摘 要 作為基層社會治理創(chuàng)新的重要模式，網格化服務管理的法治化是基層治理法治化的題中應有之意。在地方實踐中，要實現網格化服務管理的法治化還面臨制度供給不足、行政權力邊界模糊、基層法治基礎薄弱、社會主體權利虛化等障礙，需要從完善制度設計、規(guī)范行政權力、加強基層法治工作、保障社會主體參與等方面推進網格化服務管理的法治化進程。

關鍵詞 社會治理 網格化服務管理 法治化

作者簡介：金晶，云南省普洱市委黨校，講師，研究方向：公共管理。

中圖分類號：C936 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-191-03

加強基層社會治理創(chuàng)新，提升基層社會治理能力，切實解決各類社會問題，提高服務群眾的水平，是國家治理能力現代化的重要內容。在基層社會治理創(chuàng)新的實踐中，網格化服務管理成為地方黨委政府創(chuàng)新基層社會治理體系，提高基層社會治理能力的重要方式。在全面推進依法治國的進程中，網格化服務管理作為基層社會治理創(chuàng)新的重要模式，也應當用法治的精神來引領，用法治的方式來推進，用法治的權威來保障。

一、網格化服務管理的內涵及特點

我國對網格化服務管理的運用最早源于北京市東城區(qū)的“網格化城市管理方法”，之后各地紛紛仿效進行網格化建設，并且形成了結合地方實際的創(chuàng)新模式，比如浙江省舟山市的“網格化管理、組團式服務”模式。

對于網格化服務管理的含義，學術界并沒有統(tǒng)一的觀點。黃寧鶯等認為，網格化管理是在傳統(tǒng)科層制基礎之上借助信息化手段，對基層社會的一種整合性管理服務新模式。①肖云等認為，網格化管理是指基層政府以街道社區(qū)為基礎，依據人、地、事、物及組織等轄區(qū)內的各種資源和因素，將轄區(qū)按一定地域標準劃分為若干個網格單元體系，明確各個網格責任主體，將各種社會事務合理分配到網格來開展進行并充分運用一切技術手段對轄區(qū)內人群進行精細化管理和服務的一種管理方式。②從多地網格化服務管理的實踐經驗來看，網格化服務管理主要呈現出以下幾個特點：

一是通過數字信息技術的運用實現基層社會治理的精細化。數字化的管理方式是網格化服務管理標準化建設的基礎，是政策信息及時性與可靠性的保障，是基層公共服務質量的保證。

二是打破科層部門局限實現治理資源整合。網格化服務管理打破了傳統(tǒng)科層制的部門局限，通過整合政府各職能部門條塊分割的行政資源，并在城鄉(xiāng)社區(qū)基層有效集聚，使網格化服務管理與政府服務管理的工作實現對接。比如，整合各級黨政機關的網絡信息平臺，并且與社區(qū)網格服務管理平臺對接，實現信息資源的共享和相關部門工作的對接。

三是拓展基層服務職能。我國傳統(tǒng)的基層治理體系重“管治”輕“服務”。隨著經濟社會發(fā)展和基層群眾需求的提升，基層政府除了利用網格化加強對社會的管理職能外，還希望拓展網格化的服務職能，實現基層政府工作重心由管制到服務的轉變。比如，將與群眾生產生活相關的服務事項下放到城鄉(xiāng)社區(qū)網格服務管理平臺直接辦理或代為辦理。

四是構建多元化的基層治理主體。在網格化服務管理的實踐中，政府的服務管理職能延伸到基層網格中，基層治理的具體任務就要由社區(qū)以及各種公益性的社會組織來承擔，這就要吸引社會各方面的力量參與基層治理，形成多元的基層治理主體。

綜上所述，網格化服務管理，就是由各級地方政府主導自上而下推行的，在現有行政區(qū)劃、管理格局和基層民主自治的前提下，將城鄉(xiāng)社區(qū)（村）合理的劃分為若干單元網格，整合基層現有服務管理資源，對網格實行全方位、精細化的動態(tài)管理，為網格內居民提供多元多樣、優(yōu)質高效的服務，不斷提高城鄉(xiāng)基層服務管理的效能和水平的一種基層治理方式。

