摘 要 城管執(zhí)法與民生保障的沖突及解決指城市管理執(zhí)法主體與相對人的基本生存權(quán)利、生活水平保障產(chǎn)生的矛盾及解決對策。在目前城管與民眾的矛盾日益白熱化的狀況下，研究解決這個問題對構(gòu)建和諧社會具有重要意義。當今城管與不同群體存在一定的生存利益沖突。此沖突存在觀念，立法，執(zhí)法，法院等因素。因此我們需要轉(zhuǎn)變觀念，執(zhí)法人員應(yīng)樹立科學(xué)執(zhí)法理念，相對人樹立正確維權(quán)意識。同時立法機關(guān)加強立法建設(shè)，健全法律體系，出臺相應(yīng)法律。另外城管部門提高執(zhí)法質(zhì)量，做到科學(xué)執(zhí)法。最后法院應(yīng)降低立案門檻。

關(guān)鍵詞 城管 民生保障 矛盾沖突

作者簡介：葛自力，阜新高等?？茖W(xué)校，副教授。

中圖分類號：D669 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-154-02

當前，城管執(zhí)法沖突頻發(fā)，暴力執(zhí)法，執(zhí)法不規(guī)范不文明，相對人的暴力抗法等管理問題突出。這不僅影響了城市管理秩序，破壞了政府和國家的形象，還損害了人民利益，使民眾的基本生存權(quán)利得不到保障，嚴重影響社會穩(wěn)定，激化社會矛盾，引起社會動蕩。分析城管執(zhí)法體制與民生利益沖突的主要表現(xiàn)和成因，可以為這一矛盾提供一個解決沖突的方向，指導(dǎo)城管部門合理合法執(zhí)法，也有助于實現(xiàn)和諧社會的穩(wěn)定與發(fā)展。

一、 城管執(zhí)法與保障相對人利益的沖突

（一）城管執(zhí)法與保障無照經(jīng)營者利益的沖突

無照經(jīng)營者是指未按照法律和法規(guī)規(guī)定取得許可審批部門頒發(fā)的許可證以及未向工商行政管理部門申請工商登記，領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照，擅自從事經(jīng)營活動者。此種相對人本錢微薄，設(shè)備簡陋，一般在人行道，過街天橋上占道經(jīng)營，不僅影響交通，還產(chǎn)生各種垃圾贓物，嚴重污染路面，損害了所在城市整潔文明有序的形象。

城管執(zhí)法者的職責(zé)之一是維護市容市貌。在面對無照經(jīng)營者時是堅決取締。而無照經(jīng)營者大多是外來流動人口，其生存面臨著巨大挑戰(zhàn)，大部分人都是靠做流動生意維持一家的生活所需。城管與無照經(jīng)營者必然發(fā)生沖突。

（二）城管執(zhí)法與保障在黑車市場經(jīng)營者利益的沖突

“黑車”是指未經(jīng)道路運輸管理部門審批，沒有在道路客運管理部門辦理任何相關(guān)手續(xù)，沒有領(lǐng)取營運牌證而從事有償服務(wù)實施非法經(jīng)營的車輛。黑車的出現(xiàn)，引發(fā)了諸多的社會問題。首先，“黑車”缺乏定期的檢查維護，顧客生命安全得不到保障。其次，由于是非法營運，遇到執(zhí)法人員檢查，瘋狂逃竄，極易發(fā)生交通事故。再者，“黑車”駕駛員身份復(fù)雜，極易發(fā)生偷盜、搶劫等惡性事件。最后，“黑車”運營成本低，擾亂了正常的客運市場價格秩序，造成對取得營運資格車輛的不公平。

城管執(zhí)法人員取締非法黑車是職責(zé)所在。然而城管執(zhí)法者一旦對黑車相對人采取法律行動，停止其非法營運，就會引起相對人的不滿情緒，甚至暴力對抗。

（三）城管執(zhí)法與保障違章建筑者利益的沖突

隨著我國城市規(guī)劃建設(shè)的法制化與規(guī)范化，政府將建筑審批權(quán)納入嚴格的規(guī)范化管理中。所有未經(jīng)審批報建，違反《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》等相關(guān)法律法規(guī)而建成的房屋，庫房，設(shè)施等，都屬于違章建筑。然而，部分相對人為了避開審批報建手續(xù)，或者隱瞞謀取不正當利益，直接開土動工。城管執(zhí)法人員根據(jù)法律規(guī)定要強制拆除時，違法者會以各種方式阻撓城管的執(zhí)法活動，矛盾和沖突就此產(chǎn)生。

