鄧芬妮

（華南師范大學(xué)，廣東 廣州 510000）

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地方立法權(quán)擴(kuò)容背景下我國(guó)設(shè)區(qū)市立法權(quán)問(wèn)題研究

鄧芬妮

（華南師范大學(xué)，廣東 廣州 510000）

摘要：《立法法》修改后賦予235個(gè)設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，我國(guó)地方立法權(quán)主體的數(shù)量驟然增加。審視我國(guó)建國(guó)六十多年來(lái)立法領(lǐng)域的制度變革，我們可以發(fā)現(xiàn)此次地方立法權(quán)的擴(kuò)容有其歷史的必然性，也符合我國(guó)改革發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。此外，此次《立法法》對(duì)設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)的規(guī)定采取了保守主義，設(shè)置了較多的條件限制。地方立法權(quán)的擴(kuò)容既是一種機(jī)遇，也是一種挑戰(zhàn)。為保障地方立法權(quán)的有效行使，在國(guó)家層面，我們要堅(jiān)持維護(hù)憲法權(quán)威和法制統(tǒng)一原則，轉(zhuǎn)變中央的治理方式；在地方層面，我們要明晰立法權(quán)限、豐富權(quán)力形式行使和完善立法監(jiān)督機(jī)制。

關(guān)鍵詞：地方立法權(quán)；設(shè)區(qū)市立法權(quán)；法制統(tǒng)一；立法監(jiān)督

2015年3月15日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議終于表決通過(guò)了第三稿的《立法法》修正案，可謂是“千呼萬(wàn)喚始出來(lái)”！在新法的諸多亮點(diǎn)中，最具爭(zhēng)議的莫過(guò)于有關(guān)賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的相關(guān)條款，即修正案第31條。本文擬從我國(guó)地方立法權(quán)的歷史沿革和當(dāng)前法治實(shí)踐的基本情況兩個(gè)角度，論證地方立法權(quán)擴(kuò)容的必要性；繼而對(duì)地方立法權(quán)擴(kuò)容后可能帶來(lái)的立法和實(shí)踐挑戰(zhàn)進(jìn)行歸納并提出合理的解決方案。

一、地方立法權(quán)擴(kuò)容的歷史沿革和現(xiàn)實(shí)需要

（一）地方立法權(quán)擴(kuò)容的歷史沿革。市的立法權(quán)是我國(guó)地方立法權(quán)的重要組成部分。從市地方立法權(quán)的立法動(dòng)態(tài)和理論研究動(dòng)態(tài)的歷程可以看出，我國(guó)地方立法權(quán)的擴(kuò)容可以說(shuō)是一個(gè)不可逆的潮流和必經(jīng)的過(guò)程。從其發(fā)展歷程來(lái)看，其主體范圍呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，經(jīng)歷了從無(wú)到有，從試點(diǎn)到大范圍推廣，從點(diǎn)到線再到面的發(fā)展過(guò)程。從20世紀(jì)80年代初部分市重新獲得地方立法權(quán)以來(lái)，地方立法權(quán)的發(fā)展演變大致可以分為起步、探索發(fā)展和全面推廣三個(gè)階段。在起步階段，1982年的《地方組織法》修正案打開了我國(guó)地方立法權(quán)的大門，規(guī)定省級(jí)人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大常委會(huì)，可以擬定地方性法規(guī)草案；并授權(quán)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了唐山等13個(gè)市為“較大的市”。至此，除重慶市外，較大的市的數(shù)量為39個(gè)。在探索發(fā)展階段，1986年《地方組織法》的修改，將較大的市人大常委會(huì)的擬定權(quán)規(guī)定為制定權(quán)。國(guó)務(wù)院也先后于1988年、1992年和1993年批準(zhǔn)了寧波等6個(gè)市為“較大的市”。2000年我國(guó)《立法法》頒布實(shí)施，將經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市納入到較大的市的范圍，使得較大的市的數(shù)量發(fā)展為49個(gè)。全面推廣階段，是以2015年3月《立法法》的修改為標(biāo)志，將擁有地方立法權(quán)的市的數(shù)量從49個(gè)擴(kuò)大到284個(gè)。從學(xué)術(shù)觀點(diǎn)的流變來(lái)看，學(xué)者的態(tài)度經(jīng)歷了反對(duì)、質(zhì)疑和接受的過(guò)程，研究的內(nèi)容也經(jīng)歷了從意識(shí)形態(tài)之爭(zhēng)到利弊分析之爭(zhēng)，繼而到現(xiàn)在的權(quán)限范圍之爭(zhēng)的歷程。在意識(shí)形態(tài)之爭(zhēng)中，主要圍繞著是否重新賦予地方立法權(quán)展開，這一階段的特點(diǎn)是對(duì)授予市地方立法權(quán)還有較大的疑慮和擔(dān)憂，側(cè)重于意識(shí)形態(tài)和法制制度自身統(tǒng)一性的辯駁等宏觀領(lǐng)域。在利弊分析階段，在肯定是地方立法權(quán)擴(kuò)容的前提下，探討有地方立法權(quán)的市的如何“用權(quán)”的問(wèn)題，側(cè)重于地方立法權(quán)的制度構(gòu)建等具體問(wèn)題的研究。在權(quán)限范圍之爭(zhēng)的初期階段，也就是現(xiàn)在，目前主要注重地方立法權(quán)的權(quán)限劃分、程序、進(jìn)度等問(wèn)題的研究。

