四川師范大學經(jīng)濟與管理學院 李榮 高焰

四川省社會科學院 段莉

四川師范大學經(jīng)濟與管理學院 李一凡

成都市商會組織發(fā)展現(xiàn)狀、問題與對策研究①

四川師范大學經(jīng)濟與管理學院 李榮 高焰

四川省社會科學院 段莉

四川師范大學經(jīng)濟與管理學院 李一凡

成都市商會組織發(fā)展快速，在社會自治管理中發(fā)揮了重要作用，但目前存在職能定位不清、政府扶持政策規(guī)范化法制化缺失、商會自身治理機制不完善等諸多發(fā)展問題。需要在法治思維的指導下，強化制度建設(shè)，突出章程自治，大力提升依法治理能力，促進商會規(guī)范健康的發(fā)展。

商會 政府 法治 成都市

商會組織作為社會組織中的重要組成單元，成為社會治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。在我國進入全面深化改革時代，法治政府、法治社會建設(shè)不斷推進的當下，如何運用法治思維和法治方式，合法、規(guī)范、有序推進商會組織發(fā)展，形成政社分開、權(quán)責明確的政府、市場、社會共同治理格局，成為當下必須予以思考和解決的問題。

1　成都市商會組織的發(fā)展現(xiàn)狀

1.1商會組織發(fā)展較快

成都市商會組織快速發(fā)展，商會組織數(shù)量快速增長。截至2015年12月，各區(qū)(市)縣工商聯(lián)共有各類基層商會組織400余個，其中市工商聯(lián)直屬商會120余家，會員總數(shù)超過6萬家，形成了初具規(guī)模的大會員格局。商會組織在各行業(yè)快速滲透，形成了行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)全覆蓋、規(guī)模以上企業(yè)基本覆蓋、新興產(chǎn)業(yè)會員占有一定比重的良好會員結(jié)構(gòu)。

1.2商會法治化規(guī)范化建設(shè)穩(wěn)步推進

從2014年開始，市工商聯(lián)指導符合條件的商會嚴格按照《社團組織登記管理條例》進行法人登記，大部分符合條件的直屬商會已在市民政局完成登記注冊。市工商聯(lián)完善了對直屬商會的管理辦法，對商會組建流程進行規(guī)范；建立直屬商會評價體系，每年開展達標創(chuàng)優(yōu)活動，通過會長會議、財務(wù)管理、會費收支使用管理及會員會籍管理等制度規(guī)范商會行為。

1.3商會影響力快速提升

積極為經(jīng)濟發(fā)展建言獻策。2014年工商聯(lián)提交的《關(guān)于組建民營銀行的意見和建議》，被市政協(xié)列為重點提案；成都金融服務(wù)業(yè)商會報送的《當前成都市融資擔保行業(yè)風險分析及對策建議》，得到市委主要領(lǐng)導的肯定性批示。服務(wù)重大工作，發(fā)揮橋梁紐帶作用。在荷花池市場關(guān)閉工作中，成都市工商聯(lián)荷花池商會積極配合協(xié)調(diào)，架起了企業(yè)與政府之間的溝通橋梁。以商會為核心，大力開展交流與合作，聚集行業(yè)、地區(qū)部分中小企業(yè)抱團發(fā)展，共同增強抵御“走出去”的風險能力。積極拓展會員企業(yè)投融資渠道，為會員企業(yè)閑置資金尋找投資渠道。成都市汽車配件行業(yè)商會與平安銀行、光大銀行、民生銀行、中國銀行、廣發(fā)銀行、中信銀行建立了戰(zhàn)略合作關(guān)系，累計授信50億元，已有200多家汽配商家從中受益。

1.4政府扶持力度逐步增強

強化組織領(lǐng)導。指導商會抓好商會黨建工作，將商會黨建工作納入達標創(chuàng)優(yōu)考核內(nèi)容，已建成51個非公黨建示范點單位。積極拓展教育培訓，建起以市工商聯(lián)為主體、基層商會有機結(jié)合的多層次教育培訓體系。2015年組織成都市健康服務(wù)業(yè)商會的19家企業(yè)赴雅安市雨城區(qū)考察，組織建筑行業(yè)商會赴浙江知名企業(yè)交流學習，組織基層商會赴東北交流學習，與紹興市工商聯(lián)共同舉辦“新常態(tài)下參與‘一帶一路’建設(shè)暨‘成都·紹興招商投資說明會’”等。

