東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 大連市行政學(xué)院 劉帥帥

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美國自由貿(mào)易園區(qū)體制帶來的啟示

東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 大連市行政學(xué)院 劉帥帥

摘 要：美國是世界上自由貿(mào)易園區(qū)(FTZ)數(shù)量最多的國家。擁有幾十年發(fā)展歷史的美國FTZ已形成一套成熟有效的體制，有一些很有借鑒價(jià)值的特點(diǎn)。了解美國FTZ的管理體制及其優(yōu)越性，對剛開始探索FTZ的中國來說很有必要。鑒于美國經(jīng)驗(yàn)，我國自貿(mào)園區(qū)應(yīng)在完善法制建設(shè)，創(chuàng)新管理模式，以及提供更多政策便利和優(yōu)惠三方面增加力度。

關(guān)鍵詞：美國 自由貿(mào)易園區(qū) 對外貿(mào)易區(qū)

1　美國自貿(mào)園區(qū)的發(fā)展歷程與現(xiàn)狀

美國的自由貿(mào)易園區(qū)稱為“對外貿(mào)易區(qū)”，已有70多年的歷史。美國對外貿(mào)易區(qū)的基本設(shè)計(jì)思路是，在靠近海關(guān)口岸的地方劃出一塊區(qū)域，規(guī)定進(jìn)入該區(qū)域的商品處于“境內(nèi)關(guān)外”的地位，不用交納關(guān)稅和其他稅，以減少在美國從事貿(mào)易活動(dòng)和生產(chǎn)加工的經(jīng)營成本。

1936年，紐約布魯克林建立了第一個(gè)對外貿(mào)易區(qū)。在此后的幾十年里，由于自身定位和功能比較單一，美國自貿(mào)園區(qū)的發(fā)展較為緩慢。80年代，美國FTZ進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期。1980年4月12日，美國海關(guān)宣布：美國制造商可以將外國原材料進(jìn)口到對外貿(mào)易區(qū)內(nèi)，與美國貨物和勞動(dòng)力相結(jié)合，制成品進(jìn)口到美國國內(nèi)時(shí)，僅對所包含的外國成分征收進(jìn)口關(guān)稅，而且當(dāng)成品稅率低于零部件稅率時(shí)可以選擇按成品關(guān)稅稅率繳納。這項(xiàng)政策吸引了160多個(gè)新的加工項(xiàng)目，以致FTZ的數(shù)量以驚人的速度激增。1991年,美國對外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)頒布新的管理?xiàng)l例,規(guī)定可以在區(qū)內(nèi)進(jìn)行貨物的儲(chǔ)存、出售、展覽、組裝和重新包裝等業(yè)務(wù)活動(dòng),制成的商品既可出口也可銷往國內(nèi),使得對外貿(mào)易區(qū)功能得到進(jìn)一步拓展。

1999年，美國國會(huì)允許在對外貿(mào)易區(qū)之外設(shè)立“分區(qū)”，使得在總區(qū)內(nèi)無法進(jìn)行加工制造的項(xiàng)目有了生產(chǎn)基地，這項(xiàng)新修訂的法案大大鼓勵(lì)了進(jìn)口深加工的發(fā)展。如今，美國FTZ大部分活動(dòng)發(fā)生在分區(qū)，美國250多個(gè)主區(qū)就有500多個(gè)分區(qū)。大部分進(jìn)口到對外貿(mào)易區(qū)的商品原產(chǎn)于美國國內(nèi)，還有部分來自國外。2010年，對外貿(mào)易區(qū)占了外國產(chǎn)品進(jìn)入美國的12%，雇傭了大約32萬工人。

2007年,美國批準(zhǔn)的對外貿(mào)易區(qū)數(shù)為254個(gè)，投入運(yùn)營的有161個(gè)，兩千多家公司在區(qū)內(nèi)運(yùn)作，就業(yè)崗位達(dá)35萬。對外貿(mào)易區(qū)的業(yè)務(wù)范圍逐漸由倉儲(chǔ)和貿(mào)易業(yè)務(wù)，擴(kuò)展到加工制造、銷售、展覽、分拆、組裝等業(yè)務(wù)。2011年，美國對外貿(mào)易區(qū)有257個(gè)，2013年，達(dá)到267個(gè)，遍布全美國各個(gè)州，對外貿(mào)易區(qū)出口增速幾乎是全美出口增速的3倍。

2　美國自貿(mào)園區(qū)的發(fā)展特點(diǎn)

