等級評估這項制度來實現(xiàn)，使它們傾向于迎合政府。這種制度化的甄別性吸納所折射出的是政府對社會組織強監(jiān)管、軟約束的治理邏輯，并導致了一種“無意”后果——同類社會組織的趨同現(xiàn)象，無論在機構(gòu)設置還是運行模式以及行動邏輯上都如此。這樣的趨同容易使社會組織逐漸喪失活力，陷入千篇一律機械化運作困境，其職能也逐漸從提供社會服務變異為協(xié)助政府完成各種行政性任務，進一步導致社會組織的行政化。社會組織行政化容易使社會組織脫離社會和公眾，難以真正捕捉到民眾的服務需求,最終導致組織僵化,難逃政府官僚化供給公共服務中出現(xiàn)的需求與供給脫節(jié)和高成本的覆轍。

在一個長期處在強政府、弱社會的體制里，人們習慣于有問題找政府、有問題怪政府。隨著政府職能轉(zhuǎn)變步伐的加快，政府逐漸“卸載”，越來越多地借助社會組織協(xié)助政府供給公共服務，而社會組織自身生存能力不足和公信力不足等問題，不能不讓人產(chǎn)生憂慮。此外，社會組織體系不健全，往往將執(zhí)行與籌資角色合二為一，不僅效率不高，也難以形成有效的監(jiān)督和制約，呈現(xiàn)服務執(zhí)行機構(gòu)多而籌措資源的基金會數(shù)量少的格局。如何更好地利用財政資源和其他社會資源，提高公共服務的供給效率和效益，對很多社會組織而言都是一個重大的課題。

注釋：

①但政府向社會組織讓渡一部分自主和自治空間是有選擇性的，即社會組織僅在某些領(lǐng)域擁有較強的自主性和自治性，這在問卷調(diào)查結(jié)果中有所體現(xiàn)，將在后文展開敘述。

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[責任編輯：蘇雪梅]

收稿日期：2016-04-11

基金項目：打造“理論粵軍”重大資助項目“進一步深化大部制改革與政府職能轉(zhuǎn)變——廣東爭當深化行政管理體制改革排頭兵研究”(LLYJ1307)。

作者簡介：陳天祥(1963—)，男，廣東興寧人，中山大學中國公共管理研究中心、政治與公共事務管理學院、南方學院公共管理學系教授、博士生導師，主要研究方向為政府改革、基層治理等； 何紅燁(1991—)，女，廣東興寧人，中山大學政治與公共事務管理學院碩士研究生。

中圖分類號：D630.1

文獻標志碼：A

文章編號：1000-5315(2016)04-0022-10