朱紅梅

【摘要】21世紀(jì)，全球人口老齡化嚴(yán)重。人口老齡化是不可阻擋的世界性潮流。人口老齡化問題已經(jīng)成為發(fā)達(dá)和發(fā)展中國家共同面對(duì)的挑戰(zhàn)。本文主要針對(duì)南京市浦口區(qū)人口老齡化程度高，政府直接的服務(wù)方式已遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了社會(huì)需求，迫切需要把部分養(yǎng)老服務(wù)工作轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織。本文試從兩者的結(jié)合加以探討，促進(jìn)政府治理與社會(huì)治理的結(jié)合及政府職能轉(zhuǎn)變，提出以養(yǎng)老帶動(dòng)就業(yè)，以就業(yè)促進(jìn)養(yǎng)老進(jìn)行創(chuàng)新性實(shí)驗(yàn)，試圖提出合理化的對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】老齡化；政府購買；公共服務(wù)

2003年，《政府采購法》正式實(shí)施，但公共服務(wù)并沒有被列入采購范圍。直到2013年下半年，國務(wù)院才召開常務(wù)會(huì)議，研究推進(jìn)政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)，提出將適合市場化方式提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，交由具備條件、信譽(yù)良好的社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)等承擔(dān)。此舉引發(fā)社會(huì)高度關(guān)注，輿論普遍認(rèn)為，這是轉(zhuǎn)變政府職能、推動(dòng)公共服務(wù)社會(huì)化的重要舉措。而自十八大三中全會(huì)以來，黨中央跟國務(wù)院對(duì)國家治理提出新的要求，政府的社會(huì)管理體制從“大政府，小社會(huì)”向“小政府，大社會(huì)”轉(zhuǎn)變，社會(huì)組織在“五位一體”的“現(xiàn)代化”建設(shè)中扮演著不可或缺的角色，也擔(dān)負(fù)著越來越重要的責(zé)任與任務(wù)。2015年召開的十八屆五中全會(huì)則提出“全面放開養(yǎng)老市場”的要求，更凸顯了政府購買養(yǎng)老服務(wù)的合理性。在經(jīng)濟(jì)體制變革的過程中，由于資金來源、政策調(diào)控、資源配置等方面的種種不足，政府直接提供公共服務(wù)存在著局限性和盲區(qū)，所以政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)這一互利雙贏的舉措越來越受到學(xué)界和社會(huì)重視與認(rèn)可。

一、政府購買養(yǎng)老公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)意義

1.養(yǎng)老問題的嚴(yán)峻形勢(shì)

（一）全球人口老齡化嚴(yán)重

21世紀(jì)，全球人口老齡化嚴(yán)重。根據(jù)聯(lián)合國數(shù)據(jù)，從現(xiàn)在到2050年，老齡人口將從6億增加到近20億，60歲以上的人口將超過15歲以下的青少年人數(shù)。其中發(fā)展中國家的老齡人口預(yù)計(jì)將是現(xiàn)在的四倍。這一特殊變化將對(duì)全世界各國的每個(gè)社區(qū)、團(tuán)體和個(gè)人產(chǎn)生影響。在過去三十年里，全球人口結(jié)構(gòu)正在經(jīng)歷前所未有的轉(zhuǎn)型過程，但建立一個(gè)適合全人類所有男女老少居住的和諧老齡社會(huì)依然是我們的根本目標(biāo)。人口老齡化問題已經(jīng)成為發(fā)達(dá)和發(fā)展中國家共同面對(duì)的挑戰(zhàn)。如圖1所示

（二）中國面臨人口老齡化問題更為嚴(yán)重

在面對(duì)人口老齡化的全球化這一難題時(shí)，中國也未能幸免。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局《2014年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2014年中國13.67億人口中，60歲及以上的老人2.12億人，占總?cè)丝诒壤秊?5.5%；65歲及以上人口數(shù)為1.37億人，占比10.1%.據(jù)世界衛(wèi)生組織預(yù)測(cè)，到2050年，中國將有35%的人口超過60歲，成為世界上老齡化最嚴(yán)重的國家。

