余 雅 風

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實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育公平：《義務教育法》任重道遠

余 雅 風

【摘要】從中國義務教育立法確立的指導思想和法律規(guī)則看，致力于受教育機會平等保護，是中國義務教育立法合理性的集中體現(xiàn)。消除城鄉(xiāng)教育的質量差距以及非均衡發(fā)展狀態(tài)，維護義務教育公平依然是義務教育立法面臨的巨大挑戰(zhàn)。立法要促進和保障城鄉(xiāng)義務教育公平，一方面，必須準確把握平等受教育權的內(nèi)涵，確立合理的差別對待標準，真正實現(xiàn)補償平等；另一方面，要以農(nóng)村義務教育質量為抓手，實現(xiàn)教育法律體系的協(xié)調(diào)立法。

【關鍵詞】《義務教育法》教育公平教育立法質量公平

20世紀八九十年代，為了適應法治國家有法可依的要求，中國積極開展了教育領域的立法活動。目前，已初步形成以憲法確立的基本原則為基礎，以《教育法》為核心，以包括《中華人民共和國義務教育法》(以下簡稱《義務教育法》)在內(nèi)的教育專門法和行政法規(guī)為主體的教育法律體系。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調(diào)，要增強法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性，把依法加強和規(guī)范公共服務、完善教育法作為“加強重點領域立法”、加快保障和改善民生、推進社會治理體制創(chuàng)新法律制度建設的內(nèi)容。義務教育關乎整個社會公民素質的提高，對國家教育的發(fā)展具有奠基性意義和深遠的歷史作用。1986年《義務教育法》頒布實施以來，中國義務教育快速普及，2000年如期完成了“普九”任務。為“保障適齡兒童、少年接受義務教育的權利，保證義務教育的實施，提高全民族素質”，2006年全面修訂的《義務教育法》設專章對學生、學校、教師、教育教學、經(jīng)費保障和法律責任進行了規(guī)范?！读x務教育法》對于解決中國社會變遷過程中義務教育發(fā)展面臨的現(xiàn)實問題，普及和均衡發(fā)展義務教育起到了積極推進作用。至今，《義務教育法》頒布實施30年。在當前經(jīng)濟社會條件下，認識義務教育發(fā)展所面臨的困境和挑戰(zhàn)，科學構建維護公平、有效實施的義務教育法律制度，是十分必要的。

一、致力于教育機會平等：義務教育立法合理性的集中體現(xiàn)

義務教育是由國家立法規(guī)定的、每一個公民都必須接受的教育，是國民素質得以提高的基礎，是現(xiàn)代社會文明的標志。義務教育具有最強的公共性，它要求國家為每一個公民享受平等的受教育機會提供保障。中國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村中小學生約占全國中小學生總數(shù)的75%，義務教育任務艱巨。作為教育領域的重要立法，1986年《義務教育法》的頒布以及后續(xù)全面、重大修改，使得免費義務教育得到全面實施，農(nóng)村學校標準化建設初見成效，農(nóng)村教師工資待遇得到落實，在義務教育均衡發(fā)展及教育公平方面取得積極進展。合理性，即教育立法應當能夠真正反映教育規(guī)律，最大限度地貼近教育領域各個層次、各個方面，準確反映教育關系的各種要素，真切體現(xiàn)來自教育的各種價值需求，并根據(jù)客觀條件的可能性加以協(xié)調(diào)。其所規(guī)定的行為準則，能夠使公共利益與個人利益得到協(xié)調(diào)與平衡，符合多數(shù)人的、長遠的利益要求，能被公眾認可和接受。[1]從中國義務教育立法確立的指導思想和法律規(guī)則看，致力于受教育機會平等保護，是中國義務教育立法合理性的集中體現(xiàn)。

