汪三貴

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堅持“精準扶貧”，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)——學習習近平總書記關(guān)于扶貧工作的重要論述

汪三貴

2015年11月27—28日，中央扶貧開發(fā)工作會議召開。這是新中國成立以來最高規(guī)格的一次扶貧開發(fā)工作會議。習近平總書記出席會議并發(fā)表重要講話。他強調(diào)：“脫貧攻堅戰(zhàn)的沖鋒號已經(jīng)吹響。我們要立下愚公移山志，咬定目標、苦干實干，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，確保到2020年所有貧困地區(qū)和貧困人口一道邁入全面小康社會?！边@是習近平總書記向全黨、全國發(fā)出的脫貧攻堅決戰(zhàn)令。

“十三五”脫貧攻堅形勢依然嚴峻

“經(jīng)過改革開放37年來的努力，我們成功走出了一條中國特色扶貧開發(fā)道路，使7億多農(nóng)村貧困人口成功脫貧，成為世界上減貧人口最多的國家?！绷暯娇倳浛偨Y(jié)了我國扶貧工作取得的顯著成就，令人振奮。近五年來，我國扶貧工作再上新臺階，在2011年大幅度提高貧困線標準之后，五年時間仍減少了9550萬貧困人口。

盡管我國扶貧工作已取得巨大成就，但習近平總書記強調(diào)：“全國仍有7000多萬農(nóng)村貧困人口。‘十三五’期間脫貧攻堅的目標是，到2020年穩(wěn)定實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，農(nóng)村貧困人口義務教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障；同時實現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平、基本公共服務主要領(lǐng)域指標接近全國平均水平。脫貧攻堅已經(jīng)到了啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺階段，必須以更大的決心、更明確的思路、更精準的舉措、超常規(guī)的力度，眾志成城實現(xiàn)脫貧攻堅目標，決不能落下一個貧困地區(qū)、一個貧困群眾。”越是到?jīng)Q戰(zhàn)階段，脫貧攻堅的難度會越大。

第一，全國貧困人口規(guī)模仍然很大、分布廣、貧困程度深，部分地區(qū)邊遠地區(qū)的貧困問題仍然十分突出。目前，全國有14個集中連片特殊困難地區(qū)、832個國家扶貧開發(fā)工作重點縣和片區(qū)貧困縣、12.8萬個貧困村。通過建檔立卡識別出來的貧困家庭和貧困人口困人口數(shù)據(jù)顯示，中西部地區(qū)貧困人口占全國貧困人口總數(shù)的90%以上，其中西部地區(qū)占據(jù)“半壁江山”。由此可見，我國貧困人口主要分布在中西部，是扶貧的主戰(zhàn)場，但東部地區(qū)也有數(shù)百萬貧困人口，也有扶貧攻堅的任務。

第二，致貧因素較多，剩余的貧困人口脫貧難度較大。根據(jù)全國建檔立卡數(shù)據(jù)，貧困人口主要是初中及以下學歷，文化程度整體上明顯低于全國鄉(xiāng)村人口文化程度。貧困人口中普通勞動力、無勞動力者占絕大多數(shù)。在貧困農(nóng)戶中，疾病、缺資金、缺技術(shù)、缺勞力是主要的致貧原因，并且導致一個家庭致貧的因素往往不止一個。多種致貧因素交織，導致這7000萬貧困人口脫貧難度大。

第三，貧困人口的生產(chǎn)生活條件依然落后。貧困農(nóng)戶的人均耕地面積、人均林地面積、人均林果面積、人均牧草地面積都處于較低水平，平均離主干路距離較遠。同時，相當一部分貧困農(nóng)戶飲水、用電等存在困難，住房、衛(wèi)生條件差。

統(tǒng)計數(shù)據(jù)凸顯了扶貧脫貧形勢的嚴峻性。扶貧對象規(guī)模大、貧困程度深、制約瓶頸多、返貧壓力大的狀況尚未根本改變。剩余貧困人口往往具有缺少勞動能力、缺少發(fā)展意愿、家庭負擔重的特點。大多生活在條件艱苦、生態(tài)脆弱、基礎設施以及社會服務事業(yè)建設嚴重滯后的地區(qū)，經(jīng)濟社會發(fā)展總體水平低，返貧現(xiàn)象嚴重。到2020年，完全靠一般經(jīng)濟增長的帶動和對貧困地區(qū)的開發(fā)幾乎不可能使剩余的7000多萬貧困人口脫貧和貧困縣全部摘帽是十分繁重的任務。這也正是習總書記反復強調(diào)“形勢逼人，形勢不等人。各級黨委和政府必須增強緊迫感和主動性，在扶貧攻堅上進一步理清思路、強化責任，采取力度更大、針對性更強、作用更直接、效果更可持續(xù)的措施，特別要在精準扶貧、精準脫貧上下更大功夫”的原因。