2　成都市商會組織改革發(fā)展中存在的主要問題

2.1政府、商會職能定位不清

在政府控制著重要資源(如土地和資本)支配權(quán)和社團雙重管理體制下，商會生存和發(fā)展空間在很大程度上仍然取決于政府的賦權(quán)和資源分配。雖然成都市政府和相關(guān)職能部門也將部分職能交給商會行使，但這一職權(quán)的轉(zhuǎn)移更多是從分派工作的角度出發(fā)，尚未自覺從加強商會職能建設(shè)、讓商會在非公經(jīng)濟管理和服務(wù)中發(fā)揮第三方治理作用出發(fā)。

成都市部分商會的職能定位模糊不清，部分商會是在地方政府的倡議下發(fā)起設(shè)立，部分商會雖然基于市場和自身發(fā)展需要而發(fā)起設(shè)立，但不少商會的發(fā)起人、商會負責人憑感覺、憑熱情設(shè)立商會，對商會的設(shè)立目的、職能定位、長遠發(fā)展規(guī)劃缺乏系統(tǒng)思考。由于沒有準確清晰的定位，導致商會服務(wù)經(jīng)濟缺抓手、服務(wù)會員缺手段。這些問題嚴重阻礙了商會職能發(fā)揮，使得部分商會功能不完善，權(quán)威性不足。

2.2政府扶持政策尚未規(guī)范化、法制化

成都市對商會的扶持方式主要采取傳統(tǒng)的“上級指導幫助下級”的方式，因其臨時性、暫時性特征，未能從根本或長遠上推動商會發(fā)展。政府推動商會建設(shè)的力度受領(lǐng)導重視影響較大，從法治政府建設(shè)角度看，商會扶持政策尚需進一步加大力度規(guī)范化、制度化，以搭建制度性、長期性扶持框架。同時，成都市工商聯(lián)制定的商會扶持政策僅對直屬商會和會員適用，未全面適用到市域范圍內(nèi)基層組織所屬商會組織，也未在工商聯(lián)網(wǎng)站上全面公開。對比法治公正、公平、公開的要求，商會扶持政策在公平、公開方面還有待進一步優(yōu)化。

2.3監(jiān)督制約機制不夠健全、規(guī)范

商會作為第三方組織，政府需要加強引導、指導、服務(wù)，尤其在政府將部分公共管理職能轉(zhuǎn)移給商會行使時，必須強化對商會的監(jiān)管，建立規(guī)范、健全的合規(guī)性監(jiān)督制約機制，促進商會健康發(fā)展。商會合規(guī)性監(jiān)管強調(diào)對商會的監(jiān)管必須依法合規(guī)，而不能是隨意性、臨時性的行政監(jiān)管。具體內(nèi)容包括三個層面：第一，政府對行業(yè)協(xié)會商會的監(jiān)管應(yīng)有法可依，避免隨意性的行政干預；第二，行業(yè)協(xié)會商會應(yīng)嚴格按照法律法規(guī)開展活動，依法開展自我監(jiān)管；第三，其他監(jiān)管主體如媒體等應(yīng)依法協(xié)同政府開展監(jiān)管工作[1]。目前，成都尚未建立起完善的商會合規(guī)性監(jiān)管體系，除了在事前監(jiān)管這個環(huán)節(jié)有登記主管部門依據(jù)有關(guān)法規(guī)對商會設(shè)立進行資格審查認證外，事中監(jiān)管和事后監(jiān)管環(huán)節(jié)都缺乏明確的規(guī)章制度。《成都市工商業(yè)聯(lián)合會直屬商會管理(暫行)辦法》也與其職責相比存在不當之處，需要結(jié)合當前的職能改革，及時修訂相關(guān)內(nèi)容。同時，工商聯(lián)對商會的業(yè)務(wù)管理也缺乏具體的政策法律的支撐，工商聯(lián)對商會及會員企業(yè)的監(jiān)管、考核、指導職能如何行使不明確，商會主要負責人如何考核沒有具體實施辦法，業(yè)務(wù)監(jiān)管缺乏制度層面的頂層設(shè)計，導致監(jiān)督制約機制不健全、不規(guī)范。