《義務教育法》的核心指導思想是提供平等的受教育機會。1986年《義務教育法》第二條規(guī)定：“國家實行九年制義務教育。省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟、文化發(fā)展狀況，確定推行義務教育的步驟?！钡谄邨l規(guī)定：“義務教育可以分為初等教育和初級中等教育兩個階段。在普及初等教育的基礎上普及初級中等教育?！边@些規(guī)定是基于改革開放初期中國經(jīng)濟社會以及教育發(fā)展的現(xiàn)實提出的，目的在于普及九年義務教育，致力于保證兒童有學可上。在該法的推動下，截至2005年底，全國實現(xiàn)“兩基”的地區(qū)人口覆蓋率和全國初中階段毛入學率雙雙達到95%，全國小學學齡兒童入學率達到99.2%。[2]然而，以普及就學機會為重點、在很大程度上依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府和農(nóng)民積極性的義務教育發(fā)展模式，引發(fā)人們對于教育公平的爭議。對此，新《義務教育法》第四條規(guī)定：“凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務教育的權利，并履行接受義務教育的義務。”在明確公民享有平等的接受義務教育的權利的前提下，在第六條進一步強調(diào)“合理配置教育資源，促進義務教育均衡發(fā)展，改善薄弱學校的辦學條件，并采取措施，保障農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)實施義務教育，保障家庭經(jīng)濟困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務教育”。通過該規(guī)定，新《義務教育法》將義務教育的均衡發(fā)展納入了法制的軌道，將均衡教育思想作為新《義務教育法》的根本指導思想[3]，保障公民平等受教育權。

《義務教育法》所確立的法律規(guī)則是以保障公民平等接受義務教育的權利為主要內(nèi)容的。法律規(guī)則是指具體規(guī)定權利義務以及具體法律后果的準則，或者說是對一個事實狀態(tài)賦予一種確定的具體后果的各種指示和規(guī)定。[4]法律規(guī)則對于落實法的指導思想，實現(xiàn)立法目標具有重要作用。為了普及與實施九年義務教育，1986年《義務教育法》一方面規(guī)定根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟、文化發(fā)展狀況，在普及初等教育的基礎上普及初級中等教育，從而實現(xiàn)分階段、分地區(qū)推進普及義務教育；另一方面，規(guī)定“免收學費”，但《義務教育法實施細則》規(guī)定“可收取雜費”，以適應不同地區(qū)的發(fā)展需要，緩解農(nóng)村義務教育經(jīng)費短缺問題。圍繞義務教育均衡發(fā)展戰(zhàn)略，新《義務教育法》從兩個方面進行規(guī)范。一是強調(diào)政府在義務教育均衡發(fā)展上的法律義務，將督導義務教育均衡發(fā)展狀況、縮小學校之間辦學條件的差距、學校建設符合國家規(guī)定的辦學標準、均衡配置師資、農(nóng)村教師工資經(jīng)費保障、薄弱學校建設、分擔農(nóng)村義務教育經(jīng)費、設立專項資金、扶持農(nóng)村地區(qū)和民族地區(qū)實施義務教育等作為政府法律義務加以規(guī)定。二是以全社會每一個人平等接受義務教育的權利為本位，明確政府在義務教育均衡發(fā)展上的法律責任。新《義務教育法》不但首次在教育立法中引入行政問責制，還在第五十一到第五十三條分別規(guī)定了政府未履行上述義務的法律責任，體現(xiàn)了《義務教育法》維護公民平等受教育權的價值追求。

二、維護城鄉(xiāng)義務教育公平：當前中國義務教育立法面臨挑戰(zhàn)