（四）城管執(zhí)法與保障其他相對人利益的沖突

城管執(zhí)法權(quán)包括市政管理、公用事業(yè)管理、城市節(jié)水管理方面的全部處罰，園林綠化管理、環(huán)境保護管理、城市河湖管理、施工現(xiàn)場管理、城市停車管理、交通運輸管理方面的有關(guān)處罰；旅游管理方面對無導(dǎo)游證從事導(dǎo)游活動行為的處罰權(quán)，其管理涉及到百姓生活的方方面面。城管執(zhí)法人員對相應(yīng)的相對人行使處罰權(quán)時，當相對人謀取不當利益被處罰時，沖突也就此產(chǎn)生。

二、 造成沖突的法律原因

（一）觀念原因

1. 城管執(zhí)法者思想觀念落后：觀念決定思路，態(tài)度決定高度。一是執(zhí)法者的“官本位”思想。 他們以官為本、以官為尊。認為相對人需要絕對服從。二是執(zhí)法者的“權(quán)力本位”思想。部分執(zhí)法者認為在法律權(quán)利與法律義務(wù)之間，法律權(quán)力要優(yōu)先于法律義務(wù)。缺乏公仆意識，服務(wù)意識。三是執(zhí)法者“程序意識”差，部分城管執(zhí)法者為了提高其所認為的效率，對簡易程序一簡再簡，甚至自動省去必要程序。

2. 管理相對人的法律觀念淡?。撼枪軋?zhí)法的二維化。即一方面是城管執(zhí)法人員，另一方面就是城管執(zhí)法的相對人。由于雙方各自站在自己的角度看問題，加之部分城管執(zhí)法人員缺乏社會法制意識，是引起矛盾的又一重要因素。

3. 管理相對人對維權(quán)方式認識錯誤：一些相對人遇到執(zhí)法人員要沒收其財產(chǎn)或?qū)ζ溥M行法律處分時，就會選擇暴力抗法，阻撓城管的執(zhí)法活動，運用不正當?shù)木S權(quán)方式進行維權(quán)，而不是運用法律工具來維護自己的合法權(quán)益。

（二）立法原因

1. 城管體系缺乏獨立的法律法規(guī)：法律法規(guī)不完善就會導(dǎo)致城管執(zhí)法的沖突。我國城市管理體制已發(fā)展了將近20年，到目前為止還沒有一部專門針對城管執(zhí)法的法律。城管執(zhí)法僅根據(jù)《行政法》、《行政處罰法》、地方政府規(guī)章或者地方性政府文件等為依據(jù)。執(zhí)法缺乏強有力的直接法律依據(jù)。

2. 立法技術(shù)落后：目前城管體系除缺乏相應(yīng)的獨立性法規(guī)之外，由于城管執(zhí)法案件與事實具有多變性，因而也迫切需要相應(yīng)的法律法規(guī)來行使行政職權(quán)，許多地方政府部門在出現(xiàn)執(zhí)法盲點時臨時制定法規(guī)，不科學(xué)，不合理，不規(guī)范。導(dǎo)致了城管執(zhí)法的法律依據(jù)立法技術(shù)落后。

（三）執(zhí)法原因

1. 城管執(zhí)法方式方法欠科學(xué)：城管暴力執(zhí)法是社會輿論最為關(guān)注的熱點問題之一，近些年出現(xiàn)的城管暴力執(zhí)法、相對人暴力抗法事件明顯增多。部分執(zhí)法人員暴力執(zhí)法，這不但損害相對人利益，更易引發(fā)嚴重的社會矛盾，引起部分相對人對政府的仇視情緒。還有釣魚執(zhí)法，亦稱圈套執(zhí)法即執(zhí)法人員在當事人無意犯罪的情況下引誘其做出違法行動的執(zhí)法方式。導(dǎo)致城管與相對人的沖突升級。近年來，我國社會釣魚執(zhí)法事件頻發(fā)。這種執(zhí)法方式不符合法律程序，違背法律精神，已為社會大眾所詬病。

2. 城管執(zhí)法隊伍素質(zhì)能力有待提高：城管執(zhí)法者的素質(zhì)和文化水平低是影響執(zhí)法效果的重要因素之一。有數(shù)據(jù)分析，城管執(zhí)法者組成人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜，總體素質(zhì)低。臨時招聘占到50%，正式城管員工占比例不到30%。個別執(zhí)法人員是小學(xué)文化，具有大學(xué)?？茖W(xué)歷的比例還不到15%。同時由于城管人員的工作時間長，社會壓力大，待遇又不高，隊伍缺乏穩(wěn)定性，其服務(wù)意識，公仆意識，形象意識都無從談起。