近年來，為推動實施精準扶貧戰(zhàn)略，廣西壯族自治區(qū)忻城縣著力實施產(chǎn)業(yè)扶貧、基礎設施扶貧等十大精品扶貧工程，構(gòu)建政府、市場、社會協(xié)同推進的大扶貧格局。圖為一名農(nóng)民工在利用扶貧資金建起的育肥牛養(yǎng)殖場內(nèi)工作。

以精準扶貧推動精準脫貧

當前及“十三五”時期，脫貧攻堅已進入決勝階段，“貧困人口大幅度減少”和“消除貧困任務艱巨”是當前的基本判斷。由于國情實際和貧困地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀的倒逼，不能再繼續(xù)“漫灌式”“輸血式”的傳統(tǒng)扶貧模式。需要精細化的扶貧思想，進一步改善、調(diào)整扶貧工作機制，以適應扶貧事業(yè)面臨的新問題新挑戰(zhàn)，促使貧困人口和貧困地區(qū)整體脫貧。

黨的十八大以來，我國各級黨委政府在不斷創(chuàng)新扶貧機制和扶貧方式。習近平總書記在認真細致的調(diào)研、詳實的考察和深入思考的基礎上，提出了一系列扶貧開發(fā)的新觀點、新思路和新要求。一是強調(diào)“精準”的重要性，提出“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標”?！耙逊鲐毠宰ゾo抓準抓到位，堅持精準扶貧，倒排工期，算好明細賬，決不讓一個少數(shù)民族、一個地區(qū)掉隊。”二是指出“深入實施精準扶貧、精準脫貧，項目安排和資金使用都要提高精準度，扶到點上、根上，讓貧困群眾真正得到實惠”；三是將精準扶貧思想概括為“六個精準”。精準扶貧、精準脫貧基本方略圍繞“六個精準”內(nèi)容，即扶貧對象精準、措施到戶精準、項目安排精準、資金使用精準、因村派人精準、脫貧成效精準和“四個精準”環(huán)節(jié)，即精準識別、精準幫扶、精準考核、精準管理來具體實施。四是在2015年“減貧與發(fā)展高層論壇”上提出“我國在扶貧攻堅工作中采取的重要舉措，就是實施精準扶貧方略”，將精準扶貧作為未來扶貧工作的重中之重。習近平總書記提出“精準扶貧”的重大理論與政策命題，標志著我國開始邁入“精準扶貧”新階段，為“十三五”期間的脫貧攻堅戰(zhàn)指明了方向。

精準扶貧是“權(quán)責明確、管理規(guī)范、運轉(zhuǎn)高效、信息對稱”的工作機制。建立起一整套的扶貧工作的完整流程與機制，將有利于更好推進精準扶貧工作，有利于提高扶貧工作的嚴肅性和精準度。習總書記關(guān)于精準扶貧的“六個精準”的論述，概括了在精準扶貧工作中從識別、幫扶、管理到考核各個層面的具體做法，是對精準扶貧工作機制的高度概括和全面解讀。

第一，貧困人口識別及調(diào)整是“扶持對象精準”的核心工作，即習總書記提出的“扶持誰”的問題。精準識別是指通過申請評議、公示公告、抽檢核查、信息錄入等步驟，將貧困戶有效識別出來。動態(tài)調(diào)整也是識別過程中的重要環(huán)節(jié)，實現(xiàn)扶貧對象的有進有出，動態(tài)管理。在此基礎上全面推行精準扶貧長效機制，引導扶貧資源優(yōu)化配置，通過準確識別力爭實現(xiàn)對貧困人口全面、精準的扶持，不斷提高扶貧政策的有效性和瞄準性。

第二，“項目安排精準、措施到戶精準”是對因戶施策和合理到戶機制的總結(jié)。精準幫扶是在精準識別的基礎上，因人因地施策、因貧困原因施策、因貧困類型施策，消除致貧的關(guān)鍵因素和脫貧的關(guān)鍵障礙。精準幫扶要求扶貧項目與貧困農(nóng)戶和貧困地區(qū)的實際相結(jié)合，發(fā)展穩(wěn)定可靠的脫貧項目，同時考慮貧困人口參與度和參與機制。

