朱爾茜　任治俊　游克斌

〔摘要〕

推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，是全面深化改革的有機(jī)組成部分，是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，加快服務(wù)型政府建設(shè)的一種重要手段。黨的十八大強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步改進(jìn)我國(guó)政府提供公共服務(wù)的方式，國(guó)務(wù)院明確要求要積極利用社會(huì)力量，加大政府在公共服務(wù)領(lǐng)域購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的力度?！?〕推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)已經(jīng)成為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期各級(jí)政府的改革重點(diǎn)。四川全省地方政府積極加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、制度建設(shè)和預(yù)算管理，支持和培育社會(huì)組織發(fā)展，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，對(duì)穩(wěn)步推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作，具有重要意義。

〔關(guān)鍵詞〕

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)；全面深化改革；政府職能；社會(huì)組織

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D677.1 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2016）04-0119-04

一、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革進(jìn)展與現(xiàn)狀

2013年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)），四川進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新社會(huì)管理、改善公共服務(wù)的決策部署，通過(guò)建立制度規(guī)范，完善工作機(jī)制，積極探索試點(diǎn)，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作，取得階段性成效。

（一）建章立制，規(guī)范操作

注重整體規(guī)劃，四川省政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作的意見(jiàn)》（川辦發(fā)〔2014〕67號(hào)）和《四川省政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)專(zhuān)項(xiàng)改革方案》（川財(cái)綜〔2014〕60號(hào)），對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革的目標(biāo)、路徑、擬出臺(tái)的政策文件和時(shí)間安排等作出了基本規(guī)定。狠抓基礎(chǔ)性管理制度建設(shè)，研究制定了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)有關(guān)預(yù)算管理和政府采購(gòu)工作流程的制度文件，對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)督管理以及涉及政府采購(gòu)的各類(lèi)流程和注意事項(xiàng)，提出明確要求。

（二）以點(diǎn)帶面，示范引領(lǐng)

針對(duì)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和社會(huì)組織發(fā)育程度差異較大的情況，分別在省級(jí)和市縣兩個(gè)層面開(kāi)展試點(diǎn)。在省級(jí)首批選擇居家養(yǎng)老服務(wù)、人工影響天氣、農(nóng)業(yè)社會(huì)化、學(xué)前教育、體育場(chǎng)館免費(fèi)或低收費(fèi)開(kāi)放、保障性住房維修維護(hù)等6個(gè)項(xiàng)目開(kāi)展政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)試點(diǎn)工作。研究制定了《四川省財(cái)政廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)試點(diǎn)工作的推進(jìn)方案》，對(duì)試點(diǎn)內(nèi)容、責(zé)任分工、推進(jìn)步驟和工作措施等作出具體規(guī)定。各地結(jié)合實(shí)際，選擇教育、社保、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域啟動(dòng)了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)試點(diǎn)工作，對(duì)加快轉(zhuǎn)變政府職能、提高公共服務(wù)供給效率、促進(jìn)就業(yè)和降低公共服務(wù)成本發(fā)揮了積極作用。

（三）各方聯(lián)動(dòng)，協(xié)作配合

按照國(guó)務(wù)院關(guān)于建立 “政府領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)政牽頭、部門(mén)協(xié)同”工作機(jī)制的要求，四川省建立了由財(cái)政牽頭，編辦、民政、審計(jì)等相關(guān)部門(mén)參與的工作聯(lián)席制度，積極利用各類(lèi)媒體，廣泛宣傳政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革的重要意義、政策措施和具體做法，主動(dòng)回應(yīng)群眾關(guān)切，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)參與的積極性，提高公眾對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的認(rèn)可度，為推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作營(yíng)造良好的輿論環(huán)境和工作氛圍。

（四）分類(lèi)指導(dǎo)，夯實(shí)基礎(chǔ)