現(xiàn)代社會，教育對于個人和社會發(fā)展的功能凸現(xiàn)，受教育權成為憲法規(guī)定的公民基本權利。圍繞平等這一主旨，各國都積極采取措施，以圖通過立法對公民受教育權予以平等保護。在中國，隨著義務教育公共品屬性的進一步明晰，義務教育均衡發(fā)展，尤其是城鄉(xiāng)義務教育公平問題備受關注。中國雖然在憲法、教育法律等一系列重要法律文件中都明確規(guī)定了公民享有平等的受教育權，新《義務教育法》也規(guī)定“均衡安排義務教育經(jīng)費”“縮小學校辦學條件差距”“均衡配置本行政區(qū)域內(nèi)學校師資力量，組織校長、教師的培訓和流動”等，但由于現(xiàn)實中人們社會經(jīng)濟地位的復雜差異性以及立法應有的平等保護的制度性缺陷，公民受教育權難以從法定的平等權利變?yōu)楝F(xiàn)實的平等權利。全國和省域內(nèi)公共教育資源在地區(qū)間、城鄉(xiāng)間存在許多差距，有些差距還較為突出。

據(jù)《2015年全國義務教育均衡發(fā)展督導評估工作報告》顯示，截至2015年底，全國尚未實現(xiàn)義務教育發(fā)展基本均衡的縣(市、區(qū))東部地區(qū)有259個，中部地區(qū)有568個，西部地區(qū)有796個(見圖1)。[5]對尚未通過國家評估認定的縣均衡發(fā)展情況進行的過程性監(jiān)測結果顯示，整體上未認定縣均衡水平明顯低于國家標準、更低于已認定的1 300多個縣，實現(xiàn)均衡發(fā)展目標難度較大。中、西部地區(qū)分別有60%、72.5%的縣是攻堅難點地區(qū)，小學差異系數(shù)不達標比例較高，占未認定縣總數(shù)比例的63%，是攻堅難點學段。而國務院教育督導委員會對2013—2014年通過國家認定的757個縣進行的第二次監(jiān)測復查結果顯示，有9個省份的26個縣的義務教育均衡發(fā)展情況出現(xiàn)較大滑坡，小學或初中綜合差異系數(shù)達不到標準要求。義務教育均衡發(fā)展存在的問題表現(xiàn)為[5]：(1)由于農(nóng)村學校辦學水平和質量相對偏低，“農(nóng)村學校生源數(shù)量急劇下降，中微型學校、袖珍班越來越多，城鄉(xiāng)學校資源的分布格局與均衡配置受到?jīng)_擊”;(2)雖然投入增加并實施了學校標準化建設，但“受檢縣仍有一部分農(nóng)村學校存在功能室不足、設施設備和圖書陳舊、信息化裝備差、生活設施短缺等問題”; (3)教師在培養(yǎng)和造就人才、延續(xù)和提升文化、推進教育改革中具有不可替代性作用，但“農(nóng)村教師年齡偏大、學科結構不合理、學歷及專業(yè)化水平較低等問題長期得不到根本解決，音、體、美、信息技術等專業(yè)教師配置不足問題不同程度存在”;(4)學校管理對于資源使用效率、教師專業(yè)化發(fā)展以及教育質量提升具有重要作用，但“部分學校特別是農(nóng)村學校尚未形成鮮明的辦學理念和辦學特色，常規(guī)管理科學化、精細化水平不高，課程改革實施能力不強”。

圖1　2015年全國義務教育均衡發(fā)展督導評估工作調(diào)查結果

立法，是由特定的主體依據(jù)一定職權和程序，運用一定技術，制定、認可、修改、補充和廢止法的活動。[6]《憲法》第五條規(guī)定：“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權?！边@一條確定了平等權適用的廣泛性，即平等權不允許任何特權現(xiàn)象的存在。教育具有直接使個人受益的功效，接受教育就是獲得利益。而教育的公共性作為教育的基本屬性，要求每一個公民都擁有可以平等地享有教育所帶來的利益的機會，而不是因為其特殊的身份。法律對公民受教育權平等的規(guī)定，目的在于消除教育上的歧視，保證人人享有平等的受教育權利。受教育權平等是憲法明文規(guī)定的公民重要的基本權利。但是，權利的法定化并不意味著權利的實現(xiàn)，法的目的性價值并不一定能轉化成有效的法律規(guī)范。從中國城鄉(xiāng)教育的現(xiàn)狀來看，公民受教育權平等這一法律原則或宣言并未實現(xiàn)。城鄉(xiāng)義務教育的質量差距是現(xiàn)階段城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展最突出的問題，嚴重地違背了義務教育公平。不僅對國家的義務教育發(fā)展帶來影響，也潛在影響其他各級各類教育的發(fā)展。在當下教育改革與發(fā)展過程中，在中國特殊復雜的社會經(jīng)濟歷史條件下，如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育公平，義務教育立法面臨巨大挑戰(zhàn)。