2.4商會自身發(fā)展亟待提升

2.4.1商會法人治理機制不完善

成都市各直屬商會的章程普遍存在內(nèi)容簡單、粗略問題，對涉及商會正常運轉(zhuǎn)的商會重大事項決策、會員大會召開、理事會運轉(zhuǎn)、監(jiān)督機構(gòu)設(shè)置、商會主要管理人員改選等問題基本沒有相應(yīng)制度設(shè)計。部分商會缺乏內(nèi)部監(jiān)督機制，僅設(shè)置會員大會和理事會兩個機構(gòu)，沒有參照公司法的做法設(shè)計監(jiān)督機構(gòu)，會員大會如何有效發(fā)揮監(jiān)督作用的機制也不健全。部分商會自身組織建設(shè)滯后，工作制度不健全，內(nèi)部運作不規(guī)范，工作中存在很大隨意性和流于形式的現(xiàn)象。

2.4.2商會服務(wù)功能不強

成都市各類商會的發(fā)展水平參差不齊，商會工作的不平衡性比較突出。部分商會規(guī)模偏小，組織松散、人心渙散，會員報怨商會負責人只會收會費而不干實事，商會的號召力、凝聚力不強，反映企業(yè)的訴求聲音不響，話語權(quán)較弱；部分商會創(chuàng)新能力不夠強，服務(wù)發(fā)展、服務(wù)社會、服務(wù)會員的思路、辦法、手段還比較單一。

然而，即使是發(fā)展水平較高的商會，也存在效用發(fā)揮不完善的問題。大部分商會都具備不同程度服務(wù)會員企業(yè)、協(xié)調(diào)、信息交流等基本功能，但是在維權(quán)、招商引資、建言獻策、促進社會發(fā)展等方面，只有規(guī)模較大、組織機構(gòu)較完備的商會能做到。而在制定行業(yè)公約與標準、作為仲裁機構(gòu)調(diào)解裁決行業(yè)糾紛等準司法職能方面，商會普遍作用力不強、權(quán)威性不足。

3　法治視角下促進成都商會組織健康發(fā)展的對策建議

黨的十八屆三中全會提出，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。法治思維就是以法治的理念和法律的精神為導向，運用法律原則、法律規(guī)則思考和處理問題的觀念和意識，通常蘊含法律至上、法律程序、法律平等、權(quán)力制約、法律責任等特質(zhì)。在處理問題時運用法治思維分析判斷問題，遵守法定程序，選擇符合法治要求的方式。這為成都市在促進商會發(fā)展方面提出了新的要求，要用法治思維和方式指導、引導、服務(wù)商會組織健康發(fā)展，“應(yīng)以完善商會自治規(guī)約為宜”[2]，即以制度建設(shè)為核心，突出章程“內(nèi)部憲法”的權(quán)威地位，強化章程自治，嚴格按照章程規(guī)則行事，大力提升依法治理能力，充分尊重市場機制，調(diào)動商會積極性，促進商會規(guī)范健康發(fā)展。

3.1優(yōu)化商會建設(shè)制度環(huán)境

3.1.1盡快制定完善地方性商會登記管理制度

鑒于各類商會組織的發(fā)展以政策法規(guī)的導向和授權(quán)為前提，從依法治國、法治政府建設(shè)的角度來看也需要通過法律制度對商會組織的市場準入、運行、退出等問題作出安排，在國家遲遲未能出臺《行業(yè)協(xié)會商會法》這一重要法律以及《社會團體登記管理條例》修訂尚未完成的背景下，成都市可考慮借鑒廣東省的做法，由成都市工商聯(lián)聯(lián)合民政部門，吸收最新的社會團體管理體制改革理念，仔細研究商會監(jiān)管制度空白，具體細化《社會團體管理條例》的內(nèi)容，推動《四川省〈社會團體登記管理條例〉實施細則》或《成都市〈社會團體登記管理條例〉實施辦法》的制定工作。

