◎張哲澔

西部大開發(fā)政策的評價及其調(diào)整方向

◎張哲澔

本文對西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施以來，特別是“十二五”時期，西部地區(qū)發(fā)展取得的成效和存在的問題進行了系統(tǒng)考察。2000年以來，西部地區(qū)取得較快經(jīng)濟增長速度，基礎設施建設和社會事業(yè)取得顯著進步，與東部地區(qū)發(fā)展差距出現(xiàn)從擴大到縮小的轉(zhuǎn)變，特別是“十二五”以來，地區(qū)差距明顯縮小。但隨著中國經(jīng)濟進入新常態(tài)，西部地區(qū)發(fā)展整體環(huán)境出現(xiàn)了變化，經(jīng)濟增長出現(xiàn)了大幅下滑。而且，由于發(fā)展模式和政策設計的問題，西部地區(qū)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構、經(jīng)濟效益、資源環(huán)境以及政府債務都方面存在很多問題，這些問題也倒逼西部及地區(qū)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和調(diào)整政策思路。建議在“十三五”時期，西部大開發(fā)政策制定應關注如何促進其經(jīng)濟增長向內(nèi)生化方向轉(zhuǎn)變，同時區(qū)域政策的框架也應逐漸規(guī)范化。

西部大開發(fā)戰(zhàn)略在國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體戰(zhàn)略中處于優(yōu)先地位，自2000年正式實施以來，國家向西部地區(qū)投入了巨大的人力和物力，各項事業(yè)卓有成效，特別是近年來與東部地區(qū)發(fā)展水平差距正在迅速縮小。隨著中國經(jīng)濟進入“新常態(tài)”，西部地區(qū)發(fā)展形勢也面臨重大變化。一方面，國民經(jīng)濟對礦產(chǎn)、能源等大宗商品需求下降，導致其價格大幅下滑，西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展受到很大沖擊。另一方面，基于氣候變化影響和生態(tài)安全的考慮，對生態(tài)環(huán)境的保護力度日益增強，生態(tài)保護對產(chǎn)業(yè)發(fā)展是把“雙刃劍”，難免會對西部產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成影響。此外，社會主義市場經(jīng)濟建設也要求政府簡政放權，減少對經(jīng)濟的直接干預，這就意味著國家對西部地區(qū)的政策優(yōu)惠將減弱。在新的形勢下，如何發(fā)揮西部地區(qū)比較優(yōu)勢，保持經(jīng)濟的可持續(xù)增長、優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)和空間結(jié)構，需要學術界深入思考。

西部大開發(fā)的成效、問題與潛力

經(jīng)濟增長、基礎設施、公共服務、對外開放等方面進步明顯。“十二五”以來，西部地區(qū)經(jīng)濟增速高于其他地區(qū)，相比于“十一五”時期，西部地區(qū)增速高出其他地區(qū)的幅度更大。2006～2013年，西部地區(qū)的年均經(jīng)濟增長率為13.3%，分別比東、中部和東北地區(qū)高1.8個、0.9個、0.9個百分點，比各地區(qū)加總高1.2個百分點。社會事業(yè)取得進步。高中升學率明顯提高，輟學率進一步下降，醫(yī)療服務能力逐步增強。城鄉(xiāng)收入差距明顯縮小，貧困人口大幅度減少?；A設施不斷完善，交通、通訊設施增長速度和覆蓋程度均有較大提高，水利設施建設投入增加，農(nóng)業(yè)灌溉覆蓋程度提高，能源供應設施重點工程建設加快。對外開放水平不斷提升，進出口貿(mào)易增長迅速且貿(mào)易結(jié)構不斷優(yōu)化，利用外資的質(zhì)量和水平不斷提高，對外投資與企業(yè)“走出去”步伐加快。

