摘 要 作為實(shí)施扶貧和生態(tài)移民最早的省份，從南部山區(qū)向黃河灌區(qū)，寧夏對(duì)于改善貧困人群的生活和保護(hù)山區(qū)生態(tài)環(huán)境都起到了重要作用。在新的形式下，寧夏移民面臨著許多困難，土地的貧瘠帶來很多問題。這需要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以提供更多非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，增加移民資產(chǎn)，保護(hù)移入地區(qū)、土地流轉(zhuǎn)地區(qū)的生態(tài)環(huán)境。國(guó)家為了保護(hù)農(nóng)田資源和保障農(nóng)民的生活，從法律、制度、經(jīng)濟(jì)等各個(gè)方面制定了一系列的政策。使得土地流轉(zhuǎn)制度在農(nóng)村地區(qū)廣泛運(yùn)行并且日趨完善，為保障農(nóng)民的生活和國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了積極作用。

關(guān)鍵詞 生態(tài)移民 土地流轉(zhuǎn) 制度

作者簡(jiǎn)介：北方民族大學(xué)國(guó)家級(jí)創(chuàng)新課題組，成員：曹艷利、黃溜、撒立靈、陳一美、崔馨予。

中圖分類號(hào)：D668 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）02-215-04

一、土地流轉(zhuǎn)的原因

（一）生態(tài)移民帶來的成效

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展其他先進(jìn)的地區(qū)帶動(dòng)了寧夏的發(fā)展，現(xiàn)如今城鎮(zhèn)化發(fā)展浪潮遍布全國(guó)各地，加快各地區(qū)間經(jīng)濟(jì)、文化普遍交流，寧夏不斷學(xué)習(xí)外界先進(jìn)的科學(xué)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，使國(guó)家的生態(tài)移民政策落到實(shí)處，那么紅寺堡地區(qū)就是最好的試驗(yàn)區(qū)，也是一個(gè)成功之舉，使寧夏一步一步邁向富裕道路。

近年來，生態(tài)移民的進(jìn)度促進(jìn)寧夏地區(qū)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象較為頻繁，特別在紅寺堡，土地流轉(zhuǎn)成了脫貧致富的重要途徑之一，而這一途徑的來源歸根于這一地區(qū)的發(fā)展滯后緩慢，再者這一地區(qū)未完全脫離自古的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)模式，所以一時(shí)擺脫不了農(nóng)民的窮根，導(dǎo)致農(nóng)民的生活貧困，看出這一政策可以實(shí)事求是的解決農(nóng)民的貧困根源。

（二）貧困根源所在及發(fā)展歷程

寧夏通過實(shí)施吊莊移民、易地扶貧搬遷移民、“1236工程”移民等生態(tài)移民等，實(shí)現(xiàn)了異地搬遷66余萬人。不斷使農(nóng)民走出大山，過上了富裕的生活。

寧夏中南部的西海固地區(qū)，素稱“苦瘠甲天下”，是特困地區(qū)。寧夏中南部地區(qū)也是比較貧困的地區(qū)，自然環(huán)境惡劣，交通不便，扶貧對(duì)象還高達(dá)百萬之多，特困也是一個(gè)驚人的數(shù)字，有35余萬人。因此，自治區(qū)黨委、政府果斷決策，繼續(xù)探索和創(chuàng)新移民扶貧模式，全面啟動(dòng)35萬貧困人口生態(tài)移民工程，幫助他們發(fā)展致富，確保與全國(guó)、全區(qū)人民同步進(jìn)入小康。所以實(shí)行生態(tài)移民政策是不可否認(rèn)的商機(jī)，對(duì)貧困地區(qū)發(fā)展規(guī)劃帶來重大借鑒意義。

