褚宏啟 曹昌健

義務(wù)教育是基礎(chǔ)教育的基礎(chǔ)階段，是教育工作的重中之重。面向2030年，在未來15年，我國義務(wù)教育要在已有經(jīng)驗和成績的基礎(chǔ)上，圍繞關(guān)鍵問題，突出戰(zhàn)略重點，夯實發(fā)展基礎(chǔ)。

明確義務(wù)教育目標

面向2030年，我國義務(wù)教育改革與發(fā)展的根本任務(wù)是促進公平、提高質(zhì)量。這與聯(lián)合國教科文組織2015年發(fā)布的《2030年教育行動框架》提出的“包容、公平的優(yōu)質(zhì)教育”是完全一致的。

教育公平的關(guān)鍵是機會公平。未來15年，促進義務(wù)教育公平的目標是：合理配置義務(wù)教育資源，實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育公共服務(wù)均等化。促進教育公平的實質(zhì)是縮小教育質(zhì)量差距，教育公平問題在本質(zhì)上是教育質(zhì)量問題。

從質(zhì)量維度看，當(dāng)前我國義務(wù)教育還不完全適應(yīng)社會發(fā)展和人的發(fā)展的要求，問題突出表現(xiàn)在重智輕德，過于追求分數(shù)和升學(xué)率；學(xué)生的社會責(zé)任感、創(chuàng)新精神和實踐能力較為薄弱；學(xué)生片面發(fā)展嚴重，適應(yīng)社會的能力不強。提高質(zhì)量，要把促進人的全面發(fā)展、適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展作為根本標準。要根據(jù)人的發(fā)展和社會發(fā)展的客觀需要，制定義務(wù)教育質(zhì)量國家標準，制定并頒布學(xué)生發(fā)展核心素養(yǎng)框架。

1997年以來國際組織與世界多個國家和地區(qū)開展的核心素養(yǎng)研究，拉開了新一輪教育質(zhì)量更新?lián)Q代、教育質(zhì)量國家競爭的序幕。核心素養(yǎng)也是我國教育質(zhì)量的更新版和升級版，是素質(zhì)教育、三維目標、全面發(fā)展、綜合素質(zhì)等指標中的“關(guān)鍵少數(shù)”素養(yǎng)，其內(nèi)容主要包括社會責(zé)任、國家認同、國際視野、科學(xué)精神、審美情趣、實踐創(chuàng)新等。面向2030年，需要以核心素養(yǎng)引領(lǐng)我國義務(wù)教育的改革與發(fā)展。

優(yōu)化義務(wù)教育體系

當(dāng)前義務(wù)教育體系存在的突出問題是，城市內(nèi)部的教育二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致城鎮(zhèn)地區(qū)的教育體系對于農(nóng)民工隨遷子女缺乏開放性和包容性；義務(wù)教育階段的幼小銜接不暢、小初銜接不暢。義務(wù)教育體系需要進一步優(yōu)化。

首先，提高城鎮(zhèn)地區(qū)義務(wù)教育體系的開放性與包容性，進一步完善以輸入地政府管理為主、以全日制公辦中小學(xué)為主的“兩為主”政策，確保進城務(wù)工人員隨遷子女在城鎮(zhèn)地區(qū)接受更為優(yōu)質(zhì)、更加均衡的義務(wù)教育。制定進城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試的辦法，城鎮(zhèn)地區(qū)高中階段教育逐步實現(xiàn)向進城務(wù)工人員隨遷子女全面開放。

其次，加強幼小銜接、小初銜接，解決學(xué)生不能很好地適應(yīng)下一階段學(xué)習(xí)的問題。重點解決幼小銜接中的片面性、銜接的單向性、盲目超前化；解決小初銜接中的中小學(xué)之間教學(xué)內(nèi)容重復(fù)多、教學(xué)方法差異大、學(xué)生管理差別大等問題，從整體優(yōu)化角度協(xié)調(diào)處理好學(xué)前教育、小學(xué)教育、初中教育的相互關(guān)系，使義務(wù)教育成為一個相互聯(lián)系、相互開放、相互銜接、相互依存的整體。

調(diào)整義務(wù)教育布局

快速城鎮(zhèn)化所帶來的人口流動，導(dǎo)致城鎮(zhèn)地區(qū)學(xué)校數(shù)量嚴重不足，大班額現(xiàn)象凸顯；而農(nóng)村地區(qū)學(xué)校校舍閑置，規(guī)模效益不高，撤點并校中也出現(xiàn)了過激過急問題。如何解決呢？