問題：產(chǎn)業(yè)結(jié)構、城鎮(zhèn)化、資源環(huán)境、人才等方面還存在諸多問題。產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次依然較低，煤炭、石油、天然氣、有色金屬等基礎行業(yè)比重較大，而附加值和科技含量高的行業(yè)增加值比重則較低。工業(yè)經(jīng)濟效益有所下降，工業(yè)企業(yè)的總資產(chǎn)貢獻率下降，資產(chǎn)負債率提高。城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，市民化難度高于東部地區(qū)，城鄉(xiāng)收入差距明顯高于東部地區(qū)?；竟卜账狡停鐣Ｕ细采w程度還比較低，服務水平與能力的城鄉(xiāng)差距較大。資源利用效率不高，萬元GRP消耗相當于東部地區(qū)2.2倍，萬元工業(yè)增加值耗水54.4噸，大大高于其他區(qū)域。生態(tài)環(huán)境仍處于局部改善、整體惡化的局面并沒有改變，降水減少、冰川退化、森林資源減少、草場退化、土地荒漠化等環(huán)境問題仍很嚴峻。各類人才供給缺口較大，人口素質(zhì)與東部沿海地區(qū)相比有較大差距，人力資源培育和素質(zhì)提升跟不上市場需求的變化，造成人力資源相對缺乏與絕對過?，F(xiàn)象并存。稅收成本比較高，西部地區(qū)企業(yè)銷售收入占全國的14%，而其繳納的增值稅占全國的18.2%，增值稅的相對增速比銷售收入相對增速更高，顯示西部稅負加重。

差距：地區(qū)間發(fā)展差距趨于縮小，但地區(qū)內(nèi)部發(fā)展水平差異顯著。西部地區(qū)與東部地區(qū)的發(fā)展差距，從縱向比較來看，西部地區(qū)與東部地區(qū)的人均地區(qū)生產(chǎn)總值（GRP）之比由2004年的0.38提高到2010年的0.44，再提高到2013年的0.48，經(jīng)濟發(fā)展水平的相對差距趨于縮小。但從橫向?qū)Ρ葋砜矗鞑康貐^(qū)與東部地區(qū)還有較大的發(fā)展落差，無論是從人均收入水平還是從產(chǎn)業(yè)結(jié)構上看，西部比東部都要落后10年左右。從地區(qū)內(nèi)部的發(fā)展差距看，西部地區(qū)大大高于全國其他地區(qū)。以地級區(qū)域為基本單元，西北的發(fā)展水平差異明顯高于西南地區(qū)。從省級層面看，甘肅、青海和內(nèi)蒙古內(nèi)部地區(qū)差距大大高于其他西部省份。但“十二五”期間，西部地區(qū)內(nèi)部平均差距縮小的速度明顯提高。此外，西部地區(qū)存在著嚴重的就業(yè)差距，特別是甘肅東南部、新疆南部、西藏大部以及云貴川部分地區(qū)就業(yè)嚴重不足。西部邊境地區(qū)發(fā)展也極不平衡，內(nèi)蒙古、甘肅邊境地區(qū)發(fā)展水平比較高，云南、西藏和新疆邊境地區(qū)的人民生活非常落后。就業(yè)不充分、貧困和社會不穩(wěn)定問題在部分地區(qū)具有高度重合性。

潛力：處于經(jīng)濟快速增長的工業(yè)化中期階段，但增速將會有所放緩。依據(jù)對工業(yè)化水平判別指標的綜合分析，西部地區(qū)在“十一五”末期整體上由工業(yè)化初期進入到工業(yè)化中期，“十三五”期間西部地區(qū)仍將處于工業(yè)化中期階段。盡管目前全國經(jīng)濟普遍存在周期性和結(jié)構性的問題，但從經(jīng)濟發(fā)展的階段性規(guī)律分析，西部地區(qū)經(jīng)濟增長保持在較高水平的中期趨勢并未改變，而且今后一段時間西部地區(qū)經(jīng)濟增長的主要動力仍然依賴于工業(yè)特別是制造業(yè)的發(fā)展。但是，此前支撐西部地區(qū)經(jīng)濟高速增長的驅(qū)動力難以持續(xù)，增長速度將會有所放緩。首先，西部地區(qū)在投資率和投資增長率上已經(jīng)達到很高水平，大大超過東部地區(qū)，甚至也超過其歷史最高水平?！笆濉币詠恚鞑康貐^(qū)的投資率接近70%，投資在經(jīng)濟增長中的貢獻已經(jīng)超過70%，而東部地區(qū)僅為50%。但西部地區(qū)投資效益并不高，并且在不斷下降，與東部地區(qū)的差距在拉大。其次，從勞動力要素看，西部地區(qū)勞動年齡人口增長慢于其他區(qū)域，人口的平均受教育年限也明顯低于全國其他地區(qū)，效率工資水平與東部地區(qū)的差比也在拉大。無論是人口的數(shù)量還是質(zhì)量以及勞動力成本優(yōu)勢，西部地區(qū)并沒有明顯的優(yōu)勢。第三，從技術推動力來看，西部地區(qū)比較勞動生產(chǎn)率低于東部和東北地區(qū)，盡管近些年來差距有所縮小，但差距依然明顯。綜合經(jīng)濟增長的三種關鍵驅(qū)動因素看，西部地區(qū)增長依靠要素投入擴張驅(qū)動的特征明顯，高速增長的態(tài)勢難以持續(xù)，放緩不可避免。但考慮到西部地區(qū)正處在工業(yè)化中期階段，工業(yè)特別是制造業(yè)還有較大的發(fā)展空間，仍會拉動西部地區(qū)投資率維持在一個比較高的水平上。因此，西部地區(qū)增長速度雖會放緩，但仍將會保持快于全國和其他地區(qū)的增長態(tài)勢。

