步云

[摘 要]可持續(xù)發(fā)展是資源枯竭型城市轉型的應然發(fā)展方向，然而在資源枯竭型城市轉型過程中，卻面臨著諸多制約該類城市轉型的瓶頸問題，如土壤污染、固廢污染、生態(tài)補償?shù)?。本文從法律視角，在簡要分析資源枯竭型城市轉型過程中出現(xiàn)的主要環(huán)境法律問題基礎上，為資源枯竭型城市轉型提供有益借鑒。

[關鍵詞]資源枯竭型城市；土壤污染；生態(tài)補償

[中圖分類號]F299.2 [文獻標識碼]A

資源型城市是指依靠自然資源建立起的、以資源性產(chǎn)業(yè)為主打的工業(yè)城市。此類城市的興起和發(fā)展主要依托其豐富的自然資源，而其中大多數(shù)依賴的又是不可再生資源，如煤、石油等礦產(chǎn)資源。因而，經(jīng)過長期的開發(fā)利用，這類城市陷入枯竭或瀕臨枯竭的境地難以避免，而與此同時，由于資源被掠奪式的開發(fā)利用，資源枯竭型城市產(chǎn)生了嚴重的環(huán)境污染和生態(tài)退化問題等，危害很大，造成嚴重的人員傷亡以及財產(chǎn)損失，威脅著人身安全和環(huán)境安全。在資源枯竭型城市轉型過程中，有許多環(huán)境法律問題亟待解決，特別是在先前資源不合理開發(fā)利用過程中所產(chǎn)生的環(huán)境問題，其中以土壤污染、固廢污染和生態(tài)補償問題尤為突出。

1 資源枯竭型城市土壤污染問題的法律問題分析

資源枯竭型城市最初開始階段多是以采礦、冶煉工業(yè)為主，由此，因礦渣廢棄物而引發(fā)的土壤污染問題日益嚴重。若不解決這些土壤污染問題，必將阻礙資源枯竭型城市的發(fā)展轉型。對于資源枯竭型城市，解決土壤污染問題是必要的，而依靠法律制度手段來保障土壤污染的防治是可行的。

但是目前我國對于土壤污染防治法律上的缺陷，給資源枯竭型城市土壤污染的治理帶來了困難。首先，在立法層面上，現(xiàn)行立法中，已有一些關于土壤污染防治方面的規(guī)定。但是涉及土壤污染防治的規(guī)定零星又分散，沒有專門的、系統(tǒng)的、綜合的土壤污染防治立法，而且關于土壤污染防治的規(guī)定都不深入，基本上都只是確立制度的宣示性規(guī)定，缺乏相關的配套規(guī)定來支持制度得到切實的實施。這些法律規(guī)定對滿足現(xiàn)代資源枯竭型城市中土壤污染防治的要求來說，是遠遠不夠的。其次，在制度層面上，土壤污染防治的相關法律制度均未空缺狀態(tài)，如土壤污染治理基金制度，對土壤污染治理基金的收取、管理及運用均急需通過制度規(guī)范起來。然而由于我國尚未建立相關制度，嚴重的阻礙了資源枯竭型城市對土壤污染治理的進程。最后，在管理體制層面上，我國目前土壤污染防治的行政管理體制不夠明確，存在多頭管理的問題。夠涉及到我國土壤污染防治的部門有環(huán)境保護部門、農(nóng)業(yè)部門、水利部門、礦產(chǎn)資源部門、國土資源部門。由于涉及的管理的主體職能交叉、權能不統(tǒng)一、監(jiān)管效能不高。必然使土壤污染治理效率大打折扣。容易造成“多頭管理”或者“無人管理”的現(xiàn)象。

為保障資源枯竭型城市轉型的進行，利用法律手段來解決其土壤污染防治問題是非常有必要的。在立法層面，我們認為，作為一部綜合性的法律《土壤污染防治法》的制定與實施是非常必要的，由其宏觀指導土壤污染防治工作的進行。而由于資源枯竭型城市大多都是礦產(chǎn)資源型城市，不同類型的礦產(chǎn)資源又會對土壤產(chǎn)生不同類型的污染。故由各個政府根據(jù)自身的污染特定制定與《土壤污染防治法》的相配套法規(guī)，為資源枯竭型城市土壤污染防治提供法律保障。在制度層面，亦可以在借鑒國外有益的土壤污染防治制度的基礎上豐富和發(fā)展我國地方立法中的一些制度。建立土壤污染整治基金制度，受污染的土地必然需要大量的資金來治理。而國家每年向資源枯竭型城市提供的資金援助，除了可以大力發(fā)展基礎經(jīng)濟建設之外，還可以通過建立基金的方式來設立土地污染治理基金，以此基金治理受污染的土地，改善資源枯竭型城市土壤污染情況，以此作為受污染土地的治理的經(jīng)濟援助。在管理體制層面，制定與我國環(huán)境監(jiān)管體制相一致的監(jiān)管體制：統(tǒng)一監(jiān)管與分部門監(jiān)管相結合的監(jiān)管體制。應以環(huán)境保護行政管理部門為統(tǒng)一的監(jiān)督管理部門，同時規(guī)定礦產(chǎn)，農(nóng)業(yè)，水利，等行政管理部門的權限和職責。