三、準確把握平等受教育權的內(nèi)涵，確立合理的差別對待標準

法律與其他規(guī)范相比，除了具有國家強制性的特征，還具有穩(wěn)定性、普遍性的特點，以保證人們的一體遵行。在維護公民平等受教育權方面，立法也需要作慎重、科學的考慮，以確立切實可行、真正體現(xiàn)社會公正的法律規(guī)則。新《義務教育法》第四條規(guī)定：“凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務教育的權利?！痹撘?guī)定是從公民個體出發(fā)所作的授權性法律規(guī)范,包括兩個重要概念或范疇。一是平等權。平等權是中國憲法規(guī)定的基本權利體系的重要組成部分，是權利主體參與社會生活的重要條件。平等權自身沒有具體的內(nèi)容，只在權利主體行使其他基本權利時才可能體現(xiàn)出價值，因而體現(xiàn)為一種基于人的尊嚴與人的價值的憲法原則。二是受教育權。受教育權是受教育者依據(jù)相關法律，在規(guī)定年限中獲得由國家、社會、家庭提供的特定教育的權利。從中國憲法的規(guī)定看，受教育權是一項具有實質內(nèi)容的憲法權利，是與生存權同等重要的人的基本權利。平等權與受教育權的復合使平等受教育權具有了人權與公民權的雙重屬性，是一項憲法性原權利。作為人權，它的依據(jù)是人的尊嚴與人的價值；作為公民權利，它的依據(jù)是憲法、教育法以及相關法律、法規(guī)。平等受教育權蘊含的基本價值是人格尊嚴，反對在教育上的任何特權與歧視。

從平等受教育權的內(nèi)涵以及新《義務教育法》第四條的規(guī)定看，平等接受義務教育的權利首先是指受教育機會平等，即受教育的權利和擁有相應的條件這兩個方面的平等。它是平等受教育權的最低限度的要求。它禁止依據(jù)不合理的標準對人進行分類，再依據(jù)不同分類提供不同的教育機會，或者給予某些人受教育的優(yōu)惠，或者對某些人不提供受教育的機會。其次是指受教育的待遇平等，即享受國家提供的教育條件(包括教育教學的設施、教師)和教育內(nèi)容方面的平等。這就要求消除一切基于種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍、社會出身、經(jīng)濟條件的歧視，取消一切損害平等的區(qū)別、排斥、限制或特惠，使每一個人的受教育權都能得到公平的保障。最后，受教育權平等要求法律提供平等而有效的保護，未經(jīng)法律允許不受包括國家在內(nèi)的任何其他主體干涉。基于對人的尊嚴與人的價值的考量，法律對處境不利者或者受歧視群體應當給予及時的補償與援助。因此，平等接受義務教育的權利應是一項可訴的權利，它的審查標準之一是政府在提供受教育機會、教育條件以及平等保護的過程中是否構成歧視。