目前，中國人口已經(jīng)進(jìn)入快速老齡化階段，人口老齡化的壓力開始顯現(xiàn)。

（三）浦口區(qū)的養(yǎng)老形勢(shì)極其堪憂

據(jù)2014年底數(shù)據(jù)顯示（如圖3所示）：浦口現(xiàn)有戶籍老年人口10.09萬人，老齡化率達(dá)17.3%。而全區(qū)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀是，共有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)22家，其中公辦18家、民辦4家；床位總數(shù)為3049張，其中公辦機(jī)構(gòu)床位數(shù)為（2250張，約占床位總數(shù)74%），現(xiàn)已趨于飽和，而民辦機(jī)構(gòu)床位占比不高（799張，約占床位總數(shù)的無論是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)還是床位數(shù)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足龐大的浦口區(qū)老年人口基數(shù)，而專業(yè)醫(yī)療人員的不足與熟練護(hù)理人員的稀缺也導(dǎo)致了全區(qū)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展緩慢，甚至可以說是處境艱難。

（四）價(jià)值與意義

顯而易見，在未來很長的一段時(shí)間里，社會(huì)組織在提供養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域占有很大的市場份額，而社會(huì)組織提供養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的多元化、方式的多樣化，勢(shì)必會(huì)提供大量就業(yè)崗位，反之，就業(yè)率的提高又將推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的提升。本文主要針對(duì)南京市江浦區(qū)人口老齡化程度高，發(fā)展速度快的現(xiàn)狀，政府迫切需要把部分養(yǎng)老服務(wù)工作轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，這就需要專業(yè)社會(huì)組織有組織地承接并提供專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)，更好的推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。

二、浦口區(qū)政府購買公共養(yǎng)老服務(wù)所遇到的困境

從上文的數(shù)據(jù)明顯看出，無論是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)還是床位數(shù)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足龐大的浦口區(qū)老年人口基數(shù)，而專業(yè)醫(yī)療人員的不足與熟練護(hù)理人員的稀缺也導(dǎo)致了全區(qū)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展緩慢，甚至可以說是處境艱難。顯而易見，在未來很長的一段時(shí)間里，社會(huì)組織在提供養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域占有很大的市場份額，而社會(huì)組織提供養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的多元化、方式的多樣化，勢(shì)必會(huì)提供大量就業(yè)崗位，反之，就業(yè)率的提高又將推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的提升。

經(jīng)調(diào)查走訪，浦口區(qū)每個(gè)街道都擁有自己的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)（泰山街道、沿江街道、頂山街道、江浦街道、橋林街道、湯泉街道、盤城街道、星甸街道、永寧街道）。這些街道的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)絕大多數(shù)為公辦性質(zhì)（星甸街道除外），床位數(shù)也大多在50-100個(gè)不等（永寧鎮(zhèn)敬老院擁有床位數(shù)106張），收費(fèi)區(qū)間在500-1000元/月，較為合理。相對(duì)于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)更高昂，基本最低收費(fèi)都在1500元/月以上，至2000-4000元/月不等，而床位數(shù)則也大多不超過100個(gè)。由此可見浦口區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要停留在公辦性質(zhì)的層面上，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)處于絕對(duì)的劣勢(shì)地位，同時(shí)也說明了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展空間與發(fā)展?jié)撃苁蔷薮蟮摹５菬o論是公辦還是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，浦口區(qū)都存在著龐大的養(yǎng)老缺口，床位數(shù)嚴(yán)重不足，但也反映出隱藏了龐大的就業(yè)崗位和就業(yè)機(jī)會(huì)。

在調(diào)查中，也發(fā)現(xiàn)許多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的問題：

1.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總體規(guī)模較小。

從總體上看，全國范圍內(nèi)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，無論是公辦性質(zhì)還是民辦性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在規(guī)模上普遍不是很大，而浦口區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在與南京其他各區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相比，規(guī)模上也是處于劣勢(shì)的地位。無論是數(shù)量、床位、占地面積、陪護(hù)人員等方面都是嚴(yán)重不足的?，F(xiàn)有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所能提供床位數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足浦口區(qū)現(xiàn)有老人的需求，而浦口區(qū)現(xiàn)有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面積普遍不大，這也導(dǎo)致了老人的居住環(huán)境顯得過于狹窄，活動(dòng)空間也不寬裕，直接影響了依靠機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的老人的生活質(zhì)量。