二、實現網格化服務管理法治化所面臨的障礙

網格化服務管理因其可復制的運行模式以及較好的社會治理效果，被各級地方政府加以推廣運用。但是，要充分發(fā)揮網格化服務管理對提高基層社會治理能力的積極作用，實現網格化服務管理的法治化還面臨以下障礙。

（一）網格化服務管理的實施缺乏必要的制度基礎

首先，地區(qū)之間網格化服務管理的法治基礎差異較大。制度環(huán)境是地方政府社會治理創(chuàng)新的基礎和邏輯起點。有效的制度供給能為地方政府創(chuàng)新及其持續(xù)性提供合法性基礎。③由于各地經濟社會發(fā)展水平的不同，基層社會治理包括網格化服務管理的法治化水平也不完全同步。以我國經濟較發(fā)達的東部沿海地區(qū)為例，網格化服務管理的立法及相關制度都較為完善。相比之下，經濟欠發(fā)達的中西部地區(qū)相關立法就比較缺乏，從而影響了網格化服務管理等社會治理創(chuàng)新的制度基礎和實施效果。

其次，法制建設與網格化服務管理的需求不相適應。網格化服務管理首先要有“良法”可循，這是網格化服務管理法治化的基本要求。網格化服務管理的目標是實現社會治理的精細化，因此，大量基層社會事務將納入網格化服務管理的范疇，各類社會事務、各類社會矛盾糾紛和相關訴求都應當納入法律的范圍內有針對性地進行解決。但是，我國關于基層社會治理方面的法律法規(guī)比較分散、不成系統(tǒng)，基層社會治理領域的法制建設嚴重滯后于基層社會治理形勢發(fā)展的需要。而且，網格化服務管理一定程度上是運用數字信息技術對社會進行虛擬管控的一種方式，這在立法上也是一個空白。

（二）網格化服務管理中的行政權力邊界模糊

網格化服務管理因為其超強的執(zhí)行力和運轉的高效性而被眾多地方政府所青睞。政府主導下的網格化服務管理將行政資源重新整合，進一步下放事權，形成了新的基層社會治理體制。同時，網格化服務管理系統(tǒng)為政府和社區(qū)自治組織之間提供了一個“官民共治”的平臺。但是，由于法律沒有對網格化服務管理中地方政府的權力邊界進行明確的規(guī)定，可能會使得行政權無限延伸，擠壓了社會自治的空間。而且，就網格化服務管理中的公共服務職能來說，法律也沒有明確政府的權力范圍。

（三）網格化服務管理中的基層法治工作薄弱

網格化服務管理的目的之一是要將社會問題解決在基層，將社會矛盾化解在基層。因此，如何運用法治思維、法治方式來處理網格化服務管理中的各類社會矛盾、糾紛、問題是擺在各基層社會治理主體面前的重大問題。但是，在實踐中，網格化服務管理中的基層法治工作薄弱，基層法治工作隊伍的現狀不能滿足網格化服務管理中依法治理的需求。在傳統(tǒng)的基層治理模式中，公安機關發(fā)揮了主要作用，但是，這種以行政管控為主的基層社會治理方式不僅難以實現基層社會穩(wěn)定和諧，還容易導致更多的社會矛盾。在網格化服務管理中，還需要整合民政、工商、司法等眾多的公共行政資源，搭建基層網格化服務平臺。按照網格化服務管理的要求，要以網格為單位處置基層社會矛盾糾紛，還需要大量社會化的法律服務人才。但是，就目前基層法治隊伍的狀況來說，尤其是中西部經濟欠發(fā)達地區(qū)基層法治人才嚴重缺乏，基層法律服務工作不能滿足化解基層社會矛盾糾紛的需要。