首先，調(diào)整城鎮(zhèn)內(nèi)部教育布局，增加教育用地，重點解決城鎮(zhèn)學(xué)校大班額問題。我國中小學(xué)平均班額遠遠高于發(fā)達國家水平，而城鎮(zhèn)學(xué)校的平均班額高于全國平均水平。改變城鎮(zhèn)學(xué)校大班額的局面，需要在城鎮(zhèn)新建或者改造更多的學(xué)校。面向未來，應(yīng)該根據(jù)城鎮(zhèn)人口發(fā)展趨勢，做好城鎮(zhèn)整體規(guī)劃，留出相對充足的教育用地，疏解已有的大班額并考慮將來的教育人口增減狀況，確定義務(wù)教育的用地需求與建設(shè)規(guī)劃。

其次，調(diào)整農(nóng)村教育布局，合理“撤點并?！保攸c解決農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的發(fā)展問題。在城鎮(zhèn)化進程中，要科學(xué)編制縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃，調(diào)整并確定義務(wù)教育學(xué)校的布局結(jié)構(gòu)。在辦好農(nóng)村寄宿制學(xué)校的同時，要重點辦好農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校。農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的存在具有重要價值，有助于解決邊遠地區(qū)學(xué)齡兒童上學(xué)遠、難、貴的問題，為社會弱勢群體提供就近入學(xué)的機會。

完善義務(wù)教育階段育人模式

在育人模式方面，當(dāng)前義務(wù)教育存在的突出問題是：教育觀念相對落后，內(nèi)容方法比較陳舊，中小學(xué)生課業(yè)負擔(dān)過重，素質(zhì)教育推進困難；部分學(xué)科內(nèi)容交叉重復(fù)，課程教材的系統(tǒng)性、適宜性不強；與課程改革相適應(yīng)的考試招生、評價制度不配套，制約著教學(xué)改革的全面推進。解決上述問題的舉措有以下三點：

第一，根據(jù)學(xué)生發(fā)展核心素養(yǎng)，制定學(xué)業(yè)質(zhì)量標準和課程標準，編寫修訂相關(guān)學(xué)科教材。研發(fā)學(xué)生發(fā)展核心素養(yǎng)體系，在此基礎(chǔ)上，制定義務(wù)教育階段各學(xué)科學(xué)業(yè)質(zhì)量標準，明確各學(xué)段、各學(xué)科具體的育人目標和任務(wù)，完善課程教學(xué)有關(guān)標準。依據(jù)課程標準，編寫、修訂學(xué)科教材，提煉和精選學(xué)生全面發(fā)展和終身發(fā)展必備的、最基本的知識內(nèi)容，做到容量適當(dāng)，難易適度。

第二，轉(zhuǎn)變教學(xué)方式和學(xué)習(xí)方式，優(yōu)化育人模式。把培養(yǎng)學(xué)生的創(chuàng)新能力和問題解決能力作為教學(xué)的優(yōu)先目標，積極開展啟發(fā)式、探究式、討論式、參與式教學(xué)，營造獨立思考、自由探索、勇于創(chuàng)新的良好環(huán)境。充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，適應(yīng)學(xué)生個性化學(xué)習(xí)需求。通過教學(xué)方式和學(xué)習(xí)方式的轉(zhuǎn)變，減負增效。

第三，加強考試和評價手段的育人導(dǎo)向?？荚嚭驮u價是指揮棒，要加快推進考試改革和評價改革，注重綜合考察學(xué)生發(fā)展情況，形成倒逼機制，通過考試方式和評價方式的改革，推動教學(xué)方式和學(xué)習(xí)方式的改革，引導(dǎo)學(xué)校實施素質(zhì)教育，培育學(xué)生核心素養(yǎng)，樹立科學(xué)的教育質(zhì)量觀。

深化義務(wù)教育管理改革

義務(wù)教育管理涉及不同層級政府間的權(quán)責(zé)關(guān)系、同級政府不同職能部門間的權(quán)責(zé)關(guān)系、政府與學(xué)校的權(quán)責(zé)關(guān)系、學(xué)校內(nèi)部的權(quán)責(zé)關(guān)系等。當(dāng)前，“以縣為主”的義務(wù)教育管理體制不能適應(yīng)城鎮(zhèn)化背景下的義務(wù)教育發(fā)展需求，各級政府對于義務(wù)教育的責(zé)任需要進一步調(diào)整和明確；政府對學(xué)校管得過多、過細、過死，學(xué)校辦學(xué)活力嚴重不足；學(xué)校內(nèi)部管理中，治理結(jié)構(gòu)不夠完善，科學(xué)管理、民主管理、依法管理的水平需要提高；教育督導(dǎo)、評價、監(jiān)測三位一體的格局尚未形成。義務(wù)教育管理改革需要深化，要點有三：

