畢亞斐

（河南財政稅務高等專科學校 繼續(xù)教育學院，河南 鄭州 451464）

國外社會保障立法制度對我國的借鑒意義

畢亞斐

（河南財政稅務高等?？茖W校 繼續(xù)教育學院，河南 鄭州 451464）

文章通過對英、德、美等三個發(fā)達國家社會保障立法制度的分析，總結了各國在社會保障立法方面的經驗。并在闡述了我國社會保障立法中存在的問題及剖析根源的基礎上，通過借鑒發(fā)達國家比較完善、成熟的社會保障體系經驗，針對發(fā)展和完善中國社會保障立法制度提出相關建議。

社會保障；立法制度；借鑒

［DOI］10.13939／j.cnki.zgsc.2016.46.156

社會保障制度在國家政治經濟生活中具有非常重要的作用。任何社會保障制度比較成熟的國家，都是通過社會保障立法，使社會保障制度得以確立；通過《社會保障法》的實施，使社會保障制度得以規(guī)范。我國正處于經濟轉型期，貧困化、老齡化、失業(yè)等社會風險在不斷地增加，而人民物質生活水平的提高使得他們對社會保障改善其生活質量的需求也日益迫切起來。若我國沒有完備的社會保障法律體系，可能就無法實現人們的這一迫切愿望了。因此社會保障制度的立法并不是憑空，我們必須從其他國家在立法過程中總結出經驗和教訓，從而建立與我國國情相適應的社會保障立法制度。

1 發(fā)達國家社會保障立法制度分析

1.1 英國社會保障制度的內容和特點

英國的社會保障制度是迄今世界上歷史最悠久的社會保障制度之一。1601年的《濟貧法》，實施了以救濟平民和失業(yè)者為主的社會政策。1908年，英國創(chuàng)立了社會保障制度。1942年，英國又根據經濟學家貝弗里奇有關實行社會保障制度的報告，對每個公民提供7個方面的保險，包括兒童補助、養(yǎng)老金、殘廢津貼、喪葬補助、婦女福利、失業(yè)、喪失生活來源等內容。在1942年后，英國又相繼通過了一系列有關社會保障的法律，在世界上率先建立了比較完整的社會保障制度。英國一直強調社會保障的普遍性，其保障的范圍和對象都是相當廣泛的，可以說是“從搖籃到墳墓”的保障制度。

它的特點是：以公民福利權利為核心，以國家為主體；以國民的充分就業(yè)和收入均等化為社會保障的目標；社會保障原則傾向于社會公平；社會保障的內容覆蓋面廣，保障標準高；不過分強調保險原則，主張福利的普遍性和統(tǒng)一性；社會保障的主要形式是國家支付，社會保障基金主要由國家稅收來解決，在最大限度上體現了社會對全體人民公平利益的保障。但這種普遍的社會福利制度致使了國家財政負擔過重。

1.2 德國社會保障法律制度分析

德國是世界上第一個以比較完備的立法確立社會保障制度的國家。19世紀80年代，德國首相俾斯麥頒布了《疾病保險法》（1883年）、《工業(yè)傷害保險》（1884年）以及《老年及殘疾保險》（1889年）等社會保險法律，初步創(chuàng)立了以社會保險為主要內容的社會保障制度。

德國社會保障制度包括社會保險、社會救濟、家庭補貼等三個方面，但以社會保險為核心內容。德國的社會保險模式主要特點是：以面向勞動者建立各種保險制度為基礎；強調政府、社會、雇主、個人共同擔負社會保障責任；要求權利和義務相統(tǒng)一；保險基金以保險費為主，一般稅收只起補充作用；社會補助成為一種重要的補充形式。

1.3 美國的社會保障立法方式研究

美國是世界上最早實行系統(tǒng)的社會保障法律制度的國家。1935年羅斯?？偨y(tǒng)簽署了《社會保障法》，其主要內容包括社會保險、公共補助、兒童保健和福利服務等四類，分為國家、地方政府和民辦形式。這個法案也是美國第一個全國性的由聯邦政府承擔義務以解決老年和事業(yè)問題為主體的社會保障立法。

美國是一個移民國家、自由是其最根本理念。美國實行以政府所控制的公共賬戶為主的自由保險式社會保障制度。政府僅對特定對象提供社會保障，社會救濟或公共補貼是政府所采用的主要手段，而其余社會成員通過市場途徑謀求個人保障方式。美國個人保障的完成很大程度上要依賴于私人年金制度，這是一種市場型的保障制度。從上所述中，美國社會保障法制度更強調自我負責精神，充分體現了權利和義務對等的原則，政府只提供制度框架，主要還是需要自身的努力。美國實行的是差別化的社會保障，政府項目偏向于兒童、老人，對勞動年齡人口更強調個人責任，政府作為很小。這與歐洲以福利作為目標的理念不同，在美國，福利只是作為手段。

2 發(fā)達國家社會保障立法制度的經驗總結

由于社會歷史發(fā)展、國民經濟水平以及社會文化傳統(tǒng)的不同，社會保障體系呈現多樣性特征，筆者通過對各發(fā)達國家的會社會保障立法制度的研究，歸納總結其社會保障立法制度建立的經驗。

2.1 建立相對健全的社會保障法律、法規(guī)作后盾

由于社會保障制度具有規(guī)范性和強制性的特點，因此，各國都是先法而后行。而且許多發(fā)達國家將社會保障立法，將保障對象、保障項目、繳費標準，以及保障給付條件，包括社會保障經營與管理等，都用法律的強制形式固定下來，做到有章可循。