二、土地流轉(zhuǎn)的方式

（一）傳統(tǒng)的土地流轉(zhuǎn)方式

《中華人民共和國(guó)土地承包法》第三十二條，通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。

在寧夏開發(fā)早期，銀川周邊土地流轉(zhuǎn)基本上是以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等傳統(tǒng)形式為主，基本上是與法律相呼應(yīng)的。出租是比較普遍的流轉(zhuǎn)方式，出租后的原土地承包關(guān)系不變，原農(nóng)戶繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)，承租方按承租時(shí)約定的條件對(duì)原農(nóng)戶負(fù)責(zé)。一部分集中在青壯年勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，老年人留守地區(qū)，老年人缺乏勞動(dòng)能力不得已出租土地。轉(zhuǎn)包的規(guī)模和數(shù)量明顯次于出租，轉(zhuǎn)包后原土地承包關(guān)系不發(fā)生改變，承包方按轉(zhuǎn)包時(shí)約定的條件對(duì)發(fā)包方負(fù)責(zé)?；Q已經(jīng)逐漸萎縮了，它的生存范圍比較狹小，只存在于農(nóng)戶雙方之間。股份合作即農(nóng)戶之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為股權(quán)，入股組成股份公司或者合作社等，聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。這種土地流轉(zhuǎn)方式也是近些年發(fā)展比較迅速的流轉(zhuǎn)方式，適應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，正在逐步發(fā)展壯大。

（二）土地流轉(zhuǎn)方式的轉(zhuǎn)變

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、移民開發(fā)、引黃灌溉等各項(xiàng)工程的開展和國(guó)家政策的支持，整個(gè)西北主要是寧夏地區(qū)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，同時(shí)也帶動(dòng)了土地流轉(zhuǎn)方式的轉(zhuǎn)變，各種土地流轉(zhuǎn)方式的探索層出不窮，從而形成了寧夏獨(dú)特的土地流轉(zhuǎn)有他流轉(zhuǎn)方式。例如：“和平村模式”，即以土地信用合作社為基本單位，使用土地入股、采取村企合作經(jīng)營(yíng)的模式。再如“寧夏華林模式”即在不改變土地承包政策、農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地用途的情況下，把分散的土地集中起來，把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)集中起來，從而成立土地信用合作社并與企業(yè)訂立土地租賃合同，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。

其中，近幾年興起的土地信托流轉(zhuǎn)也取得一定的成就。土地信托化的操作模式是具有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶，自愿把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以資本的形式托付給信托機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理、經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)土地的增值收益和固定收益。信托機(jī)構(gòu)作為受托人擁有其暫時(shí)經(jīng)營(yíng)權(quán)。并且銀川市為了探索實(shí)現(xiàn)農(nóng)村設(shè)施抵押擔(dān)保貸款途徑，專門制定了《銀川市農(nóng)業(yè)設(shè)施抵押貸款管理辦法（試行）》。

從土地流轉(zhuǎn)成功的實(shí)例探究土地流轉(zhuǎn)方式的變化：

案例一：團(tuán)

結(jié)村位于紅寺堡開發(fā)區(qū)，是典型的神態(tài)移民村。截止到2014年，團(tuán)結(jié)村共有居民2800戶，12060人，大多數(shù)居民是由固原移居而來。近幾年，村民的生活水平有了比較大的提高，大部分村民仍然以種植業(yè)為生，也有部分青年外出打工。農(nóng)業(yè)種植中以玉米為主，草藥種植中甘草的比重大，同時(shí)兼種黃芪，板藍(lán)根等其他藥材2000多畝。村民主要以轉(zhuǎn)租、承包等方式實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地的小規(guī)?；б?。

案例二：馬先生，現(xiàn)年50多歲，家里8口人，以租種土地，種植甘草為主要生活來源，從此走上了致富的道路。在4年以前已經(jīng)買了代步車，蓋了新房。馬先生共租種土地60多畝，屬于小規(guī)?；?jīng)營(yíng)。 三分之二種植甘草，種植甘草年純收入約6萬。剩余部分種植玉米。玉米的收益明顯低于甘草，并且根據(jù)市場(chǎng)推測(cè)：隨著甘草的種植總量的增加，甘草的市場(chǎng)潛力將大不如前。

案例三：寧夏回族自治區(qū)賀蘭縣以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為契機(jī)，因地制宜，采取多種形式，積極穩(wěn)妥的推進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，不斷優(yōu)化土地資源配置，提高土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)程度，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收。

案例四：靈武市郊區(qū)農(nóng)民馬軍說，原來家里只會(huì)以種地謀生，三千多元。有了土地信托之后，決定把土地放手，第一年就有了7千多元的租地收入，加上其他經(jīng)濟(jì)來源，生活一下子變好了。馬軍家就是土地信托管理成功的典型，土地信托帶他走向了致富的道路。

