徐明，胡繼連（山東農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，山東 泰安 271018）

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農(nóng)業(yè)節(jié)水及其非農(nóng)化的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制研究

徐明，胡繼連
（山東農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，山東 泰安 271018）

摘要：農(nóng)業(yè)節(jié)水及其非農(nóng)化增加了非農(nóng)經(jīng)濟(jì)部門的福利、減少了農(nóng)業(yè)自身的利益，因此，應(yīng)該對農(nóng)業(yè)節(jié)水及其非農(nóng)化進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，其補(bǔ)償原則是“誰受益、誰補(bǔ)償”。目前，我國的農(nóng)業(yè)節(jié)水及其非農(nóng)化的補(bǔ)償機(jī)制還不健全，本文建議政府設(shè)立農(nóng)業(yè)節(jié)水及其非農(nóng)化補(bǔ)償基金、對農(nóng)業(yè)節(jié)水投資給予財(cái)政或金融支持、城市非農(nóng)用水部門反補(bǔ)農(nóng)業(yè)節(jié)水，以此鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)節(jié)水并對其非農(nóng)化進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)節(jié)水；非農(nóng)化；經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、

一、農(nóng)業(yè)節(jié)水及其非農(nóng)化經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)谋匾?/h2>

根據(jù)水資源用途的不同，可分為農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水、生活用水。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，很多地區(qū)正處在城市化、工業(yè)化的過程中。在這種形式下，工業(yè)用水和生活用水大幅增加，工業(yè)、農(nóng)業(yè)以及生活用水的比例也隨之發(fā)生變化。建國以來，我國的用水總量和水資源利用結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化。如表1所示，從1959年以來，我國的總用水量不斷增加。工業(yè)用水和生活用水無論是絕對數(shù)量還是相對占比都在不斷增加。隨著水資源非農(nóng)化（俗稱“農(nóng)轉(zhuǎn)非”）數(shù)量的不斷增加，農(nóng)業(yè)用水所占比逐年下降。三者之間用水量的矛盾已日益凸顯。

表1　1959—2014年中國水資源利用情況（單位：億立方米）

水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”數(shù)量越發(fā)增多，社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)效應(yīng)也越發(fā)凸顯。工業(yè)用水和生活用水的持續(xù)增加，不僅提高了水資源的利用效率，還能積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水及其非農(nóng)化補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)，促進(jìn)節(jié)水技術(shù)的推廣應(yīng)用，保障非農(nóng)行業(yè)的發(fā)展。水資源在農(nóng)業(yè)內(nèi)部的流轉(zhuǎn)不會(huì)對整個(gè)行業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生重要影響。然而，跨行業(yè)的水資源流動(dòng)，將會(huì)嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，甚至威脅到我國糧食安全。相關(guān)利益主體的矛盾也將隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的進(jìn)行而逐步深化。這種地區(qū)性利益沖突、水資源分配不均衡所引起的結(jié)構(gòu)性沖突的廣泛存在，使得建立一套以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償為主的針對農(nóng)業(yè)節(jié)水主體的綜合性補(bǔ)償機(jī)制越發(fā)有必要性。因此，對于農(nóng)戶、單位采取的節(jié)水行為應(yīng)積極予以補(bǔ)償。

二、農(nóng)業(yè)節(jié)水及其非農(nóng)化利益補(bǔ)償框架分析

1、農(nóng)業(yè)節(jié)水及其非農(nóng)化利益補(bǔ)償概念

我國《水法》第三十四條規(guī)定：“使用供水工程供應(yīng)的水，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向供水單位繳納水費(fèi)。對城市中直接從地下取水的單位，征收水資源費(fèi)；其他直接從地下或者江河、湖泊取水的，可以由省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定征收水資源費(fèi)?！?/p>

農(nóng)業(yè)節(jié)水及其非農(nóng)化的補(bǔ)償對象是針對主動(dòng)節(jié)約用水的主體。一般情況下，政府為了提高節(jié)水主體的積極性，就會(huì)將節(jié)約的水資源轉(zhuǎn)移到其他部門以實(shí)現(xiàn)水資源的高效配置，會(huì)通過資金、實(shí)物、制度、技術(shù)等途徑給予節(jié)水主體補(bǔ)償。