第一，實行“以省為主”義務(wù)教育管理體制，加強省級政府對于義務(wù)教育的統(tǒng)籌。改革“分級管理，以縣為主”的義務(wù)教育管理體制，提高統(tǒng)籌重心，加大省級政府對區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育的統(tǒng)籌管理，實行“以省為主”的義務(wù)教育管理體制，推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，統(tǒng)籌區(qū)域義務(wù)教育協(xié)調(diào)發(fā)展，依法落實各級政府特別是省級政府發(fā)展義務(wù)教育的財政責(zé)任，完善省對省以下財政轉(zhuǎn)移支付體制，加大對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)義務(wù)教育的支持力度。

第二，轉(zhuǎn)變政府教育行政職能，落實和擴大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，擴大民主參與，推進教育治理現(xiàn)代化。構(gòu)建政府、學(xué)校、社會之間新型關(guān)系，明確政府管理權(quán)限和職責(zé)，明確義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)權(quán)利和責(zé)任。各級政府要切實履行統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導(dǎo)、監(jiān)督管理和提供義務(wù)教育公共服務(wù)的職責(zé)。改變直接管理學(xué)校的單一方式，綜合應(yīng)用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務(wù)、政策指導(dǎo)和必要的行政措施，減少不必要的行政干預(yù)，依法保障學(xué)校充分行使辦學(xué)自主權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。提高政府決策的科學(xué)性和管理的有效性，規(guī)范決策程序，重大教育政策出臺前要公開討論，充分聽取群眾意見。積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、專業(yè)學(xué)會、基金會等各類社會組織在教育公共治理中的作用。完善國家層面和區(qū)域?qū)用娴慕逃芾硇畔⑾到y(tǒng)（EMIS），基于數(shù)據(jù)進行決策，提高教育行政科學(xué)化水平。加強對于各級政府履行義務(wù)教育責(zé)任的督導(dǎo)、評價與監(jiān)測。

第三，建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。健全依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學(xué)校制度。在政府給學(xué)校分權(quán)的基礎(chǔ)上，推進學(xué)校向教師、學(xué)生、家長進一步分權(quán)，建立健全教師、學(xué)生、家長和社會公眾參與學(xué)校管理的長效機制。完善普通中小學(xué)校長負責(zé)制，實行校務(wù)會議等管理制度，建立健全教職工代表大會制度。建立中小學(xué)家長委員會，引導(dǎo)社區(qū)和有關(guān)專業(yè)人士參與學(xué)校管理和監(jiān)督。健全校務(wù)公開制度，接受師生員工和社會的監(jiān)督。完善學(xué)校層面的教育管理信息系統(tǒng)，基于數(shù)據(jù)進行管理，提高學(xué)校管理的科學(xué)化水平。在進一步完善政府督導(dǎo)評價機制的同時，積極支持學(xué)校開展自評，增強學(xué)校自主發(fā)展能力。

加強義務(wù)教育教師隊伍建設(shè)

當(dāng)前城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師隊伍建設(shè)存在危機，突出表現(xiàn)在：義務(wù)教育教師數(shù)量不足、結(jié)構(gòu)不當(dāng)、質(zhì)量不高；教師流動機制效果欠佳；教師隊伍建設(shè)的長效機制沒有建立起來。

第一，完善教師編制標準，建立一支數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理的義務(wù)教育教師隊伍。目前城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校教師數(shù)量嚴重不足，教育行政部門自身難以解決，需要編制管理部門、人事管理部門和財政部門協(xié)同解決教師的編制問題、待遇問題。解決農(nóng)村地區(qū)教師的缺編問題，關(guān)鍵是要完善農(nóng)村教師配置標準，在以“生師比”為主的基礎(chǔ)上，引入“班師比”和“科師比”作為輔助配置方式。引入“班師比”有助于緩解農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校教師數(shù)量不足問題；引入“科師比”有助于緩解大部分農(nóng)村學(xué)校教師結(jié)構(gòu)性短缺問題。在核算農(nóng)村教師編制時，需要在重點考慮學(xué)生數(shù)量的基礎(chǔ)上，兼顧學(xué)科課程類別、學(xué)校類型特點、班級數(shù)量等因素，保障農(nóng)村學(xué)校的師資需求。