案例五：從2012年開始，出現(xiàn)大規(guī)模的葡萄、枸杞種植，可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展向著多元化、立體化、機(jī)械化發(fā)展。

農(nóng)業(yè)機(jī)械的發(fā)展：

從上述例子我們可以看出寧夏土地流轉(zhuǎn)的方式已經(jīng)從單一到多元化發(fā)展，并且極具地方特色。從總體上看，寧夏土地流轉(zhuǎn)的方式實(shí)現(xiàn)了從以轉(zhuǎn)包、互換、出租、入股等傳統(tǒng)方式為主，到以機(jī)械化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)、土地信托管理和寧夏不同地方特色土地流轉(zhuǎn)方式的轉(zhuǎn)變。

（三）土地流轉(zhuǎn)過程中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系

寧夏土地流轉(zhuǎn)有他獨(dú)特的流轉(zhuǎn)方式。例如：“和平村模式”，即以土地信用合作社為基本單位，使用土地入股、采取村企合作經(jīng)營(yíng)的模式。再如“寧夏華林模式”即在不改變土地承包政策、農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地用途的情況下，把分散的土地集中起來，把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)集中起來，從而成立土地信用合作社并與企業(yè)訂立土地租賃合同，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)。

土地流轉(zhuǎn)方式多樣化會(huì)促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)行，土地規(guī)?；陌l(fā)展，但是我們不可忽視的是同樣會(huì)帶來權(quán)利義務(wù)的不對(duì)等，引起農(nóng)民之間的糾紛，從而阻礙土地流轉(zhuǎn)的步伐。所以我們要在流轉(zhuǎn)的過程中，不斷發(fā)現(xiàn)問題解決問題，保障雙方的權(quán)利，督促雙方義務(wù)的履行，在法律層面更好的保護(hù)流轉(zhuǎn)關(guān)系，完善土地制度。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的效益

（一）社會(huì)效益

土地流轉(zhuǎn)有助于加快城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。土地流轉(zhuǎn)的本質(zhì)，就是為了實(shí)行土地市場(chǎng)化，市場(chǎng)是優(yōu)化資源配置的最重要的工具和動(dòng)力。農(nóng)村土地有分散到集中，由零到整，這樣的過程有利于優(yōu)化土地資源，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集中化規(guī)?；蜋C(jī)械化提供了肥沃的土壤。同時(shí)，土地的集中管理和規(guī)模經(jīng)營(yíng)必然會(huì)導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品的集中種植，這樣也為城市提供必要生活資源，達(dá)到了農(nóng)村喂養(yǎng)城市，城市給農(nóng)村提供廣大的市場(chǎng)。土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，為城市提供更多人力資源，也為農(nóng)民提供更多財(cái)產(chǎn)性收益，這最終為城鄉(xiāng)一體化開辟新的路徑。

通過土地流轉(zhuǎn)也有利于社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)，土地的交換和集中可以避免農(nóng)村住戶和農(nóng)田過于分散而帶來的土地浪費(fèi)，這種分散的模式也不宜管理，也會(huì)造成資源浪費(fèi)。以寧夏地區(qū)為例，其中最典型的當(dāng)屬吳忠地區(qū)的紅寺堡。紅寺堡作為一個(gè)新興地區(qū)，到目前為止還不到二十年，但其取得的成就是很多地區(qū)都無法超越的。以紅寺堡鎮(zhèn)為例，其采取農(nóng)業(yè)區(qū)、居民區(qū)、商業(yè)區(qū)相對(duì)分散，各區(qū)內(nèi)部又非常集中，使土地得到最好利用，這樣也便于集中管理，避免資源浪費(fèi)。位于紅寺堡鎮(zhèn)的團(tuán)結(jié)村，以其特有的沙土地質(zhì)，不利于農(nóng)業(yè)的多元化發(fā)展，但當(dāng)?shù)厝嗣癯浞职l(fā)揮自己的智慧，最后以小麥和甘草（中藥）為主要種植物，正是由于這單一的經(jīng)濟(jì)作物是企業(yè)得以規(guī)?；?jīng)營(yíng)，最終形成品牌效益，當(dāng)?shù)氐母什葸h(yuǎn)銷安徽、山東、河北等地，這是當(dāng)?shù)氐膫ゴ髣?chuàng)舉。同時(shí)當(dāng)?shù)厝嗣駥?shí)行甘草和小麥交替作物，有利于土地得到很好的休耕，保證了土地的肥力，提高了土地的質(zhì)量，這正是可持續(xù)發(fā)展的題中之意。

