王潔　張玲　劉艷華　楊江瀾

摘要 對(duì)國(guó)家有關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼?、法?guī)、管理辦法等進(jìn)行梳理，剖析了農(nóng)業(yè)廢棄物管理過(guò)程中存在的問(wèn)題，從完善相關(guān)法規(guī)政策，促使地方執(zhí)行；加大資金支持力度，調(diào)動(dòng)各方積極性；加大科研力度，提供科技支持；引導(dǎo)發(fā)展生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)模式等方面提出對(duì)策建議，以期有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞 農(nóng)業(yè)廢棄物；生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；政策；研究

中圖分類(lèi)號(hào) S-9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2016）05-264-04

Abstract Firstly， we summarized the policies， laws and management regulations of the agricultural ecological compensation. Secondly， problems in the process of agricultural waste management were analyzed. Finally， relevant regulations and policies were improved. Countermeasures were put forward from the aspects of promoting the executive ability of local government， increasing the funding support， arousing the enthusiasm of all parties， strengthening scientific research， providing scientific support， and developing agricultural ecosystem circulation pattern.

Key words Agricultural wastes； Ecological compensation mechanism； Policies； Research

農(nóng)業(yè)廢棄物（Agricultural Wastes）即農(nóng)業(yè)廢物，是指在整個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中被丟棄的有機(jī)類(lèi)物質(zhì)，通常所說(shuō)的農(nóng)業(yè)廢棄物主要指農(nóng)作物秸稈和畜禽糞便[1]。與每年產(chǎn)生約6.5億t各類(lèi)農(nóng)作物秸稈相比，我國(guó)畜禽糞便的產(chǎn)生量是秸稈產(chǎn)生量的3倍多[2]，可見(jiàn)畜禽糞便的待處理量和難度比農(nóng)作物秸稈更大。

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，2010年畜禽養(yǎng)殖業(yè)糞便產(chǎn)生量2.43億t、尿液產(chǎn)生量1.63億t，其中污染物的排放量也非常巨大：化學(xué)需氧量1 268.26萬(wàn)t，總氮102.48萬(wàn)t，總磷16.04萬(wàn)t，銅2 397.23 t，鋅4 756.94 t[3]。2011年，中國(guó)畜禽糞便產(chǎn)生量達(dá)到了21.21億t，相當(dāng)于2011年中國(guó)工業(yè)廢物產(chǎn)生量的2倍左右[4]。隨著農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展，預(yù)計(jì)2020年畜禽糞便產(chǎn)生量將達(dá)到28.75億t。

從我國(guó)畜禽糞便的利用情況來(lái)看，不同畜禽糞便使用差異較大。雞糞由于含有的營(yíng)養(yǎng)成分比較高、含水量較低，大中型養(yǎng)雞場(chǎng)、養(yǎng)雞專(zhuān)業(yè)戶(hù)的雞糞充分供給農(nóng)民作為肥料，得到充分的利用，而牛糞和豬糞由于含水量較高、運(yùn)輸不方便，在一些地區(qū)豬、牛糞堆放沒(méi)有固定的場(chǎng)所，隨意堆放的現(xiàn)象極為普遍，豬、牛糞的還田利用率較低，部分地區(qū)的豬、牛糞還田利用率僅達(dá)30%～50%，有一半以上的糞便沒(méi)有得到有效利用[5]。

目前，我國(guó)已經(jīng)成為世界上農(nóng)業(yè)廢棄物產(chǎn)出量最大的國(guó)家，大部分廢棄物被當(dāng)做垃圾丟棄或排放到環(huán)境中，造成可利用資源的浪費(fèi)和對(duì)生態(tài)環(huán)境的污染。合理利用農(nóng)業(yè)廢棄物資源，對(duì)緩解我國(guó)能源壓力，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展有著重大意義。農(nóng)業(yè)廢棄物管理是農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償工程的一部分，發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、實(shí)施農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，迫切需要做好當(dāng)前農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究與實(shí)踐活動(dòng)。