第二，健全教師管理制度，建立一支專業(yè)化、高素質(zhì)的義務(wù)教育教師隊伍。以農(nóng)村教師為重點，提高中小學(xué)教師隊伍整體素質(zhì)。完善并嚴格實施教師準入制度，健全教師招聘錄用、職務(wù)（職稱）評聘、培養(yǎng)培訓(xùn)和考核等環(huán)節(jié)的管理。加強教師職業(yè)理想和職業(yè)道德教育，提升教師的育人意識和育人能力，鼓勵教師做“四有”好教師。教師教育院校要創(chuàng)新教師培養(yǎng)模式，著力提升未來教師綜合素質(zhì)，重點培養(yǎng)課堂教學(xué)技能，增強育人能力。積極開展多類型多層次的校長專項培訓(xùn)與研修，提高校長統(tǒng)籌學(xué)校各項育人活動的能力。

第三，健全義務(wù)教育學(xué)校教師流動機制，建立義務(wù)教育教師隊伍建設(shè)長效機制。近年來，各地積極探索，教師流動采取了定期流動、支教、對口支援、教育聯(lián)盟、走教制度、送教下鄉(xiāng)、優(yōu)質(zhì)教師資源輻射等多種途徑和方式，但總體看來，由于缺乏有效的激勵保障機制，效果欠佳。城鄉(xiāng)教師交流機制旨在緩解城鄉(xiāng)師資差距大的燃眉之急，這只是權(quán)宜之計，非為治本之策。治本之策在于建立面向農(nóng)村教師的激勵機制和補償機制，實行中小學(xué)編制標準、薪酬分配和職稱評定“補償性”向農(nóng)村地區(qū)教師傾斜，真正讓教師愿意留在農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)村，這是農(nóng)村義務(wù)教育固本強基的根本舉措。

改革義務(wù)教育投入制度

更加公平、更有質(zhì)量的義務(wù)教育，需要更高水平的教育投入作保障。投入總量不足、配置不均衡是當(dāng)前存在的突出問題。

首先，進一步深化財稅體制改革，增加地方政府財力，為加大義務(wù)教育投入奠定基礎(chǔ)。在保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定的前提下，遵循公平、便利、效率等原則，結(jié)合稅制改革，統(tǒng)籌考慮稅種屬性和功能，進一步理順中央和地方收入劃分。在稅收分成上，中央政府要向地方政府讓利，增加共享稅比重，提高地方政府分成比例。在稅制設(shè)計上，要穩(wěn)定地方稅基，構(gòu)建有利于增進地方財力的地方稅體系。根據(jù)國際經(jīng)驗，可建立以財產(chǎn)稅、房產(chǎn)稅為主體稅種的地方稅體系。特別是在房產(chǎn)投機盛行、房價高漲的背景下，可適時全面開征房產(chǎn)稅，將房產(chǎn)稅作為地方稅種。各級政府要優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌各項收入，把義務(wù)教育作為財政支出重點領(lǐng)域予以優(yōu)先保障。

其次，深化教育財政體制改革，合理劃分各級政府的事權(quán)和支出責(zé)任，以常住人口為基礎(chǔ)完善轉(zhuǎn)移支付制度。義務(wù)教育全面納入財政保障范圍，完善國務(wù)院和地方各級人民政府共同負擔(dān)的投入體制，提高保障水平。適應(yīng)人口流動，中央政府的財政轉(zhuǎn)移支付制度以戶籍人口為依據(jù)。從長期來看，要積極探索教育領(lǐng)域中央政府直接補助到人的轉(zhuǎn)移支付形式。

再次，健全補償性教育支出制度，進一步加大對農(nóng)村、邊遠貧困地區(qū)、民族地區(qū)、弱勢群體的教育投入，進一步減輕流入地政府的義務(wù)教育投入壓力。中央財政通過加大轉(zhuǎn)移支付，支持農(nóng)村欠發(fā)達地區(qū)和民族地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展。積極化解農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校債務(wù)。在農(nóng)民工隨遷子女的義務(wù)教育成本分擔(dān)問題上，可以建立“學(xué)費隨學(xué)籍走”的經(jīng)費流動機制，減少流入地地方財政的教育投入壓力。通過在全國推行可跨地區(qū)結(jié)算使用的教育券制度，解決教育經(jīng)費在區(qū)域間的“支出流動”問題，以有效解決城市地區(qū)教育經(jīng)費的不足，消除戶籍制度對學(xué)生自由流動帶來的不利影響，進而提高城市接納農(nóng)民工隨遷子女的積極性。