李銀獻(xiàn)

（南陽市國土資源局 河南省南陽市 473000）

創(chuàng)新國土資源管理 促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

李銀獻(xiàn)

（南陽市國土資源局 河南省南陽市 473000）

近年來，國土資源部門立足以土地利用方式的轉(zhuǎn)變促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變?yōu)橹骶€，以土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃為抓手，持續(xù)探索不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價(jià)的土地利用新模式。本文內(nèi)容就對南陽國土資源創(chuàng)新管理的情況加以詳細(xì)的介紹。

國土資源；創(chuàng)新；管理；建議

1 管理目標(biāo)

2020年全市耕地保有量分別保持在988900hm2以上，基本農(nóng)田保護(hù)面積保持在853000hm2以上。建成9片高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)，533333hm2，補(bǔ)充耕地21499hm2，建設(shè)土地總規(guī)?？刂圃?03221hm2。規(guī)劃期末結(jié)構(gòu)優(yōu)化目標(biāo)是：農(nóng)用地、建設(shè)用地和其他土地的總體利用結(jié)構(gòu)由 2009 年的 80.50：10.85：8.65，優(yōu)化到 2020 年的 80.55：11.44：8.01。農(nóng)用地中，耕地、園地、林地、草地和其他農(nóng)用地的利用結(jié)構(gòu)由2009年的49.66：1.40：43.04：0.003：5.90 調(diào)整優(yōu)化到 2020 年的 49.63：1.57：43.01：0.003：5.78；建設(shè)用地中，城鄉(xiāng)建設(shè)用地、交通水利及其他建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)由2009年的75.00：25.00調(diào)整到2020年的74.66：25.34；城鄉(xiāng)建設(shè)用地中，城鎮(zhèn)工礦用地和農(nóng)村居民點(diǎn)的利用結(jié)構(gòu)由2009年的21.19：78.81調(diào)整到 32.65：67.35。

2 國地資源創(chuàng)新管理的具體實(shí)施

2.1 保護(hù)資源

（1）創(chuàng)新土地管理體制。建立健全耕地保護(hù)機(jī)制。對耕地保護(hù)責(zé)任、目標(biāo)考核和集中整治違法違規(guī)用地等有關(guān)制度進(jìn)行細(xì)化，強(qiáng)化各級政府耕地保護(hù)責(zé)任，全市耕地保有量持續(xù)穩(wěn)定在1491萬畝，基本農(nóng)田保護(hù)面積保持在1296萬畝，連續(xù)12年實(shí)現(xiàn)了耕地占補(bǔ)平衡，為全市糧食生產(chǎn)連年增產(chǎn)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。創(chuàng)新土地儲(chǔ)備和閑置國有土地處置工作機(jī)制。把土地儲(chǔ)備作為壟斷土地一級市場、調(diào)控土地供應(yīng)的重要手段，探索建立了“政府牽頭、部門聯(lián)動(dòng)、區(qū)局運(yùn)作、鄉(xiāng)村配合”的土地儲(chǔ)備模式，并首次實(shí)行凈地出讓，實(shí)現(xiàn)了“重點(diǎn)工作有突破”。建立用地服務(wù)推進(jìn)機(jī)制。與省廳溝通，將現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地轉(zhuǎn)用征收由“兩次申報(bào)兩級審批”改為“一次申報(bào)兩級審批”，從時(shí)間上比以前縮短了近一個(gè)月。在征地報(bào)批中，實(shí)行現(xiàn)行預(yù)審與組織報(bào)件相結(jié)合，對報(bào)批項(xiàng)目用地隨到隨辦，跟蹤問效，限時(shí)辦結(jié)。國土部門成立了重大項(xiàng)目服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組，提前介入，對項(xiàng)目用地需求、開工時(shí)間做到心中有數(shù)，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)限時(shí)辦結(jié)。實(shí)行國土資源重點(diǎn)工作目標(biāo)管理機(jī)制。在政府層面，把耕地保護(hù)、盤活存量土地、標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)、信訪工作、鄉(xiāng)所建設(shè)這五項(xiàng)硬指標(biāo)，量化標(biāo)準(zhǔn)，納入市政府對縣市區(qū)政府年度目標(biāo)管理。建立國土資源違法案件月報(bào)告機(jī)制。強(qiáng)化縣級政府對轄區(qū)內(nèi)國土資源違法案件查處責(zé)任，提請市政府下發(fā)專門文件，要求各縣市區(qū)政府每月向市政府書面報(bào)告轄區(qū)內(nèi)國土資源違法案件發(fā)生、查處情況。建立地質(zhì)災(zāi)害防治部門工作責(zé)任機(jī)制。市政府專門下文，對23個(gè)部門在地質(zhì)災(zāi)害防治工作中應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任作了明確規(guī)定，并提出獎(jiǎng)懲措施和責(zé)任追究辦法，扭轉(zhuǎn)了國土資源部門在地質(zhì)災(zāi)害防治工作中單打獨(dú)斗、被動(dòng)工作和部門職責(zé)不清的局面。健全信訪工作機(jī)制。實(shí)行了信訪工作領(lǐng)導(dǎo)包案制度，建立了“全員信訪”工作機(jī)制，在工作方式上實(shí)施“三個(gè)轉(zhuǎn)變”（即：由重控制數(shù)量向控制數(shù)量與解決問題并重轉(zhuǎn)變；由重調(diào)處向預(yù)防與調(diào)處并重轉(zhuǎn)變；由被動(dòng)接訪向主動(dòng)下訪、定期回訪轉(zhuǎn)變），處理了一批信訪遺留問題，信訪工作被動(dòng)局面得到扭轉(zhuǎn)。