3.1.2完善商會運行管理制度

商會的發(fā)展壯大，離不開制度的規(guī)范。要以制度落實為重點，大力推進制度建設(shè)，夯實組織基礎(chǔ)，促進商會規(guī)范運行。成都市工商聯(lián)需要充分發(fā)揮商會自治、自律管理的要求，依據(jù)全國工商聯(lián)章程的規(guī)定，結(jié)合基層商會工作實踐，制定《會長職責》、《秘書長職責》等各項職責制度，完善《商會公章管理制度》、《商會財務(wù)管理制度》、《會籍管理制度》等制度，借鑒《四川省工商業(yè)聯(lián)合會(省商會)直屬會員管理辦法》，修改完善《成都市工商業(yè)聯(lián)合會(市商會)直屬會員管理辦法》。

高度重視軟法在商會管理中的引導作用，及時制定、修改完善《商會會員大會指引》、《商會理事會會議指引》、《商會會長會議制度指引》、《輪值會長制度指引》等，或者借鑒湖北省的做法，與民政等部門聯(lián)合發(fā)布《行業(yè)協(xié)會(商會)規(guī)范化建設(shè)指引》，引導商會治理機構(gòu)規(guī)范運作。

3.1.3優(yōu)化商會扶持政策

大力實現(xiàn)扶持政策制度化、法制化。整合各類扶持政策，將其制度化，形成規(guī)范性文件公開發(fā)布，對所有符合條件的商會同等扶持，并及時根據(jù)法律法規(guī)的變化調(diào)整扶持政策和方式，為構(gòu)建公平的市場環(huán)境提供制度保障。

建立以購買服務(wù)和資金補助為核心的綜合性政策支持體系。應(yīng)運用包括購買服務(wù)和資金補貼在內(nèi)的多種政策工具，推動商會組織參與提供公共服務(wù)。市工商聯(lián)應(yīng)當推動成都市政府根據(jù)本地區(qū)實際，出臺更為具體的公共服務(wù)采購的制度，明確采購的具體范圍、標準、質(zhì)量等，并采用招投標等公開方式進行。綜合采用項目扶持、資金資助等公共財政資源支持方式，發(fā)揮財政稅收鼓勵引導作用，提高社會捐助水平，多措并舉幫助商會組織實現(xiàn)資金來源的多元化。

3.2強化商會內(nèi)部自治

商會的健康發(fā)展仰賴于商會自治權(quán)的充分尊重，必須以商會內(nèi)部的“憲法”——章程建設(shè)為抓手。章程是商會自治的根本，在推進商會健康發(fā)展的過程中需要進一步強化章程建設(shè)，甚至要將章程建設(shè)放到所有工作的首位。

3.2.1強化對章程制定的引導

認真研究《中國工商業(yè)聯(lián)合會章程》，細化會員大會、理事會、監(jiān)事會會議運行相關(guān)內(nèi)容，補充會員條件、會員退會程序、會員獎勵與懲戒等內(nèi)容，出臺成都市商會章程示范文本，對商會建設(shè)中的主要共性問題作出安排，供商會參考選擇。重視新設(shè)立商會章程的制定質(zhì)量，加大指導力度；積極引導現(xiàn)有商會根據(jù)實踐中的具體情況修改完善章程，使章程能真正解決商會運行中遇到的各種實際問題。

3.2.2引導商會重視章程，以章程作為處理內(nèi)部事務(wù)的主要依據(jù)

工商聯(lián)與其他入會的商會、直屬商會之間是商會與會員的關(guān)系，工商聯(lián)在工作中對其他商會會員進行管理時，必須堅持章程在內(nèi)部事務(wù)中的“憲法”地位，以商會章程為依據(jù)，以章程的約定為據(jù)處理各種事務(wù)。