2.1數(shù)量眾多、分布廣泛

美國平均每個(gè)州有幾十個(gè)FTZ，而且不僅僅在沿海海港。這些FTZ大多數(shù)設(shè)立在墨西哥灣和大西洋沿岸地區(qū)。區(qū)內(nèi)大多數(shù)外銷貨物主要運(yùn)往拉丁美洲。

2.2政策靈活、應(yīng)變能力強(qiáng)

美國當(dāng)局善于根據(jù)國情變化和市場需求變化對FTZ的政策作出改動(dòng)。例如，建立對外貿(mào)易區(qū)之初，只是承襲歐洲傳統(tǒng)的自由貿(mào)易區(qū)的做法，規(guī)定不得在區(qū)內(nèi)進(jìn)行展銷和制造。1950年，美國國會(huì)批準(zhǔn)將制造增加到對外貿(mào)易區(qū)可從事的行為中。1980年，開始允許美國的零部件與外國的原材料組裝產(chǎn)品，增值部分免稅，以鼓勵(lì)區(qū)內(nèi)發(fā)展加工業(yè)。對外貿(mào)易區(qū)的產(chǎn)品既可用于出口，也可銷往國內(nèi)。

2.3允許公共機(jī)構(gòu)或私人公司經(jīng)營對外貿(mào)易區(qū)

美國的對外貿(mào)易區(qū)由對外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，由財(cái)政部和海關(guān)進(jìn)行監(jiān)管?！秾ν赓Q(mào)易區(qū)法案》規(guī)定，“任何公共機(jī)構(gòu)或私人公司(包括外國公司)均有權(quán)申請?jiān)谶M(jìn)口港或其附近地區(qū)建立、經(jīng)營和管理一個(gè)對外貿(mào)易區(qū)”。該法案還規(guī)定，私人公司可以長期租用對外貿(mào)易區(qū)，由使用者自己準(zhǔn)備各種設(shè)備。

2.4投資環(huán)境良好

首先，穩(wěn)定的政局，健全的法律，為投資者在對外貿(mào)易區(qū)進(jìn)行活動(dòng)提供了良好的保障。其次，美國國內(nèi)勞動(dòng)成本相對下降，為投資者提供了更多的勞動(dòng)力。最后，基礎(chǔ)設(shè)施齊全，允許商品免稅進(jìn)入?yún)^(qū)內(nèi)存放的同時(shí)，還提供各種場所供商品裝卸、裝配、制造和展覽場地等，交通運(yùn)輸方便，信息傳遞速度也方便快捷，并且提供現(xiàn)代化的配套生活設(shè)施，為投資者創(chuàng)造一個(gè)良好的工作生活環(huán)境。

2.5分區(qū)設(shè)置

分區(qū)的設(shè)置使得對外貿(mào)易區(qū)的運(yùn)行更具靈活性，方便那些因用地成本、環(huán)保等原因不落戶于總區(qū)的企業(yè)入駐分區(qū)，同時(shí)還利用主區(qū)的各種優(yōu)惠政策，在分區(qū)進(jìn)行加工生產(chǎn)。如今，分區(qū)的優(yōu)勢正日益凸顯出來，分區(qū)的數(shù)量也日益增多，遠(yuǎn)超過主區(qū)的數(shù)量，成為美國對外貿(mào)易區(qū)活動(dòng)的主體。

3　美國自貿(mào)園區(qū)的管理體制

3.1政府管理體系

3.1.1對外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)

對外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)是直接管轄所有對外貿(mào)易區(qū)的最高機(jī)構(gòu)。成員包括商務(wù)部長、財(cái)政部長。執(zhí)行秘書是委員會(huì)的主管，由商務(wù)部長任命。委員會(huì)采取投票一致的方式?jīng)Q策。

3.1.2海關(guān)總署

海關(guān)總署是負(fù)責(zé)行使對外貿(mào)易區(qū)的海關(guān)管轄權(quán)的部門，監(jiān)督管理對外貿(mào)易區(qū)的貨物進(jìn)出口和人員流動(dòng)。美國對外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)負(fù)責(zé)委派海關(guān)人員實(shí)施檢查、監(jiān)督職責(zé)。

3.1.3對外貿(mào)易區(qū)協(xié)會(huì)

對外貿(mào)易區(qū)協(xié)會(huì)是一個(gè)對FTZ進(jìn)行協(xié)調(diào)，監(jiān)督政策執(zhí)行的組織機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)定期開會(huì)討論對外貿(mào)易區(qū)當(dāng)前政策。此外，該協(xié)會(huì)還會(huì)做一些統(tǒng)計(jì)類的輔助工作。