1 農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償政策解讀

農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償是指為保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和改善或恢復(fù)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，農(nóng)業(yè)生態(tài)受益者對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)服務(wù)者（農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)者）給予的多種方式的利益補(bǔ)償[6]。建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償策略對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)以及農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展具有極為重要的作用，政府部門(mén)日益重視，并制定、出臺(tái)了一系列的法律、法規(guī)。

1.1 農(nóng)林方面的生態(tài)補(bǔ)償規(guī)定

我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展是國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的基礎(chǔ)。國(guó)家頒布了《基本農(nóng)田保護(hù)條例》《土壤有機(jī)質(zhì)提升補(bǔ)貼項(xiàng)目實(shí)施指導(dǎo)意見(jiàn)》《環(huán)境保護(hù)法》《農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2014-2020年）》等法律法規(guī)或指導(dǎo)意見(jiàn)（表1），確保通過(guò)實(shí)施秸稈還田、合理培肥、綠肥種植等措施來(lái)恢復(fù)和保持土壤肥力，并投入大量資金來(lái)支持秸稈利用及污染治理技術(shù)，為推進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、生態(tài)化補(bǔ)償提供了政策支持。

1.2 畜禽方面的生態(tài)補(bǔ)償規(guī)定

國(guó)家通過(guò)《中華人民共和國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《畜牧法》《水污染防治法》《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》等法律法規(guī)對(duì)畜禽排泄物的處理進(jìn)行一系列的規(guī)范（表2），如畜禽排泄物的處理方式、處理標(biāo)準(zhǔn)、畜禽病害防治以及畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)的位置和基礎(chǔ)設(shè)施等，同時(shí)為確保畜禽養(yǎng)殖業(yè)的正常發(fā)展，國(guó)家在資金方面給予一定的補(bǔ)貼，為推進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度的制定和實(shí)施，促進(jìn)我國(guó)畜牧業(yè)生產(chǎn)的規(guī)范化發(fā)展提供了重要的法律保障。

1.3 地方生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐活動(dòng)

國(guó)家從環(huán)境治理的角度制定了一系列法律法規(guī)，為地方農(nóng)業(yè)及畜禽業(yè)的發(fā)展指明了方向。地方政府為貫徹國(guó)家政策方針及保障農(nóng)業(yè)更快、更好、更環(huán)保有序地發(fā)展，分別出臺(tái)了適合自身農(nóng)業(yè)和畜禽業(yè)發(fā)展的辦法或條例。如山東省、上海市、湖北省、天津市、甘肅省、江蘇省、寧夏回族自治區(qū)等地方政府針對(duì)本地農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)際情況因地制宜，從糞便處理、污水排放、農(nóng)用薄膜及回收處理農(nóng)藥容器等方面制定出適合本地發(fā)展的生態(tài)環(huán)保條例（表3）。不但保證了國(guó)家政策法規(guī)的落地實(shí)施，也為其他省市農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償工作提供了借鑒。