2.2 社會保障體系健全，目標明確，內容完整，覆蓋面廣

發(fā)達國家的社會保障幾乎囊括了人的生、老、病、死、傷、殘等各個方面，達到無所不“?！?、無所不“包”的程度。可以說發(fā)達國家對每一個公民從物質到精神，從衣食住行到工作學習，從正常生活到遭受意外事故的一切方面，都給予充分的考慮和安排。

2.3 具有完善而獨立的執(zhí)行與監(jiān)督機構

各發(fā)達國家在推行社會保障制度的同時，建立了一套完善而獨立的執(zhí)行與監(jiān)督機構。其權力不但涉及社會保障的方方面面，也對社會保障工作進行全方位的管理。并且還在全國各地設立分支機構，配備專職人員，形成全國范圍內的管理網絡，實行社會化管理。

3 我國社會保障立法制度現階段存在的問題

改革開放以來，我國社會保障制度進行了一系列改革。1985年9月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第七個五年計劃的建議》第一次在國家級文件中明確使用“社會保障”概念，將我國的社會保險、社會福利、社會救濟、社會優(yōu)撫等制度統(tǒng)一歸并于社會保障制度中。1999年由國務院頒布的《失業(yè)保險條例》和《社會保險費征繳條例》同時出臺。而且我國在社會保障立法方面也相應地出臺了一些行政法規(guī)，初步形成了國家、企業(yè)和個人共同負擔的多層次的社會保障格局。但從整體上看，社會保障立法的規(guī)模不大、規(guī)格不高、法制化程度太低，尚不能給國家解決社會保障面臨的復雜問題提供充分有效的法律依據，與發(fā)達國家相比，我國現階段社會保障立法制度的不足主要體現在以下幾個方面。

3.1 社會保障的立法不健全且滯后

縱觀發(fā)達國家社會保障制度建立和發(fā)展的歷史，無一例不是立法在先。以德國為例，在1883年由政府頒布《疾病保險法》成為世界上第一部社會保險法律，而后又頒布《殘疾和老年保險法》，奠定了社會保險立法的基礎，成為世界各國效仿立法的楷模。但中國，到目前為止尚無一部綜合性社會保障法律，專門性法規(guī)建設也相當落后。

3.2 社會保障立法層次較低，立法體系不健全

我國社會保障法的主要形式是行政法規(guī)、地方法規(guī)和規(guī)章。但現行的法規(guī)中人大立法的少，行政規(guī)章多，呈現自下而上的發(fā)展趨勢。據統(tǒng)計，到目前為止，涉及與社會保障相關的法律僅有七部是全國人大通過的，而且是與其他內容混和，并非全部適用于社會保障領域，其規(guī)定還不是主要的社會保障子系統(tǒng)。而國務院及相關部委頒布的各種行政法規(guī)至少有100件以上，這些行政法規(guī)大多數是以“規(guī)定”“試行”“決定”“通知”的形式出現，它們是解決社會保障工作所面臨問題的主要法律依據。這種現狀顯然與社會保障法的地位是不相符合的，它帶來的結果將是社會保障立法嚴重缺乏權威性和穩(wěn)定性。

4 借鑒國際經驗，建立具有中國特色的社會保障立法制度

鑒于我國社會保障制度在立法方面存在種種缺陷，我們可以借鑒發(fā)達國家在建立完善的社會保障體系過程中的經驗時，結合我國的具體國情來制定和完善我國的社會保障立法制度。

4.1 加快社會保障制度的法制化進程

完備的立法是確保社會保障秩序正?；闹贫缺ＷC，針對我國目前社會保障法律、法規(guī)立法層次低、缺乏高的法律效力。亟待解決的是要強化社會保障立法工作，并使之成為中國現階段法制建設的重點工作之一。就中國而言，制定一部對所有社會保障內容都適用的統(tǒng)一的社會保障法的條件還不太成熟，可以先從社會保障項目入手，按不同的險種制定單行法規(guī)，并及時發(fā)布相應的實施細則，以法律的形式來規(guī)范國家、社會保障職能部門、企業(yè)和職工個人之間的權利和義務，使我國的社會保障職能部分、企業(yè)和職工個人之間的權利和義務盡快做到有法可依。

4.2 完善社會保障管理體制，實現社會化管理

從國外情況看，發(fā)達國家設立了統(tǒng)一的社會保障行政管理部門。針對我國目前多頭管理、地區(qū)分割、標準各異的管理局面，我國的社會保障管理體系應該成為集中協(xié)調與分工管理相結合的新型管理體制。在行政管理方面由政府建立統(tǒng)一的管理機構，負責制定各項社會保障政策、法規(guī)，設計社會保障發(fā)展規(guī)劃。在業(yè)務經辦方面，按照政策制定與業(yè)務經辦分開的原則，應依法設立不依附于政府部門的具有獨立法人資格的業(yè)務經辦機構，負責基金的征收、管理和支付。

4.3 社會保障法律制度的建設應與現階段社會經濟發(fā)展水平相適應，反映出中國特色

社會法律建設必須與社會經濟發(fā)展水平相適應，這是經濟基礎決定上層建筑的必然要求，是世界各國社會保障法律建設的歷史規(guī)律。我國處在社會主義初級階段，經濟發(fā)展與社會保障的水平都還很低，因此，在建立社會保障制度的過程中，必須從這一國情出發(fā)。使社會保障水平與我國社會生產力以及各方面的承受能力相適應。在20世紀40年代，西歐各國政府忽視了社會的實際承受力，盲目地擴大社會保險范圍，提高保障津貼標準，增加福利項目，導致社會保障費用的大幅度持續(xù)增長，致使國家的經濟財政負擔過重。因此，我國在社會保障項目、籌資渠道及實施利用上，既要借鑒其他國家社會保障立法的經驗，同時又要結合自身特色，使社會保障這項事關社會大眾利益的法律制度在建立之初就具有特色及針對性，發(fā)揮出應有的作用。

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