3.2對外貿(mào)易區(qū)內(nèi)部管理體系

3.2.1受讓人

受讓人也叫承讓人，是經(jīng)對外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)授權(quán)建立、管理和經(jīng)營對外貿(mào)易區(qū)的法人團(tuán)體。受讓人按照公共事業(yè)原則對對外貿(mào)易區(qū)進(jìn)行管理，同時(shí)也執(zhí)行部分行政管理職能，貫徹落實(shí)法規(guī)政策。受讓人可雇傭其他公司作為經(jīng)營管理者或租給私人公司。

3.2.2經(jīng)營者

經(jīng)營者是與受讓人達(dá)成協(xié)議，負(fù)責(zé)經(jīng)營管理對外貿(mào)易區(qū)的公司或個(gè)人。經(jīng)營者的職責(zé)主要是處理好對外貿(mào)易區(qū)的具體建設(shè)運(yùn)營事宜。私營公司要想成為對外貿(mào)易區(qū)的管理者，需要經(jīng)州政府批準(zhǔn)。

3.2.3使用者

使用者是與受讓人或經(jīng)營者達(dá)成協(xié)議，在對外貿(mào)易區(qū)內(nèi)進(jìn)行儲(chǔ)存、加工或制造等業(yè)務(wù)的公司或個(gè)人。在分區(qū)內(nèi)，經(jīng)營者與使用者往往是同一個(gè)企業(yè)。

3.3海關(guān)監(jiān)管制度

3.3.1監(jiān)管理念

區(qū)內(nèi)海關(guān)監(jiān)管的理念是被動(dòng)的，監(jiān)管重點(diǎn)在于貨物進(jìn)入國內(nèi)的關(guān)卡，區(qū)內(nèi)日常管理則放手給經(jīng)營者。指導(dǎo)思想為：海關(guān)假設(shè)使用者知法守法為前提，提供服務(wù)并與經(jīng)營者共同管理。但放松管理不意味著姑息，任何違法行為都要嚴(yán)厲處罰，包括吊銷營業(yè)執(zhí)照、巨額罰款等。

3.3.2審計(jì)核查制度

對外貿(mào)易區(qū)的貨物監(jiān)管從原來逐票逐單的監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)閷徲?jì)核查，省去了繁瑣項(xiàng)目，簡化了程序。這樣就不再需要海關(guān)人員常駐對外貿(mào)易區(qū)了。屯計(jì)工作由屯計(jì)師完成，主要審查該區(qū)域最近幾年的交易記錄。也會(huì)有臨時(shí)現(xiàn)場抽查，審計(jì)檢查和現(xiàn)場查驗(yàn)為兩種獨(dú)立共存、相互促進(jìn)的監(jiān)管方法。

3.3.3通關(guān)便利性

確立周報(bào)關(guān)制。加快了國際貨物物流，減少延誤。啟用直通程序。由企業(yè)向所在地海關(guān)關(guān)長提出申請，獲批貨物可以不申報(bào)直接保稅進(jìn)入對外貿(mào)易區(qū)。使企業(yè)減少了申報(bào)手續(xù)，節(jié)省了報(bào)關(guān)費(fèi)用。

4　美國自貿(mào)園區(qū)體制的優(yōu)越性

4.1管理模式和體制的有效性

自貿(mào)園區(qū)的管理模式可分為二層級(jí)型和三層級(jí)型。二層級(jí)型是指中央部門對FTZ進(jìn)行宏觀管理的同時(shí)，又直接管理區(qū)內(nèi)部機(jī)構(gòu)。三層級(jí)型是指中央部門不直接管理FTZ，而是委托地方政府代管，如我國的現(xiàn)行體制。美國屬于二層級(jí)型的模式。這種模式層次精簡，信息傳遞及時(shí)準(zhǔn)確，管理成本相對較低。

中央管理體制可分為單一管理和共同管理兩種。美國屬于前者，對外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)對全國FTZ實(shí)行統(tǒng)一管理。我國屬于后者，多部門共同管理，易導(dǎo)致權(quán)責(zé)不明，政策矛盾，效率較低。

地方管理體制分為公司主導(dǎo)型和政府主導(dǎo)型。美國屬于前者，在法律規(guī)定下授權(quán)給公司進(jìn)行專門管理；我國屬于后者，政府派出專門機(jī)構(gòu)依法進(jìn)行管理。相比而言,前者行政成本較低，市場化程度高。