2.公辦民辦發(fā)展極度不均衡。

調(diào)查結(jié)果顯示，浦口區(qū)的公辦性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與民辦性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展是極不平衡的。在承擔(dān)浦口區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)的領(lǐng)域中，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)占了很大的比重，幾乎每個(gè)街道、每個(gè)鎮(zhèn)都擁有一家公辦性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。這得益于之前政府包辦一切的體制，在政府直接提供養(yǎng)老服務(wù)的時(shí)期，由政府興建了這些機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施，絕大多數(shù)機(jī)構(gòu)都是依靠這些雛形，繼承并發(fā)展。這些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)也大多在50-100個(gè)不等，收費(fèi)區(qū)間在500-1000元/月，屬于一般家庭可承受的范圍之內(nèi)，較為合理。而民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，由于很少有其自身的地產(chǎn)及其配套基礎(chǔ)設(shè)施的支持保障，在前期必然需要投入大量資金，在成本上付出巨大，這極大地制約了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)前期的規(guī)模。很多民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都在走小而精的路線，即縮減規(guī)模提升服務(wù)質(zhì)量，從而收取高額的費(fèi)用。

3.專業(yè)人才缺失

在走訪的各個(gè)社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，員工的年紀(jì)偏大，文化水平普遍不高，尤其是其基本醫(yī)療知識(shí)和急救知識(shí)嚴(yán)重匱乏。這無疑降低老人的生命健康保障。而這些員工大多數(shù)也是體制改革遺留下來的，幾乎沒有接受過正規(guī)的培訓(xùn)，還有一部分是機(jī)構(gòu)所請(qǐng)的臨時(shí)工，也沒有經(jīng)過多少崗前培訓(xùn)，專業(yè)知識(shí)更是十分缺少。而民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的情況稍微好一些，但也是缺少專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)人才。通常是聘請(qǐng)一些下崗或無業(yè)的人員來進(jìn)行一些簡單的管理和清潔等沒有技術(shù)性要求的工作。而國家在養(yǎng)老服務(wù)這一領(lǐng)域，缺乏一套完整的人才培訓(xùn)和職業(yè)技能考核制度，不能維持這方面人才的可持續(xù)性培養(yǎng)，在人才方面易出現(xiàn)“斷層”。

4.政府主導(dǎo)過于被動(dòng)

從程序上看，養(yǎng)老服務(wù)的購買是定向、非競爭的，導(dǎo)致組織對(duì)政府依賴性強(qiáng)，無論是機(jī)構(gòu)定位、服務(wù)內(nèi)容，或者人員招聘，都存在明顯的行政傾向。通常情況下政府會(huì)指定一些社會(huì)組織或干脆由政府自己直接建立一些社會(huì)組織來進(jìn)行養(yǎng)老服務(wù)的提供。但是在這個(gè)過程中，政府在決策和執(zhí)行的過程中占有主導(dǎo)地位，對(duì)組織的影響也是深遠(yuǎn)巨大的，社會(huì)組織內(nèi)部受政府影響非但不能提高效率，反而可能受官僚主義的影響，達(dá)不到績效標(biāo)準(zhǔn)。而社會(huì)組織利用政府排除競爭者，在壟斷的基礎(chǔ)上，將面臨更加嚴(yán)重的貪腐問題。

5.缺乏規(guī)范的購買流程

政府向社會(huì)組織購買養(yǎng)老服務(wù)，該向哪個(gè)組織買？該買哪些養(yǎng)老服務(wù)？該怎

么買這些養(yǎng)老服務(wù)？購買的流程是怎么樣的？該履行哪些手續(xù)？這些在政策和規(guī)章制度上都是很模糊和不確定的。在浦口區(qū)的政府文件中并沒有清楚的規(guī)定哪些服務(wù)屬于養(yǎng)老服務(wù)，哪些服務(wù)是可以購買的，買多少，怎么買，財(cái)政如何分配，而本著“多做多錯(cuò)，少做少錯(cuò)，不做不錯(cuò)”的官本位思想，很多社區(qū)都可能采取消極態(tài)度，在購買養(yǎng)老服務(wù)中不作為，或是在購買養(yǎng)老服務(wù)時(shí)過程不規(guī)范，暗箱操作，非法排除合理競爭者，形成壟斷，造成“錢越花越多，活越干越差”的尷尬現(xiàn)象。