中國長期實行的城鄉(xiāng)二元分割體制和資源分配體制，使部分群體因為擁有城市居民的資格而享有了教育上的特權，導致城鄉(xiāng)教育的不公。在這種狀態(tài)下如果繼續(xù)沿用這種“差別對待”的體制或制度，或在新制定的規(guī)則中單一采用城鄉(xiāng)“無差別對待”原則，那么，農(nóng)村兒童、少年接受義務教育的機會、條件依然存在事實上的不平等。受教育權平等的立法保護，并不絕對排斥例外，對弱勢或處境不利群體應有傾向性保護，在公正的社會中這是關鍵一環(huán)。為保護處境不利者的平等受教育權，新《義務教育法》采取了相應的補償性措施。該法關于“采取措施，保障農(nóng)村地區(qū)實施義務教育”“完善農(nóng)村教師工資經(jīng)費保障機制”“鼓勵和支持城市學校教師和高等學校畢業(yè)生到農(nóng)村地區(qū)從事義務教育工作”“鼓勵高等學校畢業(yè)生以志愿者的方式到農(nóng)村地區(qū)的學校任教”“農(nóng)村義務教育所需經(jīng)費，由各級人民政府根據(jù)國務院的規(guī)定分項目、按比例分擔”“縣級人民政府編制預算，向農(nóng)村地區(qū)學校傾斜”“設立專項資金，扶持農(nóng)村地區(qū)實施義務教育”等規(guī)定，即是“補償平等”的集中體現(xiàn)。

然而，實施補償?shù)姆绞綉撌鞘裁?？補償是否應有合理的限度？2013年秋季，景洪市實施“營養(yǎng)計劃”，市公辦農(nóng)村義務教育階段學校和城市義務教育階段農(nóng)村戶口學生全部享受學生“營養(yǎng)計劃”?！俺菂^(qū)就讀的農(nóng)村富裕家庭學生享受了該計劃，而城市貧困家庭的孩子卻不能享受。同時，人為地把學生分為城鄉(xiāng)兩部分，沒有體現(xiàn)教育的公平?！盵7]基于中國經(jīng)濟發(fā)展嚴重不平衡、教育資源和教育發(fā)展條件的巨大差異性，東西部之間、發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)之間、農(nóng)村與城市之間無論在教育資源的數(shù)量、質量以及實際享有的教育的水平上都存在明顯的差距。國家采取相應措施區(qū)別對待，增加對欠發(fā)達地區(qū)的教育投入，為實現(xiàn)事實上的平等而允許落后地區(qū)、落后地區(qū)受教育者享有相對較多的公共教育資源，適當限制發(fā)達地區(qū)對公共教育資源的享有，是符合公平這一價值取向的。但是，“補償平等”并不是永恒合理的法則，它只是特定社會條件下為達成平等所采取的技術性措施。當下，教育部“陽光高考平臺”陸續(xù)公布2016年全國重點高校對農(nóng)村學生的單獨招生計劃，諸多著名高校招生向農(nóng)村學生傾斜[8—10]，截至4月6日，北京大學、清華大學、中國人民大學、北京師范大學等九所在京重點高校已啟動農(nóng)村學生專項招生，錄取優(yōu)惠最高可降至一本線錄取。農(nóng)村學生如何界定？招生傾斜名額確定的標準是什么？怎樣的界定才體現(xiàn)高考招生真正向弱勢的傾斜？確定怎樣的名額才不造成逆向歧視？我們需要設定受教育權平等保護的判別標準，以對受教育權平等保護做一個更為根本的合理解釋[11]，防范逆向歧視的產(chǎn)生。

新《義務教育法》第六條規(guī)定：“國務院和縣級以上地方人民政府應當合理配置教育資源，促進義務教育均衡發(fā)展，改善薄弱學校的辦學條件，并采取措施，保障農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)實施義務教育，保障家庭經(jīng)濟困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務教育?！痹摋l明確了兩個基本內(nèi)涵。第一，國務院和縣級以上地方人民政府具有以下法定職責：(1)在管轄范圍內(nèi)配置教育資源，這種配置應是合理的；(2)改善薄弱學校的辦學條件，使城鄉(xiāng)所有學校具備實施教育教學的條件和要求；(3)保障農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)實施義務教育；(4)保障家庭經(jīng)濟困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務教育。第二，履行這些職責的目的是促進義務教育均衡發(fā)展，通過義務教育均衡發(fā)展，在客觀上實現(xiàn)公民的平等受教育權。可見，均衡構成了中國義務教育立法評價差別對待的一項特有標準。政府在維護教育平等、履行法定職責給予不同群體差別對待的過程中，應就是否均衡審慎考慮，不能“一刀切”，還要防范急功近利。