工商聯(lián)指導商會會員處理其內(nèi)部事務(wù)時，必須強調(diào)章程在內(nèi)部事務(wù)處理中的“憲法”地位，引導會員商會以其章程為依據(jù)進行處理，并將商會遵守章程、運用章程解決問題的情況作為商會考核的重要內(nèi)容，努力在商會內(nèi)部培育形成“有事看章程規(guī)定、有事依章程處理”的良好運行機制。

3.2.3依托章程強化商會法人治理結(jié)構(gòu)

在章程中明確會員大會、理事會、監(jiān)事會職責，詳細規(guī)定其運行機制。在商會運作過程中加強治理結(jié)構(gòu)的運行檢查，突出檢查理事會、會員大會、監(jiān)事會的會議召集情況與會議記錄情況，督促商會嚴格按照章程的規(guī)則處理內(nèi)部事務(wù)；強化運行情況的考核，運行情況納入年度評估的核心指標；建立法人治理運行機制的動態(tài)監(jiān)控體系，實時掌握商會的運行狀況。

3.3大力提升依法治理能力

3.3.1提升法治觀念

市工商聯(lián)在處理與直屬商會、會員企業(yè)關(guān)系時必須隨時以法律法規(guī)、商會章程為依據(jù)，嚴格按照事前公布的程序、步驟、措施履行相應(yīng)職責；根據(jù)法律法規(guī)的調(diào)整以及成都市經(jīng)濟社會形勢的變化，及時修改完善相應(yīng)的規(guī)范制度。

引導商會樹立依法管理的觀念。強化商會領(lǐng)導的法治教育，加強和有關(guān)職能部門、法律機構(gòu)合作，舉辦形式多樣的法律法規(guī)培訓及相關(guān)政策解讀，多渠道豐富商會相關(guān)人員的法律知識，提升依法辦事、依規(guī)辦事、依章程辦事的意識以及主動運用法律原則、法律規(guī)則思考與處理問題的能力。

3.3.2明晰職能定位

厘清政府與社會的關(guān)系、行政機關(guān)與商會職能的邊界成為商會能否獨立發(fā)展、市場化運作、獨立法人的關(guān)鍵。通常認為，政府與商會的關(guān)系應(yīng)該是“伙伴關(guān)系”[3]，政府“管不了、管不好、不需管”的事務(wù)性、輔助性等職能應(yīng)通過社會自治得以實現(xiàn)，需要通過法律條文的形式將其移交、委托或授權(quán)給商會承擔。商會組織作為政府公共服務(wù)職能履行的輔助者，向社會提供通過自律能夠完成的社會公共事務(wù)服務(wù)，這一定位為商會的職能界定提供了參考，即商會應(yīng)該在為會員企業(yè)、行業(yè)、市場服務(wù)的基礎(chǔ)上，提供部分公共服務(wù)，其中為會員企業(yè)服務(wù)是其核心。為進一步明晰商會的職能，可引入權(quán)力清單和社會自治清單的做法，在權(quán)力清單基礎(chǔ)上發(fā)布社會自治指南，權(quán)力清單明確政府保留職權(quán)，社會自治指南供社會自治組織參考選擇，其職能由商會章程加以明確。

3.3.3優(yōu)化監(jiān)管機制

各級政府簡政放權(quán)中必須堅持“放管結(jié)合”。政府職能要“轉(zhuǎn)得出”，社會組織要“接得住”，政府還要“管得好”。要建立商會評估制度，用政府監(jiān)管和市場法則的“兩只手”，提升商會組織公信力。

