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        政府購買公共服務(wù)的創(chuàng)新模式探究——以南京浦口區(qū)政府購買養(yǎng)老服務(wù)為例

        2016-07-09 15:06:39朱紅梅
        資治文摘 2016年5期

        朱紅梅

        【摘要】21世紀(jì),全球人口老齡化嚴(yán)重。人口老齡化是不可阻擋的世界性潮流。人口老齡化問題已經(jīng)成為發(fā)達(dá)和發(fā)展中國家共同面對(duì)的挑戰(zhàn)。本文主要針對(duì)南京市浦口區(qū)人口老齡化程度高,政府直接的服務(wù)方式已遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了社會(huì)需求,迫切需要把部分養(yǎng)老服務(wù)工作轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織。本文試從兩者的結(jié)合加以探討,促進(jìn)政府治理與社會(huì)治理的結(jié)合及政府職能轉(zhuǎn)變,提出以養(yǎng)老帶動(dòng)就業(yè),以就業(yè)促進(jìn)養(yǎng)老進(jìn)行創(chuàng)新性實(shí)驗(yàn),試圖提出合理化的對(duì)策建議。

        【關(guān)鍵詞】老齡化;政府購買;公共服務(wù)

        2003年,《政府采購法》正式實(shí)施,但公共服務(wù)并沒有被列入采購范圍。直到2013年下半年,國務(wù)院才召開常務(wù)會(huì)議,研究推進(jìn)政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù),提出將適合市場化方式提供的公共服務(wù)事項(xiàng),交由具備條件、信譽(yù)良好的社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)等承擔(dān)。此舉引發(fā)社會(huì)高度關(guān)注,輿論普遍認(rèn)為,這是轉(zhuǎn)變政府職能、推動(dòng)公共服務(wù)社會(huì)化的重要舉措。而自十八大三中全會(huì)以來,黨中央跟國務(wù)院對(duì)國家治理提出新的要求,政府的社會(huì)管理體制從“大政府,小社會(huì)”向“小政府,大社會(huì)”轉(zhuǎn)變,社會(huì)組織在“五位一體”的“現(xiàn)代化”建設(shè)中扮演著不可或缺的角色,也擔(dān)負(fù)著越來越重要的責(zé)任與任務(wù)。2015年召開的十八屆五中全會(huì)則提出“全面放開養(yǎng)老市場”的要求,更凸顯了政府購買養(yǎng)老服務(wù)的合理性。在經(jīng)濟(jì)體制變革的過程中,由于資金來源、政策調(diào)控、資源配置等方面的種種不足,政府直接提供公共服務(wù)存在著局限性和盲區(qū),所以政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)這一互利雙贏的舉措越來越受到學(xué)界和社會(huì)重視與認(rèn)可。

        一、政府購買養(yǎng)老公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)意義

        1.養(yǎng)老問題的嚴(yán)峻形勢(shì)

        (一)全球人口老齡化嚴(yán)重

        21世紀(jì),全球人口老齡化嚴(yán)重。根據(jù)聯(lián)合國數(shù)據(jù),從現(xiàn)在到2050年,老齡人口將從6億增加到近20億,60歲以上的人口將超過15歲以下的青少年人數(shù)。其中發(fā)展中國家的老齡人口預(yù)計(jì)將是現(xiàn)在的四倍。這一特殊變化將對(duì)全世界各國的每個(gè)社區(qū)、團(tuán)體和個(gè)人產(chǎn)生影響。在過去三十年里,全球人口結(jié)構(gòu)正在經(jīng)歷前所未有的轉(zhuǎn)型過程,但建立一個(gè)適合全人類所有男女老少居住的和諧老齡社會(huì)依然是我們的根本目標(biāo)。人口老齡化問題已經(jīng)成為發(fā)達(dá)和發(fā)展中國家共同面對(duì)的挑戰(zhàn)。如圖1所示

        (二)中國面臨人口老齡化問題更為嚴(yán)重

        在面對(duì)人口老齡化的全球化這一難題時(shí),中國也未能幸免。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局《2014年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》,2014年中國13.67億人口中,60歲及以上的老人2.12億人,占總?cè)丝诒壤秊?5.5%;65歲及以上人口數(shù)為1.37億人,占比10.1%.據(jù)世界衛(wèi)生組織預(yù)測(cè),到2050年,中國將有35%的人口超過60歲,成為世界上老齡化最嚴(yán)重的國家。