2 資源枯竭型城市固廢污染處理

資源枯竭型城市的固廢污染相當嚴重，而造成污染的主要來源是礦山的尾礦廢渣。大量尾礦的堆存不僅造成了資源的浪費，而且還占用了大量的土地。此外，尾礦中含有的酸性、堿性、毒性、放射性或者是重金屬成分會污染周圍的土地、水域和大氣，嚴重破壞生態(tài)環(huán)境，長期堆存存在嚴重的安全隱患。而我國在固廢污染處理方面仍然較為落后，尾礦的資源循環(huán)利用工作至今仍收效甚微，除了技術因素和經(jīng)濟利益原因外，立法不完善是也是其重要原因之一。

我國現(xiàn)行有關固體廢物污染防治立法雖然較多，但是其中還存在諸多問題。首先，立法體系尚不夠完整的，有關法律的可操縱性不強。主要表現(xiàn)在一下幾個方面：在許多涉及固體廢物處理的領域未有相應法律規(guī)范；關于固體廢物防治的規(guī)定大多都散見于其他法律文件中；部分立法效率等級不足，未發(fā)揮起作用。其次，固廢污染防治相關制度不夠完善。我國固體廢物立法在相關制度設計上考慮還欠妥，如生產(chǎn)者責任延伸制度，顧名思義，生產(chǎn)者責任延伸制度是指生產(chǎn)者對整個產(chǎn)品的生命周期承擔責任，不僅包括產(chǎn)品的生產(chǎn)，還包括產(chǎn)品消費后的回收和循環(huán)利用，實質(zhì)上就是生產(chǎn)者在其生產(chǎn)產(chǎn)品進行適當?shù)难h(huán)利用和處置的責任。目前法律對生產(chǎn)者責任延伸制度規(guī)定過于原則和籠統(tǒng)。再次，立法強制力不足。我國《固體廢物污染環(huán)境防治法》大多都是指導性的規(guī)定，具體的強制性措施較少，而且有關懲罰性的規(guī)定更是不多。同時《循環(huán)經(jīng)濟促進法》、《清潔生產(chǎn)促進法》中大部分是以引導性的規(guī)定為主，在法律強制性上也存在問題。而目前相關法律中有關于固體廢物的循環(huán)利用的規(guī)定，多為鼓勵和支持的政策性規(guī)定，而不管在形式上還是實質(zhì)上都將難以將立法真正目的轉為現(xiàn)實，這些法律均無法滿足我國固廢污染防治的迫切需要，對于固廢的防治污染所起的作用不大。而如果固廢污染處理不得當，資源枯竭型城市的轉型工作就不能行之有效的進行。

循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展理論下完善固體廢物立法，是資源枯竭型城市轉型必需的。首先，要構建系統(tǒng)的固體廢物污染防治法律體系，固體廢物污染的治理僅僅是靠幾部法律是無法解決的，只有形成有系統(tǒng)的固廢污染防治立法體系，才是解決資源枯竭型城市的固廢污染。其次，完善生產(chǎn)者責任延伸制度?！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》第十八條第二款的規(guī)定，實質(zhì)上就是對生產(chǎn)者責任延伸制度的認同，建議完善我國稅收激勵機制、獎勵制度、政府采購制度來促進生產(chǎn)者責任延伸制度的實施。最后，對固廢污染防治中引入公眾參與程序，通過公眾參與，提高政府、組織、民眾等各方的治理固廢污染環(huán)保意識。公眾的積極參與是固體廢物立法順利實施的重要前提?？梢酝ㄟ^報刊、網(wǎng)絡等媒體的宣傳手段，以提高公眾的環(huán)保意識。

3 資源枯竭型城市生態(tài)補償法律制度的完善

從總體上看，我國在立法上已初步確立了生態(tài)補償制度，并在實踐中得到廣泛的推廣和運用，且已取得了一定的成效。但是，生態(tài)補償立法遠遠落后于實踐，實踐中遇到的許多問題沒有在立法上的針對性的解決，導致生態(tài)補償建設效果未能達到生態(tài)文明社會的基本要求，問題重重。以資源枯竭型城市為例，其在轉型發(fā)展過程中，生態(tài)補償主體、標準及方式等重要內(nèi)容設置的不合理性，沒有真正體現(xiàn)環(huán)境公平正義的要求，更無法對生態(tài)建設主體起到其應有的激勵作用。

就補償主體而言，目前對補償主體的規(guī)定是以“誰破壞，誰補償；誰受益，誰補償”為原則，補償主體模糊，可操作性不強，遠遠無法滿足實踐需求。就補償方式而言，現(xiàn)行的補償方式主要是依靠政府財政轉移支付，補償方式過于單一，一味以資金為主，不考慮如何改善資源枯竭型城市產(chǎn)業(yè)結構、改變傳統(tǒng)生產(chǎn)和生活方式、減輕生態(tài)環(huán)境壓力，就很難實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)哪繕?。就補償標準而言，當前補償標準設定是依靠行政公權力的推動，由政府單方定價，并沒有真正反應市場規(guī)律的價格標準，與市場脫節(jié)。