為推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作，四川根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作開(kāi)展情況，進(jìn)行分類(lèi)調(diào)研，重點(diǎn)對(duì)各地的面上政策和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄、試點(diǎn)項(xiàng)目、工作機(jī)制運(yùn)行等方面情況進(jìn)行督促指導(dǎo)，推動(dòng)工作全面開(kāi)展。在試點(diǎn)引領(lǐng)的基礎(chǔ)上，省級(jí)各相關(guān)部門(mén)、各市縣穩(wěn)步擴(kuò)大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)范圍和領(lǐng)域，全省初步形成了積極推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革的氛圍和機(jī)制。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年全省共有100多個(gè)縣（市、區(qū)）實(shí)施了500對(duì)個(gè)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)試點(diǎn)項(xiàng)目，涉及購(gòu)買(mǎi)資金約60億元；2015年全省實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目1000余個(gè)，涉及購(gòu)買(mǎi)資金約80億元，同比增幅超過(guò)了30%。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革的穩(wěn)步推進(jìn)，增加了公共服務(wù)供給，完善了公共服務(wù)的供給機(jī)制，促進(jìn)了政府部門(mén)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能。

二、改革過(guò)程中存在的主要問(wèn)題

（一）思想觀(guān)念不到位

有的地方和部門(mén)主動(dòng)改革意識(shí)不強(qiáng)，由于轉(zhuǎn)移政府職能涉及到既有利益格局調(diào)整，有的領(lǐng)導(dǎo)出于機(jī)關(guān)事業(yè)單位隊(duì)伍穩(wěn)定、社會(huì)影響、公共安全等多方面考慮，對(duì)推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)有顧慮或抵觸情緒，個(gè)別部門(mén)甚至成為改革阻力。一些地方在推進(jìn)改革中，主管部門(mén)認(rèn)為財(cái)政不僅負(fù)責(zé)管資金分配，還管資金怎么花，部門(mén)過(guò)去的權(quán)利沒(méi)有了，反對(duì)意見(jiàn)很大。

（二）法規(guī)制度建設(shè)滯后

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)屬于政府采購(gòu)的范疇，但《政府采購(gòu)法》并沒(méi)有對(duì)服務(wù)采購(gòu)的具體程序和政策作出明確規(guī)定。四川一些地方在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)際操作中，對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的具體內(nèi)容、適用范圍、工作流程等具體政策問(wèn)題還不夠了解，不敢突破現(xiàn)有政策框架。目前事業(yè)單位分類(lèi)改革和行業(yè)協(xié)會(huì)脫鉤還未實(shí)施到位，一些事業(yè)單位與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系尚未理順，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)與這些改革的政策銜接不夠，容易產(chǎn)生一邊養(yǎng)人一邊買(mǎi)服務(wù)的“兩頭占”現(xiàn)象。

（三）社會(huì)力量承接能力有限

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織等市場(chǎng)主體發(fā)育水平總體不高，多數(shù)規(guī)模較小，承接服務(wù)和籌集社會(huì)資源的能力不強(qiáng)，部分社會(huì)組織行政化色彩濃重，相關(guān)領(lǐng)域購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的選擇余地有限，有時(shí)甚至?xí)霈F(xiàn)有需求“買(mǎi)不著”的尷尬情況。據(jù)統(tǒng)計(jì)，發(fā)達(dá)國(guó)家每萬(wàn)人擁有社會(huì)組織的數(shù)量一般超過(guò)50個(gè)，如法國(guó)每萬(wàn)人110個(gè)，美國(guó)每萬(wàn)人52個(gè)；發(fā)展中國(guó)家一般每萬(wàn)人擁有社會(huì)組織數(shù)量超過(guò)10個(gè)，如阿根廷每萬(wàn)人25個(gè)，巴西每萬(wàn)人13個(gè)。我國(guó)社會(huì)組織雖然發(fā)展比較快，但每萬(wàn)人擁有數(shù)量不足5個(gè)，規(guī)模較小、專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)、規(guī)范性不足，和國(guó)際水平相比差距較大〔2〕。

（四）監(jiān)督評(píng)估機(jī)制不完善

由于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革工作剛剛起步，還沒(méi)有建立全面有效的監(jiān)督評(píng)估機(jī)制，工作中存在監(jiān)管責(zé)任不清晰、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不完善等問(wèn)題，影響購(gòu)買(mǎi)服務(wù)質(zhì)量和效率。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)大多涉及民生領(lǐng)域，社會(huì)關(guān)注度高、影響大，誠(chéng)信體系亟待建立。