四、以農(nóng)村教育質量為抓手，實施教育法律體系的協(xié)調(diào)立法

城鄉(xiāng)義務教育發(fā)展的更深層次的差距是城鄉(xiāng)義務教育的質量差距。[12]義務教育質量并不單指學生的學業(yè)成績，而是包括教育教學與教育管理在內(nèi)的、體現(xiàn)教育活動各要素之間整體水平的系統(tǒng)性的概念。目前，雖然農(nóng)村義務教育“經(jīng)費短缺”的矛盾得到極大緩解，農(nóng)村兒童可以“有學上”，但“上好學”的問題仍未解決，義務教育階段學生輟學，特別是農(nóng)村初中輟學問題仍十分突出。研究表明，中國農(nóng)村學生輟學不只是因為經(jīng)濟貧困，更因為教育質量低下。[13]義務教育的質量差距，導致農(nóng)村學生起點上的不平等。世界銀行的發(fā)展報告指出，基礎教育的質量對于家庭教育投資決策的影響是非常關鍵的，教育質量直接影響家庭對孩子是否輟學的選擇。[14]2001年國務院《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》指出，要“高水平、高質量普及九年義務教育”，完成“普九”任務之后，提高教育質量應該成為義務教育的工作重心。國家保障義務教育的實施不只是保障所有適齡兒童、少年能夠進入實施義務教育的學校，更為重要的是保障進入學校的兒童、少年能夠享有或接受具有相同質量要求的教育。在當下“義務教育政府辦”的發(fā)展模式下，國家應全面承擔提供義務教育公共服務的責任，充分保障所有適齡兒童接受義務教育的權利，充分保障不同地區(qū)的適齡兒童都能平等地接受高質量的義務教育。

教育質量既體現(xiàn)在教育活動的結果即所培養(yǎng)學生的能力和素質方面，又體現(xiàn)在系統(tǒng)的教育活動過程的各個層面和各個環(huán)節(jié)，如師資、管理、教學、科研等。[15]平等受教育權、教育均衡發(fā)展，均涵蓋受教育的待遇平等。它要求受教育者平等地享受國家提供的義務教育條件和教育內(nèi)容，其中，質量平等是受教育待遇平等的核心和基礎，這也體現(xiàn)在了新《義務教育法》之中。然而，質量公平與保障問題并非單一的教育部門法可以解決。雖然新《義務教育法》將“提高教育質量”作為考量義務教育發(fā)展的重要維度，并從教師、教育教學、經(jīng)費與條件、質量監(jiān)督等四個方面作出要求，但由于配套法律制度存在的缺失，質量公平的保障存在障礙。[16]表現(xiàn)為：第一，新《義務教育法》對教師入職資格、教師職務和教師培養(yǎng)作了規(guī)定，但基本上是重申《教師法》的規(guī)定，對《教師法》存在的問題沒有突破，城鄉(xiāng)師資質量差距依然嚴重，農(nóng)村教學工作往往處于一種“維持”或“應付”狀態(tài)。第二，新《義務教育法》規(guī)定“學校和教師按照確定的教育教學內(nèi)容和課程設置開展教育教學活動，保證達到國家規(guī)定的基本質量要求”“教育教學要促進學生全面發(fā)展”，但目前國家課改政策缺乏權威性與法律化，與城鄉(xiāng)教育現(xiàn)實有較大的差距，《教育法》規(guī)定的“學校教育評估制度”亦無具體規(guī)范，以致于“重點率”“升學率”成為評價的單一標準。農(nóng)村學校教育仍陷入單一的“題海戰(zhàn)術”中，窄化為“語文+數(shù)學”的教育。第三，新《義務教育法》建立的國家財政撥款屬于宏觀性質，主要用于人員經(jīng)費和學校建設，沒有專門的義務教育質量提升的財政支持立法?！半S著我國新型城鎮(zhèn)化建設和戶籍制度改革不斷推進，現(xiàn)行義務教育經(jīng)費保障機制已不能很好適應新形勢要求?！盵17]美國《不讓一個孩子掉隊法案》(No Child Left Behind Act，NCLB)關于聯(lián)邦政府投入的經(jīng)費的規(guī)定就明確指出：聯(lián)邦政府的錢將投放在能有效促進義務教育質量的項目和實踐上，經(jīng)費將以改善學校辦學條件和提高教師質量為目標。盡管穩(wěn)定、持續(xù)和大量的財政投入是學校教育質量提高的基礎，但是投入的增加并不必然意味著教育質量的提高。[18]城鄉(xiāng)間現(xiàn)代信息技術教育、外語教育、科技活動和社會實踐活動開展質量差距明顯。第四，新《義務教育法》規(guī)定的教育質量以及義務教育均衡發(fā)展的督導制屬于《教育法》《教育督導條例》規(guī)定的教育督導制的范疇，由于缺乏實質性的改進方案和責任追究條款，造成督導對于普遍存在的輟學、教育質量低的現(xiàn)象無能為力。第五，從新《義務教育法》本身來講，也需要就城鄉(xiāng)義務教育質量平等作出合理的補償性規(guī)定，以質量平等帶動城鄉(xiāng)教育的公平與均衡發(fā)展。