（二）地方立法權(quán)擴(kuò)容的現(xiàn)實(shí)需要。一方面，地方立法權(quán)的擴(kuò)容，是我國(guó)改革發(fā)展事業(yè)的“法律化”和法制建設(shè)的必然選擇和需求。在實(shí)踐中，對(duì)地方立法權(quán)的調(diào)適根源于改革所激發(fā)出的地方內(nèi)在發(fā)展需求，而且每次的調(diào)適都與國(guó)家的改革戰(zhàn)略基本保持同步。隨著我國(guó)改革進(jìn)入深水期和攻堅(jiān)期，各地方權(quán)力機(jī)關(guān)和政府，尤其是基層的地方權(quán)力機(jī)關(guān)和政府，其所承擔(dān)的責(zé)任和處理的事務(wù)更為瑣碎和龐雜。于此形成鮮明對(duì)比的是，市級(jí)地方權(quán)力機(jī)關(guān)和政府所擁有的權(quán)力往往難以滿足其日常運(yùn)轉(zhuǎn)的需求。擴(kuò)大地方的立法權(quán)，恰能解決當(dāng)前問(wèn)題，最大范圍內(nèi)調(diào)動(dòng)地方的積極性，充分發(fā)揮地方在某些領(lǐng)域和事項(xiàng)上的天然優(yōu)勢(shì)，降低制度運(yùn)行的成本。

另一方面，擴(kuò)大地方立法權(quán)的主體范圍，是我國(guó)實(shí)現(xiàn)法制統(tǒng)一的必然需求，也是提高立法質(zhì)量的必然選擇。由于我國(guó)幅員遼闊，各地的改革程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)文化存在較大的差異，統(tǒng)一的規(guī)定在適用過(guò)程中難免出現(xiàn)這樣或那樣不協(xié)調(diào)的情況。而且，在“事”、“權(quán)”不平衡、缺乏上位法指導(dǎo)的情況下，地方往往通過(guò)發(fā)布“紅頭文件”等方式變相“立法”；致使實(shí)踐中大量存在“超前立法”、“越權(quán)立法”和“同質(zhì)化立法”的現(xiàn)象。通過(guò)賦予設(shè)市的地方以地方立法權(quán)，不僅有助于我們?yōu)閷?shí)踐中存在的“地方立法權(quán)”正名，規(guī)范其行使；而且有助于我們提高立法質(zhì)量，避免“立法同質(zhì)化”的大量存在。

二、地方立法權(quán)擴(kuò)容面臨的挑戰(zhàn)

在地方立法權(quán)擴(kuò)容的背景下，我國(guó)地方面臨的挑戰(zhàn)可以從客觀和主觀兩個(gè)角度看待：客觀而言主要是立法權(quán)限的模糊性；主觀而言主要是立法條件的不完備。

立法權(quán)限的模糊性。從《立法法》修改稿初稿和二稿的有關(guān)立法事項(xiàng)規(guī)定來(lái)看，立法者對(duì)于哪些可以歸入到地方立法權(quán)限的范圍是存在逐步明確、認(rèn)識(shí)逐漸加深的過(guò)程。初稿列舉為“城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等城市管理方面的事項(xiàng)”；二稿列舉為“城市建設(shè)、城市管理、環(huán)境保護(hù)等方面的事項(xiàng)”；三稿則沿襲了初稿和二稿放寬立法權(quán)限的基本精神，將地方立法權(quán)限的范圍規(guī)定為“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面”。然而，不能忽視的是我國(guó)目前為止仍未明確何為地方性事務(wù)，也未明確城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)的具體內(nèi)涵。其對(duì)立法權(quán)限的限制看似清晰，實(shí)則內(nèi)涵具有相當(dāng)大的模糊性。

立法條件有待充分。一般地說(shuō)，設(shè)區(qū)的市和其他新增地方立法主體開始制定地方性法規(guī)，其立法能力和有關(guān)準(zhǔn)備工作應(yīng)當(dāng)具備以下四個(gè)基本條件：一是設(shè)置相關(guān)的工作機(jī)構(gòu)，并配備必要的立法工作人員；二是工作人員具有專業(yè)的立法知識(shí)和技能；三是立法活動(dòng)的有序化，即有相應(yīng)的立法規(guī)劃和立法計(jì)劃；四是有相應(yīng)的立法工作制度予以配套施行。由于過(guò)去只有國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的“較大的市”才擁有地方立法權(quán)，一般的市不具有地方立法權(quán)，一般的市也就難以快速齊備上述四個(gè)基本條件。可見，設(shè)區(qū)的市要真正有效的行使地方立法權(quán)，還需一個(gè)過(guò)渡、適應(yīng)和探索的階段。