(1)建立合規(guī)性監(jiān)管體制

基于當前我國全面深化改革的新形勢與國外行業(yè)協(xié)會商會的監(jiān)管經(jīng)驗，我國行業(yè)協(xié)會商會監(jiān)管的基本思路是建立合規(guī)性監(jiān)管體制，實現(xiàn)監(jiān)管重心由事前監(jiān)管向事中監(jiān)管和事后監(jiān)管轉(zhuǎn)移。合規(guī)性監(jiān)管強調(diào)商會行為與政府及其部門監(jiān)管行為都要“依法合規(guī)”、“規(guī)范有序”。商會活動行為可以自由開放，不設(shè)禁區(qū)，但必須合乎法律法規(guī)；監(jiān)管主體各項監(jiān)管工作要依法開展，履行好消極意義上的監(jiān)管規(guī)制角色[4]。這需要工商聯(lián)與民政等部門通力合作，及時研究合規(guī)性監(jiān)管的制度要求，調(diào)整現(xiàn)有監(jiān)管體制，建立適應(yīng)合規(guī)性監(jiān)管要求的監(jiān)管體制。

(2)建立健全市場化監(jiān)督機制

引入社會評估等第三方監(jiān)管力量，以社會評估為抓手，突出以評促建，大力引導商會組織參與社會組織評估，制定政策適當補貼獲得3A以上等級的商會組織，優(yōu)先向3A以上等級的商會組織轉(zhuǎn)移政府職能，優(yōu)先向3A以上等級的商會組織購買公共服務(wù)，優(yōu)先獎勵3A以上等級的商會組織，實現(xiàn)第三方評估機構(gòu)對商會組織的市場化監(jiān)管。

搭建公眾監(jiān)督平臺。搭建商會信息披露平臺，公開商會業(yè)務(wù)活動、營利性項目、政府監(jiān)管信息、監(jiān)管結(jié)果、信用等級評價等內(nèi)容，供公眾或商會會員查詢。建立公眾舉報機制，保證公民將商會違法違規(guī)信息通過有效渠道送到有關(guān)監(jiān)管部門，監(jiān)管部門需要及時反饋處理結(jié)果。建設(shè)相應(yīng)的申訴和救濟機制，確保相關(guān)利益相關(guān)者對行業(yè)規(guī)則、行業(yè)自律制度或其他決定有異議時能有相應(yīng)的救濟機會。

3.3.4加強隊伍建設(shè)

加強商會主要負責人的培養(yǎng)工作。通過各種培訓、考察、交流機會，提升商會主要負責人的依法治理意識和能力。加強對商會秘書長業(yè)務(wù)培訓，推行秘書長持證上崗制度；培育職業(yè)化的商會專職工作人員隊伍，提高商會的組織建設(shè)水平和人才隊伍的綜合素質(zhì)；研究完善商會專職人員薪酬制度，吸引具有較強能力的人員充實商會專職管理隊伍。

[1] 郁建興,周俊,沈永東,等.后雙重管理時代的行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展[J].浙江社會科學,2013(12).

[2] 高翔,呂慶華,張艷霞.當前我國地方商會組織發(fā)展的困境與對策——以福建泉州為例[J].長春工業(yè)大學學報(社會科學版),2012(2).

[3] 吳斌祥,王斐遒,羅衛(wèi)國,等.行業(yè)協(xié)會商會承接政府購買服務(wù)須政策法規(guī)先行[J].中國社會組織,2014(16).

[4] 郁建興,沈永東,周俊.從雙重管理到合規(guī)性監(jiān)管——全面深化改革時代行業(yè)協(xié)會商會監(jiān)管體制的重構(gòu)[J].浙江大學學報(人文社會科學版),2014(4).

F279.2

A

2096-0298(2016)11(a)-126-03

①成都市工商業(yè)聯(lián)合會2016年重大調(diào)研項目“用法治思維和方式推動商會健康發(fā)展”的階段性研究成果。

李榮(1973-)，男，漢族，四川犍為人，博士，教授，主要從事經(jīng)濟法、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟方面的研究；高焰(1974-)，女，漢族，四川宜賓人，博士，副教授，主要從事經(jīng)濟理論及金融市場方面的研究；段莉(1976-)，女，漢族，四川內(nèi)江人，博士，副研究員，主要從事政治經(jīng)濟學方面的研究；李一凡(1990-)，男，漢族，河北臨西人，碩士研究生，主要從事政治經(jīng)濟學方面的研究。