三、 化解城管執(zhí)法與民生保障沖突的對策及建議

（一）轉(zhuǎn)變觀念

1. 執(zhí)法人員樹立科學(xué)執(zhí)法理念：城管執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中要樹立科學(xué)的執(zhí)法理念。城管部門應(yīng)該加強對城管人員的培訓(xùn)，摒棄“官本位”、“權(quán)利本位”等落后的執(zhí)法思想，樹立公仆意識，服務(wù)大眾意識。以親民，利民，愛民，富民為執(zhí)法宗旨，做一名讓群眾信服，讓政府驕傲的城市管理人員。

2. 增強執(zhí)法相對人的法律意識：增強相對人的法律意識，是減少城管與相對人矛盾的重要舉措。政府可以通過加強普法宣傳力度，可以通過普法講座，發(fā)普法宣傳單等方式在全社會形成知法懂法守法的氛圍。

3. 相對人要建立依法維權(quán)意識：相對人在受到城管執(zhí)法人員侵害其合法權(quán)益時，應(yīng)當樹立正確的維權(quán)意識，尋找正確的法律途徑維護其合法權(quán)益?？梢允褂眯姓葷氖侄翁崞鹦姓?fù)議、行政訴訟或者向政府監(jiān)察行政系統(tǒng)的監(jiān)察部門申訴。相對人樹立了正確的維權(quán)意識，一方面可以讓相對人自動依法維權(quán)，另一方面，也加強了執(zhí)法人員與相對人的交流，避免在執(zhí)法中的矛盾沖突。

（二）加強立法建設(shè)

1. 立法部門出臺專門性法律：立法部門應(yīng)盡快制定一部全國統(tǒng)一的城市管理法律。出臺專門性法律或行政法規(guī)，使城管隊員執(zhí)法時有法可依。明確城管部門在國家的法律地位，脫離地方雇傭軍的尷尬局面。在出現(xiàn)執(zhí)法問題時，能找到確切的責(zé)任主體。另外，統(tǒng)一的法律規(guī)范在一定程度上限制了城管的自由裁量權(quán)，使其執(zhí)法更加透明。

2. 提高立法技術(shù)：在執(zhí)法人員出現(xiàn)執(zhí)法盲點時，不可因為時間緊迫而忽略立法細節(jié)，我們要深入基層，傾聽執(zhí)法人員與群眾的呼聲，實事求是地研究制定規(guī)章制度。

（三）提高執(zhí)法質(zhì)量

1. 執(zhí)法人員堅持依法科學(xué)執(zhí)法：城管執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中應(yīng)堅持依法科學(xué)執(zhí)法。以人為本，做到以理服人，以法服人，以德服人。在執(zhí)法過程中重視群眾的呼聲，了解群眾的需要，做到法為民所執(zhí)，權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀。在遇到部分相對人暴力抗法時，對相對人采取的措施必須符合程序性規(guī)定。

2. 提高執(zhí)法人員的素質(zhì)：

首先，加大對城管執(zhí)法人員的素質(zhì)培訓(xùn)，不定期開展對執(zhí)法人員的思想品德教育，加強依法行政，依法執(zhí)法的法律意識。

其次，提高城管人員的入職門檻。根據(jù)不同職能，不同地區(qū)的需要，合理制定應(yīng)聘人員的學(xué)歷文化要求，提高城管執(zhí)法人員整體素質(zhì)。

最后，城管內(nèi)部需要制定一套對執(zhí)法人員的嚴格的獎懲制度，不定期對其執(zhí)法質(zhì)量進行考核。例如可以在民眾中進行年度滿意度調(diào)查，作為年度考核的指標等等。

（四）法院降低城管執(zhí)法案的立案門檻

法官在立案方面有一定的自由裁量權(quán)，針對部分根據(jù)法律規(guī)定可立可不立案的城管執(zhí)法案件，立案機關(guān)應(yīng)盡量為相對人提供行政救濟的手段，讓相對人有更多的討回公道的手段與途徑。通過提高城管執(zhí)法案的立案率，可以緩解當前愈演愈烈的城管與相對人的沖突。也是解決城管執(zhí)法與暴力抗法矛盾發(fā)生的一個重大舉措。

隨著我國法制化進程的不斷推進，群眾法律意識、維權(quán)意識的不斷增強，城管執(zhí)法隊伍素質(zhì)的不斷提高，相信一定能夠解決目前執(zhí)法人員的執(zhí)法困境，緩解兩者之間的矛盾。同時我們也要認識到解決這兩者的沖突也不是一朝一夕可以做到的，冰凍三尺非一日之寒，我們還有很長的路要走。但只要我們堅持走正確的方向，就一定能解決好這個矛盾，推進社會主義精神文明建設(shè)步伐。由于筆者學(xué)術(shù)水平有限，對城管執(zhí)法與民生的沖突的研究也只是蜻蜓點水，更深一步的研究還要待更多的學(xué)者進一步研究。

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