（2）大力開展高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)和土地整治。在全市統(tǒng)籌，糧食核心區(qū)建設(shè)工程。該工程涉及南陽市13個(gè)縣（市、區(qū)）的127個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，耕地面積994200hm2，通過實(shí)施土地平整工程、農(nóng)田水利工程、道路工程和其他工程，形成高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，使抵御自然災(zāi)害能力顯著增強(qiáng)，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力大幅度提高。

南水北調(diào)渠首及沿線土地整治工程。該工程涉及南陽市的鄧州市、鎮(zhèn)平縣、方城縣、臥龍區(qū)、淅川縣、宛城區(qū)6個(gè)縣（市、區(qū)），占地面積18501hm2，其中耕地12498hm2。土地整治重點(diǎn)工程主要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，本著重點(diǎn)區(qū)域集中的原則，安排工程沿線土地整治重點(diǎn)區(qū)補(bǔ)充耕地。根據(jù)各縣（市、區(qū)）整治潛力，結(jié)合自然、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，補(bǔ)充耕地的任務(wù)主要落實(shí)在淅川、鄧州、宛城區(qū)、方城4個(gè)重點(diǎn)縣（市、區(qū)）。

（3）大力推進(jìn)地質(zhì)環(huán)境保護(hù)，加強(qiáng)地質(zhì)公園建設(shè)。我市于2001年向國土資源部申報(bào)建立了西峽伏牛山國家地質(zhì)公園，之后又在整合上述兩家國家地質(zhì)公園和南陽恐龍蛋化石群國家級自然保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)上，以“山、水、龍”為主要內(nèi)涵，向聯(lián)合國科教文組織成功申報(bào)了世界地質(zhì)公園。在園內(nèi)建立了“兩個(gè)地質(zhì)博物館”（即：內(nèi)鄉(xiāng)寶天曼地質(zhì)博物館與西峽恐龍蛋化石博物館）和分布在西峽、內(nèi)鄉(xiāng)和馬山口三個(gè)地質(zhì)廣場。在此影響下，該市鄧州、桐柏、唐河、淅川等縣市，又先后興建了2家市（縣）級地質(zhì)公園，并成功申報(bào)了獨(dú)山玉國礦山公園。全市地質(zhì)公園面積達(dá)1554.35km2，占南陽全市總面積的5.04%以上。

（4）在礦業(yè)秩序整頓和資源整合中大力介導(dǎo)綠絕礦山建設(shè)。在這方面，該市一方面通過礦業(yè)秩序整頓，堅(jiān)決取締無證非法采礦，同時(shí)大力推進(jìn)資源整合。截止目前，全市采礦權(quán)已由昔日的上千家整合為目前的371家，探礦權(quán)由以前的301家減為185家。另一方面，在全市大力推進(jìn)地質(zhì)環(huán)境治理工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2005年至今，該市已先后投入資金9896萬元，用于33個(gè)礦山地質(zhì)環(huán)境治理。通過倡導(dǎo)綠色礦業(yè)，不少礦山重視“三率”回收和地質(zhì)環(huán)境保護(hù)漸成風(fēng)尚，目前，該市已有6家礦山企業(yè)被省部有關(guān)部門命名為“綠色礦山”。