（四）參與網格化服務管理的社會主體權利虛化

網格化服務管理是以多元主體參與的方式來實現對基層社會的治理。在網格化服務管理的運行中，需要整合社會組織和公民個人等社會主體參與進來。目前，城市居民委員會、農村居民委員會、社會組織與社區(qū)公民等構成了網格化服務管理中的多元主體。在基層社會治理結構中，各主體應當有明確的制度規(guī)定，更為重要的是賦予社會主體通過網格化服務管理平臺參與基層社會治理的權利。比如，在現行的法律規(guī)范中，還沒有一部專門針對社會組織的統(tǒng)一規(guī)范，這就使得社會組織參與基層社會治理時的法制保障不足。同時，網格化服務管理的有效運行，離不開每一個基層網格單元中網格員的工作。實踐中，網格員基本上是由政府組織之外的普通公民擔任，其所從事的具體工作及其工作職責完全由地方黨委政府規(guī)定，具有臨時性和不確定性。此外，社區(qū)居民對所屬社區(qū)網格化服務管理的知情權、參與權等具體權利幾乎沒有任何法律規(guī)范加以明確規(guī)定。權利的虛化和保護機制的缺乏使得社會公民參與基層社會治理的積極性不高，從而影響力基層網格化服務管理的有效運行。

三、提高網格化服務管理法治化水平的對策建議

（一）加快網格化服務管理的法制建設步伐

立法是基層依法治理的基礎，是推進網格化服務管理的重要依據和保障。當前，提高網格化服務管理法治化水平的首要任務就是建立統(tǒng)一的網格化服務管理的法律制度，為網格化服務管理提供法律依據。在我國現行的立法體制下，需要自上而下推動網格化服務管理的法制建設步伐。

首先，中央要強化國家層面對基層社會治理的頂層設計。網格化服務管理是基層社會治理創(chuàng)新的一個重要組成部分。國家層面應當營造寬松的制度空間以促進地方政府社會治理創(chuàng)新。中央應盡早出臺一些系統(tǒng)配套的有關基層社會治理的帶有宏觀指導意義的相關制度和規(guī)則，以滿足地方政府在完善社會治理體系和提升社會治理能力上的制度供給。

其次，地方要增強基層社會治理制度化的能力。地方政府社會治理創(chuàng)新主體的制度化能力是增強政府創(chuàng)新持續(xù)性的關鍵因素。④在現行憲法和法律秩序的框架下，要及時地將地方政府社會治理創(chuàng)新的好經驗、好做法加以制度化，尤其是要充分利用地方立法權來科學制定網格化服務管理方面的地方性法律規(guī)范。2015年，第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過修訂后的《立法法》明確賦予全國284個設區(qū)的市以及4個不設區(qū)的市擁有地方立法權，擴大了地方立法權的主體范圍。因此，各級地方尤其是經濟欠發(fā)達的中西部地區(qū)和邊疆少數民族地區(qū)要在現有的憲法法律框架下，充分發(fā)揮《立法法》賦予的立法權，針對本地問題，結合地方特色，將網格化服務管理的實踐經驗法制化，并以法制引導網格化服務管理的實踐。

（二）依法規(guī)范網格化服務管理中行政權力的運行

網格化服務管理的有效運行，就是要建立法治化的運行機制，政府、社會組織、公民等不同主體能夠明確各自職責權限，找準各自定位，發(fā)揮各自最大效能，依法有序運行，產生良性互動。

一要依法厘清網格化服務管理中行政權力的邊界?，F代政府是法治政府、有限政府，應當將政府權力清單制度盡快落實到網格化服務管理中，通過立法對參與網格化服務管理的行政主體權限進行清晰的界定，對行政主體參與網格化服務管理的方式和途徑進行規(guī)范。只有參與網格化服務管理的各主體之間權限劃界清晰、職能分工明確，才能實現基層治理效果的最大化。

二要規(guī)范網格化服務管理中行政權力的運行。網格化服務管理有自己的一套運行流程，要編制和完善其中行政權力運行的流程圖，固化權力運行和業(yè)務操作程序，確保權力運行的每一個環(huán)節(jié)都有程序規(guī)定，防止權力濫用。

三要加強對網格化服務管理中行政權力的監(jiān)督。要將網格化服務管理權力運行流程進行公開，讓社會公眾知曉，從而實現對權力運行的制約和監(jiān)督。同時要完善權力制約監(jiān)督機制、問責機制，實現有權必有責、用權受監(jiān)督、違法必追究，使行政權力的行使處于法律的制約之下。

四要增強基層領導干部運用法治思維和法治方式處理社會問題的能力。網格化服務管理一定程度上增強了法律的剛性，提高了對基層領導干部在法律授權范圍內依法辦事能力的要求。因此，基層領導干部應當樹立自覺守法懂法用法的法治觀念，重視其法治思維的培育，在網格化服務管理中運用法治方式處理基層社會事務。