海關(guān)監(jiān)管體制可分為委托監(jiān)管和直接監(jiān)管型。美國屬于前者，海關(guān)不向FTZ派駐專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)。我國目前屬于后者，海關(guān)設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)對FTZ貨物和人員的進(jìn)出活動(dòng)進(jìn)行直接監(jiān)管。相比之下，前者降低了監(jiān)管成本，提高了自由運(yùn)作效率。

美國對外貿(mào)易區(qū)政府和市場管理相結(jié)合，既體現(xiàn)政府的權(quán)威和監(jiān)督，又充分引入市場機(jī)制，形成互相促進(jìn)的良好發(fā)展氛圍。

4.2進(jìn)入與退出機(jī)制的靈活性

美國對外貿(mào)易區(qū)的申請人可以是州政府機(jī)構(gòu)、私人公司或非贏利機(jī)構(gòu)。對外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)一般應(yīng)優(yōu)先考慮公共機(jī)構(gòu)的申請。私營公司申請須由FTZ所在州立法機(jī)構(gòu)專門制定一項(xiàng)特別法案，同時(shí)需要公司提供相應(yīng)的證據(jù)證明。設(shè)立分區(qū)的申請一般通過主區(qū)的受讓人進(jìn)行。

美國FTZ的退出機(jī)制也比較完善。暫時(shí)停止運(yùn)營的總區(qū)或分區(qū)可以向當(dāng)?shù)睾ｊP(guān)與邊防局申請進(jìn)入“休眠狀態(tài)”；不必要繼續(xù)運(yùn)營的總區(qū)或分區(qū)可以申請中止并取消該區(qū)；受讓人申請運(yùn)營權(quán)，如五年內(nèi)未向海關(guān)與邊防局申請激活，則該區(qū)將終止。這些靈活的退出機(jī)制使對外貿(mào)易區(qū)的發(fā)展呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)自由配置。

4.3立法的保障性

美國有專門的法律保障對外貿(mào)易區(qū)的法律地位及高效運(yùn)行?！秾ν赓Q(mào)易區(qū)法案》是美國專門管理全國所有對外貿(mào)易區(qū)的法律，具有權(quán)威性和統(tǒng)一性。美國的對外貿(mào)易區(qū)在《對外貿(mào)易區(qū)法案》頒布兩年后成立，《對外貿(mào)易區(qū)法案》對FTZ的成立及高效運(yùn)行提供了法律保障。幾十年中，美國根據(jù)國情變化和市場變化對法案進(jìn)行了多次修改。

4.4政策的優(yōu)惠性

商品免征關(guān)稅進(jìn)入對外貿(mào)易區(qū)是最重要的優(yōu)惠。美國對外貿(mào)易區(qū)有一項(xiàng)特殊政策——“倒置關(guān)稅”的減免。所謂“倒置關(guān)稅”是指當(dāng)成品的稅率低于用于加工生產(chǎn)的原材料或部件的稅率時(shí)，只對成品征收關(guān)稅，而不再征收零部件的關(guān)稅。此外，在對外貿(mào)易區(qū)內(nèi)將散裝的商品進(jìn)行裝配、加工、分類、清理、混合、展示或制造的過程中形成的增值部分免征增值稅。區(qū)內(nèi)的制成品進(jìn)入國內(nèi)時(shí)只對其外國成分征稅，廢料及損耗部分免稅。

其他的優(yōu)惠有：貨主可于貨品儲(chǔ)存期內(nèi)在展覽場所進(jìn)行陳列，可按批發(fā)數(shù)量出售，無需交納有關(guān)稅款；在配額方面比較寬松；減輕行政費(fèi)用；對外貿(mào)易區(qū)之間可以免關(guān)稅貨物轉(zhuǎn)移等。

5　我國借鑒美國自貿(mào)園區(qū)經(jīng)驗(yàn)的建議

5.1完善法制建設(shè)

必須建立一部完整統(tǒng)一和權(quán)威的FTZ國家立法與規(guī)范，逐步與國際慣例接軌。在立法過程中要做到不與憲法相沖突，不與WTO規(guī)則相沖突，結(jié)合實(shí)際情況，合理制定。沒有法治，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展不起來。目前自貿(mào)園區(qū)的改革思路就是要盡可能地減少政府管制，建立法治政府。

5.2創(chuàng)新管理模式

出于國情考慮，我國不能照搬美國的二層級(jí)型管理模式，但可以成立一個(gè)專門的中央機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)成員由財(cái)政部、國土資源部、商務(wù)部、外匯管理局、海關(guān)總署等組成。減少多重管理，簡化行政手續(xù)，提高辦事效率。

