郭士芳

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密級(jí)檔案管理提升措施探析——以省屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位文書檔案管理為例

郭士芳

中共福建省委編辦

省屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位保存著相當(dāng)數(shù)量的密級(jí)檔案，對(duì)于如何有效地整理和保管密級(jí)文件，現(xiàn)有的法律法規(guī)并未提供可操作性強(qiáng)的依據(jù)。該文從分析福建省省屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位密級(jí)檔案管理現(xiàn)狀及成因入手，探討了省屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位在密級(jí)檔案管理上存在的整理方法欠規(guī)范、保管不到位、數(shù)字化工作滯后等問題,并就如何解決這些問題提出了措施建議。

密級(jí)檔案 管理 解決措施

密級(jí)檔案是指按照涉密程序制作形成的，標(biāo)注“絕密”“機(jī)密”“秘密”的檔案文獻(xiàn)。對(duì)檔案保密等級(jí)進(jìn)行區(qū)分主要是由檔案的特性決定，不同于一般檔案資料，密級(jí)檔案在一定時(shí)限和范圍內(nèi)具有不可公開性。由于密級(jí)檔案內(nèi)容涉密，形成領(lǐng)域廣泛，這使得密級(jí)檔案在查詢、調(diào)閱和管理等方面有別于一般檔案資料，具有較強(qiáng)的政策性、特殊性、差異性。

1 機(jī)關(guān)事業(yè)單位密級(jí)檔案管理現(xiàn)狀

福建地處海峽兩岸交流前沿，人員往來頻繁，現(xiàn)有海外華僑及港澳臺(tái)同胞1000多萬人，特殊的地理位置和復(fù)雜環(huán)境，要求保密工作者必須直面挑戰(zhàn)，保密工作必須做到位。目前，福建省省直機(jī)關(guān)單位108家，加上各大院校、醫(yī)院等省屬事業(yè)單位，共計(jì)200多家單位，幾乎每家單位都存有相當(dāng)數(shù)量的密級(jí)檔案，但大部分單位對(duì)密級(jí)檔案的整理方法欠規(guī)范，在案卷級(jí)檔案中，同一案卷里有涉密檔案和非涉密檔案，而在文件級(jí)檔案中，也存在正文非密、底稿卻涉密的情況，給檔案管理和利用帶來諸多不便，并存在很大的安全隱患。有些單位沒有按照相關(guān)要求開展對(duì)涉密檔案的密級(jí)進(jìn)行變更和解密清理，檔案室涉密檔案數(shù)量卻不斷增加，“包袱”越來越重，檔案工作的潛在風(fēng)險(xiǎn)也在隨之增大。在數(shù)字化方面，由于內(nèi)容涉及密級(jí)檔案，許多單位擔(dān)心處理不當(dāng)造成失泄密，因此不敢貿(mào)然涉足，只有不到1/3的單位將全部檔案進(jìn)行數(shù)字化加工，大部分單位仍處于觀望狀態(tài)，這就使得檔案信息化的步伐滯后。

2 密級(jí)檔案管理存在的問題

在實(shí)際工作中，密級(jí)檔案管理仍面臨著整理不規(guī)范、管理基礎(chǔ)較為薄弱、密級(jí)檔案的信息安全和實(shí)體安全存在隱患等問題。主要體現(xiàn)在：

2.1 現(xiàn)行法律法規(guī)操作性不強(qiáng)

《保密法》對(duì)國(guó)家密級(jí)載體管理的權(quán)責(zé)做了較為明確的界定，但對(duì)于密級(jí)檔案管理尚無具體實(shí)施細(xì)則，密級(jí)檔案的整理、保管等工作缺乏有效的操作依據(jù)，從而使檔案管理人員難以規(guī)范操作，影響密級(jí)檔案管理工作的正常開展。

2.2 標(biāo)識(shí)不清，鑒定解密不及時(shí)

首先密級(jí)的確定往往僅限于對(duì)涉及國(guó)家秘密事項(xiàng)的初始定密，未作保密期限和使用范圍標(biāo)識(shí)；其次檔案密級(jí)鑒定及解密工作不及時(shí)，往往存在保密等級(jí)一次定終身的狀況，導(dǎo)致已失去保密價(jià)值的檔案仍按國(guó)家秘密要求管理，影響了檔案信息資源的開發(fā)利用。

2.3 紙質(zhì)密級(jí)檔案保管難度大

密級(jí)文件與非密級(jí)文件混合組卷、存放、保管，造成內(nèi)含密級(jí)文件的案卷作為普通檔案被查閱、復(fù)印，甚至借出，對(duì)密級(jí)檔案的實(shí)體安全和信息安全造成威脅。據(jù)悉，廣東省試行將密級(jí)檔案放在業(yè)務(wù)處室保管，待解密后再移交檔案室，這樣有利于遵循“誰定密、誰解密”的原則，并能使密級(jí)檔案得以及時(shí)鑒定、解密、變更。但對(duì)大部分福建省省直機(jī)關(guān)來說，目前這種方法是否可行還需分析論證。至少存在以下幾個(gè)方面問題：一是分散管理缺乏統(tǒng)一規(guī)范；二是人員經(jīng)常輪崗，流動(dòng)性強(qiáng)，密級(jí)檔案保管人員也會(huì)經(jīng)常輪換，交接手續(xù)繁瑣且不利于維護(hù)密級(jí)檔案的保密性；三是由于保密件多集中在主要業(yè)務(wù)處室，無疑給本就忙碌的業(yè)務(wù)處室增加工作量；四是長(zhǎng)時(shí)間積累的密級(jí)件數(shù)量龐大，大多數(shù)省直機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)處室辦公擁擠，存放空間受限。