2 農(nóng)業(yè)廢棄物管理過(guò)程中存在的問(wèn)題

2.1 環(huán)境意識(shí)淡薄，不注重農(nóng)業(yè)廢棄物管理

由于經(jīng)濟(jì)和觀念發(fā)展不平衡，我國(guó)注重環(huán)境保護(hù)和廢棄物處理的企業(yè)和個(gè)人比重遠(yuǎn)少于發(fā)達(dá)國(guó)家。對(duì)于農(nóng)民個(gè)人而言，他們認(rèn)為環(huán)境保護(hù)應(yīng)該是國(guó)家和社會(huì)的事情，自己的力量較為薄弱，且不能有效分辨農(nóng)業(yè)廢棄物中可回收的部分，對(duì)環(huán)境保護(hù)不會(huì)有什么效果；對(duì)于一些農(nóng)業(yè)企業(yè)而言，農(nóng)業(yè)廢棄物再生產(chǎn)品的價(jià)格高，農(nóng)業(yè)廢棄物的收購(gòu)價(jià)格、運(yùn)輸成本和加工成本較高，對(duì)農(nóng)業(yè)廢棄物最簡(jiǎn)單低成本的處理方式就是將廢棄物送到垃圾場(chǎng)或空曠區(qū)掩埋、焚燒，注重農(nóng)產(chǎn)品廢棄物的管理就意味著高成本。中國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格相對(duì)不高，農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)利潤(rùn)又不斷被擠壓，為了維持企業(yè)的收益，農(nóng)業(yè)企業(yè)更傾向于對(duì)農(nóng)業(yè)廢棄物進(jìn)行簡(jiǎn)單處理，導(dǎo)致嚴(yán)重的污染，使環(huán)境惡化，大大提高了后期治理的難度和成本。

2.2 政府監(jiān)管和支持力度不足

政府雖然出臺(tái)了一些與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的政策，但由于長(zhǎng)期的分散管理，各自為政，相關(guān)部門(mén)與地區(qū)分離，部門(mén)職責(zé)不明確，出現(xiàn)了“三不管”的“真空”地帶。政府制定了《中華人民共和國(guó)固體廢物污染防治法》等法律法規(guī)，但是沒(méi)有與農(nóng)業(yè)廢棄物直接相關(guān)的環(huán)保政策，這就使得從事農(nóng)產(chǎn)品廢棄物相關(guān)工作的人員和組織無(wú)標(biāo)準(zhǔn)可依、無(wú)法可依。同時(shí)，政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品廢棄物治理投入不足，農(nóng)村沒(méi)有可以支持農(nóng)業(yè)廢棄物治理的基礎(chǔ)設(shè)施。在干部政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)上，政府很少把農(nóng)業(yè)廢棄物治理成果作為政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的指標(biāo)。

2.3 農(nóng)業(yè)廢棄物利用存在技術(shù)瓶頸

目前較為成熟的農(nóng)業(yè)廢棄物利用技術(shù)包括有機(jī)肥技術(shù)和沼氣技術(shù)，也是中國(guó)政府大力推廣的技術(shù)，但是，這些技術(shù)也存在一定不足。以沼氣技術(shù)為例，首先，農(nóng)戶(hù)難以接受沼氣使用前期的較高成本投入，如果缺少政府大力度資金支持，沼氣技術(shù)很難在農(nóng)村得到普及；其次，原料不足或原料的獲得成本較高，使得農(nóng)戶(hù)的戶(hù)用沼氣設(shè)備多被閑置；再次，受農(nóng)戶(hù)自身學(xué)習(xí)能力、閑暇時(shí)間等因素的影響，農(nóng)戶(hù)對(duì)沼氣技術(shù)的掌握不充分，使其不能對(duì)設(shè)備進(jìn)行日常應(yīng)用和維護(hù)的操作。綜合各種原因，沼氣設(shè)備大多數(shù)被棄之不用。在有機(jī)肥技術(shù)中，有機(jī)基質(zhì)的產(chǎn)品質(zhì)量不穩(wěn)定。以畜禽糞便為原料生產(chǎn)的基質(zhì)，其質(zhì)量缺乏穩(wěn)定性，每一批產(chǎn)品的有機(jī)物含量不盡相同，使得育苗者難以掌握使用量，容易造成燒苗或養(yǎng)分不足等問(wèn)題，帶來(lái)一定的經(jīng)濟(jì)損失[24]。