三、新形勢(shì)下地方立法權(quán)的發(fā)展建議

堅(jiān)持法制統(tǒng)一原則。設(shè)區(qū)的市在行使地方立法權(quán)的過(guò)程中，尤其要重視遵循法制統(tǒng)一的原則。堅(jiān)持法治統(tǒng)一原則主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是遵循法律保留原則，即遵循其所劃分的中央與地方、權(quán)力機(jī)關(guān)立法與行政機(jī)關(guān)立法的范疇；二是遵循法律優(yōu)先原，即遵循其所確立的各個(gè)立法主體按照憲法法律優(yōu)先的原則，下位法服從于上位法。由于受到各方資源的限制，《立法法》的修改還存在有待完善的地方，在地方立法的過(guò)程中難免會(huì)出現(xiàn)模糊、“黑白”和“真空”地帶。面臨這些問(wèn)題的時(shí)候，權(quán)力機(jī)關(guān)要在堅(jiān)持法治統(tǒng)一和維護(hù)法律權(quán)威的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮創(chuàng)造性和積極性，在做到“根據(jù)法律”、與上位法相協(xié)調(diào)的同時(shí)，又要因地制宜的服務(wù)于地方。轉(zhuǎn)變中央治理方式。目前，我國(guó)地方立法新結(jié)構(gòu)剛剛成形、各方面規(guī)則尚未完備。為了避免地方保護(hù)主義、地方立法權(quán)濫用等消極情形的出現(xiàn)，需要中央在較大程度上提供幫助和維護(hù)。這種自上而下的規(guī)則設(shè)定，就需要中央轉(zhuǎn)變治理方式：從一個(gè)具體規(guī)則和立法模式的設(shè)計(jì)者逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)基礎(chǔ)規(guī)則和凈化環(huán)境的創(chuàng)造者。在這一過(guò)程中，中央應(yīng)主要著力于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化和立法關(guān)系的法治化。通過(guò)建立健全民主立法機(jī)制、備案審查機(jī)制等方式防止地方保護(hù)主義法律化；通過(guò)正確理解和合理適用“不抵觸”原則來(lái)解決立法沖突、維護(hù)法制統(tǒng)一；通過(guò)完善落實(shí)立法聽證、審核、立法后評(píng)估程序來(lái)敦促立法質(zhì)量提升等。

提升立法能力。地方立法是一項(xiàng)政策性、專業(yè)性和操作性都很強(qiáng)的系統(tǒng)工作。鑒于當(dāng)前多數(shù)設(shè)區(qū)市尚不具備充足的專業(yè)立法人員，筆者建議地方性法規(guī)規(guī)章的起草可以委托第三方，特別是以科研項(xiàng)目的形式，委托給具有立法能力、立法經(jīng)驗(yàn)的科研機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)團(tuán)體，借助社會(huì)力量，彌補(bǔ)地方人大及其常委會(huì)專業(yè)立法人員的不足。另外，在尋求外部援助的同時(shí)，立法機(jī)關(guān)更要注重提升自己的“軟實(shí)力”，通過(guò)派遣工作人員到有地方立法經(jīng)驗(yàn)的市進(jìn)行學(xué)習(xí)交流、招聘錄用有相關(guān)背景、能力的人員等方式加強(qiáng)立法人才的培養(yǎng)和儲(chǔ)備，逐步提高自身的立法能力。

四、結(jié)語(yǔ)

地方立法權(quán)的擴(kuò)容既是一種機(jī)遇，也是一種挑戰(zhàn)。在認(rèn)識(shí)有待提升和立法條件有待完善的現(xiàn)實(shí)情境下，要想充分發(fā)揮地方立法權(quán)的效用，在國(guó)家層面，我們就要堅(jiān)持維護(hù)憲法權(quán)威和法制統(tǒng)一原則，轉(zhuǎn)變中央的治理方式；在地方層面，我們就要明晰立法權(quán)限、豐富權(quán)力形式行使和完善立法監(jiān)督機(jī)制。

參考文獻(xiàn)：

［1］程慶棟：《論設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)：權(quán)憲法為與權(quán)力行使》，載于《政治與法律》2015年第8期。

［2］參見周尚君、郭曉雨：《制度競(jìng)爭(zhēng)視角下的地方立法權(quán)擴(kuò)容》，載于《法學(xué)》2015年第11期。

［3］周尚君、郭曉雨：《制度競(jìng)爭(zhēng)視角下的地方立法權(quán)擴(kuò)容》，載于《法學(xué)》2015年第11期。

［4］周尚君、郭曉雨：《制度競(jìng)爭(zhēng)視角下的地方立法權(quán)擴(kuò)容》，載于《法學(xué)》2015年第11期。

［5］曹全來(lái)：《新增立法主體背景下設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)行使問(wèn)題研究——以提高立法質(zhì)量為中心》，載于《法制與經(jīng)濟(jì)》2015第20期。

中圖分類號(hào)：D920.0

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-864X（2016）07-0077-02

作者簡(jiǎn)介：鄧芬妮（1992-），女，廣東 省梅州市，漢族，華南師范大學(xué)法學(xué)院，研究方向：憲法與行政法學(xué)。