三、政府購買公共服務(wù)的創(chuàng)新模式研究

目前，我國政府購買養(yǎng)老服務(wù)主要有四種類型：1.向準(zhǔn)社會(huì)組織的非競爭購買2.向社會(huì)組織的非競爭購買3.向市場組織的非競爭購買4.向各類組織的競爭性購買。

1.促進(jìn)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展

自十八屆三中全會(huì)后，國家提出五位一體全面發(fā)展，也是對(duì)于民生問題表現(xiàn)出了極大的關(guān)注，而養(yǎng)老問題更是民生問題當(dāng)中的重中之重。所以，如何促進(jìn)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)也將成為一個(gè)重大的問題。不能單純依靠政府在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期所遺留下來的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)，要大力發(fā)展民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。從我們所調(diào)研的數(shù)據(jù)中可以發(fā)現(xiàn)，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還是有很強(qiáng)大的市場的?？蔀槭裁疵褶k養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一直遲遲不能建立發(fā)展呢？一方面是由于法律上在這個(gè)領(lǐng)域的一個(gè)空白，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的法人對(duì)此心有余悸；一是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的空間小、床位偏少、收費(fèi)昂貴、服務(wù)不如人意。所以，一方面政府要出臺(tái)政策來促進(jìn)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展，一方面也將監(jiān)督這些機(jī)構(gòu)的物價(jià)、服務(wù)。

2.降低政府主導(dǎo)

養(yǎng)老服務(wù)一直以來受政府的主導(dǎo)，從程序上看，養(yǎng)老服務(wù)的購買是定向、非競爭的。所以政府在購買養(yǎng)老服務(wù)時(shí)難免出現(xiàn)失位、錯(cuò)位等不到位行為。對(duì)此，我們組模擬了政府電子政務(wù)的實(shí)驗(yàn)流程，提出一個(gè)大膽的方法假設(shè)，通過電子政務(wù)的方式，網(wǎng)上公開招標(biāo)采購，盲選、盲評(píng)，結(jié)果公開透明，這樣更有公信力與效率。

3.培養(yǎng)專業(yè)人員無論在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，還是居家養(yǎng)老。我們都要面對(duì)一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問題。那就是無論是機(jī)構(gòu)的工作人員還是居家養(yǎng)老服務(wù)的提供者大多是業(yè)余的，缺乏最基本的醫(yī)療和護(hù)理方面的專業(yè)知識(shí)，所以，政府在購買養(yǎng)老服務(wù)時(shí)，除了查看標(biāo)底，資質(zhì)，更要查探養(yǎng)老服務(wù)提供方的工作人員的醫(yī)療資質(zhì)和護(hù)理執(zhí)照。

4.推進(jìn)居家養(yǎng)老

養(yǎng)老光靠養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)解決不了那么多的床位問題，而機(jī)構(gòu)集中養(yǎng)老所帶來的安全、消防等問題也是接踵而來。所以政府向第三部門購買購買居家養(yǎng)老服務(wù)也是為解決這一養(yǎng)老難題提出新的解決方案。居家養(yǎng)老以其靈活快捷、安全可控逐漸成為養(yǎng)老服務(wù)的主流選擇。

5.規(guī)范購買流程

在浦口區(qū)的政府文件中并沒有清楚的規(guī)定哪些服務(wù)屬于養(yǎng)老服務(wù)，哪些服務(wù)是可以購買的，買多少，怎么買，財(cái)政如何分配，而本著“多做多錯(cuò)，少做少錯(cuò)，不做不錯(cuò)”的官本位思想，很多社區(qū)都可能采取消極態(tài)度，在購買養(yǎng)老服務(wù)中不作為，或是在購買養(yǎng)老服務(wù)時(shí)過程不規(guī)范，暗箱操作，非法排除合理競爭者，形成壟斷，造成“錢越花越多，活越干越差”的尷尬現(xiàn)象。所以規(guī)范流程尤為重要。

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