（三）加強網格化服務管理中的基層法治工作

一是建立網格化服務管理中的基層法治工作機制?；鶎泳W格化服務管理的實施一定程度上把源頭治理、動態(tài)管理、應急處置結合起來，變事后處置為事前預防。因此，要在建立基層網格的同時，建立起重心下移、力量下沉的法治工作機制。比如，建立網格管理下的矛盾糾紛排查、預警、化解、處置機制，變事后處置為事前預防，努力掌握預防化解社會矛盾主動權。

二是加強基層法治人才隊伍建設。完善法院、檢察院、法律服務等基層法治機構的設置、工作隊伍建設和人員配備等方面的制度建設。將法院、檢察院、法律服務工作延伸到基層網格單元，加強基層司法工作機構隊伍人員建設，整合基層司法工作力量，組建與網格化服務管理系統(tǒng)聯(lián)動的基層法治網絡。特別是要加大對基層群眾的法治服務力度，引導律師、法律工作者為社區(qū)提供法律服務，及時有效地幫助基層群眾解決實際問題。

（四）加強社會主體參與網格化服務管理的法治保障

網格化服務管理一方面是政府自上而下的將普通公民引入決策和管理過程，促使政府組織和行為的改變；另一方面是公民自下而上地參與公共事物，在參與過程中獲得習得公共精神和公共理性。⑤實施網格化服務管理，就要從制度上賦予社會主體參與公共事務的新渠道。只有政府與民眾之間的溝通順暢，民眾才不需要采取極端的方式來表達自己的訴求。具體而言，需要從以下幾個方面來加快社會主體參與網格化服務管理的法治化進程。

一要建立完善社會主體參與網格化服務管理的法律制度?；鶎泳W格化服務管理中的大部分公共服務是可以由社會組織來提供的。因此，在建立網格化服務管理運行機制的同時，要同時制定社會組織、公民個人參與基層網格化服務管理的制度，明確賦予社會組織和公民個人參與網格化服務管理的相關權利。首先是要制定完善專門的社會組織法，保證社會組織參與基層網格化服務管理等基層社會治理活動有法可依。

二要拓寬社會主體參與網格化服務管理的法治途徑。社會組織和公民對網格化服務管理的主動參與，需要以穩(wěn)定的制度為支撐，這是其獲得充分參與公共事務管理權限的基礎。⑥在尊重憲法和法律賦予公民的政治權利和自由的前提下，促進社會主體參與網格化服務管理的制度化、規(guī)范化、程序化，保障社會組織和公民個人能夠公平、自由參與社區(qū)公共事務治理的權利。

三要培養(yǎng)社會主體自身有序參與的意識和能力。網格化服務管理對于基層民眾來說還是一個新鮮事物，要通過多方位加強宣傳引導，喚醒公民的治理主體意識，在全社會形成公民參與基層網格化服務管理的良好氛圍，進而提高公民有序參與的意識。同時，地方基層政府也要充分認識公民有序參與的內涵是強調政府和公眾在參與網格化服務管理過程中的平等、互動與合作。增強與公民合作的自覺性主動性，推動由傳統(tǒng)單一主體的社會管理模式向現代多元主體參與的社會治理模式的轉變，努力將公民參與權的實現落實到網格化服務管理的實踐過程中去。

注釋：

①⑤黃寧鶯、柯毅萍、趙豫生.參與式治理視角下的鄉(xiāng)村網格化管理服務研究——以福建省長樂市梅花鎮(zhèn)為例.東南學術.2013（5）.57-66.

②肖云、楊小芳.我國農村社區(qū)服務“網格化”管理的探索和創(chuàng)新.重慶與世界.2014（9）.26-30.

③④胡寧生、楊志.中國地方政府社會治理創(chuàng)新的持續(xù)性：影響因素與政策優(yōu)化.江蘇社會科學.2015（3） .114-120.

⑥鄭建君.公共參與：社區(qū)治理與社會自治的制度化——基于深圳市南山區(qū)“一核多元”社區(qū)治理實踐的分析.學習與探索.2015（3）.69-73.