3 農(nóng)業(yè)廢棄物管理的生態(tài)補(bǔ)償措施

3.1 完善相關(guān)法規(guī)政策，促使地方執(zhí)行

農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)作為一種公共物品，具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，人們都想著“搭便車(chē)”，這必然導(dǎo)致供給不足。我國(guó)目前在農(nóng)業(yè)廢棄物管理方面的法規(guī)不完善，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位執(zhí)行不積極，農(nóng)業(yè)廢棄物全靠農(nóng)戶(hù)自發(fā)處理。因此，國(guó)家應(yīng)出臺(tái)一部完善的《農(nóng)業(yè)廢棄物管理法》，各地也應(yīng)出臺(tái)適合本地的農(nóng)業(yè)廢棄物管理措施，以推進(jìn)對(duì)農(nóng)業(yè)廢棄物的處理。農(nóng)民擁有豐富的農(nóng)牧業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)和可靠的鄉(xiāng)土知識(shí)，所以措施的出臺(tái)必須讓農(nóng)民參與其中。

措施的出臺(tái)是為了執(zhí)行，因此要完善農(nóng)業(yè)廢棄物管理的考核監(jiān)督機(jī)制，對(duì)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，做到獎(jiǎng)罰分明。另外還要在政績(jī)考核中加入農(nóng)業(yè)廢棄物管理績(jī)效考核，以激勵(lì)農(nóng)業(yè)廢棄物處理良好持續(xù)進(jìn)行。一個(gè)區(qū)域的生態(tài)污染會(huì)對(duì)周?chē)鷧^(qū)域造成傷害，所以相鄰區(qū)域的政府要積極溝通交流，按照“誰(shuí)破壞，誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，由污染方向受害方支付補(bǔ)償費(fèi)用。

3.2 加大資金支持力度，調(diào)動(dòng)各方積極性

中央和省級(jí)政府可設(shè)立生態(tài)建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金，列入財(cái)政預(yù)算，地方財(cái)政也要加大對(duì)農(nóng)業(yè)廢棄物管理的支持力度?？赏ㄟ^(guò)發(fā)行生態(tài)補(bǔ)償彩票及債權(quán)的方式，擴(kuò)大資金來(lái)源；建立專(zhuān)門(mén)的資金管理制度來(lái)規(guī)范補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目資金的使用情況，保證農(nóng)業(yè)廢棄物處理工作的有序進(jìn)行[25]。

農(nóng)業(yè)廢棄物處理的成本高，效益不明顯，因此很難調(diào)動(dòng)農(nóng)戶(hù)處理的積極性。根據(jù)“誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)受益”的原則，應(yīng)該給予積極處理農(nóng)業(yè)廢棄物的農(nóng)戶(hù)一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。比如對(duì)使用農(nóng)業(yè)無(wú)機(jī)肥料的農(nóng)戶(hù)、種植旱作作物的農(nóng)戶(hù)給予財(cái)政支持等。科研機(jī)構(gòu)作為事業(yè)單位，只有支出，沒(méi)有任何收入，所以一定要保證充足的資金支持，以調(diào)動(dòng)科研人員的積極性，使其取得高質(zhì)量的成果。對(duì)于一些農(nóng)業(yè)廢棄物處理的相關(guān)企業(yè)，要給予稅收及貸款優(yōu)惠，激勵(lì)其進(jìn)行技術(shù)革新，降低價(jià)格，更好地服務(wù)社會(huì)。表現(xiàn)好的地方政府，上級(jí)政府要主動(dòng)給予財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，促進(jìn)其政策的實(shí)施力度?？傊ㄟ^(guò)資金的調(diào)控使農(nóng)業(yè)廢棄物管理得到積極主動(dòng)的執(zhí)行。

3.3 加大科研力度，提供科技支持

政府應(yīng)成立跨部門(mén)、跨學(xué)科的專(zhuān)項(xiàng)農(nóng)業(yè)廢棄物管理研究小組，對(duì)農(nóng)業(yè)廢棄物管理進(jìn)行系統(tǒng)化研究，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)廢棄物處理技術(shù)不斷改進(jìn)，更加精益?？蒲腥藛T進(jìn)行研究一定要進(jìn)行實(shí)地考察，多與農(nóng)民交流，使研究成果更接地氣、實(shí)施性更強(qiáng)。歐美一些發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)廢棄物生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制非常先進(jìn)，國(guó)家應(yīng)公派科研人員出國(guó)學(xué)習(xí)先進(jìn)知識(shí)、借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。除了國(guó)內(nèi)與國(guó)外的交流，不同行業(yè)、不同地區(qū)的科研部門(mén)也要加強(qiáng)交流合作，互相學(xué)習(xí)，互通有無(wú)。