我國的FTZ可以考慮成為直接面對市場的“公司制區(qū)域”。把我國單一的政府管理模式發(fā)展為政府與市場相結(jié)合。此外，要發(fā)揮社會(huì)組織的監(jiān)督自律作用擴(kuò)大行業(yè)協(xié)會(huì)參與度。積極發(fā)揮會(huì)計(jì)師事務(wù)所等專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用，強(qiáng)化對市場主體及其行為的監(jiān)督。

關(guān)于海關(guān)監(jiān)管。第一，要樹立自貿(mào)園區(qū)內(nèi)企業(yè)的守法觀念，自覺地維護(hù)自貿(mào)園區(qū)內(nèi)的安全和秩序，依法辦事，自行管理。第二，對于貨物進(jìn)行分類監(jiān)管。區(qū)內(nèi)貨物從境外入?yún)^(qū)和出境一般不需申報(bào)，特殊貨物需向海關(guān)申請備案，由海關(guān)和檢驗(yàn)檢疫部門進(jìn)行依法查驗(yàn)。對需要流轉(zhuǎn)于園區(qū)與非園區(qū)的貨物實(shí)施簡便流轉(zhuǎn)手續(xù)。第三，我國可以逐步有條件地借鑒美國的審計(jì)核查制度，以嚴(yán)格的審計(jì)執(zhí)法來平衡貨物自由流動(dòng)可能出現(xiàn)的管理風(fēng)險(xiǎn)。第四，需要完善申報(bào)手續(xù)，建立“屬地申報(bào)，口岸驗(yàn)放”的模式，為企業(yè)提供最大程度的便利。第五，需要整合電子信息資源，方便企業(yè)充分享有“一站式”服務(wù)的便利。

5.3提供更多政策便利和優(yōu)惠

區(qū)內(nèi)生產(chǎn)加工的產(chǎn)品進(jìn)入國內(nèi)銷售應(yīng)免繳進(jìn)口增值稅和消費(fèi)稅。區(qū)內(nèi)企業(yè)的增值稅、營業(yè)稅和消費(fèi)稅應(yīng)給予一定優(yōu)惠。海關(guān)和稅務(wù)部門要將區(qū)內(nèi)企業(yè)的入?yún)^(qū)出口退稅真正落實(shí)。個(gè)人所得稅方面適用中關(guān)村等地試點(diǎn)的股權(quán)激勵(lì)個(gè)人所得稅分期納稅政策。

允許區(qū)內(nèi)公司無限制的在自貿(mào)區(qū)于非自貿(mào)區(qū)之間從事貿(mào)易活動(dòng)。允許區(qū)內(nèi)企業(yè)在區(qū)外設(shè)立非經(jīng)營性分支機(jī)構(gòu)。允許無配額的企業(yè)在區(qū)內(nèi)儲(chǔ)存貨物以根據(jù)情況調(diào)整進(jìn)出口策略。改革企業(yè)登記制度，逐步優(yōu)化登記流程，放寬企業(yè)經(jīng)營范圍，完善企業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐步形成與國際接軌的外商投資管理制度。同時(shí)，要建立與自貿(mào)園區(qū)相適應(yīng)的外匯管理體制，實(shí)現(xiàn)貿(mào)易投資便利化。

我國可以采取類似美國的分區(qū)制度，在自貿(mào)園區(qū)外單獨(dú)劃出一片土地進(jìn)行大規(guī)模的加工制造項(xiàng)目，同時(shí)還享有自貿(mào)園區(qū)在監(jiān)管和政策上的優(yōu)惠，這可以促進(jìn)加工業(yè)的發(fā)展，增加進(jìn)出口貿(mào)易，平衡地區(qū)發(fā)展。引入分區(qū)制度有利于形成一些大宗商品的加工基地，降低這類商品的進(jìn)口成本。其實(shí)我國一些出口加工區(qū)有點(diǎn)類似于美國對外貿(mào)易區(qū)的分區(qū)，如果把加工區(qū)并入沿海港口，作為其加工制造的“分區(qū)”，這既擴(kuò)大了園區(qū)規(guī)模，又增加了出口加工區(qū)的業(yè)務(wù)范圍，形成一個(gè)完整的港區(qū)聯(lián)動(dòng)。

參考文獻(xiàn)

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中圖分類號(hào)：F740

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2096-0298(2016)04(a)-120-03