2、農(nóng)業(yè)節(jié)水及其非農(nóng)化的補(bǔ)償依據(jù)與補(bǔ)償原則

（1）農(nóng)業(yè)節(jié)水及其非農(nóng)化補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。農(nóng)業(yè)節(jié)水工程具有公共產(chǎn)品的部分性質(zhì)，往往是國民經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益較大，而財(cái)務(wù)效益較小。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，工程項(xiàng)目是否可行，農(nóng)業(yè)節(jié)水能否順利推廣，根本上取決于該項(xiàng)目的國民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)和財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)能否通過。事實(shí)上，農(nóng)業(yè)節(jié)水面向的主要是農(nóng)業(yè)、園林綠化、水土保持等弱勢產(chǎn)業(yè)和生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)等社會(huì)公益性事業(yè)，其產(chǎn)出中經(jīng)濟(jì)效益只是很小的一部分。此外，由于現(xiàn)行農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格較低，經(jīng)濟(jì)效益中農(nóng)民能夠得到的經(jīng)濟(jì)收益更低，往往有一些農(nóng)業(yè)節(jié)水工程的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)是通不過的。為了有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水的順利發(fā)展，建立正向激勵(lì)機(jī)制，國家應(yīng)給予國民經(jīng)濟(jì)效果好、而財(cái)務(wù)效果差的農(nóng)業(yè)節(jié)水工程投資補(bǔ)貼。

農(nóng)民為當(dāng)今社會(huì)的弱勢群體。對于大多數(shù)地區(qū)的農(nóng)民，主要收入來源仍然是種植業(yè)，由于我國工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”的長期存在，糧食作物的價(jià)格一直比較低。在加入WTO之后，農(nóng)業(yè)受到的沖擊較大，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格更低；農(nóng)民通常沒有能力一次性拿出很多投入用來發(fā)展農(nóng)業(yè)節(jié)水。因此，即使是國民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)和財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)都能通過的節(jié)水工程，國家也應(yīng)給予農(nóng)民投資上的扶持。

農(nóng)業(yè)節(jié)水的重要作用和意義決定政府必須從政策上扶持農(nóng)業(yè)節(jié)水的發(fā)展。發(fā)展農(nóng)業(yè)節(jié)水工程是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和土地規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營的必然要求。實(shí)施農(nóng)業(yè)節(jié)水不僅能提高產(chǎn)量，還能改善品質(zhì)，提高農(nóng)產(chǎn)品的競爭力。不同的經(jīng)濟(jì)作物對灌溉、排澇、降漬有不同的要求，傳統(tǒng)的方式不能滿足這一變化。噴、滴、灌以及管道灌溉等先進(jìn)灌溉方式和控制形式是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的基礎(chǔ)性工程。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要求土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)業(yè)進(jìn)行集約化經(jīng)營，建立一套能灌、能排、能降漬、能控制的系統(tǒng)是發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、改善居民生活的前提。

（2）農(nóng)業(yè)節(jié)水及其非農(nóng)化的補(bǔ)償原則?？偟膩碚f，對農(nóng)業(yè)節(jié)水及其非農(nóng)化的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償應(yīng)遵循“誰受益，誰補(bǔ)償”的原則。不論是農(nóng)民節(jié)水還是供水單位節(jié)水，都必須給予足額的補(bǔ)償。我國目前已有兩種補(bǔ)償措施：水價(jià)補(bǔ)償和節(jié)水投資補(bǔ)償這兩種補(bǔ)償措施積極促進(jìn)節(jié)水農(nóng)業(yè)的發(fā)展。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在抵消農(nóng)業(yè)節(jié)水工程所需的投資成本的基礎(chǔ)上，同時(shí)保障適當(dāng)?shù)挠?。在總原則這一思想指導(dǎo)下，實(shí)際工作中衍生以下幾大分原則。

第一，使用者支付費(fèi)用原則。我國法律規(guī)定，水資源所有權(quán)歸國家，對水資源的使用應(yīng)當(dāng)以支付必要的費(fèi)用為代價(jià)。

第二，受益方支付費(fèi)用原則。使用水資源獲取收益的一方，應(yīng)按照國家規(guī)定向水利服務(wù)功能提供者支付相應(yīng)的費(fèi)用。