（五）區(qū)域發(fā)展差別大

目前，四川全省地方政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革進(jìn)程呈現(xiàn)出“三快三慢”特征：省上與地方比較，地方推進(jìn)較快、省上推進(jìn)相對(duì)較慢；地區(qū)之間比較，發(fā)達(dá)地區(qū)積極性高、推進(jìn)快，欠發(fā)達(dá)地區(qū)積極性低、推進(jìn)慢；公共服務(wù)行業(yè)領(lǐng)域比較，市政管理、居家養(yǎng)老、公共體育等領(lǐng)域改革推進(jìn)快，其他行業(yè)改革推進(jìn)較慢。

三、推進(jìn)地方政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的政策建議

到2020年，四川要與全國(guó)同步基本建立比較完善的政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度，形成與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)、高效合理的公共服務(wù)資源配置體系和供給體系，公共服務(wù)水平和質(zhì)量顯著提高。為積極穩(wěn)妥推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作，需要借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，不斷完善相關(guān)政策。

（一）積極穩(wěn)妥，扎實(shí)有序推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作

一是加強(qiáng)對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作組織領(lǐng)導(dǎo)。要積極建立“政府領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)政牽頭、部門(mén)協(xié)同”的工作機(jī)制，各負(fù)其責(zé)、齊抓共管，積極推進(jìn)本地區(qū)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作。二是加大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)踐創(chuàng)新力度。積極探索多元化、多樣化的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式和路徑。充分借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和其他地區(qū)好的做法，準(zhǔn)確把握不同公共服務(wù)的需求特點(diǎn)，盡快篩選出合適的項(xiàng)目先行先試，確保取得實(shí)實(shí)在在的成效。同時(shí)，要注重試點(diǎn)工作開(kāi)展和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，通過(guò)及時(shí)分析提煉具有一定代表性的時(shí)間實(shí)踐范例，為全面推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)提供借鑒?！?〕三是加大推進(jìn)力度，進(jìn)一步擴(kuò)大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)范圍和領(lǐng)域。督促省級(jí)部門(mén)進(jìn)一步拓寬政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)內(nèi)容和范圍，引導(dǎo)和鼓勵(lì)各省級(jí)部門(mén)結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)和工作實(shí)際，選擇部分項(xiàng)目特別是重大民生項(xiàng)目開(kāi)展政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作。在前期試點(diǎn)基礎(chǔ)上，選擇在扶貧、養(yǎng)老、教育、農(nóng)業(yè)、交通、環(huán)保等領(lǐng)域項(xiàng)目進(jìn)一步擴(kuò)大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革試點(diǎn)，增加公共服務(wù)供給，逐步提高政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)支出在公共服務(wù)項(xiàng)目資金中的份額。

（二）加強(qiáng)制度建設(shè)，健全政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度體系

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)在我國(guó)還處于逐步探索階段，相關(guān)制度建設(shè)還很薄弱。需要根據(jù)中央統(tǒng)一部署和要求，不斷完善政策措施。一是根據(jù)中央政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)立法工作進(jìn)度和有關(guān)部署，積極建立和完善政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)法規(guī)制度。二是研究完善各部門(mén)、各行業(yè)、各系統(tǒng)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)具體辦法，努力形成銜接配套、科學(xué)合理的制度規(guī)范和政策體系。三是抓緊研究制定購(gòu)買(mǎi)醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、社區(qū)等服務(wù)的具體措施。研究擬定各部門(mén)、各行業(yè)、各系統(tǒng)的具體辦法。

（三）加強(qiáng)預(yù)算管理，確保財(cái)政資金使用效益

一是客觀(guān)科學(xué)編制購(gòu)買(mǎi)預(yù)算。各部門(mén)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金，從部門(mén)綜合預(yù)算中統(tǒng)籌安排。購(gòu)買(mǎi)主體應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有財(cái)政資金安排的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身職責(zé)和業(yè)務(wù)需要，根據(jù)《四川省政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)目錄》和各級(jí)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄，及時(shí)編制政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目表并列入本部門(mén)年度預(yù)算草案。購(gòu)買(mǎi)主體應(yīng)當(dāng)綜合考量物價(jià)、稅費(fèi)等各種因素，客觀(guān)合理安排政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目資金。二是嚴(yán)格購(gòu)買(mǎi)服務(wù)執(zhí)行管理。年度預(yù)算執(zhí)行中，根據(jù)實(shí)際情況確需在本年度內(nèi)轉(zhuǎn)為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式實(shí)施的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)按照預(yù)算調(diào)整程序報(bào)送財(cái)政部門(mén)審核同意后納入當(dāng)年政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)預(yù)算中執(zhí)行。三是建立科學(xué)的評(píng)估機(jī)制。嚴(yán)格財(cái)政資金支出標(biāo)準(zhǔn)和范圍，同時(shí)引入財(cái)政績(jī)效審核，分類(lèi)別、分層次評(píng)估不同服務(wù)所需的財(cái)政投入比例、規(guī)模和水平，以保證資金投入公平，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出效用最優(yōu)化。