西部大開發(fā)政策的評價

進入“十二五”時期，中央在原有政策框架涉及的基礎上，出臺了一系列針對西部發(fā)展的扶持政策（見表1），政策扶持力度有所增強。這些政策大致可歸納六個方面：

宏觀戰(zhàn)略鞏固了西部大開在區(qū)域戰(zhàn)略中的優(yōu)先地位?！妒舜髨蟾妗?、《西部大開發(fā)“十二五”規(guī)劃》明確指出，繼續(xù)將西部大開發(fā)戰(zhàn)略放在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略優(yōu)先位置。一路一帶戰(zhàn)略的實施為西部地區(qū)發(fā)展提供了更廣闊的平臺。國家重大戰(zhàn)略對西部地區(qū)的支持是最強有力的政策支持。

扶貧開發(fā)成為國家對西部地區(qū)扶持的最重要的手段?！笆濉睍r期，編制了《中國扶貧開發(fā)綱要》以及烏蒙山和武陵山集中連片扶貧攻堅、沿邊和少數(shù)名族富民等規(guī)劃。扶貧開發(fā)的手段既提高了貧困地區(qū)居民的生活水平，使經(jīng)濟發(fā)展成果也能夠讓邊遠貧困地區(qū)所共享，有利于實現(xiàn)西部地區(qū)居民在收入上與全國同步小康。

日益重視對西部地區(qū)的人才培養(yǎng)。人才是經(jīng)濟發(fā)展的核心要素，通過各種方式提升西部地區(qū)人才規(guī)模和素質(zhì)，是培養(yǎng)西部地區(qū)自生發(fā)展能力的有效手段。

產(chǎn)業(yè)政策主要以指導目錄形式出現(xiàn)，使扶持政策更加精準。2011年1月1日至2020年12月31日，對設在西部地區(qū)的鼓勵類產(chǎn)業(yè)企業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。對西部地區(qū)內(nèi)資鼓勵類產(chǎn)業(yè)、外商投資鼓勵類產(chǎn)業(yè)及優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的項目，在投資總額內(nèi)進口的自用設備，在政策規(guī)定范圍內(nèi)免征關稅。

生態(tài)政策更加差別化和具體化，對不同生態(tài)問題區(qū)采取差別化的措施，將治理的空間區(qū)域縮小到縣級行政區(qū)。通過對重點生態(tài)功能區(qū)的治理，避免一些地區(qū)因生態(tài)惡化陷入“低水平貧困陷阱”，通過各種生態(tài)工程的實施提高當?shù)厝嗣竦纳a(chǎn)水平和生活質(zhì)量。

批復了若干國家級新區(qū)，這些新區(qū)實際是在培養(yǎng)區(qū)域增長極。西部地區(qū)雖然土地遼闊，但受制于自然環(huán)境條件，適宜大規(guī)模開發(fā)的區(qū)域并不多，更適宜面狀保護、點狀開發(fā)的模式，所謂點狀開發(fā)就是要培育以新區(qū)為核心的增長極。此外，國家更加注重跨省區(qū)規(guī)劃，尊重市場區(qū)域的范圍。這些跨省規(guī)劃的實施，對于打破地方本位主義，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化特別是帶動省際交界地區(qū)的發(fā)展具有重要意義。

通過以上梳理，“十二五”以來西部大開發(fā)政策呈現(xiàn)四個特點：一是政策對象更加精細化，在原有政策基礎上，各項措施落實到了更細化的區(qū)域和產(chǎn)業(yè)；二是更加注重民生，國家投入巨大人力、財力對老少邊窮地區(qū)進行扶貧攻堅；三是注重培養(yǎng)內(nèi)生發(fā)展能力，政策措施注重提升要素稟賦和培育增長極，例如人才培養(yǎng)、企業(yè)技術革新、國家級新區(qū)的確立；四是更加注重生態(tài)環(huán)境保護，生態(tài)功能區(qū)建設和保護得到落實，在此基礎上進行試點。