這兩點(diǎn)都是當(dāng)?shù)厝嗣癯浞职l(fā)揮其主觀能動(dòng)性，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，走出了一條適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的特殊道路，這也是其他地區(qū)最應(yīng)該借鑒的地方。

土地流轉(zhuǎn)促使農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)化，隨著勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村老齡化，空心村現(xiàn)象日益嚴(yán)重。同時(shí)伴隨出現(xiàn)空巢老人，失地老人的養(yǎng)老問題。這使得原先依靠土地和兒女養(yǎng)老這一家庭養(yǎng)老方式已不再適用于當(dāng)下農(nóng)村環(huán)境，因此，構(gòu)建一個(gè)適應(yīng)我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村實(shí)情的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系是我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的重要問題。紅寺堡在這一方面也有以重大舉措，當(dāng)?shù)貙?shí)行家庭養(yǎng)老、社會(huì)養(yǎng)老、商業(yè)養(yǎng)老相結(jié)合的新型方式。其中最為突出的是社會(huì)養(yǎng)老——新型農(nóng)保，新型農(nóng)保為參保個(gè)人建立終身記錄的養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，養(yǎng)老金個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成，采取按年繳費(fèi)的方式繳納。繳納標(biāo)準(zhǔn)每人每年100元、200元、300元、400元、500元，但是有當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)組織，社會(huì)公益組織為其提供資助，同時(shí)自治區(qū)政府根據(jù)每人每年所交費(fèi)用5種檔次分別給與25元、30元、40元、45元、50元的補(bǔ)助，縣財(cái)政對(duì)應(yīng)給予5元、10元、15元、20元、25元標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼。這樣一來，當(dāng)?shù)厝嗣袼毁M(fèi)用少之又少。并且最長(zhǎng)不超過6年就可領(lǐng)回本金，之后由國(guó)家支付終生，參保人員養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇會(huì)根據(jù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村居民基本生活費(fèi)用價(jià)格指數(shù)的變動(dòng)適時(shí)調(diào)整。60歲以上當(dāng)?shù)厝嗣癫挥媒槐ｋU(xiǎn)金就可享受該待遇。由此看來，紅寺堡地區(qū)養(yǎng)老金制度對(duì)于當(dāng)?shù)厝嗣駚碚f這絕對(duì)是一本萬利的事。這與我國(guó)其他廣大農(nóng)村養(yǎng)老不同，我過其他農(nóng)村地區(qū)只規(guī)定60歲以上人可享受養(yǎng)老保險(xiǎn)，保障金額也過低。

（二）經(jīng)濟(jì)效益

通過土地流轉(zhuǎn)給當(dāng)?shù)厝嗣駧碜钪庇^的感受就是脫貧致富，較之之前人們抱著守著一畝三分地的舊觀念，土地流轉(zhuǎn)使勞動(dòng)力從土地上解放出來，增加了收入來源，經(jīng)濟(jì)收入有了大幅度提高，當(dāng)?shù)厝嗣裆钏接辛孙@著變化。

我們來看一下紅寺堡居民收入：

（資料來源：作者根據(jù)紅寺堡區(qū)鎮(zhèn)府內(nèi)部匯編資料整理）

對(duì)于流轉(zhuǎn)戶而言，紅寺堡團(tuán)結(jié)村王主任告訴我們：土地流轉(zhuǎn)為外出務(wù)工人員解決了后顧之憂，許多居民為當(dāng)?shù)氐某邪鼞?，生態(tài)旅游基地，葡萄酒莊，工廠提供勞務(wù)，人數(shù)達(dá)800多人（團(tuán)結(jié)村共有居民2800戶，12060人），人均年收入達(dá)20000多元，再加上土地流轉(zhuǎn)的人均1200元，和之前一個(gè)家庭年收入都只有20000多元相比，這是不可想象的，我很支持這項(xiàng)政策，也鼓勵(lì)我村人民外出務(wù)工。對(duì)于承包戶而言，這之中利益對(duì)比更為明顯，我們的采訪對(duì)象——承包大戶馬先生告訴我們：他之前也不敢想象現(xiàn)在的生活，沒有想到種植甘草可以帶給他這么大的收益。馬先生甘草種植面積達(dá)80余畝，年均收入達(dá)40多萬，這在農(nóng)村地區(qū)是不可思議的，這不僅取決于他選擇承包這種種植方式，更取決于它的獨(dú)特眼光，選擇以甘草作為種植物。他解釋種植甘草的原因如下：