        目前,中國人口已經(jīng)進(jìn)入快速老齡化階段,人口老齡化的壓力開始顯現(xiàn)。

        (三)浦口區(qū)的養(yǎng)老形勢(shì)極其堪憂

        據(jù)2014年底數(shù)據(jù)顯示(如圖3所示):浦口現(xiàn)有戶籍老年人口10.09萬人,老齡化率達(dá)17.3%。而全區(qū)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀是,共有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)22家,其中公辦18家、民辦4家;床位總數(shù)為3049張,其中公辦機(jī)構(gòu)床位數(shù)為(2250張,約占床位總數(shù)74%),現(xiàn)已趨于飽和,而民辦機(jī)構(gòu)床位占比不高(799張,約占床位總數(shù)的無論是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)還是床位數(shù)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足龐大的浦口區(qū)老年人口基數(shù),而專業(yè)醫(yī)療人員的不足與熟練護(hù)理人員的稀缺也導(dǎo)致了全區(qū)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展緩慢,甚至可以說是處境艱難。

        (四)價(jià)值與意義

        顯而易見,在未來很長的一段時(shí)間里,社會(huì)組織在提供養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域占有很大的市場份額,而社會(huì)組織提供養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的多元化、方式的多樣化,勢(shì)必會(huì)提供大量就業(yè)崗位,反之,就業(yè)率的提高又將推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的提升。本文主要針對(duì)南京市江浦區(qū)人口老齡化程度高,發(fā)展速度快的現(xiàn)狀,政府迫切需要把部分養(yǎng)老服務(wù)工作轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織,這就需要專業(yè)社會(huì)組織有組織地承接并提供專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù),更好的推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。

        二、浦口區(qū)政府購買公共養(yǎng)老服務(wù)所遇到的困境

        從上文的數(shù)據(jù)明顯看出,無論是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)還是床位數(shù)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足龐大的浦口區(qū)老年人口基數(shù),而專業(yè)醫(yī)療人員的不足與熟練護(hù)理人員的稀缺也導(dǎo)致了全區(qū)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展緩慢,甚至可以說是處境艱難。顯而易見,在未來很長的一段時(shí)間里,社會(huì)組織在提供養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域占有很大的市場份額,而社會(huì)組織提供養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的多元化、方式的多樣化,勢(shì)必會(huì)提供大量就業(yè)崗位,反之,就業(yè)率的提高又將推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的提升。

        經(jīng)調(diào)查走訪,浦口區(qū)每個(gè)街道都擁有自己的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)(泰山街道、沿江街道、頂山街道、江浦街道、橋林街道、湯泉街道、盤城街道、星甸街道、永寧街道)。這些街道的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)絕大多數(shù)為公辦性質(zhì)(星甸街道除外),床位數(shù)也大多在50-100個(gè)不等(永寧鎮(zhèn)敬老院擁有床位數(shù)106張),收費(fèi)區(qū)間在500-1000元/月,較為合理。相對(duì)于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu),民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)更高昂,基本最低收費(fèi)都在1500元/月以上,至2000-4000元/月不等,而床位數(shù)則也大多不超過100個(gè)。由此可見浦口區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要停留在公辦性質(zhì)的層面上,民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)處于絕對(duì)的劣勢(shì)地位,同時(shí)也說明了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展空間與發(fā)展?jié)撃苁蔷薮蟮摹5菬o論是公辦還是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu),浦口區(qū)都存在著龐大的養(yǎng)老缺口,床位數(shù)嚴(yán)重不足,但也反映出隱藏了龐大的就業(yè)崗位和就業(yè)機(jī)會(huì)。

        在調(diào)查中,也發(fā)現(xiàn)許多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的問題:

        1.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總體規(guī)模較小。

        從總體上看,全國范圍內(nèi)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu),無論是公辦性質(zhì)還是民辦性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在規(guī)模上普遍不是很大,而浦口區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在與南京其他各區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相比,規(guī)模上也是處于劣勢(shì)的地位。無論是數(shù)量、床位、占地面積、陪護(hù)人員等方面都是嚴(yán)重不足的?,F(xiàn)有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所能提供床位數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足浦口區(qū)現(xiàn)有老人的需求,而浦口區(qū)現(xiàn)有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面積普遍不大,這也導(dǎo)致了老人的居住環(huán)境顯得過于狹窄,活動(dòng)空間也不寬裕,直接影響了依靠機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的老人的生活質(zhì)量。

