安徽科技學院財經學院 李寶禮

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公共物品PPP建設模式成功的關鍵因素分析①
——基于城鎮(zhèn)化進程的研究環(huán)境

安徽科技學院財經學院 李寶禮

摘 要：人口城鎮(zhèn)化滯后已成為當前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的主要問題，公共產品供給不足是制約人口城鎮(zhèn)化發(fā)展的關鍵所在，按照未來我國人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標，僅僅依靠政府部門承擔公共產品的供給是無法滿足人口城鎮(zhèn)化的需求的，因此必須引入私營部門，采用PPP模式進行公共物品建設。本文在此背景下，分析了PPP模式從事公共物品建設取得成功的關鍵因素，借此促進PPP模式在我國公共物品建設中的廣泛應用。

關鍵詞：城鎮(zhèn)化 公共物品 PPP模式

城鎮(zhèn)化是經濟發(fā)展的必經階段，是經濟結構由農業(yè)化社會向工業(yè)化轉型的必然結果，是一國經濟發(fā)展水平的集中體現(xiàn)，西方發(fā)達國家早在20世紀六七十年代就基本完成了各自的城鎮(zhèn)化進程。與發(fā)達國家相比，我國城鎮(zhèn)化雖然起步較晚，但發(fā)展迅速，城鎮(zhèn)化率已從2000年初的37.5%上升到2015年的54%，且隨著新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的實施，未來五年我國城鎮(zhèn)化率將突破60%。在城鎮(zhèn)化率快速上升的同時，我國城鎮(zhèn)化面臨的不可持續(xù)發(fā)展問題也日益嚴重，其中最突出的是人口城鎮(zhèn)化，尤其是戶籍人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化。造成人口城鎮(zhèn)化緩慢的因素既有制度層面的（如：戶籍制度，財稅制度），也有市場層面的（公共物品供給不足），考慮到制度變動的剛性，短期內應當從市場層面著手，提高公共物品供給效率以促進人口城鎮(zhèn)化發(fā)展。

1 城鎮(zhèn)化進程中公共物品建設面臨的融資困境

市場力量在推動西方發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化發(fā)展中占據主導地位，與之不同，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展主要依靠行政力量的推進，地方政府在各地城鎮(zhèn)化進程中居于支配地位，承擔公共產品與服務的供給任務，公共產品的供給量通常與地方政府的財政盈余能力相關。眾所周知，在中央財稅體制改革后，地方政府的財政收入受到嚴重削弱，財政支出不僅沒有減輕反而加大，使得地方政府尤其是經濟落后地區(qū)的地方政府財政捉襟見肘，根本無法滿足人口城鎮(zhèn)化導致的對公共物品和服務的需求。為了彌補財政虧空，地方政府不得不借助提高土地城鎮(zhèn)化率以獲得土地收入，進而加劇了人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的失衡。

根據西方發(fā)達國家城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，一國的城鎮(zhèn)化率在達到70%后將進入穩(wěn)定階段，據此測算，未來20年內，我國人口城鎮(zhèn)化率每提高一個百分點，每年需要花在公共產品和服務的投資大致在2萬億元。如此龐大的投資支出，僅僅依靠政府財政收入承擔是不現(xiàn)實的，因此，如何化解城鎮(zhèn)化進程中公共物品和服務供給的融資困局是政府面臨的當務之急。借鑒西方發(fā)達國家城鎮(zhèn)化進程中公共物品和服務建設的歷史經驗，將市場機制引入到公共物品建設中，是解決我國城鎮(zhèn)化進程中公共物品建設融資困境的首選。

PPP（Public Private Patnership）公共部門與私營部門合作機制，是西方國家解決公共物品供給問題的重要方式。PPP模式通過市場機制引入私營部門參與公共產品和服務的建設，有效緩解了政府在公共產品建設上面臨的融資困境，拓寬了公共項目的融資渠道，同時，以PPP模式進行公共產品建設還能夠提高項目建設和運營的效率，分散項目的投資經營風險。PPP模式在西方國家已實施多年，積累了較為豐富的項目運營案例和經驗，值得我國借鑒。2014年9月，財政部下發(fā)了《關于運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，要求各地選擇一批公眾服務與城市基礎設施建設項目優(yōu)選率先實行PPP融資示范，該通知可視為官方對PPP模式的支持。然而，從西方發(fā)達國家PPP模式實行的經驗看，PPP模式的成功運行是需要一定前提條件的，只有當條件滿足時PPP模式才能提高公共物品建設的效率。