第三，構(gòu)建貧困人口脫貧的指標體系是“脫貧成效”精準的必然要求。要實現(xiàn)貧困人口的動態(tài)管理，必須構(gòu)建脫貧的評價指標體系，確定貧困農(nóng)戶調(diào)整出列的具體指標，兼顧各類致貧原因脫貧后返貧的可能性，確定合理的幫扶期限。在考核指標確定的基礎上，實際工作中如何考評也是必須考慮的問題。建立以結(jié)果為導向的激勵機制和貧困縣的退出機制，制定考核辦法，采取獎勵措施，鼓勵貧困縣脫貧摘帽。要兼顧數(shù)量和質(zhì)量兩個扶貧目標，輸血和造血相結(jié)合，創(chuàng)新扶貧方式，實現(xiàn)精準扶貧。

精準扶貧、精準脫貧是一項系統(tǒng)性工程，涉及多個環(huán)節(jié)、多個部門、多項制度，與各類扶貧項目緊密相連。習總書記強調(diào)，要解決好“誰來扶”的問題，做到分工明確、責任清晰、任務到人、考核到位。要強化扶貧開發(fā)工作領(lǐng)導責任制，把中央統(tǒng)籌、省負總責、市（地）縣抓落實的管理體制，片為重點、工作到村、扶貧到戶的工作機制，黨政一把手負總責的扶貧開發(fā)工作責任制，真正落到實處。

當然，在現(xiàn)有扶貧治理體系下，扶貧組織體系在推進精準扶貧的過程中仍然面臨著挑戰(zhàn)，迫切需要形成新型貧困治理體系。貧困治理方式的轉(zhuǎn)變，既包括政府扶貧工作方式的轉(zhuǎn)變，也包括扶貧資源自上而下傳遞機制的轉(zhuǎn)變，還包括資源在農(nóng)村基層使用和分配的方式。

第一，進一步轉(zhuǎn)變政府職能。在明確職責基礎上，進一步簡政放權(quán)，管理上實行省市把關(guān)、縣做主，省市兩級政府主要負責扶貧資金和項目的監(jiān)管，扶貧項目審批管理權(quán)限原則上下放到縣，實行目標、任務、資金和權(quán)責“四到縣”制度。

第二，處理好政府與市場的關(guān)系，改變政府過度干預市場的局面，引導企業(yè)參與到扶貧攻堅中，建立“政府、企業(yè)、合作經(jīng)濟組織、貧困戶”四位一體發(fā)展模式，把缺乏獨立經(jīng)營能力的貧困戶納入現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系中，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時帶動貧困戶增收，構(gòu)建可持續(xù)的脫貧機制。

第三，建立大扶貧工作機制，精準扶貧要和其他支農(nóng)惠民政策有機結(jié)合，使相關(guān)政策相輔相承，構(gòu)建政府、市場、社會協(xié)同推進的大扶貧格局。習總書記強調(diào)，扶貧開發(fā)是全黨全社會的共同責任，要動員和凝聚全社會力量廣泛參與。要堅持專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧等多方力量、多種舉措有機結(jié)合和互為支撐的“三位一體”大扶貧格局，廣泛調(diào)動社會各界參與扶貧開發(fā)積極性。要加大中央和省級財政扶貧投入，堅持政府投入在扶貧開發(fā)中的主體和主導作用，增加金融資金對扶貧開發(fā)的投放，吸引社會資金參與扶多開發(fā)。

第四，扶貧組織系統(tǒng)是實現(xiàn)精準扶貧、精準脫貧戰(zhàn)略的根本依托。任何有效的扶貧措施，歸根到底都要落實到基層干部去實施，只有培養(yǎng)高素質(zhì)的干部、構(gòu)建高效率的治理體制，才能實現(xiàn)“扶真貧、真扶貧”。精準扶貧要求扶貧重心進一步下移，在村級、縣級建立高效有力扶貧體系，并且針對不同貧困特點派駐扶貧干部，明確各級各類扶貧部門的責任并建立切實有效的考核機制。

第五，自上而下與自下而上相結(jié)合推進精準扶貧。一方面自上而下從貧困區(qū)域、貧困縣、貧困村、貧困戶，逐級細化扶貧對象；另一方面，充分發(fā)揮基層民主，透明程序、規(guī)范操作，把識別權(quán)交給基層群眾，讓老百姓按照自己的“標準”識別誰是窮人。讓貧困家庭和貧困人口積極參與到扶貧治理體系和反貧困實踐中，在外部的幫助下通過自身努力達到可持續(xù)脫貧的目標。

我們相信，只要全黨全社會團結(jié)一心，各級黨委政府按照習總書記提出的“精準扶貧”的要求和《中共中央國務院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》的部署開展脫貧攻堅，“十三五”時期扶貧開發(fā)的針對性和效率將大幅度提高，7000多萬貧困人口精準脫貧的目標也必將順利實現(xiàn)。

（作者為中國人民大學反貧困問題研究中心主任）

本欄責編:顏牛 孫爽

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