然而，西部大開發(fā)政策還是真正意義上的區(qū)域政策，這個政策體系的主要問題是缺乏統(tǒng)一的實施框架。理論上說，區(qū)域政策必需要具備政策主體、政策對象、政策目標、政策工具、效果評估等政策要素（張可云，2006）。當前，西部大開發(fā)中政策還存在著對象不明確、目標不恰當、工具泛化、評估機制缺失等問題。

首先，政策制定機構和政策對象不明確。中國沒有一個專門制定區(qū)域政策的部門，具有相關職能的部門分散在國家發(fā)改委、民政部、國土資源部、國家扶貧辦、國家開發(fā)銀行等部門和機構中。就西部開發(fā)而言，國家發(fā)改委西部司是主要的政策制定和落實部門，但西部司只能協(xié)調(diào)各部門，能夠直接調(diào)動的資源并不多。政策對象也不明確。發(fā)達國家的區(qū)域政策實施都有一個問題區(qū)域劃分框架，問題區(qū)域識別標準客觀、精準，政策工具使用也相對集中。而國家對西部的區(qū)域政策，既有“普惠制”政策，也有按特殊經(jīng)濟區(qū)、問題區(qū)域、生態(tài)功能區(qū)等展開的類型區(qū)政策，還有按省區(qū)市和各種規(guī)劃區(qū)展開的“一對一”政策（魏后凱，2012）。

其次，政策目標單一。西部大開發(fā)過程中的政策過多偏重于經(jīng)濟開發(fā)，對公共服務均等化、生態(tài)環(huán)境保護等方面的關注不夠。在經(jīng)歷了15年的開發(fā)，西部地區(qū)獲得了長足的進步，縮小了與東部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平差距。但與此同時，卻產(chǎn)生了許多新的問題，例如，生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化、老工業(yè)基地蕭條、大都市區(qū)無序膨脹、邊境和少數(shù)民族地區(qū)基本公共服務水平低下等問題。這些問題并不是僅僅依靠開發(fā)政策能夠解決的。

再次，政策工具泛化。西部大開發(fā)是國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略邁出的第一步。西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施之初，國家對西部地區(qū)布局了若干重大項目，投入巨資完善西部基礎設施，稅收優(yōu)惠、財政補貼力度是其他區(qū)域所不能比的。但是，隨著振興東北老工業(yè)基地、促進中部崛起等戰(zhàn)略的實施，原本只在西部地區(qū)享受的優(yōu)惠政策，也能夠被其他地區(qū)享受。從而降低了西部大開發(fā)政策的含金量。此外，隨著市場化的推進，一些原本只在西部地區(qū)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，由于政府管制放松而在其他區(qū)域也能夠成長起來。從制約因素來看，西部地區(qū)反而因國家生態(tài)環(huán)境保護力度的加強，限制和禁止開發(fā)區(qū)分布最多，成為受影響最大的區(qū)域。

第四，政策規(guī)范性不足。盡管黨中央和國務院出臺了西部大開發(fā)的指導意見，但各種政策制定分散在不同的部門。西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)準入政策和產(chǎn)業(yè)發(fā)展目錄由國家發(fā)改委制定，財政和稅收優(yōu)惠由財政部、稅務總局和海關總署制定。各部委還掌握專項轉(zhuǎn)移支付項目，這些項目的實施并不是完全按照需要的迫切程度配置，一定程度上取決于地方政府的運作能力。而且，由于政策內(nèi)容既有交叉和也并非完全覆蓋，可能造成同為貧困落后的地區(qū)在享受政策優(yōu)惠苦樂不均。此外，作為完整的政策體系，應該包括事前計劃，事中和事后評估，使政策資源使用能夠得到有效和公平的利用。在這方面，西部大開發(fā)政策體系還有待完善。