2.2 保障發(fā)展

（1）以規(guī)劃為抓手，為發(fā)展留足。抓住規(guī)劃修編成果和二次土地調(diào)查成果對接的有利時(shí)機(jī)，科學(xué)調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，優(yōu)化土地利用布局。①把中心城區(qū)165km2規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模，按照“白河為軸，兩岸并舉，區(qū)塊突破，組團(tuán)發(fā)展”的思路，分為5個(gè)區(qū)塊進(jìn)行布局，把白河、南水北調(diào)干渠生態(tài)保護(hù)帶及高速綠化帶布設(shè)在建設(shè)用地區(qū)塊以外，提高了市中心城區(qū)規(guī)劃用地規(guī)模的科學(xué)性、可操作性。在中心城區(qū)用地規(guī)模外，劃定了35km2有條件建設(shè)區(qū)，增加了中心城區(qū)規(guī)?？刂频膹椥钥臻g。同時(shí)，把環(huán)城高速400km2內(nèi)的基本農(nóng)田全部調(diào)整出，有效解決了以前基本農(nóng)田圍城制約城市發(fā)展的問題。②科學(xué)統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)用地布局，通過修編為全市省政府批準(zhǔn)的14個(gè)產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)共調(diào)出基本農(nóng)田約19419hm2，布局建設(shè)用地規(guī)模11151hm2，總規(guī)模達(dá)24600hm2。③及時(shí)為南陽新區(qū)、管莊工區(qū)、鴨河工區(qū)調(diào)整布局規(guī)劃建設(shè)用地3100hm2、550hm2、467hm2。④為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)布設(shè)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤區(qū)約9005hm2。從目前情況看，我市市縣兩級中心城區(qū)、南陽新區(qū)、工業(yè)園區(qū)及產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)在未來5～7年內(nèi)不會(huì)因土地規(guī)劃問題對我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及城鎮(zhèn)化發(fā)展造成大的影響。同時(shí)，也做到了土地規(guī)劃、城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)區(qū)集聚區(qū)規(guī)劃的無縫對接，實(shí)現(xiàn)了“三規(guī)合一”，避免了因重復(fù)調(diào)整規(guī)劃，給項(xiàng)目建設(shè)帶來的被動(dòng)問題。

（2）強(qiáng)化制度建設(shè)，保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展。近年來我們以制度建設(shè)為保正相繼建立健全了土地預(yù)測制度、土地預(yù)審制度、聯(lián)席辦公會(huì)議制度等制度，確保好每一寸土地。

①建立土地預(yù)測制度。每年初，各縣市區(qū)對本轄區(qū)內(nèi)當(dāng)年各行各業(yè)各類用地項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)報(bào)統(tǒng)計(jì)，對用地規(guī)模進(jìn)行測算。市國土局在對各縣區(qū)用地預(yù)測結(jié)果做進(jìn)一步匯總的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)年的政策形勢、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢、土地供需情況、存在的問題進(jìn)行認(rèn)真分析，向市政府提交年度用地形勢分析報(bào)告。市政府對工業(yè)、交通、城建、民生等各類用地項(xiàng)目進(jìn)行審查后按照項(xiàng)目的輕重緩急排出順序。然后下發(fā)會(huì)議紀(jì)要，按照紀(jì)要進(jìn)行報(bào)地。這樣，基本上可以做到對全年用地心中有數(shù)，減少了被動(dòng)，做到緊中有序，保證重點(diǎn)項(xiàng)目及時(shí)用地。