甘草的優(yōu)勢(shì)：產(chǎn)量，風(fēng)險(xiǎn)小，抗干旱，不易受蟲災(zāi)影響，利潤(rùn)高。尤其是與玉米相比高一倍之多，單價(jià)高，畝產(chǎn)高，抗干旱。

在脫貧致富的道路上，馬先生的致富道路成功使他過上了富裕的生活。從這我們可以看到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的效益，單單靠傳統(tǒng)的種植模式和種植方法，不僅收入的利潤(rùn)少，而且風(fēng)險(xiǎn)大，形成了規(guī)?；N植后，效益明顯增加，而且現(xiàn)代化的種植模式既節(jié)省勞動(dòng)力資源，也可以使土地流轉(zhuǎn)形成規(guī)范化、規(guī)模化發(fā)展。

（三）生態(tài)效益

寧夏賀蘭山東麓比之起來帶來的經(jīng)濟(jì)效益更為人津津樂道是它所帶來的生態(tài)效益。十二五時(shí)期是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵時(shí)期，為了響應(yīng)這一號(hào)召，寧夏緊緊抓住114家深入實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略機(jī)遇，按照優(yōu)良品種、高新技術(shù)、高端市場(chǎng)，高效益的發(fā)展思路來建設(shè)忱長(zhǎng)山東麓葡萄文化長(zhǎng)廊：葡萄為導(dǎo)向的全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展模式。主要圈繞賀蘭山東麓土地、光照等自然資源優(yōu)勢(shì)和沿線豐富的旅游資源為優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展葡萄產(chǎn)業(yè)。以及與其相關(guān)的體驗(yàn)經(jīng)濟(jì)、地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)和文化旅游經(jīng)濟(jì)，通過文化打造、生態(tài)引領(lǐng)、產(chǎn)業(yè)推動(dòng)。打造一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)、輻射面廣、國(guó)內(nèi)最大、全球知名的葡萄長(zhǎng)廊文化生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶。

紅寺堡已經(jīng)完成安置生態(tài)移民20萬人，開發(fā)水澆地51萬畝。曾經(jīng)的荒原如今植被覆蓋率達(dá)到40%。在一片荒蕪的不毛之地，通過智慧、勤勞的遷徙人民堅(jiān)持不懈的努力。2767平方公里寸草難生的荒原上，誕生了60多萬畝穩(wěn)產(chǎn)、高產(chǎn)的水澆地。

作為扶貧揚(yáng)黃灌溉的主戰(zhàn)場(chǎng)，紅寺堡人民可以說是以它為生活之源，解決了移民區(qū)水資源的大問題，原來的不毛之地變成了綠洲，道路、供電、供水、通訊、生態(tài)環(huán)境等基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)發(fā)展、社會(huì)化服務(wù)等體系日益完善。為了更好節(jié)約利用水資源加快紅寺堡區(qū)高效節(jié)水生態(tài)農(nóng)業(yè)示范園區(qū)（該園區(qū)是2013年10月經(jīng)自治區(qū)發(fā)改委批準(zhǔn)建設(shè)的農(nóng)業(yè)示范園區(qū)，也是目前紅寺堡第一個(gè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)。）的建設(shè)和發(fā)展，發(fā)揮園區(qū)高效節(jié)水生態(tài)農(nóng)業(yè)的示范、推廣和輻射帶動(dòng)作用，加速傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，依據(jù)科技部《農(nóng)業(yè)科技園區(qū)管理辦法（試行）》農(nóng)業(yè)部《關(guān)于創(chuàng)建國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)的意見》，結(jié)合紅寺堡區(qū)實(shí)際，制定《吳忠市紅寺堡區(qū)高效節(jié)水生態(tài)農(nóng)業(yè)示范園區(qū)管理辦法（試行）》。