教育法律體系是由國家各級權力機關依法制定的、建立在同一經(jīng)濟基礎之上、受共同原則指導的、具有內(nèi)在協(xié)調(diào)一致性的教育法律規(guī)范的總和。法律是人們行為的底線規(guī)則，在當下依法治教的背景下，需要真正發(fā)揮法律的作用。促進城鄉(xiāng)教育公平，應當以提高農(nóng)村義務教育質量為抓手，實現(xiàn)教育法律體系中不同部門、層級的法律、法規(guī)與制度在教師、教育教學、教育質量監(jiān)控、經(jīng)費與條件保障等要素上的協(xié)調(diào)、支撐與配合。

第一，完善教師立法。除了根據(jù)社會發(fā)展與教育規(guī)律對教師資格制度、教師聘任制度、教師教育制度、教師福利待遇保障制度作出具體、科學的規(guī)范，還要就改善農(nóng)村師資狀況的具體規(guī)則作專門規(guī)定。

第二，實施教育投入立法，強化中央和省級政府對義務教育的投入職責。設立義務教育的基本投入基準和學校建設標準，確保貧困地區(qū)兒童能夠獲得基本的教育資源與條件保障。建立貧困地區(qū)教育發(fā)展專項基金，設立促進義務教育質量提高的專項基金或財政支持款項，對義務教育質量提升實施專門的、持續(xù)的財政支持。

第三，通過立法建立具有可操作性和權威性的基本的國家課程標準，明確不同類型課程設置的目標、內(nèi)容及基本要求。在明確義務教育質量的評價以所有學生的全面發(fā)展為原則的基礎上，建立義務教育國家標準評估系統(tǒng)。

第四，在相關部門法中明確各級政府對于農(nóng)村教育的經(jīng)費投入、條件保障職責以及投入不足的法律責任；明確政府、教育行政部門的教育質量監(jiān)督、督導職責以及失職的法律責任；明確學校向學生監(jiān)護人提供了解教學資源、教育教學信息(如學校評估報告、教師的教學水平評估以及學生的成績統(tǒng)計等)等教育質量信息的職責以及所要承擔的不利法律后果。通過明晰職責與法律責任，保證義務教育質量平等法律規(guī)范的強制性、有效性。

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【責任編輯：王建平；實習編輯：楊孟葳】

【收稿日期】2016-04-12

【中圖分類號】D922.16; G522.3

【文獻標識碼】A

【文章編號】1000-5455(2016)03-0063-06

(作者簡介:余雅風，浙江江山人，北京師范大學教育學部教授。)