第三，侵害方給予補(bǔ)償原則。工業(yè)生產(chǎn)過程中，由于水資源的不適當(dāng)使用所造成的生態(tài)破壞、環(huán)境污染、經(jīng)濟(jì)作物的毀損等，應(yīng)向受損方支付必要賠償費(fèi)用。

第四，保護(hù)者得到補(bǔ)償原則。對節(jié)約用水以及水利工程的建設(shè)和維護(hù)做出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人，應(yīng)對其投入的直接成本和喪失的機(jī)會(huì)成本給予補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)。

3、農(nóng)業(yè)節(jié)水及其非農(nóng)化補(bǔ)償?shù)姆绞脚c途徑

（1）農(nóng)業(yè)節(jié)水及其非農(nóng)化的補(bǔ)償方式。目前，我國灌溉用水的收費(fèi)普遍較低。水資源具有公共物品、半公共物品的性質(zhì)?！按畋丬嚒爆F(xiàn)象的存在，使得水資源耗費(fèi)的越多，所取得的“便車收益”就越多?，F(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)戶或者用水單位節(jié)約用水的行為可以減少用水費(fèi)用，但產(chǎn)生更多的卻是“利他”意義。按照“理性經(jīng)紀(jì)人”的理念，這種行為絕不長久。因此，水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”問題必須建立綜合性的補(bǔ)償機(jī)制。綜合性補(bǔ)償機(jī)制主要從資金、實(shí)物、制度、技術(shù)等四大方面對農(nóng)業(yè)用水戶予以補(bǔ)償。本文我們主要從資金補(bǔ)償角度研究水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的補(bǔ)償機(jī)制問題。

資金來源概括為：一定比例的基本建設(shè)資金、技術(shù)改造資金、財(cái)政支農(nóng)資金、小農(nóng)水事業(yè)費(fèi)，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金，占用農(nóng)業(yè)灌溉水源的補(bǔ)償資金。擴(kuò)大資金來源渠道，建立社會(huì)各界、受益各方積極參與的節(jié)水發(fā)展專項(xiàng)資金。將農(nóng)業(yè)節(jié)約的水資源跨行業(yè)轉(zhuǎn)移到工業(yè)使用，收取其合理的水資源補(bǔ)償費(fèi)用。

（2）農(nóng)業(yè)節(jié)水及其非農(nóng)化的補(bǔ)償途徑。政府通過財(cái)政政策與金融政策提供公共服務(wù)，當(dāng)國家通過上述兩項(xiàng)政策對農(nóng)業(yè)節(jié)水進(jìn)行投入時(shí)，可以認(rèn)為是對農(nóng)業(yè)節(jié)水主體的補(bǔ)償。對農(nóng)戶因?qū)嵤┓e極的節(jié)水行為而節(jié)約的水量進(jìn)行交易，從而使節(jié)水主體獲得相應(yīng)的報(bào)酬，可認(rèn)為是憑借水交易市場與交易制度應(yīng)運(yùn)而生的交易補(bǔ)償。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā)，我們將農(nóng)業(yè)節(jié)水及其非農(nóng)化補(bǔ)償途徑分為兩大類：一是政府補(bǔ)償。我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)值較低，農(nóng)民投入節(jié)水工程后，收益率往往低于社會(huì)平均回報(bào)率，這極大地影響了農(nóng)民的節(jié)水積極性。換種角度講，農(nóng)業(yè)節(jié)水的巨大公益性，使得政府必須有所作為，實(shí)踐中政府通過投資、公共支出以及金融政策等方式給予補(bǔ)償。二是交易補(bǔ)償。在水權(quán)制度完善，水市場健全，水價(jià)合理的前提下，農(nóng)業(yè)節(jié)約的水量可以轉(zhuǎn)移給本行業(yè)甚至其他行業(yè)的用水主體，也可以轉(zhuǎn)移到其他用水地區(qū)，滿足其用水需求。這就建立了農(nóng)業(yè)內(nèi)部以及農(nóng)業(yè)與工業(yè)、城鎮(zhèn)居民間的水市場，這種市場一旦被確定后，節(jié)水農(nóng)戶可以穩(wěn)定的獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和激勵(lì)。這種以市場為基礎(chǔ)的補(bǔ)償機(jī)制，一方面可以減輕政府的財(cái)政壓力，另一方面市場可以以其獨(dú)有的優(yōu)勢精確的分配水資源，提高節(jié)水效率。