（四）加大培育扶持力度，積極支持社會(huì)組織發(fā)展

要進(jìn)一步研究支持社會(huì)組織發(fā)展的政策制度，加大社會(huì)組織培育扶持力度，為社會(huì)組織開(kāi)展服務(wù)創(chuàng)造必要條件。一是積極推進(jìn)社會(huì)組織登記制度改革。在國(guó)家修訂實(shí)施社會(huì)組織相關(guān)法律法規(guī)后，要結(jié)合實(shí)際，及時(shí)制定和完善社會(huì)組織登記管理配套法規(guī)政策和管理細(xì)則。二是加強(qiáng)社會(huì)組織工作監(jiān)管。按照建立“統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級(jí)負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管”的管理體制要求，完善社會(huì)組織管理制度體系。三是探索多種有效方式，加大社會(huì)組織承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)支持力度。有條件的地方可推廣利用財(cái)政資金支持社會(huì)組織參與服務(wù)示范項(xiàng)目。地方政府可安排適當(dāng)資金，采取購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、公益創(chuàng)投等方式支持社會(huì)組織提供服務(wù)，引導(dǎo)、支持社會(huì)組織募集資金參與服務(wù)。在暫時(shí)不能實(shí)現(xiàn)有效競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域，購(gòu)買(mǎi)主體可以采用大額項(xiàng)目分包、新增項(xiàng)目另授等措施，有針對(duì)性地培育扶持一批社會(huì)組織?！?〕

（五）加強(qiáng)績(jī)效管理，確保政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)效果

根據(jù)中央相關(guān)工作要求，在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)施過(guò)程中，既要防止“大包大攬”，也要防止“卸包袱”“養(yǎng)閑人”。一是推進(jìn)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)預(yù)算信息公開(kāi)。要通過(guò)公共媒體及時(shí)披露政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的相關(guān)信息，加強(qiáng)社會(huì)公眾監(jiān)督。二是實(shí)施購(gòu)買(mǎi)服務(wù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)。積極探索推進(jìn)第三方評(píng)價(jià)，建立由購(gòu)買(mǎi)主體、社會(huì)公眾及專(zhuān)業(yè)社會(huì)機(jī)構(gòu)組成的綜合性評(píng)價(jià)機(jī)制。三是嚴(yán)格購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金監(jiān)督檢查。堅(jiān)持“誰(shuí)購(gòu)買(mǎi)，誰(shuí)監(jiān)管，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，強(qiáng)化主體責(zé)任，進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督檢查，對(duì)弄虛作假、暗箱操作的問(wèn)題切實(shí)加以防范和查處。通過(guò)加強(qiáng)管理和監(jiān)督，提高財(cái)政資金使用效率，為群眾提供更多、更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品。〔5〕

〔參考文獻(xiàn)〕

〔1〕國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)〔DB/OL〕.http：//www.miit.gov.cn.2013-9-26.

〔2〕財(cái)政部調(diào)研組.健全完善政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理體制研究〔J〕.學(xué)習(xí)園地，2014，（8）.

〔3〕劉昆.貫徹落實(shí)三中全會(huì)精神 大力推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)〔DB/OL〕.中國(guó)改革論壇網(wǎng)，2014-6-6.

〔4〕財(cái)政部 民政部關(guān)于支持和規(guī)范社會(huì)組織承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的通知〔DB/OL〕.中華人民共和國(guó)民政部網(wǎng)站，2014-12-18.

〔5〕財(cái)政部科研所課題組.政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的理論與邊界分析〔J〕.財(cái)政研究，2014，（3）.

【責(zé)任編輯：陳學(xué)明】