四、土地流轉(zhuǎn)帶來的現(xiàn)實(shí)問題

（一）從土地現(xiàn)狀看問題

一直以來，土地都是人類社會(huì)生活資料最重要的生產(chǎn)和生活資料，是農(nóng)民賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)。關(guān)于土地，我國(guó)憲法規(guī)定，城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有，宅基地和自留地、自留山屬于農(nóng)民集體所有。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立及完善，國(guó)有土地已建立了一套比較完整的流轉(zhuǎn)制度。按照現(xiàn)行農(nóng)村土地家庭承包責(zé)任制規(guī)定，農(nóng)民享有法律保護(hù)的土地使用權(quán)。農(nóng)民如果脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其土地將被收回并且沒有補(bǔ)償，農(nóng)民反而失去經(jīng)濟(jì)來源，這也是農(nóng)民不愿放棄土地、依附于土地的原因之一。

（二）從法律的角度看問題

近年來，在寧夏部分地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象較為頻繁，土地流轉(zhuǎn)成了脫貧致富的重要途徑之一。在寧夏南部山區(qū)，隨著年輕勞動(dòng)力的外出打工，留下的大多數(shù)是老人或者兒童。更加艱難的是：南部地區(qū)以山地為主，只有少部分的農(nóng)業(yè)用地可以種植糧食。盡管隨著現(xiàn)代化發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，但不容忽視的是農(nóng)業(yè)發(fā)展仍然是農(nóng)民的支撐。因此，為使家庭經(jīng)濟(jì)利益最大化，通過土地流轉(zhuǎn)，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)便成為一種頻繁的現(xiàn)象。常年外出務(wù)工、經(jīng)商的農(nóng)民將其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶，也是土地流轉(zhuǎn)的原因之一。由于第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移出去。土地執(zhí)行二輪承包時(shí)依照"增人不增地，減人不減地"原則，使得原本存在的人多地少的矛盾更加突出。這導(dǎo)致大量勞動(dòng)力大都向外地轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移的勞動(dòng)力中有一部分帶動(dòng)全家勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，此時(shí)便會(huì)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給他人。

農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)制度與寧夏生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)，較好地解決了農(nóng)村發(fā)展中的一系列矛盾和問題，促進(jìn)了寧夏農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。由于寧夏中部和南部地區(qū)生態(tài)環(huán)境比較惡劣，農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境不太適宜，所以，生態(tài)移民既可以解決農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)民致富，也可以緩解生態(tài)壓力。但是，在移民遷入地的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，社會(huì)重構(gòu)的過程中，我們也即將面對(duì)新的社會(huì)問題。在移民安置區(qū)開發(fā)區(qū)，土地承包關(guān)系是不變的。但是，在移民安置區(qū)，農(nóng)民在得到新的土地后，因?yàn)檎咴蚧蛘呓?jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)而放棄土地經(jīng)營(yíng)。遷出地未能夠得到移民指標(biāo)的部分農(nóng)民，又因移民的愿望急切而采取自發(fā)移民行為，土地流轉(zhuǎn)便成為私下交易的一種方式。農(nóng)地使用權(quán)未經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)備案，在法律上是不允許私自轉(zhuǎn)讓的。事實(shí)上， 移民的土地使用權(quán)是不易也不宜流轉(zhuǎn)，移民的土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)在制度規(guī)定上非常嚴(yán)格，在審批手續(xù)上非常煩瑣，使用權(quán)屬變更周期較長(zhǎng)。

此外，影響寧夏周邊地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的因素還有鎮(zhèn)、村非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目的需要和村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要。

（三）從法律層面提出一些建議

寧夏土地流轉(zhuǎn)無論從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等哪個(gè)層面都帶來了巨大的效益，但我們也從中發(fā)現(xiàn)了一些問題。從法律的角度來看，我們必須做出一些努力。最根本的是在立法法中對(duì)土地關(guān)系，權(quán)屬爭(zhēng)議做出更加具體明確的規(guī)定，那么就必不可少的要加強(qiáng)立法實(shí)踐的發(fā)展，在立法實(shí)踐中不斷的發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。根據(jù)寧夏的地特點(diǎn)和風(fēng)俗習(xí)慣還可以突出發(fā)揮條例和自治條例的作用，把不易解決和民族習(xí)慣突出的流轉(zhuǎn)糾紛上升為法律法規(guī)。