考慮到資源枯竭型城市關于生態(tài)補償問題的急需，建議盡快出臺《生態(tài)補償條例》，為資源枯竭型城市環(huán)境鏈的修復改善提供相應的法律意見。而這種城市生態(tài)補償?shù)脑敿殐?nèi)容的創(chuàng)建，是從其補償主體，補償標準和補償方式這幾方面著手。

在資源枯竭型城市的生態(tài)補償法律關系中，我們認為補償主體是由以下幾塊組成：（1）政府。政府是最有權威控制生態(tài)補償問題，政府可以依靠各種方法方式，對資源枯竭型城市的生態(tài)補償進行監(jiān)督，并出臺相應政策以及治理的手段來規(guī)劃生態(tài)補償問題，首先起到帶頭作用，結合法律、經(jīng)濟以及行政管理方式，制定合理的法律法規(guī)，使得生態(tài)補償中遇到的困難，問題落實到相關管理部門，將投入到資源枯竭型城市生態(tài)補償中的資金，管理人員以及技術都能落實到實處，科學合理的運用到環(huán)境治理中去。（2）環(huán)境污染者、生態(tài)破壞者以及因環(huán)境改善而受益者。對環(huán)境污染者進行相應處罰，受益者分擔補償?shù)脑瓌t，資源枯竭型城市的環(huán)境污染者、生態(tài)破壞者以及因環(huán)境改善而受益者理應成為生態(tài)補償?shù)闹黧w，切實承擔起相應的責任。

在生態(tài)補償方式方面，首先該城市地方政府應該擔當起相應責任，推出相應的措施進行生態(tài)綜合管理，是環(huán)境保護領域的一種新型的管理理念?！吧鷳B(tài)綜合管理”由“生態(tài)”、“管理”、“綜合”三個詞語組成。管理是為了補償環(huán)境恢復所需目的而進行的決策、組織、實施、控制的過程，綜合是將不同事物、不同屬性按照一定的邏輯關系和標準組合起來作為一個事物來對待。創(chuàng)新經(jīng)濟補償?shù)姆绞?，可以推行財政激勵手段，采取目標考核的獎勵政策，確定對各項生態(tài)建設項目和工程的生態(tài)補償支持力度。另一方面，可以主動發(fā)現(xiàn)和實踐諸如政策補償、實物補償和智力補償?shù)确墙?jīng)濟補償方式，增強當?shù)氐纳鷳B(tài)保護與建設的內(nèi)生原動力以及支撐力，那就是實現(xiàn)資源枯竭型城市的可持續(xù)發(fā)展。其次，還可以大膽引入市場化的補償方式，比如國際上比較盛行的排污權交易制度，激勵企業(yè)主動采取措施實現(xiàn)節(jié)能減排，減少污染，達到經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護雙贏的目的。最重要的是，以上這些生態(tài)補償方式都應當在政策和法律的約束下有序進行。

在補償標準方面，應當結合市場規(guī)律，因時因地因需求制定出反映地區(qū)差異的合乎市場的補償標準。在補償標準制定的立法過程中，建議納入公眾參與程序，由政府和利益相關者共同參與制定，具體來說，可以由雙方共同選定具有一定資質(zhì)的社會中間層組織，并委托由其依據(jù)市場規(guī)律擬定，并出具詳細的補償依據(jù)。補償依據(jù)應經(jīng)過充分的市場調(diào)研，反映市場需求。同時，我們還認為生態(tài)補償?shù)难a償標準應反映地區(qū)差異，實際上，因各資源枯竭型城市生態(tài)環(huán)境狀況有所差異以及經(jīng)濟發(fā)展水平不一，所以補償標準的制定應當有所差別，真正實現(xiàn)環(huán)境公平正義，切實發(fā)揮生態(tài)補償所具有的激勵效用。

4 結語

因為我國資源枯竭型城市的數(shù)值增長的越來越快，對社會與環(huán)境有跟大的影響，而且對自然資源修復難度大，還是一個很漫長的過程，所投入的資金也很多，所以，在資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展這個問題中，我認為可以用法律機制來管束，用法律監(jiān)督資源枯竭型城市的改變。本文主要從環(huán)境法角度分析了資源枯竭型城市轉型中存在的三大環(huán)境問題——土壤污染、固廢污染以及生態(tài)補償，并就這些問題提出了相關的完善建議，以保障資源枯竭型城市轉型順利進行。譬如，通過制定《土壤污染防治法》及配套法規(guī)，完善土壤污染整治基金制度和管理體制等法律手段來解決資源枯竭型城市的土壤污染問題；通過發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟及完善生產(chǎn)者責任延伸制度處理資源枯竭型城市固廢污染；從補充生態(tài)補償?shù)闹黧w、方式和標準等內(nèi)容來完善資源枯竭型生態(tài)補償制度。

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