        2.公辦民辦發(fā)展極度不均衡。

        調(diào)查結(jié)果顯示,浦口區(qū)的公辦性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與民辦性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展是極不平衡的。在承擔(dān)浦口區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)的領(lǐng)域中,公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)占了很大的比重,幾乎每個(gè)街道、每個(gè)鎮(zhèn)都擁有一家公辦性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。這得益于之前政府包辦一切的體制,在政府直接提供養(yǎng)老服務(wù)的時(shí)期,由政府興建了這些機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施,絕大多數(shù)機(jī)構(gòu)都是依靠這些雛形,繼承并發(fā)展。這些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)也大多在50-100個(gè)不等,收費(fèi)區(qū)間在500-1000元/月,屬于一般家庭可承受的范圍之內(nèi),較為合理。而民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu),由于很少有其自身的地產(chǎn)及其配套基礎(chǔ)設(shè)施的支持保障,在前期必然需要投入大量資金,在成本上付出巨大,這極大地制約了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)前期的規(guī)模。很多民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都在走小而精的路線,即縮減規(guī)模提升服務(wù)質(zhì)量,從而收取高額的費(fèi)用。

        3.專業(yè)人才缺失

        在走訪的各個(gè)社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中,員工的年紀(jì)偏大,文化水平普遍不高,尤其是其基本醫(yī)療知識(shí)和急救知識(shí)嚴(yán)重匱乏。這無疑降低老人的生命健康保障。而這些員工大多數(shù)也是體制改革遺留下來的,幾乎沒有接受過正規(guī)的培訓(xùn),還有一部分是機(jī)構(gòu)所請(qǐng)的臨時(shí)工,也沒有經(jīng)過多少崗前培訓(xùn),專業(yè)知識(shí)更是十分缺少。而民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的情況稍微好一些,但也是缺少專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)人才。通常是聘請(qǐng)一些下崗或無業(yè)的人員來進(jìn)行一些簡單的管理和清潔等沒有技術(shù)性要求的工作。而國家在養(yǎng)老服務(wù)這一領(lǐng)域,缺乏一套完整的人才培訓(xùn)和職業(yè)技能考核制度,不能維持這方面人才的可持續(xù)性培養(yǎng),在人才方面易出現(xiàn)“斷層”。

        4.政府主導(dǎo)過于被動(dòng)

        從程序上看,養(yǎng)老服務(wù)的購買是定向、非競爭的,導(dǎo)致組織對(duì)政府依賴性強(qiáng),無論是機(jī)構(gòu)定位、服務(wù)內(nèi)容,或者人員招聘,都存在明顯的行政傾向。通常情況下政府會(huì)指定一些社會(huì)組織或干脆由政府自己直接建立一些社會(huì)組織來進(jìn)行養(yǎng)老服務(wù)的提供。但是在這個(gè)過程中,政府在決策和執(zhí)行的過程中占有主導(dǎo)地位,對(duì)組織的影響也是深遠(yuǎn)巨大的,社會(huì)組織內(nèi)部受政府影響非但不能提高效率,反而可能受官僚主義的影響,達(dá)不到績效標(biāo)準(zhǔn)。而社會(huì)組織利用政府排除競爭者,在壟斷的基礎(chǔ)上,將面臨更加嚴(yán)重的貪腐問題。

        5.缺乏規(guī)范的購買流程

        政府向社會(huì)組織購買養(yǎng)老服務(wù),該向哪個(gè)組織買?該買哪些養(yǎng)老服務(wù)?該怎

        么買這些養(yǎng)老服務(wù)?購買的流程是怎么樣的?該履行哪些手續(xù)?這些在政策和規(guī)章制度上都是很模糊和不確定的。在浦口區(qū)的政府文件中并沒有清楚的規(guī)定哪些服務(wù)屬于養(yǎng)老服務(wù),哪些服務(wù)是可以購買的,買多少,怎么買,財(cái)政如何分配,而本著“多做多錯(cuò),少做少錯(cuò),不做不錯(cuò)”的官本位思想,很多社區(qū)都可能采取消極態(tài)度,在購買養(yǎng)老服務(wù)中不作為,或是在購買養(yǎng)老服務(wù)時(shí)過程不規(guī)范,暗箱操作,非法排除合理競爭者,形成壟斷,造成“錢越花越多,活越干越差”的尷尬現(xiàn)象。