促進(jìn)農(nóng)村土地依法有序流轉(zhuǎn)的政策建議：

1.利用有效途徑對(duì)土地流轉(zhuǎn)的必要性進(jìn)行宣傳。土地是農(nóng)民的物質(zhì)生產(chǎn)基礎(chǔ)，要想調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，必須大力利用媒體，海報(bào)等方式讓農(nóng)民了解土地流轉(zhuǎn)能為其帶來經(jīng)濟(jì)效益，了解農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)階段的優(yōu)惠政策，消除對(duì)土地流轉(zhuǎn)的不良誤解，正確引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，激發(fā)農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。

2.加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策的扶持力度。進(jìn)一步對(duì)土地流轉(zhuǎn)的確權(quán)問題作出明確的規(guī)定，讓農(nóng)民在依法、有償、自愿的原則下自由流轉(zhuǎn)。加大對(duì)土地流轉(zhuǎn)資金的扶持、在稅收以及技術(shù)指導(dǎo)等方面給予特殊的優(yōu)惠政策。

3.建立健全農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制。健全對(duì)土地流轉(zhuǎn)的登記制度，實(shí)行合同規(guī)范化，進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)檔案，建立咨詢服務(wù)站、技術(shù)指導(dǎo)中心以及等，此外，建立有效解決糾紛的機(jī)制、健全監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制對(duì)其進(jìn)行保障。

4.完善對(duì)土地承包的規(guī)范制度。進(jìn)一步完善土地承包法律、法規(guī)，大力支持糧食生產(chǎn)政策，將糧食生產(chǎn)政策落到實(shí)處、完善對(duì)農(nóng)村的經(jīng)營(yíng)管理體系建設(shè)，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序進(jìn)行。

5.結(jié)合本地特點(diǎn)因地制宜。以因地制宜為指導(dǎo)理論，充分發(fā)揮當(dāng)?shù)靥厣卯?dāng)?shù)氐牡乩韮?yōu)勢(shì)大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)等，鼓勵(lì)農(nóng)戶生產(chǎn)發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，鼓勵(lì)農(nóng)戶將手中閑置的土地向龍頭企業(yè)或種植大戶流轉(zhuǎn)，使土地利用率得到充分有效的提高。

生態(tài)移民的進(jìn)度促進(jìn)寧夏地區(qū)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象較為頻繁，土地流轉(zhuǎn)是解決“三農(nóng)”問題的重大戰(zhàn)略舉措，是推動(dòng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的重要制度安排。是實(shí)現(xiàn)土地集約化、組織化的重要途徑。近年來，寧夏周邊地區(qū)都采取了相應(yīng)的措施，寧夏地區(qū)由于歷史的緣故使這些地區(qū)一時(shí)擺脫不了貧窮的現(xiàn)狀，導(dǎo)致農(nóng)民的生活貧困，所以，土地流轉(zhuǎn)這一途徑的來源，是因?yàn)檫@一些地區(qū)的發(fā)展滯后緩慢，再加上這一地區(qū)未完全脫離自古的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)模式等因素的弊端顯現(xiàn)，而推導(dǎo)出這一政策。經(jīng)過各個(gè) 階段的調(diào)研，可以看出這一政策可以實(shí)事求是的解決農(nóng)民的貧困根源和生態(tài)得到進(jìn)一步的改善。

土地流轉(zhuǎn)的過程實(shí)際上不是那么的順利，遇到的問題很多，來自本地區(qū)的實(shí)際問題及歷史遺留的問題。這些問題都是兩面性的，自然因素和社會(huì)因素對(duì)土地流轉(zhuǎn)有積極的一面，也有消極的一面。

結(jié)果表明：流轉(zhuǎn)土地有助于提高生產(chǎn)組織管理效率，但在技術(shù)環(huán)節(jié)各項(xiàng)措施的落實(shí)上需進(jìn)一步加強(qiáng)，以提高單位面積的生產(chǎn)效益。那么寧夏就作為一座沙漠上建立起來的移民之城，生態(tài)移民、土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為了紅寺堡的代名詞。這些浩大的工程造福的豈止是一方百姓，它也開發(fā)了新的發(fā)展模式，其影響力不可估量。

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