楊小軍

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補齊城管“短板” 邁向現(xiàn)代治理

楊小軍

建于20世紀90年代初的城管執(zhí)法體制在運行過程中逐漸顯現(xiàn)出不少弊端，《指導(dǎo)意見》提出到2020年初步形成現(xiàn)代城市治理體系，為實現(xiàn)美好的城市生活開出一劑良方。

流動人口激增、交通擁堵、環(huán)境惡化……一系列“城市病”帶給城市更大的管理挑戰(zhàn)。2015 年12月30日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革 改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）對外公布，這是中央層面首個關(guān)于城市執(zhí)法體制改革和城市管理工作的頂層設(shè)計，為城市管理“短板”找病根、配良醫(yī)、開藥方。

找病根，理順城管執(zhí)法體制

為了解決“八個大蓋帽管不好一頂破草帽”的問題，20世紀90年代初建立了城管執(zhí)法體制，20多年過去了，該體制在運行過程中逐漸顯現(xiàn)出不少弊端，影響了城管執(zhí)法效果與形象。要想根除頑疾，首先要找到病根在哪里。

一是職責不統(tǒng)一。城管職責目前在地方政府，由于沒有統(tǒng)一的規(guī)定，各地城管執(zhí)法的職責范圍“五花八門”，如掃黃打非、土地管理、乞討容留、養(yǎng)犬管理、城區(qū)防汛、歷史風貌、強制拆遷等，執(zhí)法范圍過于寬泛，造成執(zhí)法力量嚴重不足，很多地方被迫聘用大量城管“臨時工”“協(xié)管員”應(yīng)急。

二是主管部門缺失。根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，城管執(zhí)法部門只相對集中行政處罰權(quán)，而不集中其他行政管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)等。由于缺乏主管部門，城管執(zhí)法事務(wù)難以有統(tǒng)一的規(guī)范和標準，因此在頂層設(shè)計和規(guī)劃、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查和事業(yè)推進等方面無法做大、做長遠。究其原因，主要是因為當初在建立城管執(zhí)法部門時，管理部門認為有城市才有城管執(zhí)法事項，而縣是城市，市是城市，省卻不是城市，中央更不是城市，因此認為在縣和市設(shè)立城管執(zhí)法部門足矣，根本無須統(tǒng)籌管理、上下對應(yīng)。

三是機構(gòu)設(shè)置不規(guī)范。從全國100個城市調(diào)查統(tǒng)計看，不管在機構(gòu)名稱還是機構(gòu)性質(zhì)上都有很大區(qū)別，比如有的叫城市管理局并加掛城市管理行政執(zhí)法局牌子，有的叫行政管理執(zhí)法局，還有的叫市政管理委員會等；有的城管執(zhí)法機構(gòu)是政府組成部門，有的是部門下設(shè)機構(gòu)，有的是政府直屬機構(gòu)等。

配良醫(yī)，規(guī)范城管權(quán)力運行

我們知道，城管隊伍的社會形象有時不盡如人意，“地方軍”處于“無法無天”的狀況，有所謂“不是被人打就是打人”的評價。治病就要配良醫(yī)，《指導(dǎo)意見》提出了相應(yīng)的改革措施和要求。

一是嚴把選人關(guān)，確保城管執(zhí)法人員具有基本的素質(zhì)和素養(yǎng)。要嚴格按照公務(wù)員法有關(guān)規(guī)定開展執(zhí)法人員的錄用等工作，凡進必考。

二是強化培訓，提高現(xiàn)有執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)水平。要加強對現(xiàn)有在編執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓和考試，實行執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，到2017年底前完成對處級以上干部輪訓和持證上崗工作。

三是健全行政處罰適用規(guī)則、裁量基準制度和執(zhí)法全過程記錄制度，嚴格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度。行政處罰裁量基準是指城管執(zhí)法機構(gòu)在法定處罰權(quán)范圍內(nèi)進一步具體細化的裁量標準，執(zhí)法全過程記錄是指用記錄形式再現(xiàn)城管執(zhí)法全過程，這樣做不僅可以建全執(zhí)法文檔，更便于對執(zhí)法事件的監(jiān)督。實行法制審核可以更加嚴格地把關(guān)城管執(zhí)法過程中的重大決定，可以“鎖住”于法無據(jù)或違法的執(zhí)法決定。

四是改進執(zhí)法方式?！吨笇?dǎo)意見》中提出嚴禁隨意采取強制執(zhí)法措施，對于情節(jié)較輕或危害后果能夠及時消除的情況，執(zhí)法人員應(yīng)當多做說服溝通工作，要樹立為人民管理城市的理念，多些服務(wù)和包容，少些強制，要在滿足百姓不同需求的同時，將小商小販等納入有序管理之列，如根據(jù)不同區(qū)域分類管理，非重點核心區(qū)可以在固定經(jīng)營區(qū)位和時間的前提下允許有限經(jīng)營等。

五是規(guī)范協(xié)管隊伍。社會上所謂城管打人說法，多是由城管中的協(xié)管所為?！吨笇?dǎo)意見》專門就協(xié)管隊伍規(guī)范管理提出了明確要求，不僅要建立健全協(xié)管人員招聘、管理、獎懲、退出等制度，而且明確規(guī)定協(xié)管只能從事輔助性事務(wù)，不得從事具體行政執(zhí)法工作等。

1月15日，上海市虹口區(qū)城管執(zhí)法局提籃橋中隊工作人員在收繳非法活禽。

開藥方，建立健全現(xiàn)代城市治理體系

《指導(dǎo)意見》提出到2020年初步形成現(xiàn)代城市治理體系，為實現(xiàn)美好的城市生活開出一劑良方。

一是加強黨對城市管理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，建立健全城市管理協(xié)調(diào)機制。在中央一級建立全國城市管理工作部際聯(lián)席會議制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決城市管理工作中的重大問題。以此類推，在省、市、縣建立由政府主要負責人牽頭的城市管理協(xié)調(diào)機制。

二是堅持源頭治理。城市管理的源頭就是規(guī)劃與建設(shè)，要增強城市規(guī)劃、建設(shè)和管理的科學性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，變被動管理為主導(dǎo)服務(wù)，變末端執(zhí)法為源頭治理，從源頭上預(yù)防和減少違法違規(guī)行為。

三是優(yōu)化城市交通。城市交通擁堵越來越成為大城市尤其是特大型城市的突出問題。《指導(dǎo)意見》提出要堅持公交優(yōu)先戰(zhàn)略，著力提升城市公共交通服務(wù)水平，提高道路通行能力和交通出行效率。

四是改善人居環(huán)境。要增加物力和人力的投入，提高綠化和保潔水平；要加強大氣、噪音、固體廢物和河湖水系等環(huán)境管理，改善城市人居環(huán)境。讓我們居住、生活和出行的環(huán)境更加美好。

五是提高應(yīng)急能力。首先要確保城市生命線系統(tǒng)暢通，要從體制機制和經(jīng)費上保障水、電、氣、熱、交通、通信和網(wǎng)絡(luò)等暢通。其次要強化重大危險源監(jiān)控，消除重大事故隱患，進一步完善城市管理應(yīng)急響應(yīng)機制，提高突發(fā)事件的處理能力。

（作者為國家行政學院法學部副主任）

本欄責編:何一樂 孫爽E-mail: ssbgzzs@263.net.cn