        三、政府購買公共服務(wù)的創(chuàng)新模式研究

        目前,我國政府購買養(yǎng)老服務(wù)主要有四種類型:1.向準(zhǔn)社會(huì)組織的非競爭購買2.向社會(huì)組織的非競爭購買3.向市場組織的非競爭購買4.向各類組織的競爭性購買。

        1.促進(jìn)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展

        自十八屆三中全會(huì)后,國家提出五位一體全面發(fā)展,也是對(duì)于民生問題表現(xiàn)出了極大的關(guān)注,而養(yǎng)老問題更是民生問題當(dāng)中的重中之重。所以,如何促進(jìn)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)也將成為一個(gè)重大的問題。不能單純依靠政府在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期所遺留下來的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基礎(chǔ),要大力發(fā)展民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。從我們所調(diào)研的數(shù)據(jù)中可以發(fā)現(xiàn),民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還是有很強(qiáng)大的市場的??蔀槭裁疵褶k養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一直遲遲不能建立發(fā)展呢?一方面是由于法律上在這個(gè)領(lǐng)域的一個(gè)空白,民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的法人對(duì)此心有余悸;一是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的空間小、床位偏少、收費(fèi)昂貴、服務(wù)不如人意。所以,一方面政府要出臺(tái)政策來促進(jìn)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展,一方面也將監(jiān)督這些機(jī)構(gòu)的物價(jià)、服務(wù)。

        2.降低政府主導(dǎo)

        養(yǎng)老服務(wù)一直以來受政府的主導(dǎo),從程序上看,養(yǎng)老服務(wù)的購買是定向、非競爭的。所以政府在購買養(yǎng)老服務(wù)時(shí)難免出現(xiàn)失位、錯(cuò)位等不到位行為。對(duì)此,我們組模擬了政府電子政務(wù)的實(shí)驗(yàn)流程,提出一個(gè)大膽的方法假設(shè),通過電子政務(wù)的方式,網(wǎng)上公開招標(biāo)采購,盲選、盲評(píng),結(jié)果公開透明,這樣更有公信力與效率。

        3.培養(yǎng)專業(yè)人員無論在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老,還是居家養(yǎng)老。我們都要面對(duì)一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問題。那就是無論是機(jī)構(gòu)的工作人員還是居家養(yǎng)老服務(wù)的提供者大多是業(yè)余的,缺乏最基本的醫(yī)療和護(hù)理方面的專業(yè)知識(shí),所以,政府在購買養(yǎng)老服務(wù)時(shí),除了查看標(biāo)底,資質(zhì),更要查探養(yǎng)老服務(wù)提供方的工作人員的醫(yī)療資質(zhì)和護(hù)理執(zhí)照。

        4.推進(jìn)居家養(yǎng)老

        養(yǎng)老光靠養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,養(yǎng)老機(jī)構(gòu)解決不了那么多的床位問題,而機(jī)構(gòu)集中養(yǎng)老所帶來的安全、消防等問題也是接踵而來。所以政府向第三部門購買購買居家養(yǎng)老服務(wù)也是為解決這一養(yǎng)老難題提出新的解決方案。居家養(yǎng)老以其靈活快捷、安全可控逐漸成為養(yǎng)老服務(wù)的主流選擇。

        5.規(guī)范購買流程

        在浦口區(qū)的政府文件中并沒有清楚的規(guī)定哪些服務(wù)屬于養(yǎng)老服務(wù),哪些服務(wù)是可以購買的,買多少,怎么買,財(cái)政如何分配,而本著“多做多錯(cuò),少做少錯(cuò),不做不錯(cuò)”的官本位思想,很多社區(qū)都可能采取消極態(tài)度,在購買養(yǎng)老服務(wù)中不作為,或是在購買養(yǎng)老服務(wù)時(shí)過程不規(guī)范,暗箱操作,非法排除合理競爭者,形成壟斷,造成“錢越花越多,活越干越差”的尷尬現(xiàn)象。所以規(guī)范流程尤為重要。

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