4、農(nóng)業(yè)節(jié)水及其非農(nóng)化的補(bǔ)償主體與客體

（1）農(nóng)業(yè)節(jié)水及其非農(nóng)化的補(bǔ)償主體。一是政府。作為農(nóng)業(yè)節(jié)水及其非農(nóng)化的主力軍，農(nóng)民發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。在現(xiàn)實(shí)情況中，由于資金能力受限，農(nóng)民往往無法在農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)上取得突破。即使技術(shù)上取得進(jìn)展，由于農(nóng)業(yè)節(jié)水工程的固有屬性，其投資回報(bào)率也往往低于社會(huì)投資平均回報(bào)率。這種現(xiàn)狀的存在直接扼殺農(nóng)民投資的積極性。雖然財(cái)務(wù)效益很低，但農(nóng)業(yè)節(jié)水工程的社會(huì)效益卻是巨大的，這就要求政府，必須堅(jiān)決支持農(nóng)業(yè)節(jié)水工程的發(fā)展。作為補(bǔ)償?shù)闹黧w，政府應(yīng)當(dāng)在每年的財(cái)政支出預(yù)算中，給予農(nóng)業(yè)節(jié)水工程補(bǔ)償。二是市場?？偟膩碚f，由于水資源具有公共產(chǎn)品屬性，所以補(bǔ)償中應(yīng)建立以政府補(bǔ)償為主，市場補(bǔ)償為輔的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制。我國經(jīng)濟(jì)體的快速發(fā)展早以表明，市場是推動(dòng)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大推動(dòng)機(jī)。市場具有其獨(dú)特的一面，它能在降低成本的同時(shí)積極運(yùn)用技術(shù)手段提高其工作效率。面對日益增長的用水需求，最有效的辦法就是通過水權(quán)市場優(yōu)化資源配置。在水權(quán)制度完善，水市場健全，水價(jià)合理的前提下，農(nóng)業(yè)節(jié)水主體能夠?qū)⒐?jié)約的水轉(zhuǎn)移給本行業(yè)或者其他行業(yè)的用水主體，甚至實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域的轉(zhuǎn)移。這就要在農(nóng)業(yè)內(nèi)部以及農(nóng)業(yè)同工業(yè)甚至地區(qū)之間建立了水使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的市場。政府在制度層面對水使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場予以制度化后，節(jié)水主體可以通過市場交易獲得穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。政府在制度、財(cái)政、金融政策等方面主導(dǎo)水權(quán)市場的形成與發(fā)展，市場則在經(jīng)濟(jì)方面對節(jié)水主體和單位給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

（2）農(nóng)業(yè)節(jié)水及其非農(nóng)化的補(bǔ)償客體。補(bǔ)償客體是指在水資源非農(nóng)化過程中積極實(shí)施節(jié)水行為、承擔(dān)節(jié)水成本并因此承擔(dān)損失而應(yīng)給予補(bǔ)償?shù)膶ο?。補(bǔ)償對象確定的首要原則就是“誰節(jié)水，補(bǔ)給誰”。水資源的供給者、因水資源破壞喪失發(fā)展機(jī)會(huì)的受害者都可納入補(bǔ)償?shù)膶ο?。本文中?jié)水補(bǔ)償?shù)目腕w主要是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中積極實(shí)施節(jié)水行為的對象，包括農(nóng)業(yè)節(jié)水農(nóng)戶和水管單位。

三、農(nóng)業(yè)節(jié)水及其非農(nóng)化經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償相關(guān)建議

我國目前的農(nóng)業(yè)節(jié)水及其非農(nóng)化補(bǔ)償資金投入偏低。據(jù)相關(guān)資料顯示，1996-2004年間，農(nóng)業(yè)節(jié)水工程方面的投入僅占當(dāng)年水利基礎(chǔ)設(shè)施投資比例的10%左右。一方面，補(bǔ)償結(jié)構(gòu)不合理，在資金投入中，地方政府的投資和農(nóng)民自身的出資占比較大?！熬盼濉鼻叭贽r(nóng)業(yè)節(jié)水工程建設(shè)投資中，中央政府和地方政府投資不足1/3，農(nóng)民自主出資及貸款占比2/3以上。另一方面，農(nóng)業(yè)節(jié)水及其非農(nóng)化經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償中，資金來源相當(dāng)分散。由于管理體制的不健全，政府部門間多頭管理導(dǎo)致補(bǔ)償資金的使用缺乏總體規(guī)劃，農(nóng)業(yè)節(jié)水工程的重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。為進(jìn)一步解決農(nóng)業(yè)節(jié)水及其非農(nóng)化補(bǔ)償問題，本文提出了以下幾點(diǎn)建議。