2.4 數(shù)字化工作滯后

由于部分檔案工作人員的保密意識(shí)淡薄，存在對(duì)檔案保密法律法規(guī)不熟悉、對(duì)涉密檔案數(shù)字化流程比較陌生、對(duì)已解密檔案的利用存在誤區(qū)等現(xiàn)象，導(dǎo)致數(shù)字化工作難以推進(jìn)。福建省保密局要求，內(nèi)網(wǎng)的保密性尚未達(dá)到相當(dāng)級(jí)別，密級(jí)件檔案題名不能在內(nèi)網(wǎng)里出現(xiàn)。但由于單位OA依托于內(nèi)網(wǎng)，如果密級(jí)件檔案題名不能出現(xiàn)在內(nèi)網(wǎng)里，也意味著不能掛于OA上，這給檔案整理中的密級(jí)檔案目錄輸入帶來考驗(yàn)，也給檔案查閱帶來不便。

3 提升密級(jí)檔案管理成效的措施建議

隨著檔案管理信息化趨勢(shì)不斷演進(jìn)，部分密級(jí)檔案管理也將逐步降密、解密和開放鑒定，隨著公民對(duì)檔案資料的關(guān)注加強(qiáng)、信息公開意識(shí)不斷提高，為適應(yīng)新形勢(shì)，提升密級(jí)檔案管理工作非常有必要。針對(duì)以上問題，本文提出如下對(duì)策建議：

一是有必要將散見于《檔案法》《保密法》等法律法規(guī)內(nèi)有關(guān)密級(jí)檔案收集整理、保管鑒定的法律規(guī)范進(jìn)行梳理，結(jié)合基層實(shí)際情況，盡快在現(xiàn)行制度框架下制定一套操作性強(qiáng)的實(shí)施細(xì)則，為檔案管理人員提供管理和操作依據(jù)，以解決現(xiàn)有密級(jí)檔案管理規(guī)范不明等問題。

二是明確檔案密級(jí)標(biāo)識(shí)，及時(shí)鑒定解密。進(jìn)一步規(guī)范檔案密級(jí)劃分，準(zhǔn)確界定檔案所屬密級(jí)公開、限制（“內(nèi)部”）、秘密、機(jī)密、絕密，嚴(yán)格相應(yīng)的保密規(guī)定執(zhí)行管理措施。成立密級(jí)檔案鑒定小組，小組成員主要由業(yè)務(wù)處室骨干組成，定期集中開展鑒定工作，本著“誰定密，誰解密”的原則，及時(shí)對(duì)到期的密級(jí)檔案進(jìn)行鑒定解密、密級(jí)變更、開放、清理等，從而使密級(jí)檔案得以及時(shí)開發(fā)利用，使其作用得以充分發(fā)揮。

三是妥善保管紙質(zhì)密級(jí)檔案，規(guī)范紙質(zhì)密級(jí)檔案借閱?？煽紤]當(dāng)年下發(fā)的密級(jí)件暫由所在業(yè)務(wù)處室保管，待到年底統(tǒng)一移交檔案室存檔。對(duì)于正文非密、底稿為密的檔案，一律按密級(jí)件保管。在整理歸檔階段，檔案工作人員要對(duì)密級(jí)檔案與非密檔案進(jìn)行區(qū)分整理，原則上可按先非密級(jí)件、后密級(jí)件排序，即將密級(jí)件歸于當(dāng)年度各自保管期限的最后，再按時(shí)間先后排序，并另外裝盒。這樣，既有利于平時(shí)保管，又方便將來的鑒定移交工作。借閱密級(jí)檔案，借閱人需填寫審批表，經(jīng)辦公室主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后，再填寫檔案密級(jí)件借閱簿，于當(dāng)天歸還并填寫利用效果登記簿。如需復(fù)制，則應(yīng)由檔案管理人員復(fù)印并蓋上檔案復(fù)制章，以示區(qū)分，便于妥善保管。

五是推進(jìn)檔案信息化、數(shù)字化工作。從高效保密的角度出發(fā)，建議與取得“省檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)備案證書”“國(guó)家秘密載體印制資質(zhì)（檔案數(shù)字化類）”的檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)開展合作；簽訂安全保密協(xié)議，并指定機(jī)構(gòu)或?qū)Ｈ藢?duì)安全保管協(xié)議執(zhí)行情況進(jìn)行全程監(jiān)督管理，制定安全保密工作方案，建立完備的登記和交接手續(xù)。檔案歸庫前，應(yīng)對(duì)檔案進(jìn)行復(fù)查，確保檔案齊全、完整。單位應(yīng)在規(guī)定時(shí)限內(nèi)，將安全保密工作方案和安全保密協(xié)議報(bào)同級(jí)檔案行政管理部門和保密行政管理部門歸檔。檔案中介服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)全體工作人員進(jìn)行執(zhí)業(yè)資格核查，開展上崗前保密教育、簽訂保密承諾書，并將簽訂的保密承諾書及工作人員基本信息報(bào)送委托單位備查。檔案中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作人員在檔案整理、數(shù)字化工作中應(yīng)遵守有關(guān)操作規(guī)范，防止對(duì)檔案造成人為損毀。工作場(chǎng)所須安裝探頭，進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控。關(guān)于錄入密級(jí)件檔案題名問題，在內(nèi)網(wǎng)保密性能還未能達(dá)標(biāo)的情況下，建議將電子題名用“（*密）”代替，在保密機(jī)上另做一套密級(jí)件目錄（有完整的文件題名），并打印一套紙質(zhì)的目錄，供查閱。

此外，建議進(jìn)一步修訂完善《檔案法》，為進(jìn)一步妥善解決密級(jí)檔案的整理、存放、保管、利用提供更強(qiáng)、更有力的法律依據(jù)。

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