②建立內(nèi)部預(yù)審制度。2009年初，我局下發(fā)了《關(guān)于建立土地及礦產(chǎn)資源管理預(yù)審制度的通知》，在全省率先建立了內(nèi)部預(yù)審機(jī)制。局成立預(yù)審委員會(huì)，下設(shè)土地和礦產(chǎn)兩個(gè)預(yù)審小組，相關(guān)業(yè)務(wù)科室負(fù)責(zé)人為成員，對各縣市區(qū)上報(bào)的項(xiàng)目集體審查把關(guān)，按照“三個(gè)優(yōu)先”保障的工作思路，即優(yōu)先保障國家、省重點(diǎn)項(xiàng)目；優(yōu)先保障自主創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級項(xiàng)目；優(yōu)先保障基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)等民生用地，做到了“有限指標(biāo)保重點(diǎn)、一般項(xiàng)目靠挖潛”。對符合國家產(chǎn)業(yè)政策，符合土地規(guī)劃，投資強(qiáng)度、容積率等五項(xiàng)指標(biāo)達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，沒有信訪案件發(fā)生，沒有違法現(xiàn)象發(fā)生的急需項(xiàng)目先行通過預(yù)審，預(yù)審?fù)ㄟ^后方可組織報(bào)件上報(bào)審批。改變以往相關(guān)科室各自單獨(dú)按次序?qū)彶榘殃P(guān)的做法，通過預(yù)審會(huì)議集體討論，實(shí)現(xiàn)了由單線管理向交叉管理的轉(zhuǎn)變，提高了行政審批的效率。通過陽光操作，實(shí)行合理化的“一票否決”，把計(jì)劃報(bào)批的權(quán)利“裝在制度的籠子里”，既體現(xiàn)了公開、公正，又提高了計(jì)劃指標(biāo)使用的透明度，保證了有限的指標(biāo)用在刀刃上。

③實(shí)行聯(lián)席辦公會(huì)議制度。2008年，由市政府出臺(tái)了《關(guān)于建立節(jié)約集約和嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目用地審查聯(lián)席會(huì)議的通知》（宛政辦 [2008]106號），建立并實(shí)行了節(jié)約集約和嚴(yán)格建設(shè)用地管理聯(lián)席會(huì)議制度。用地指標(biāo)交由市政府統(tǒng)一掌控，指標(biāo)不再向縣市區(qū)分解下達(dá)，指標(biāo)隨著項(xiàng)目走，集中保障全市重點(diǎn)項(xiàng)目。

（3）盤活挖潛土地，提高利用效率。清查處置閑置國有土地。依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)[2008]3號）等文件精神，由市政府下發(fā)了《關(guān)于節(jié)約集約用地嚴(yán)格集體建設(shè)用地管理的意見》（宛政[2008]62號），對全市閑置土地進(jìn)行清查摸底。針對土地閑置的相關(guān)問題，多次召開會(huì)議，通過深入研究，分析討論，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)制訂了《南陽市閑置國有土地處置辦法》，妥善處理了我市批而未征、征而未供、供而未用的閑置土地進(jìn)行清理處置。僅2012年市中心城區(qū)清查閑置土29宗，面積1698畝，處置27宗，面積1622畝，處置率95.5%。其中5年以上的閑置土地8宗，面積352畝。實(shí)施“騰籠換鳥”，提高現(xiàn)有建設(shè)用地的利用效率。

3 建議

①要加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力。依托中國南陽伏牛山世界地質(zhì)公園（該公園位于中國中央山系秦嶺造山帶東部的核心地段，公園在寶天曼國家地質(zhì)公園、南陽恐龍蛋化石群國家級自然保護(hù)區(qū)、寶天曼國家森林公園和世界生物圈保護(hù)區(qū)、伏牛山國家地質(zhì)公園和南陽獨(dú)山玉國家礦山公園的基礎(chǔ)上整合而成）、丹江口庫區(qū)、淮河源頭等典型生態(tài)系統(tǒng)，發(fā)揮自然資源豐富、生態(tài)環(huán)境優(yōu)良的獨(dú)特優(yōu)勢，使產(chǎn)業(yè)集聚與生態(tài)工業(yè)相結(jié)合，形成生態(tài)工業(yè)園區(qū)組成的生態(tài)產(chǎn)業(yè)集群，加快建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)園區(qū)，使其具有生態(tài)系統(tǒng)特征的集約節(jié)約經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。②加大對基本農(nóng)田建設(shè)、土地整理和耕地開發(fā)支持力度。支持省優(yōu)勢企業(yè)對南陽市礦產(chǎn)資源實(shí)施整裝地質(zhì)勘查，推動(dòng)重要礦產(chǎn)資源整合，提高礦產(chǎn)資源開發(fā)利用質(zhì)量和效益。③加快完善農(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度建設(shè)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場。

F301

A

1004-7344（2016）14-0004-02

2016-5-3