“十三五”時期促進西部大開發(fā)的建議

西部地區(qū)發(fā)展的成效與問題都與西部大開發(fā)政策有著密切關聯(lián)。過去，西部地區(qū)資源和要素沒有被充分開發(fā)，依靠增加投資就能夠使閑置的要素資源被動員起來，進而拉動經(jīng)濟增長。但隨著開發(fā)水平的增強，要素邊際報酬遞減效應開始發(fā)揮作用，過去粗放式的發(fā)展模式和政策設計已經(jīng)很難收到成效，甚至會扭曲市場機制，造成產(chǎn)能過剩、債務負擔加重和尋租等問題。未來西部大開發(fā)政策方向應向培育經(jīng)濟增長內(nèi)生力量轉(zhuǎn)變，同時國家區(qū)域政策設計應著力實現(xiàn)區(qū)域劃分標準化和政策工具規(guī)范化。

走內(nèi)生增長式發(fā)展的道路。與其他地區(qū)相比，西部地區(qū)在技術進步和勞動力供給上都顯現(xiàn)出相對的劣勢，特別是近年來資本邊際報酬遞減效應明顯。產(chǎn)業(yè)效益下降、生態(tài)環(huán)境惡化以及地方債務負擔加重就是過去發(fā)展模式不可持續(xù)的間接表現(xiàn)。未來西部地區(qū)要實現(xiàn)可持續(xù)增長，必須走內(nèi)生增長式的發(fā)展道路，依靠技術創(chuàng)新和人力資本提升驅(qū)動經(jīng)濟增長。為實現(xiàn)西部地區(qū)增長方式的轉(zhuǎn)換，首先應大力提高西部地區(qū)人力資本水平。提高勞動力的受教育水平和技能水平是人力資本最主要的積累方式，將有效延緩潛在增長率下降趨勢。加大西部地區(qū)的教育投入，進一步加強中高等教育，積極推動西部地區(qū)的一些?？圃盒：捅究圃盒＾D(zhuǎn)型做現(xiàn)代職業(yè)教育。同時，加快構建覆蓋城鄉(xiāng)的勞動者終身職業(yè)培訓體系，全面推進職業(yè)培訓工作。其次，大力推進西部地區(qū)的技術創(chuàng)新。當前，西部地區(qū)技術進步對經(jīng)濟增長的貢獻與東部地區(qū)差距非常明顯。應在當前全國推進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新的大背景下，進一步提高西部地區(qū)的創(chuàng)新能力，包括加大對西部地區(qū)的科技創(chuàng)新投入，根據(jù)投入產(chǎn)出效率合理分配科技創(chuàng)新投入在基礎研究、應用研究和試驗發(fā)展三個領域的投入比例，進一步完善產(chǎn)學研合作機制等。

完善西部區(qū)域政策的制度設計。西部大開發(fā)屬于區(qū)域政策的范疇，完善西部大開發(fā)政策應在國家區(qū)域政策規(guī)范化條件下得到完善。國家尚缺乏強有力的管理部門，沒有問題區(qū)域的劃分框架，政策工具煩亂無章。首先，國家應建立一個強有力的區(qū)域管理機構，該結(jié)構由國務院直接領導，制定區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，賦予其一定的資源分配權力，執(zhí)行經(jīng)立法程序通過的政策、規(guī)劃，協(xié)調(diào)不同地區(qū)利益主體間關系，組織實施全國性跨區(qū)域重大項目，組織研究重大區(qū)域問題等等（張可云，2010）。其次，對西部地區(qū)進行政策類型區(qū)劃分。歐盟和美國在區(qū)域政策時都將全國劃分了基本的政策實施單元，在此基礎上，定位區(qū)域問題和識別問題區(qū)域。西部大開發(fā)政策或以地級區(qū)域為對象或以縣級區(qū)域為對象，缺乏統(tǒng)一的空間單元。建立識別問題區(qū)域的空間劃分系統(tǒng)是政策精準化、高效化的基礎。借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，結(jié)合西部地區(qū)實際，西部大開發(fā)政策實施的基本空間單元應以縣級行政區(qū)為基礎，按照一定的標準，在其中識別問題區(qū)域。最后，優(yōu)化西部大開發(fā)的政策工具。除國家對落后地區(qū)的援助政策外，沒有系統(tǒng)針對問題區(qū)域的政策工具。歐盟區(qū)域政策的資金主要來源于發(fā)展基金，基金既能夠減少政府財政壓力，又能夠使資金使用得到有效監(jiān)督，是一種比較高校的政策工具。目前，西部大開發(fā)還未建立發(fā)展基金，政策容易受到宏觀經(jīng)濟戰(zhàn)略變動的影響。應建立國家區(qū)域發(fā)展基金體系，使西部大開發(fā)資金來源能夠獲得穩(wěn)定的、制度化的來源。

（作者單位：南開大學周恩來政府管理學院）