1、建立農(nóng)業(yè)節(jié)水及其非農(nóng)化發(fā)展基金，增加農(nóng)業(yè)節(jié)水及其非農(nóng)化補(bǔ)助

農(nóng)業(yè)節(jié)水及其非農(nóng)化發(fā)展基金的主要來源：一是對罐區(qū)用水戶征收水資源費(fèi)，從中提取一定比例用于農(nóng)業(yè)節(jié)水及其非農(nóng)化及其非農(nóng)化發(fā)展基金中。二是針對用水單位，其超額用水的加價(jià)部分納入農(nóng)業(yè)節(jié)水及其非農(nóng)化及其非農(nóng)化發(fā)展基金中。三是相關(guān)部門的排污費(fèi)及水資源防治費(fèi)中提取一定比例用于農(nóng)業(yè)節(jié)水及其非農(nóng)化及其非農(nóng)化發(fā)展基金中。從國外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)來看，已經(jīng)取得了一定的成果。在美國紛繁復(fù)雜的農(nóng)業(yè)水資源管理復(fù)中，其“地下水經(jīng)濟(jì)發(fā)展基金”的設(shè)立，為水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”而遭受損失的農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)活動(dòng)提供資金補(bǔ)償。

2、利用財(cái)政貼息方式對農(nóng)業(yè)節(jié)水及其非農(nóng)化進(jìn)行補(bǔ)償

考慮到我國農(nóng)業(yè)節(jié)水及其非農(nóng)化及其非農(nóng)化現(xiàn)狀，一次性農(nóng)業(yè)節(jié)水及其非農(nóng)化及其非農(nóng)化建設(shè)資金需求極大，所以最好的方式就是采取財(cái)政貼息的方式，引導(dǎo)資金投入。財(cái)政部門與水利部分、銀行相互合作，發(fā)放農(nóng)業(yè)節(jié)水、非農(nóng)化及其非農(nóng)化工程貼息貸款，用來支持各地的農(nóng)業(yè)節(jié)水、非農(nóng)化及其非農(nóng)化技術(shù)的廣泛應(yīng)用，以增加灌溉節(jié)水面積，發(fā)展農(nóng)業(yè)給水。從實(shí)際效果來看，利用財(cái)政貼息方式支持農(nóng)業(yè)節(jié)水、非農(nóng)化及其非農(nóng)化盡管還存在有待完善和改進(jìn)之處。但從總體來看，這種方式的還是有效地引導(dǎo)了社會(huì)資金的有效流入，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)節(jié)水、非農(nóng)化及其非農(nóng)化的積極發(fā)展。從有償使用的角度來看，財(cái)政貼息是有償使用，會(huì)增加使用的責(zé)任感，不僅有利于農(nóng)業(yè)節(jié)水、非農(nóng)化及其非農(nóng)化工程的監(jiān)管建設(shè)，還有利于提高資金使用效益，是項(xiàng)切實(shí)可行的舉措。

3、擴(kuò)大資金來源渠道，建立國家和省、市、縣農(nóng)業(yè)節(jié)水及其非農(nóng)化專項(xiàng)資金

完備的資金是實(shí)行水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的必要條件。農(nóng)業(yè)節(jié)水及其非農(nóng)化專項(xiàng)資金具有彌補(bǔ)水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”過程中遭受損害的利益群體、積極推動(dòng)農(nóng)業(yè)水資源的非農(nóng)化利用。隨著城鎮(zhèn)化程度的加深，可以從每年城鎮(zhèn)新增的水費(fèi)中提取或附加一定比例用于資助農(nóng)業(yè)節(jié)水及其非農(nóng)化及其非農(nóng)化。

參考文獻(xiàn)

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（責(zé)任編輯：李曉）

基金項(xiàng)目：山東省自然科學(xué)基金資助研究，引入市場機(jī)制調(diào)節(jié)工農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)換關(guān)系的理論與政策研究，項(xiàng)目號(hào)：ZR2012GM014。