2 PPP模式用于公共物品建設的關鍵因素分析

2.1 合理的風險分擔機制

PPP模式成功的核心原則是將風險分配給能夠最有效的管理和控制風險的一方。在PPP項目設立、建設和運營的整個過程中，風險可以被分為市場風險、財務風險和政治風險。私營部門在項目建設和營運上擁有豐富的經驗，能夠提高項目的建設和經營效率，應承擔項目建設和運營中的市場風險。PPP項目由于所需的資金量較大，面臨的融資風險較高，因此應在政府和私營部門之間進行合理分配，政府應當為私營部門的融資提供擔保及政策支持，而私營部門應當選擇合理的融資工具，降低融資風險和融資成本，提高資金的使用效率。PPP實施中的法律政策風險應當由政府部門承擔，PPP項目建設周期長，投資大，實施過程中難免會遇到城建規(guī)劃變更、政府換屆等政治風險，此類風險出現(xiàn)時，政府要切實保護PPP模式私人部門的利益，避免私人部門受到超出其控制的政治法律風險的損害。

2.2 有效的政府管制

在PPP項目的設立、建設和運營過程中，政府部門要做好監(jiān)督工作，以確保PPP項目能夠按照合同要求按時、保質保量地完成。同時，政府部門應當劃分好政府監(jiān)管與市場的邊界，減少行政手段對PPP項目實施中的市場行為的干預，應給予私人部門充分的信任，不干預項目具體的實施細節(jié)，不要對私營部門參與PPP項目增加過多的限制和約束。有效的政府管制應做到有的放矢，重點做好產業(yè)和服務規(guī)則的制定和監(jiān)督。當PPP項目因故發(fā)生違約現(xiàn)象時，政府部門應當及時介入，必要時還應替代私人部門完成項目的建設和運營工作。

2.3 透明有效的招標程序

透明有效的PPP項目招標程序是降低項目交易成本，縮短項目談判和完成時間的關鍵。制定清晰的項目說明和代理人資質要求能夠有效減少項目投標申辦過程中的時間成本。在PPP項目投標過程中，對私人部門合作方的選擇不能僅僅以投標價格作為唯一的決定因素，政府部門作為PPP項目的發(fā)起設立方，要具有長遠的眼光，選擇能夠為公眾創(chuàng)造更多價值，提供更多、更有效服務的私人部門作為PPP項目的合作方。

2.4 完善的法律框架

根據國外PPP項目發(fā)展經驗，完善、公平、有效的法律框架是PPP項目成功實施的關鍵。PPP項目的設立、建造和運營環(huán)節(jié)涉及大量的合同、協(xié)議等法律文件，難免出現(xiàn)各種需要通過法律來處理的各種爭端，因此，充分完善的法律資源能夠有效降低各種爭端的處理成本。完善的法律框架有利于構造充分有效的爭端處理機制，從而確保PPP項目的穩(wěn)定運行。

2.5 必要的激勵機制

在項目進行招標之前首先要確定好支付辦法。在PPP模式下進行項目的操縱，雙方應首先談好支付辦法。若私方按時按質完工，那么，公共部門必須及時支付項目資金，若私方沒有按時按質完成項目，公共部門不支付資金或減少支付資金金額。這樣能夠有效激勵私方嚴格按照公共部門的要求完成項目工程。另外需要提到的是，公共部門在完工之后所支付的費用只是私方已經提供的費用，超支或浪費的費用公共部門不予支付。因此，在私方進行投標的過程中，就會謹慎考慮，合理控制費用。其次，獎懲機制要明確，讓私方明確獎懲標準。若私方所提供的不符合公共部門的要求，公共部門可以采用手段對私方進行懲罰。如通訊行業(yè)中的PPP項目，若通訊項目中的運行體系發(fā)生中斷的次數已經超過了公共部門所規(guī)定的次數，那么，公共部門有權終止合同，并進行再次招標。若私方所提供的產品或服務明顯超過了公共部門所提供的標準，公共部門則可以進行獎勵，以資鼓勵。在PPP項目中合適的獎勵機制能夠促進交易的順利完成。美國財政部對部分運行的PPP項目進行了調查，結果顯示，采用合適的獎懲機制之后，私方的產品或服務越來越符合公共部門的要求，尤其是那些受過懲罰的私方，在受罰之后，產品或服務質量都有明顯的提升。

參考文獻

［1］ 馮珂，王守清.新型城鎮(zhèn)化背景下的PPP產業(yè)基金設立及運作模式探析［J］.建筑經濟，2015（5）.

［2］ 葉建勛，李瓊.新型城鎮(zhèn)化的PPP融資模式［J］.中國金融，2014 （2）.

［3］ 李凱風.城鎮(zhèn)基礎設施建設PPP融資模式風險管理研究［J］.求索，2016（1）.

中圖分類號：F283

文獻標識碼：A

文章編號：2096-0298（2016）06（a）-146-02

基金項目：①新型城鎮(zhèn)化進程中收益性準公共物品建設PPP模式研究（SK2015A304）。

作者簡介：李寶禮（1984-），男，安徽滁州人，講師，博士，主要從事發(fā)展經濟學方面的研究。