科技理論是為了應(yīng)用到實(shí)踐，所以應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)最新技術(shù)的宣傳，推廣技術(shù)入村。沼氣技術(shù)比較復(fù)雜，應(yīng)該派技術(shù)員對(duì)農(nóng)戶(hù)進(jìn)行講解，普及相關(guān)知識(shí)以方便農(nóng)戶(hù)正確使用。建造沼氣池花費(fèi)了大量人財(cái)物力，往往因?yàn)楹笃谑褂眠^(guò)程中出現(xiàn)了一點(diǎn)問(wèn)題，便造成了大量沼氣池的荒廢。所以應(yīng)建立后續(xù)技術(shù)服務(wù)體系，保證農(nóng)戶(hù)持續(xù)利用。比如每個(gè)村可以重點(diǎn)培養(yǎng)幾位農(nóng)業(yè)精英，負(fù)責(zé)本村農(nóng)業(yè)先進(jìn)技術(shù)的售后工作，不能因?yàn)楹罄m(xù)問(wèn)題而荒廢先前的宣傳、投資。

可建立一個(gè)全國(guó)性的農(nóng)業(yè)廢棄物利用信息平臺(tái)，比如網(wǎng)站等，網(wǎng)站可以分為科研版塊和企業(yè)版塊。科研人員可以將最新的研究成果發(fā)布在科研版塊，供大家參考學(xué)習(xí)。農(nóng)業(yè)廢棄物處理企業(yè)也可以在上面發(fā)布自己的需求及產(chǎn)品銷(xiāo)售信息，使企業(yè)采購(gòu)到便宜的原料，銷(xiāo)售更多的產(chǎn)品。

3.4 引導(dǎo)發(fā)展生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)模式

生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)是一種新的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，是以生態(tài)學(xué)原理及其規(guī)律為指導(dǎo)，以低消耗、低排放、高效率為基本特征，按照循環(huán)模式進(jìn)行生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)[26]。以奶牛糞便循環(huán)利用為例（圖1），奶牛養(yǎng)殖與農(nóng)業(yè)種植、農(nóng)產(chǎn)品加工或銷(xiāo)售緊密結(jié)合，形成良好的農(nóng)業(yè)生態(tài)循環(huán)發(fā)展模式。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展需要農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)一體化，需要“種植、養(yǎng)殖、加工、銷(xiāo)售”等各環(huán)節(jié)無(wú)縫對(duì)接。另外，農(nóng)業(yè)秸稈可以用來(lái)制作飼料，農(nóng)業(yè)秸稈、禽畜糞便及其鋪墊物可作為蚯蚓食料，推廣蚯蚓養(yǎng)殖業(yè)。相關(guān)部門(mén)可以為企業(yè)與農(nóng)戶(hù)牽線，使農(nóng)戶(hù)與企業(yè)實(shí)現(xiàn)雙贏合作。發(fā)展生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑，也是推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的客觀需求。農(nóng)業(yè)廢棄物是一個(gè)很大的環(huán)境污染源，也是很大的生物質(zhì)資源庫(kù)。合理利用農(nóng)業(yè)廢棄物資源，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)廢棄物變廢為寶，可以為實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和能源安全作出重要貢獻(xiàn)。

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[16]中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部.中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（中華人民共和國(guó)主席令第二十二號(hào)）[A/OL].（2014-04-25）[2015-10-11].http：//zfs.mep.gov.cn/fl/201404/t20140425_271040.htm.

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[21]甘肅省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).甘肅省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例（甘肅省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告第61號(hào)）[A/OL].（2012-05-09）[2015-10-11].http：//www.zhangye.gov.cn/Item/5959.aspx.

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